• No se han encontrado resultados

Vulneración al debido proceso en el proceso administrativo sancionatorio del sector transporte

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2020

Share "Vulneración al debido proceso en el proceso administrativo sancionatorio del sector transporte"

Copied!
40
0
0

Texto completo

(1)

DEL SECTOR TRANSPORTE

ROBINSON AMÉZQUITA BUSTOS

FACULTAD DERECHO

ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO

(2)

DEL SECTOR TRANSPORTE

ROBINSON AMÉZQUITA BUSTOS

Trabajo de grado presentado como requisito de grado para optar al título de especialista en derecho administrativo

Asesor: Dr. Andrés Rodríguez Gutiérrez PhD

FACULTAD DERECHO

ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO

(3)

TABLA DE CONTENIDO

Pág.

Resumen………..4

Abstract………5

Introducción………5

Pregunta de Investigación………...………..6

Planteamiento del Problema………..7

Hipótesis………..7

Objetivos……….………7

Metodología………... 8

Estado del Arte……….……...8

Desarrollo temático………...….13

Parte I. Del sector transporte………..….13

Capitulo I. Aspectos generales del transporte………..….13

Importancia del transporte………...13

El transporte como Servicio Público………..14

De la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Transporte………..18

Capitulo II. Derecho Comparado………..…..21

El transporte en la Unión Europea……….21

Conclusiones……….24

(4)

Capitulo I. Del procedimiento administrativo sancionatorio del sector transporte y del debido

proceso………..24

Estructura del procedimiento administrativo sancionatorio del sector transporte………..24

Casos en que puede configurarse una afectación de un tercero dentro del proceso administrativo sancionatorio del sector transporte………34

Parte II. Conclusiones………...36

Bibliografía………...37

RESUMEN.

El sector transporte al encontrase regulado por el Estado, tiene una serie de prerrogativas de estricto cumplimiento para los agentes del sector, donde su inobservancia y/o incumplimiento genera el desarrollo de una potestad sancionatoria a cargo del Estado, materializado en un procedimiento administrativo sancionatorio sujeto a norma especial, sin embargo, se encuentra que la Superintendencia de Transporte, ente encargado de ejercer las funciones de vigilancia, inspección y control del sector, materializado en el desarrollo de un procedimiento administrativo sancionatorio especial, en los procesos de su competencia que adelanta frente a la vulneración al marco normativo del transporte público terrestre automotor, únicamente pone en conocimiento la actuación administrativa a las empresas investigadas en desarrollo al principio de profesionalización del servicio del transporte y la responsabilidad in vigilando, sin vincular a terceros interesados, a pesar que por complementariedad de la norma, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplica en este procedimiento sancionatorio en lo referente a la vinculación de terceros que puedan verse afectados.

Por lo expuesto, la presente investigación tiene por objeto determinar si puede configurarse una vulneración al debido proceso dentro del proceso administrativo especial del sector transporte al no vincularse a terceros interesados, así como evaluar los casos en que pueda presentarse tal situación, ello con el fin de mostrar la necesidad de la expedición de un marco normativo sancionatorio acorde a los cambios del sector transporte y la importancia de adelantar estudios frente a estos temas.

(5)

ABSTRACT.

The transportation sector, as it is regulated by the State, has a series of strict compliance prerogatives for the agents of the sector, where its non-compliance and / or non-compliance generates the development of a sanctioning power in charge of the State, materialized in a subject administrative sanction procedure a special rule, however, is that the Superintendency of Transportation, entity in charge of exercising the functions of surveillance, inspection and control of the sector and the development of this special sanction administrative procedure, in the processes of its competence that it advances against the In violation of the regulatory framework of automotive land public transport, it only informs the administrative action of the companies under investigation at the beginning of the professionalization of the transport service and the responsibility in monitoring, without linking interested third parties, despite the complementarity of the norm, The Code of Administrative Procedure and Administrative Litigation applies in this sanctioning procedure in relation to the linking of third parties that may be affected.

Based on the foregoing, the purpose of this investigation is to determine whether a violation of due process can be configured within the special administrative process of the transport sector as it is not linked to interested third parties, as well as to evaluate the cases in which such a situation may arise, for the purpose to show the need for the issuance of a regulatory sanction framework according to the changes in the transport sector as well as the importance of carrying out studies on these issues.

KEY WORDS: Transportation, administrative sanctioning process, due process, linking, interested third parties, contradiction, responsibility in monitoring, professionalization of the service.

INTRODUCCIÓN.

(6)

competencias adelanta un procedimiento administrativo sancionatorio contra los agentes que vulneran el marco normativo del sector transporte.

Es a partir de la potestad sancionatoria ejercida por la Superintendencia de Transporte que la presente investigación toma relevancia, al encontrarse el citado procedimiento sujeto a principios constitucionales y al derecho fundamental al debido proceso que rige cualquier tipo de actuación administrativa, lo cual garantiza que estos procedimientos no tengan algún grado de arbitrariedad y que los mismos se encuentren estrictamente sujetos al ordenamiento jurídico actual. En razón a la expuesto, la investigación busca determinar si dentro del procedimiento administrativo sancionatorio del sector transporte se salvaguarda estos preceptos constitucionales o si por el contrario dentro de los mismos puede existir una vulneración que afecte estos derechos y/o garantías, así como determinar los casos en que pueda presentarse tal afectación; por ello, al ser este procedimiento extenso en su contendido y trámite, se delimitó la investigación a la necesidad de evidenciar si la no vinculación de terceros interesados dentro de los procedimientos administrativos del sector transporte puede configurar una vulneración al derecho al debido proceso o si por el contrario, la aplicación de la administración – Superintendencia de Transporte - del principio de profesionalización del servicio público de transporte y la responsabilidad in vigilando frente a sus agentes, evita alguna afectación a este derecho fundamental al ser únicamente las empresas investigadas las llamadas a ejercer el derecho de defensa y contradicción dentro de estos procedimientos.

Con el presente trabajo se busca proponer nuevas temas de investigación en sectores poco estudiados, como lo es, el sector transporte desde la perspectiva del derecho administrativo sancionatorio, a su vez, se pretende mostrar el enfoque actual del sector, el cual versa en gran medida en los temas de regulación en la prestación del servicio, esto es, la reglamentación de plataformas tecnológicas de transporte y de nuevas tecnologías, entre otros; dejando de lado los aspectos normativos frente a los procedimientos administrativos sancionatorios, siendo estos de igual relevancia al aspecto regulatorio en la prestación del servicio, al permitir adelantar de manera efectiva las funciones de vigilancia, inspección y control del marco normativo del sector transporte por parte de la Superintendencia de Transporte.

PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN.

(7)

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

En el proceso administrativo sancionatorio del sector transporte, debido al principio de la profesionalización del servicio de la actividad transportadora y la responsabilidad in vigilando, corresponde únicamente a las empresas de transporte investigadas ejercer el derecho de defensa y contradicción con el fin de desvirtuar los cargos formulados frente a las infracciones al marco normativo del sector, sin embargo, en estos procesos, no se vinculan en razón a los citados preceptos a terceros interesados para que ejerzan su derecho de defensa, pudiendo configurar esta omisión un vulneración al derecho al debido proceso.

HIPÓTESIS.

Existe una vulneración al derecho al debido proceso de terceros interesados dentro del proceso administrativo sancionatorio del sector transporte, al no vincularse a los mismos en estos procedimientos en aplicación del principio de profesionalización del servicio y la responsabilidad in vigilando.

Es posible determinar casos específicos donde la no vinculación de estos agentes en los procedimientos sancionatorios del sector transporte conlleva una vulneración a sus derechos como terceros interesados.

OBJETIVOS.

GENERAL: Con el presente trabajo se pretende determinar si en el proceso administrativo sancionatorio del sector transporte se configura una vulneración al derecho al debido proceso por la no vinculación de terceros interesados.

ESPECÍFICO:

Determinar si la no vinculación de terceros interesados en el proceso administrativo sancionatorio del sector transporte puede generar una vulneración al derecho al debido proceso o si por el contrario la aplicación del principio de profesionalización del servicio la responsabilidad in vigilando, no permite tal afectación.

(8)

METODOLOGÍA.

En la presente investigación se utilizará el método deductivo abarcando aspectos conceptuales del transporte, derecho comparado, estructura del proceso administrativo sancionatorio, con el fin de demostrar la hipótesis planteada.

ESTADO DEL ARTE.

Frente al transporte se puede indicar que es un tema con creciente desarrollo doctrinal, sin embargo, los estudios que se encuentran en la actualidad están enfocados en la determinación de las diferentes categorías que componen la actividad transportadora, esto se evidencia en libros como “Derecho de transporte terrestre” (Escobar Escobar , 2004), “Introducción al estudio del transporte” (Montoya Salazar , 2015), así como los diferentes estudios adelantados frente al tema, a manera de ejemplo, estudio de “Sistemas inteligentes de transporte y nuevas tecnologías en el control y administración de transporte” (Quintero González ) y “Tecnología de transporte” (Pachón Pedraza , 2018).

Sin embargo, frente al proceso administrativo sancionatorio del sector transporte, que es el eje central de la presente investigación, no se ha desarrollado estudios doctrinales que toquen de manera concreta el tema, es así que frente a este procedimiento administrativo sancionatorio, se tiene como principales exponentes a parte de la conceptualización adelantada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Sala de Consulta y Servicio Civil, 2006) respecto a la profesionalización del servicio y responsabilidad in vigilando del sector transporte; el estudio denominado “Proceso Administrativo Sancionatorio del Servicio de Transporte Terrestre Automotor Especial” (Hernández Cárdenas , 2006), donde se expone de manera general las etapas procesales que componen la investigación administrativa sancionatoria del sector transporte en su régimen especial:

1.2.2.2 Procedimiento del proceso contravencional de las contravenciones cometidas por el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial. Este procedimiento se encuentra señalado en los artículos 50 al 52 de la ley 336 de 1996, en el artículo 51 del Decreto 3366 de 2003, en la Resolución 10800 de 2003 y en el artículo 135 de la ley 769 de 2002; para un mayor entendimiento ilustraré esta normatividad de la siguiente manera:

(9)

adopta el formato de informe que se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.

2. Procedimiento para la imposición del comparendo. Se encuentra regulado por analogía en el artículo 135 de la ley 769 de 2002 así:

a. Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo.

b. Al conductor se le entregará copia de la ordena de comparendo.

c. La orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el conductor se niega a firmar o a presentar la licencia, firmará un testigo. Contra el informe del agente firmado por un testigo solamente procede la tacha de falsedad.

3. Apertura de la investigación y cargos. Cuando se remite el informe del agente de tránsito y transporte (orden de comparendo), la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante una resolución motivada contra la cual no procede recurso alguno y deberá contener:

a. Relación de pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos.

b. Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y desarrollo de la investigación.

4. Traslado. En la apertura de la investigación se determina el término de 10 días al presunto infractor, para que por escrito responda los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana critica.

5. Fallo. Se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. (Hernández Cárdenas , 2006, págs. 186-187).

A su vez, se encuentra el estudio denominado “Régimen Jurídico del Transporte Terrestre en Colombia” (Gomez Pineda, 2011), donde en análisis al citado procedimiento, se trajo a colación las etapas procesales descritas en la norma especial:

LIBRO CUARTO

(10)

Ley 336 de 1996 Artículo 50. Sin perjuicio de lo dispuesto por normas especiales sobre la materia, cuando se tenga conocimiento de la comisión de una infracción a las normas de transporte, la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante resolución motivada contra la cual no cabrá recurso alguno, la cual deberá contener:

a) Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos;

b) Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y el desarrollo de la investigación;

c) Traslado por un término no inferior a diez (10) días ni superior a treinta (30) días, al presunto infractor para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Ley 336 de 1996 Artículo 51. Presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, si fuere el caso, se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta actuación se someterá a las reglas sobre vía gubernativa señaladas en el Código Contencioso Administrativo.

Parágrafo. En todos aquellos casos en que la sanción de suspensión o cancelación de las habilitaciones, licencias, registros o permisos puedan afectar gravemente la prestación del servicio público de transporte en detrimento de la comunidad, se preferirá, por una sola vez, la imposición de multa.

Código Contencioso Administrativo Artículo 34º. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.

Código Contencioso Administrativo Artículo 35º. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.

(11)

titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título.

Código Contencioso Administrativo Artículo 38º. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

Código Contencioso Administrativo Artículo 49º. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa (Gomez Pineda, 2011, pág. 740).

Como se evidencia, frente al Estado del Arte respecto al proceso administrativo sancionatorio del sector transporte, se tiene únicamente los estudios adelantados frente a las etapas procesales referidas en la norma especial, sin embargo, en lo tendiente al tema de estudio para la presente investigación, esto es, la vulneración al derecho al debido proceso por la no vinculación de terceros interesados en los citados procedimientos, al aplicar la norma general en este aspecto en el procedimiento especial, se se encuentra que no se han desarrollado estudios frente al mismo, siendo únicamente fuente de análisis, los planteamientos adelantados al proceso administrativo general -estructura y elementos esenciales del derecho administrativo- por tratadistas del derecho administrativo, como lo son el doctor Diego Younes Moreno, en su libro “Curso de Derecho Administrativo” (Moreno Younes , 2016), donde refiere frente al punto en mención:

El derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las estructuras administrativas, su organización, y la dinámica de su funcionamiento; y los controles legales que se ejercen sobre ella y que permiten garantizar el desarrollo de su actividad dentro del marco legal correspondiente; y dotar a los administrados de mecanismos de los cuales puedan hacer uso cuando quierea que consideren que sus derechos les han sido desconocidos o vulnerados por la administración (Moreno Younes , 2016, pág. 4).

El estudio de las fuentes del derecho administrativo nos remite al hontanar u origen de donde proviene las reglas propias de nuestra disciplinay que son:

(12)

garantías y obligaciones fundamentales de los integrantes de la comunidad política (Moreno Younes , 2016, pág. 4).

Libardo Orlando Riascos Gómez, en su libro “El Acto Administrativo en el sistema de fuentes del derecho, la teoría del acto y en el procedimiento administrativo de 2011” (Riascos Gómez , 2013), que indica:

(xiii) Procedimientos Administrativos especiales: (a) Sancionatorio, (b) Cobro coactivo, (c) De extensión de la jurísprudencia del Consejo de Estado . El nuevo C.P.A., y C.A, de 2011, estructura expresamente dos procedimientos administrativos especiales (Sancionatorios y Cobro activo) en forma expresa y un tercero (De extensión de la jurísprudencia ) en forma tácita , pero al fin y al cabo procedimientos especiales con sus etapas y fases propias que los distinguen de los procedimientos administrativos ordinarios o generales, denominados comunes o principales. Sobre estos procedimientos haremos comentarios ut infra.

Por todo lo anterior, tenemos que en Colombia a partir de la Ley 1437 de 2011, no sólo se ha estructurado jurídicamente un procedimiento administrativo con todas las garantías sustantivas y procedimentales, los principios rectores constitucionales y legales: las etapas de iniciación de oficio o a intancia de parte; las de desarrollo o instrucción mediante audiencias; decreto y práctica de pruebas, de intervención de las partes (oportundidad a los interesados para expresar sus opiniones: 42-1 ibidem ); como las etapas de terminación o decisión por parte de las autoridades competentes para expedir actos administrativos que serán notificables , comunicables o publicables, según la clase de acto administrativo producido. Actos que podrán ser recurridos en vía administrativa. Si esto es así, no hay duda que estamos ante un verdadero procedimiento administrativo que tiene todos los elementos y fases ineludibles para catalogarlo de procedimiento a la luz de la teoría general del proceso vigente tanto tanto en materia jurísdiccional como en materia administrativa (Riascos Gómez , 2013, pág. 468).

(13)

Por lo expuesto, la presente investigación es de gran importancia al evaluar desde una nueva óptica el procedimiento administrativo sancionatorio del sector transporte y tratar de consolidar para el citado procedimiento, la aplicación de principios y derechos de carácter constitucional y de derecho administrativo general a estos procedimientos especiales, los cuales deben ser observados sin distinción por parte de la administración en el ejercicio de su actividad investigativa y sancionatoria.

DESARROLLO TEMÁTICO. PARTE I. DEL SECTOR TRANSPORTE. CAPITULO I. ASPECTOS GENERALES DEL TRANSPORTE.

Importancia del transporte.

El transporte como concepto hace referencia a: “El traslado de personas, animales o cosas de un punto a otro a través de un medio físico” (Ley 769, 2002, art. 2), es a través de esta definición que se puede determinar los fines del transporte, el cual se puede interpretar como el medio para la interacción de bienes, servicios y personas con el fin de lograr el desarrollo económico del país. Por tal motivo, el sector transporte ha tenido que evolucionar a la par de los avances tecnológicos con el fin de adaptarse a las nueva necesidades de los mercados, llevando a que el Gobierno Nacional como director de los procesos político-económicos del país con observancia de los preceptos constitucionales, en especial, los temas referentes a los fines del Estado contendido en el artículo 2 de la Constitución de 1991 (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 2), se encuentre en un constante desarrollo de políticas que permitan un dinamismo y avance del sector, los cuales principalmente se han enfocado en mejoramiento de la infraestructura del país, como bien ha expuesto sobre el tema la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) en diferentes estudios realizados; destacándose el estudio denominado “Concesiones de Infraestructura de Cuarta Generación (4G) Requerimientos de Inversión y Financiamiento Público-Privado” (Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), 2014), el cual contiene la proyección de inversión del Gobierno Nacional en el sector transporte para el periodo comprendido entre 2010 a 2022: (Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), 2014, pág. 8).

(14)

los sistemas terrestres, marítimos y fluviales, descritos en las disposiciones contenidas en el artículo 1 de la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”:

La presente ley tiene por objeto unificar los principios y los criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del Transporte Público Aéreo, Marítimo, Fluvial, Férreo, Masivo y Terrestre y su operación en el Territorio Nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993, y con las normas que la modifiquen o sustituyan (Ley 336, 1996, art. 1).

Estando cada uno de estos sistemas de movilización inmerso en procesos autónomos de desarrollo económico, político, tecnológico, siendo el más importante para la presente investigación, el desarrollo jurídico, visto desde la óptica del cambio de concepción del transporte como un elemento meramente económico a una categorización de servicio público con rango constitucional que conlleva la aplicación del derecho administrativo desde la perspectiva sancionatoria; aspectos desarrollados a continuación.

El transporte como servicio público.

En primera instancia se debe destacar que el transporte toma una nueva connotación a partir de la Constitución Política de 1991, al cambiar su carácter de actividad exclusivamente económica sujeto al derecho privado y en especial las disposiciones de la Decreto 410 de 1971 “Por el cual se expide el Código de Comercio“(Decreto 410, 1971), para convertirse en un elemento del derecho constitucional y administrativo, que permite el desarrollo de los fines esenciales del Estado.

La Constitución Política de 1991, en su artículo primero, estableció los elementos esenciales de la nueva forma de Estado, destacándose como eje central de este cambio, el postulado de “Estado social de derecho” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 1), desarrollado en su artículo segundo donde se forjaron los pilares centrales para la materialización efectiva de este concepto:

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

(15)

y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (Constitución Política de Colombia, 1991,art. 2).

A partir de este nuevo concepto de Estado, se crea un escenario donde el transporte toma mayor relevancia, al convertirse en un instrumento que permite el desarrollo de estos elementos constitucionales conjugados en derechos fundamentales, logrando el transporte a manera de ejemplo una materialización efectiva del derecho a la libertad de locomoción contenido en el artículo 24 de la Carta, donde se señala: “Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 24), al tener como fin la actividad transportadora, la movilización de personas, bienes y cosas (Ley 769, 2002), lo cual permite romper brechas de exclusión social.

A su vez, el transporte permite la consolidación del derecho al trabajo, señalado en el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia, donde se indica: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 25), al estar compuesto de diferentes modalidades en su prestación; entre los que se encuentran sistemas de movilización terrestre, marítimo y fluvial, descritos en las disposiciones del artículo 1 de la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte” (Ley 336, 1996, art. 1), donde cada una de ellas crea nuevas fuentes de empleo, generando a su vez, el desarrollo al derecho a la libertad de profesión y/o ocupación, contenido en el artículo 26 de la Constitución: “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 26).

Por último, genera la consagración al derecho de libertad de empresa, importante para esta investigación, el cual se encuentra comprendido en el artículo 333 de la Carta, al estar la actividad transportadora regida por el principio de profesionalización (tema central de esta investigación) como bien expone la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto número 1740 de 2006:

(16)

la seguridad, continuidad y responsabilidad en la operación del servicio (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1740, 2006).

Generando que no pueda prestarse el servicio de trasporte sin previa obtención de una habilitación por parte del Ministerio de Transporte, como bien establece el artículo 9 de la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”: “El servicio público de Transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competente” (Ley 336, 1996, art. 9), y el artículo 11 de la norma en comento: “La Habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte” (Ley 336, 1996, art. 11).

Debido esto, el transporte a partir de la Constitución política de 1991, se encuentra categorizado como un servicio público al tenor de lo señalado por el artículo 2 de la Ley 105 de 1993 "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones":

EL CARÁCTER DEL SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE:

La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad (Ley 105, 1993, art. 2).

Destacándose frente al concepto de servicio público, lo señalado por el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia, donde refiere:

Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

(17)

Es así, que la importancia del cambio de concepto del transporte, ya no como tema exclusivamente económico regido por el Código de Comercio (Decreto 410, 1971), radica en que al ser elevado a un carácter de servicio público (Ley 105, 1993, art. 2), la supervisión para la prestación de este servicio, su regulación y control, recae directamente sobre el Estado y no los particulares, correspondiendo al Gobierno nacional ejercer principalmente dos funciones; la primera, vista desde la perspectiva de la fijación de las políticas para su prestación y la segunda, desde el ejercicio de control y supervisión en la prestación del servicio.

A partir de este último elemento, el Gobierno Nacional, con el fin de dar cumplimiento a este mandato constitucional, constituyó al Ministerio de Transporte para ejercer las funciones de control y reglamentación del sector como bien señala el artículo 1 del Decreto 2053 de 2003 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones” (Decreto 2053, 2003, art. 1), a su vez creó la Superintendencia de Transporte como el ente encargado de la vigilancia, inspección y control del marco normativo del sector transporte en los procesos de su competencia, hoy denominada Superintendencia de Transporte a través del Decreto 2409 de 2018 “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones” (Decreto 2409, 2018), delegándole la facultad sancionatoria del Estado para el estricto cumplimiento de las normas del sector, establecido en el artículo 5 numeral 9 del citado decreto:

Imponer las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la normativa vigente, como consecuencia de la infracción de las normas relacionadas con la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte (Decreto 2409, 2018, art. 9).

Corresponde de esta manera a la citada Superintendencia ejercer la potestad sancionatoria del Estado frente al incumplimiento de los agentes al marco normativo del sector en los procesos que sean de su competencia, actuación que debe adelantar a través del desarrollo de un procedimiento administrativo sancionatorio sujeto a los principios del derecho constitucional y administrativo, en especial el debido proceso conexo al derecho de defensa y contradicción, los cuales deben ser aplicados sin distinción.

(18)

De la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Transporte.

Frente al tema, se debe señalar como primer elemento que la potestad de supervisión y en especial de control definidas para el servicio público del transporte, ejercidas por la Superintendencia de Transporte , surge de una potestad sancionatoria en cabeza del Estado, materializado en un derecho administrativo sancionador, el cual es independiente del poder y función policiva del Estado que permite el desarrollo efectivo de los fines del Estado, como bien lo refiere la Corte Constitucional en sentencia C – 818 de 2005, con ponencia del doctor Rodrigo Escobar Gil, donde se dispuso frente al tema:

De otro lado, la facultad sancionadora de la Administración ha sido objeto de comparación y distinción con los conceptos de poder de policía y función de policía, en los siguientes términos[13]:

- Por una parte, se distingue del poder de policía, en cuanto éste lejos de pretender preservar la vigencia del orden jurídico mediante la represión o sanción de comportamientos contrarios al mismo, se limita a regular el alcance de la libertad ciudadana mediante normas generales e impersonales, a fin de asegurar la estabilidad del orden público conforme a los parámetros de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad pública.

- Por la otra, la potestad sancionadora es distinta de la función de policía, pues ésta supone el ejercicio de facultades asignadas a las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía, con miras a garantizar el orden público en sus diversas facetas, y no a consagrar los distintos instrumentos de coacción que permitan sancionar el incumplimiento de los mandatos impuestos por las normas jurídicas a sus destinatarios.

(19)

Esta potestad sancionatoria fue delegada por el legislador a las Superintendencias, como bien refiere la Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, donde frente a su creación, el doctor Diego Younes Moreno refiere “las Superintendencias son creadas por Ley, se quiere decir que solamente el Congreso o el presidente en ejercicio de expresas atribuciones para el efecto, pueden dar vida jurídica a tales entes” (Moreno Younes , 2016, pág. 94).

La Ley 489 de 1998, que tiene por fin “La presente ley regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Público” (Ley 489, 1998, art. 1), determinó en su artículo 66:

Organización y funcionamiento de las superintendencias. Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.

La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Superintendente (Ley 489, 1998, art. 66).

En atención a lo citado, queda claro que la facultad sancionatoria se encuentra a cargo de las Superintendencias, sin embargo, la citada ley no definió las funciones específicas para cada una de ellas, asignándole al legislador esta labor:

(20)

Por tal motivo, el legislador en aplicación de este precepto creó la Superintendencia General de Puertos, a través de la Ley 1 de 1991:

ARTÍCULO 25. Superintendencia General de Puertos. Créase la Superintendencia General de Puertos, adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año contado a partir de la publicación de la presente Ley, para crear la estructura de la Superintendencia General de Puertos, fijar su planta de personal, así como las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y determinar sus funciones. De igual manera, concédansele facultades extraordinarias para introducir los cambios necesarios en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Ministerio de Defensa Nacional, en forma tal que se facilite el cumplimiento de los procedimientos y mecanismos previstos en esta Ley.

La Dirección General Marítima y Portuaria del Ministerio de Defensa Nacional, seguirá llamándose Dirección General Marítima (Ley 01, 1991).

Siendo mediante el Decreto 101 del 2000, donde se le delegó funciones de inspección, control y vigilancia, y efectuó el cambio de denominación a Superintendencia de Puertos y Transportes:

Artículo 40.Delegar de conformidad con el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 las funciones de inspección, control y vigilancia del servicio público de transporte que le atribuye el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República en la actual Superintendencia General de Puertos.

Parágrafo. La Superintendencia General de Puertos modificará su denominación por la de Superintendencia de Puertos y Transporte, Supertransporte, mientras se mantenga la delegación (Decreto 101, 2001, art. 40).

(21)

Artículo 3. Naturaleza Jurídica. La Superintendencia de Transporte es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte.

Artículo 4. Objeto. La Superintendencia de Transporte ejercerá las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en decreto. El objeto de la delegación en la Superintendencia de Transporte es:

1 Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte.

ARTÍCULO 5. Funciones de la Superintendencia de Transporte. La Superintendencia de Transporte tendrá las siguientes funciones:

9. Imponer las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la normativa vigente, como consecuencia de la infracción de las normas relacionadas con la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte (Decreto 2409, 2018, arts. 4,5).

Por tal motivo, se puede referir que la potestad sancionatoria del Estado en la actualidad recae sobre la Superintendencia de Transporte por una delegación, potestad que se aclara se encuentra inmersa en un procedimiento administrativo sancionatorio, sujeto a las normas del derecho administrativo, el cual se explicara más adelante.

CAPITULO II. DERECHO COMPARADO. El transporte en la Unión Europea.

La Unión Europea es una “una asociación económica y política única en su género y compuesta por 28 países europeos que abarcan juntos gran parte del continente“(Unión Europea, s.f.), donde se ha referido frente al objetivo de las políticas públicas de transporte lo siguiente:

(22)

la UE hace frente a problemas tan variados como el cambio climático, los derechos de los pasajeros, los combustibles limpios y la reducción de la burocracia relacionada con las aduanas en los puertos (Unión Europea, s.f.).

Para la Unión Europea, la importancia del transporte radica en que este sector es un pilar esencial para el desarrollo económico de los países que la conforman:

Los transportes son una piedra angular de la integración europea y su importancia es vital para hacer realidad la libre circulación de personas, servicios y bienes. Pero además, los transportes son un sector clave de la economía: suponen más del 9% del valor añadido bruto de la UE (contribución de la UE a la economía). Los servicios de transporte representan por sí solos alrededor de 664 millones de euros y dan empleo a unos 11 millones de personas.

La implantación de medios de transporte sostenibles e innovadores desempeña un papel importante en los objetivos energéticos y climáticos de la UE. A medida que nuestra sociedad se hace cada vez más móvil, las políticas de la UE ayudan a los sistemas de transporte a superar los grandes retos que se les plantean:

 la congestión del tráfico, que afecta tanto al transporte aéreo como por carretera

 la sostenibilidad, pues los transportes aún dependen del petróleo para cubrir la mayoría de sus necesidades energéticas, lo que resulta ambiental y económicamente insostenible

 la calidad del aire, ya que la UE debe reducir las emisiones del transporte en un 60% para 2050 con respecto a 1990 y seguir reduciendo las emisiones contaminantes de los vehículos

 las infraestructuras de transporte, cuya calidad varía entre los países la UE

 la competencia, cada vez mayor por parte de los mercados en rápida expansión de otras regiones del mundo (Unión Europea, s.f.).

(23)

orientador donde se establecen las finalidades del transporte, el cual es distinto a nuestro sistema por cuanto el mismo se basada exclusivamente en una conceptualización del transporte como un instrumento que permite la interacción de bienes, servicios y personas, como refiere la Ley 769 del 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” (Ley 769, 2002).

Así, para la Unión Europea el transporte es una estructura que necesita de una política pública específica por ser trascendental en el desarrollo social y económico para los países que integran la Unión Europea, como bien lo dejan ver en el “LIBRO BLANCO Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible”:

El transporte es fundamental para nuestra economía y nuestra sociedad. La movilidad es vital para el mercado interior y para la calidad de vida que aporta a los ciudadanos la libertad de viajar. El transporte permite el crecimiento de la economía y la creación de puestos de trabajo: ha de ser sostenible a la luz de los nuevos retos que se nos plantean. El transporte es mundial, por lo que una actuación eficaz exige una decidida cooperación internacional.

La prosperidad futura de nuestro continente dependerá de la capacidad de todas sus regiones para permanecer integradas, totalmente y de forma competitiva, en la economía mundial. Para que esto sea posible, es esencial contar con un transporte eficiente (Comisión Europea Libro Blanco COM(2011) 144 final, s.f.).

(24)

del Comité Consultor en materia de transporte creado en el artículo 99 (Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, 2012, art. 99).

Conclusiones.

Frente al derecho comparado, se puede concluir que en la Unión Europea no existe una concepción de potestad sancionatoria y/o delegación de la misma a otros entes, como si se presenta en nuestro sistema con relación a la función que ejerce la Superintendencia de Transporte, sumado que en nuestro sistema no se cuentan con directrices superiores o transversales para el desarrollo del marco regulatorio del transporte, como si se presenta en la Unión Europea a través del Libro Blanco (Comisión Europea Libro Blanco COM(2011) 144 final, s.f.), el cual debe ser observado por los órganos de legislación (Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, 2012, art. 90).

A su vez se destaca que en la Unión Europea el control del marco normativo no recaer sobre los órganos legislativos, esto es, “Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones” (Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, 2012, art. 90), lo cual permite una efectiva materialización del debido proceso, al ser entes exógenos los encargados de ejercer dicha función, caso contrario a nuestro sistema, donde el ente de control depende de los lineamientos de su superior jerárquico – Ministerio de Transporte quien ejerce funciones reglamentarias del sector transporte (Decreto 2053, 2003).

PARTE II. DEL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DEL SECTOR TRANSPORTE Y LA VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO A TERCEROS INTERESADOS DENTRO DE ESTE

PROCEDIMIENTO.

CAPITULO I. DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DEL SECTOR TRANSPORTE Y DEL DEBIDO PROCESO.

Estructura del procedimiento administrativo sancionatorio del sector transporte.

(25)

ARTÍCULO 1o. FINALIDAD DE LA PARTE PRIMERA. Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.

Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código (Ley 1437, 2011, arts. 1,2).

De lo enunciado, se encuentra que el procedimiento administrativo descrito por la Ley 1437 de 2011 en su primera parte, solo es aplicable cuando no existe un procedimiento especial, y en lo no previsto en la ley especial debe darse aplicación a las disposiciones de la citada ley; es así que en primera instancia debe tenerse en consideración que en el ordenamiento jurídico colombiano existe un régimen administrativo sancionatorio especial para el transporte, el cual está consagrado en la Ley 336 de 1996 “Estatuto General De Transporte”, donde se refiere frente a sus etapas y términos:

(26)

a) Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos.

b) Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y el desarrollo de la investigación.

c) Traslado por un término no inferior a diez (10) días ni superior a treinta (30) días, al presunto infractor para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana crítica.

ARTÍCULO 51. Presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, si fuere el caso, se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta actuación se someterá a las reglas sobre vía gubernativa señaladas en el Código Contencioso Administrativo.

PARÁGRAFO. En todos aquellos casos en que la sanción de suspensión o cancelación de las habilitaciones, Licencias, Registro o permisos puedan afectar gravemente la prestación del servicio público de transporte en detrimento de la comunidad, se preferirá, por una sola vez, la imposición de multa.

ARTÍCULO 52. Confiérese a las autoridades de Transporte la función del cobro coactivo de las sanciones pecuniarias impuestas en virtud de lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, por la presente Ley y por las normas con ellas concordantes transcurridos treinta días después de ejecutoriada la providencia que las establezca, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil (Ley 336, 1996, arts. 50,51,52).

Como se evidencia, el procedimiento administrativo descrito en esta ley, es limitado al señalar una serie de etapas procesales sin la profundidad necesaria que permitan una efectiva materialización del debido proceso, el cual se encuentra establecido en al artículo 29 de la Constitución Política de Colombia:

El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

(27)

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 29).

Debiéndose resaltar respecto al debido proceso, que el mismo tiene una connotación especial en el derecho administrativo, al ser diferente sus postulados respecto al derecho al debido proceso en materia judicial, como bien expone la Corte Constitucional en Sentencia C-034 de 2014, con ponencia de la doctora María Victoria Calle Correa:

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías posteriores

La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.

EXTENSION DE GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO AL AMBITO ADMINISTRATIVO-No implica que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública

(28)

derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos (Corte Constitucional, Sentencia C-34,2014).

Sin embargo, debido a su ambigüedad normativa, la citada corporación, señaló los elementos mínimos que componen la materialización efectiva del debido proceso en los procedimientos administrativos:

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición

La jurisprudencia de esta Corte ha definido el debido proceso administrativo como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”. Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”.

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas

Existen unas garantías mínimas en virtud del derecho al debido proceso administrativo, dentro de las cuales encontramos las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso (Corte Constitucional, Sentencia T-010,2017).

(29)

En virtud del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantías de los derechos de representación, defensa y contradicción.

En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y no bis in ídem (Rivadeneira Bermúdez, 2016, pág. 18).

El debido proceso entonces se concreta en un otorgamiento de garantías mínimas que permiten un efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia artículo 29 (Constitución Política de Colombia, 1991), sin embargo, se encuentra al cotejar estos elementos frente a su aplicación en el procedimiento especial, que el mismo no permite por si solo una garantía efectiva de suscitado derecho, toda vez que en el procedimiento especial, no se establecen los elementos mínimos para su consolidación, a manera de ejemplo, dentro de este procedimiento no se hace alusión a la vinculación de terceros interesados, tampoco se señala una etapa probatoria así como la posibilidad de interponer recursos frente a las decisiones adoptadas por la administración, por lo cual, corresponde al procedimiento administrativo general establecido en la primera parte de la Ley 1437 de 2011 (Ley 1437, 2011), suplir estos vacíos, con el fin de evitar la vulneración al derecho al debido proceso dentro de las investigación administrativas sancionatorias, como bien señala el doctor Rivadeneira:

Insisto, cuando el procedimiento administrativo de que se trate esté regulado por una normatividad diferente a la Ley 1437, será aquella norma a la cual debe someterse la autoridad encargada de adelantar el trámite. Sin embargo, en el evento que la regla especial contenga vacíos, los mismos deben llenarse con las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siempre que lo suplido no sea incompatible con lo dispuesto en el trámite especial.

Pero también es viable la aplicación de normas de la Ley 1437 en los procedimientos especiales cuando estos expresamente dispongan que sobre determinados asuntos o actuaciones se aplique aquellas reglas (Rivadeneira Bermúdez, 2016, pág. 16).

(30)

resumidas a groso modo, en una etapa inicial donde se tiene la indagación preliminar y una etapa de procedimiento administrativo sancionatorio donde se tiene la etapa de formulación de cargos, presentación de descargos, periodo probatorio, alegatos de conclusión, decisión; estructura aplicable al procedimiento especial en aplicación de las disposiciones de la primera parte de la Ley 1437 de 2011 (Ley 1437, 2011).

Para la presente investigación únicamente es importante la etapa de formulación de cargos, al ser la instancia procesal, donde se encuentran vicisitudes para la efectiva materialización del derecho al debido proceso, en los procedimientos administrativos sancionatorios del sector transporte, toda vez que la ley especial no hizo alusión a vinculación de terceros interesados dentro de estos procedimientos, correspondiendo entonces a la Ley 1437 de 2011 (Ley 1437, 2011) complementar este vació; frente al tema la citada ley refiere:

ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A TERCEROS. Cuando en una actuación administrativa de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario, si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.

La comunicación se remitirá a la dirección o correo electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz. De no ser posible dicha comunicación, o tratándose de terceros indeterminados, la información se divulgará a través de un medio masivo de comunicación nacional o local, según el caso, o a través de cualquier otro mecanismo eficaz, habida cuenta de las condiciones de los posibles interesados. De tales actuaciones se dejará constancia escrita en el expediente.

ARTÍCULO 38. INTERVENCIÓN DE TERCEROS. Los terceros podrán intervenir en las actuaciones administrativas con los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada, en los siguientes casos:

(31)

estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.

2. Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios.

3. Cuando la actuación haya sido iniciada en interés general.

PARÁGRAFO. La petición deberá reunir los requisitos previstos en el artículo 16 y en ella se indicará cuál es el interés de participar en la actuación y se allegarán o solicitarán las pruebas que el interesado pretenda hacer valer. La autoridad que la tramita la resolverá de plano y contra esta decisión no procederá recurso alguno (Ley 1437, 2011, arts 37,38).

Por esto, en aplicación del procedimiento administrativo general contenido en la primera parte de la Ley 1437 de 2011 (Ley 1437, 2011) al régimen especial, se puede establecer que existe una obligación de vinculación de terceros interesados que puedan verse afectados por estos procedimientos y sus decisiones administrativas, sin embargo, este postulado encuentra su limitación al aplicar el órgano de control, esto es, la Superintendencia de Transporte dentro de los procesos a su cargo, el principio de profesionalización del servicio referido en la parte inicial del presente escrito, generando que únicamente la investigación sea dirigida a las empresas investigadas.

Respecto al principio de profesionalización del servicio, la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto número 1740 de 2006, señaló:

Entiende la Sala que una de las orientaciones de las leyes 105 y 336, es la de lograr la profesionalización del servicio público de transporte, y de ahí que reserven su prestación a empresas sujetas a habilitación administrativa, inspección, vigilancia y control, en garantía de la seguridad, continuidad y responsabilidad en la operación del servicio. Lo anterior no es limitante para que las empresas de transporte público, a diferencia del privado, acudan al arrendamiento operativo para fortalecer su capacidad transportadora, como se analizará más adelante, pero siempre con vehículos matriculados en servicio público (Sala de Consulta y Servicio Civil, 2006).

(32)

público o privado, según se analizó en las consideraciones de este concepto a las cuales se remite. En resumen, mientras el primero persigue la prestación remunerada del servicio de transporte a terceros por parte de sujetos dedicados profesionalmente a esa actividad y debidamente habilitados por el Estado, el transporte privado busca satisfacer necesidades propias del particular (Sala de Consulta y Servicio Civil, 2006).

Este precepto es aplicado, al ser la actividad de transporte, un servicio público regulado por el Estado, donde únicamente se permite la prestación del mismo conforme a los lineamientos generales establecidos en la Ley 336 de 1996 (Ley 336, 1996), esto es, por las empresas debidamente habilitadas por el Ministerio de Transporte:

ARTÍCULO 9o. El servicio público de Transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competente.

ARTÍCULO 11. Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener Habilitación para operar.

La Habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.

ARTÍCULO 16. De conformidad con lo establecido por el Artículo 3o. numeral 7o. de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en Tratados, Acuerdos o Convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional (Ley 336, 1996, art. 9, 11, 16).

Recayendo de manera conexa sobre ellas una responsabilidad in vigilando en el actuar de sus agentes:

(33)

RESPONSABILIDAD IN VIGILANDO - Lo es la ejercida por la empresa de servicio público de transporte sobre propietarios y conductores de vehículos afiliados.

La relación entre la empresa y los automotores vinculados a ella no es meramente nominal, sino material o real, en la medida de que los vehículos son el medio a través del cual ella desarrolla su objeto social, según la definición de empresa de transporte dada en el artículo 9º del Decreto 1787 de 1990; de modo que la actividad u operación de los automotores es la actividad de la empresa, de allí que tenga a su cargo el control de éstos, según se deduce, entre otras disposiciones, del precitado artículo 9° y del artículo 68 ibídem, a cuyo tenor, “La tarjeta de operación es el documento que acredita a los vehículos automotores como idóneos para prestar el servicio público de transporte bajo el control de una empresa o sociedad ..., de acuerdo con su respectiva licencia de funcionamiento en los servicios, áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho que tenga asignados”. Lo anterior significa también que quienes operan los equipos mediante los cuales se presta el servicio, trátese de conductores asalariados o de propietarios de tales equipos, lo hacen en nombre de la empresa, actúan en representación de ella y, por consiguiente, tienen una responsabilidad in vigilando respecto del comportamiento de ellos en el desarrollo de su actividad. Como lo advierte la entidad demandada, las infracciones que le han sido atribuidas y las obligaciones subyacentes en ellas están en cabeza de la empresa, según el tenor de las normas respectivas, tal como se observa en la disposición antes transcrita, al igual que en las relativas a las infracciones restantes, a saber: La del artículo 107 literal a) del Decreto 1787 de 1990; Las de los literales a), código 228; g), código 234, y h), código 235, del artículo 108 ibídem. En concordancia con las anteriores disposiciones, el artículo 31 del mismo decreto, señala, las obligaciones de la empresa de servicio público de transporte. Como quiera que no se discute que los automotores por los cuales se libraron las órdenes de comparendo estaban al servicio de la empresa actora, se infiere que le cabe responsabilidad por los respectivos hechos. Así las cosas, la Sala considera que la sentencia apelada se encuentra acorde con la situación procesal, por lo cual deberá ser confirmada (Consejo de Estado, Sentencia 25000-23-24-000-1999-0545-01(6792), 2001).

(34)

cargos formulados, quedando los terceros interesados que puedan verse afectados en sus derechos, por las decisiones adoptadas por el ente de control, sin posibilidad de defensa.

Casos en que puede configurarse una afectación de un tercero dentro del proceso administrativo sancionatorio del sector transporte.

Se encuentra que en el marco normativo del sector transporte, pueden consolidarse situaciones donde terceros se vean afectados en sus derechos por la no vinculación de los mismos dentro de estos procesos, ejemplo de ello, son las situaciones donde los propietarios de vehículos vinculados a una empresa de transporte debidamente habilitada para prestar el servicio público de transporte (Ley 336, 1996, art. 9), sean coactados por la misma, para el pago de las sanciones impuestas, ello en aplicación de las estipulaciones pactas en el contrato suscrito.

Se tiene entonces que aclarar que los propietarios de vehículos pueden celebrar contratos denominados de vinculación (Ley 336, 1996, art 22) con las empresas habilitadas por el Ministerio de Transporte, para poder prestar el servicio público de transporte de manera legal en cada una de las modalidades establecidas en el Decreto 1079 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte” (Decreto 1079, 2015), sin embargo, los citados contratos de vinculación se encuentran regidos por las normas de derecho privado donde las partes pueden pactar de manera libre las cláusulas contractuales, como bien se enuncia en el Decreto 1079 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”, para las siguientes modalidades:

Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, descrito su marco normativo a partir del capítulo 4 artículo 2.2.1.4.1 y ss; donde frente al tema de vinculación de equipos señala la citada norma se rige por las normas de derecho privado artículos 2.2.1.4.8.2 y 2.2.1.4.8.3. (Decreto 1079, 2015, art. 2.2.1.4.8.2 y 2.2.1.4.8.3)

Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto, descrito su marco normativo a partir del capítulo 5 artículo 2.2.1.5.1 y ss; donde frente al tema de vinculación de equipos señala la citada norma se rige por las normas de derecho privado artículos 2.2.1.5.8.2 y 2.2.1.5.8.3. (Decreto 1079, 2015, arts. 2.2.1.5.8, 2.2.1.5.8.3)

(35)

que para este caso se denomina “Contrato de Administración de Flota” señala la citada norma se rige por las normas de derecho privado artículo 2.2.1.6.8.1 (Decreto 1079, 2015, art. 2.2.1.6.8.1).

Dando como resultado, que las empresas de transporte puedan incluir en ejercicio de su autonomía contractual y de la imposibilidad de limitación del derecho administrativo frente a tema, cláusulas donde repitan contra los propietarios de vehículos para el pago de las sanciones impuestas en los casos en que las investigaciones que dieron origen a la sanción sean atribuible a una conducta del propietario del vehículo y/o conductor, sin que pueda mediar el Ministerio de Transporte y Superintendencia de Transporte, como bien expone el Ministerio de Transporte en concepto MT 20161340300661 del 6 de julio de 2016, donde indica:

En conclusión, este Despacho reitera que la relación contractual existente entre los propietarios de vehículos que prestan el servicio público de transporte, se encuentra inmersa dentro del ámbito de derecho privado, generando efectos propios interpartes y frente a tal situación, es improcedente la intervención del Ministerio de Transporte, ya que contrario censu, estaría vulnerando el marco legal que administra las relaciones existentes entre particulares, ya sean personas naturales o jurídicas (Ministerio de Transporte, Concepto MT20161340300661, 2016).

Siendo únicamente el juez natural en la respectiva jurisdicción esto es, la jurisdicción ordinaria por regirse este contrato por el derecho privado, el encargado de dirimir las controversias suscitadas, toda vez que la Superintendecia de Transporte no cuenta con funciones juridiccionales para dirimir este conflicto, como se evidencia de lo enunciado en el articulo 24 de la Ley 1564 de 2012 ”Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” (Ley 1564, 2012, art. 24).

(36)

PARTE II. CONCLUSIONES.

Como bien se ha expuesto a través del presente trabajo, el transporte en Colombia goza de especial protección en nuestro ordenamiento jurídico, por tal motivo se encuentra categorizado como un servicio público sujeto a regulación por parte del Estado del cual se deriva una potestad sancionatoria ejercida por la Superintendencia de Transporte.

Esta potestad sancionatoria se encuentra desarrollada en un procedimiento administrativo sancionatorio, sujeto a principios constitucionales, destacándose para el presente caso, el debido proceso como derecho transversal a todos las actuaciones judiciales y de la administración, teniendo en materia administrativa una connotación especial; como bien se pudo identificar a lo largo de la presente investigación, el procedimiento administrativo sancionatorio del sector transporte se encuentra estructurado y regulado en primera medida en una norma especial desarrollada a través de la Ley 336 de 1996 y en segundo lugar en el procedimiento administrativo general de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, en lo no regulado por la norma especial.

En atención a lo expuesto, se debe referir en primer lugar frente al tema de investigación que en atención a estos elementos podría pensarse que el procedimiento sancionatorio del sector transporte salvaguarda el derecho al debido proceso toda vez que en aplicación del proceso administrativo de la parte general de la Ley 1437 de 2011, es una obligación de la administración la vinculación a terceros que puedan verse afectados por los procedimientos administrativos adelantados, sin embargo, como se expuso de manera conexa en el presente trabajo, este precepto no es absoluto toda vez que en el marco normativo del sector transporte, existe el principio de profesionalización del servicio donde únicamente las empresas debidamente habilitadas por el Ministerio de Transporte pueden prestar el servicio público de transporte, generando que las investigaciones por vulneración al marco normativo del sector sean dirigidas únicamente contra ellas, al implicar este principio una responsabilidad in vigilando de las empresas frente a los actos de los agentes a su cargo, agentes que pueden ser a manera de ejemplo los conductores y propietarios de vehículos vinculados a estas empresas en el marco de un negocio contractual denominado contrato de vinculación.

Referencias

Documento similar

Una vez que han sido seleccionadas las tecnologías aplicables a la gestión de subproductos de la chatarrización vehicular del sector transporte público, una serie de

juez y parte; el debido proceso consagrado como derecho fundamental para todas las.. actuaciones administrativas y judiciales, significa el cumplimiento de

Motivo del examen: La auditoría de gestión realizada en la cooperativa de transporte 15 de octubre específicamente al proceso administrativo es verificar el cumplimiento de

La facultad del fiscal de retirar la acusación contra el imputado se encuentra regulado para el juicio oral y no para la etapa intermedia. Además, requiere como presupuesto que

I UNIVERSIDAD DE ESPECIALIDADES ESP?RITU SANTO FACULTAD DE POSTGRADO T?TULO LAS GARANT?AS AL DEBIDO PROCESO EN EL PROCEDIMIENTO DIRECTO REGULADO EN EL COIP TRABAJO DE TITULACI?N QUE

CONCLUSIONES.. La inobservancia de este plazo legal, acarrea una tangible vulneración a la garantía constitucional de plazo razonable íntimamente relacionada con el Debido Proceso

Por lo que se relaciona la jurisdicción coactiva de España con la jurisdicción coactiva Colombiana, en ese orden de ideas resulta relevante hablar que en la jurisdicción

Es por ello que en consideración a esta inimputabilidad del cual prescribe el Código de la Niñez y Adolescencia así como la Convención de los Derechos del Niño, además