UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA
UNIDAD:
DIVISI~N:
CARRERA:
MATERIA:
TITULO:
FECHA:
ALUMNOS:
IZTAPALAPA
CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
ECONOMÍA
SEMINARIO DE INVESTIGACI~N 11
LOS DETERMINANTES DE LA I N V E R S I ~ N EXTRANJERA DIRECTA EN MÉXICO
PERIODO (1988-1994)
JUNIO DE 1997
LOZANO CRUZ JAVIER
CASTELLANOS CASTELLANOS CONSTANTINO EDUARDO.
MATRICULAS: 87234459
87233663 * - -
2.
La presente tesis la dedico a mis padres que con su paciencia y consejos siempre me alentaron, aún en los momentos más
dificiles, a continuar mis estudios
LOS DETERMINANTES DE LA INVERSI~N EXTRANJERA DIRECTA. PERIODO (1988-1994)
PAGINA
CAP.l: LA LEGISLACIóN SOBRE LA INVERSIóN EXTRANJERA DIRECTA
(IED) (1944-1973).
1.1 CONCEPTO DE INVERSI~N EXTRANJERA DIRECTA (IED), Y DEL INVERSIONISTA EXTRANJERO
1.2 ORIGEN DE LA LEY DE INVERSI~N EXTRANJERA DIRECTA (LIE).
1.3. PROMULGACI~N Y LINEAMIENTOS DE LA LEY DE INVERSI~N EXTRANJERA DIRECTA.
CAP.2 LA EVOLUCION DE LA IED (1940-1988).
2.1 LA INVERS I~N EXTRANJERA DIRECTA DURANTE EL PERIODO DE SUSTITUCIóN DE IMPORTACIONES (1940-1970).
2.2. LA IED POR PAISES DE ORIGEN Y SU DESTINO. 2.3. LA INVERSIóN EXTRANJERA DIRECTA DURANTE LOS PERIODOS
(1970-1976), (1976-1982), (1982-1988).
2.4 POLITICA SEGUIDA CON RESPECTO A LA E D .
3.1 LA DECLINACION DEL MODELO DE SUSTITUCION DE IMPORTACIONES Y EL SURGIMIENTO DEL NUEVO MODELO DE ACUMULACION.
3.2 ANTECEDENTES AL MODELO SECUNDARIO EXPORTADOR
CAP.4 LA IED DURANTE EL SEXENIO DE CARLOS SALINAS DE GORTARI
(1988-1994).
4.1 LA SITUACI~N ECON~MICA DURANTE EL SEXENIO DE CARLOS SALINAS DE GORTARI (1988-1994).
4.2 EL NUEVO REGLAMENTO DE LAS INVERSIONES EXTRANJERAS
7 10
17
24 27
30 33
35 39 43
4.3 MONTOS DE INVERSION EXTRANJERA DIRECTA 64 4.4 SECTORES DONDE SE CONCENTRO LA INVERSION EXTRANJERA
DIRECTA
4.5 LA INVERSION EXTRANJERA DIRECTA POR PAISES DE ORIGEN
CAP.5 LOS DETERMINANTES DE LA INVERSION EXTRANJERA DIRECTA.
5.1 INTRODUCCI~N
5.2 TEORIA GENERAL DE LOS DETERMINANTES DE LA INVERSIóN EXTRANJERA DIRECTA
5.3 LOS DETERMINANTES ESPECIFICOS QUE DETERMINAN LAS DECISIONES DE LA INVERSI~N EXTRANJERA DIRECTA 5.3.1 POLÍTICA GENERAL DE APOYO A LA IED.
5.3.2 LA APERTURA COMERCIAL.
5.3.3 LA INFLUENCIA DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO (TLC) EN LA CAPTACIóN DE IED.
5.3.4 LA SIMPLIFICACIóN ADMINISTRATIVA COMO INCENTIVO.
5.3.5 LAS VENTAJAS COMPARATIVAS COMO DETERMINANTES DE LA INVERSIóN EXTRANJERA DIRECTA
5.4. LA TEORÍA DE LA CONCENTRACIóN INDUSTRIAL COMO CONSECUENCIA Y DETERMINANTE DE LA IED.
5.5. OTROS DETERMINANTES 5.6. CONCLUSIONES
APENDICE ESTADÍSTICO BIBLIOGRAFÍA
66 67
70
71 78
8 1
82
85
86
89
90 1 O0 102 106 112
4
A lo largo del período de industrialización los países en vías de desarrollo han necesitado siempre de fuentes de financiamiento externo, éste ha sido captado de dos formas:
1) Por medio de préstamos extranjeros o;
2) Por medio de Inversión Extranjera Directa.
Respecto al primer recurso, podemos decir que fue una modalidad que apareció en
la década de los ~ O ’ S , a consecuencia de los grandes déficit generados con la implantación
del sistema de Sustitución de Importaciones, pues para poder sustituir importaciones se
necesito de insumos y maquinaria que era necesario importar y a medida que avanzaba la
sustitución de bienes pesados y bienes de consumo duradero se hacía cada vez mas gravosa
dicha importación de insumos y bienes de capital más complejos.
Por otro lado la Inversión Extranjera Directa fue una segunda alternativa para complementar los recursos internos de los países en vías de desarrollo, mayormente que ésta fue atraída por las sobretasas de ganancias que los mercados cerrados, libres de competencia les garantizaban a las empresas transnacionales, ademas debido a la incapacidad de dichas empresas para penetrar con exportaciones los mercados cerrados impuestos por el sistema de Sustitución de Importaciones.
México como país integrante del tercer mundo, no escapó a estos dos fenómenos. Desde los primeros intentos por implantar en México la industrialización, nuestro país ha requerido de grandes montos de capital para financiar esos grandes proyectos. En una primera etapa dicho capital era proporcionado por inversionistas nacionales en su mayoría y en una menor proporción por capitalistas extranjeros, esto se debió principalmente a las condiciones poco favorable que en la etapa cardenista (políticas de nacionalización), se
dieron, sin embargo en épocas posteriores los montos de IED se fueron incrementando
paulatina y significativamente hasta llegar a nuestros días en que su monto es mucho más
significativo y hasta vital para el funcionamiento del nuevo modelo de desarrollo, tanto es
así que su deuda externa superó 70,000 millones de dólares, a principios de la década de los ochenta y su condición de país demandante de grandes flujos de inversión extranjera directa lo situó como un país altamente dependiente del mercado de capitales extranjeros.
Concretamente la E D en México tuvo un repunte significativo a partir de 1982, año en que
estalla una de las peores crisis a las que se haya enfrentado nuestro país. En dicha crisis se manifiesta el agotamiento y desfazamiento de el antiguo modelo de acumulación
(Sustitución de Importaciones), lo cual obligó al gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado
a tomar la decisión de cambiar la orientación del anterior modelo económico, hacia el actual modelo neoliberal de “Sustitución de Exportaciones” del cual la E D sera uno de sus pilares fundamentales.
Lo anterior condujo a crear condiciones favorables para la atracción de inversión
extranjera: se hicieron reformas a la legislación de la
ED;
se llevo a cabo unasimplificación administrativa; se negocio la entrada al GATT y posteriormente la firma del T.L.C., lo cual constituye una de las etapas más favorables que la E D ha disfrutado en nuestro país. A partir de ese momento los montos de E D no cesarían de crecer, principalmente en el sexenio de la administración de Carlos Salinas, en el cual se otorgaron las mayores facilidades que hayan gozado las inversiones extranjeras, en la época moderna.
Por otro lado vale la pena destacar el hecho de que junto con el incremento de los flujos de E D , la naturaleza de ésta cambio con respecto a su orientación. Con frecuencia lo que se observa es el traslado de las empresas extranjeras a las áreas más dinámicas de la
econom’a, a saber, hacia el sector industrial y de bienes y servici~s.’~Así los empresarios
extranjeros, aún sin desatender los renglones tradicionales de inversión como son la
extracción de minerales y la producción de algunas otras materias primas, se han dedicado a
elaborar artículos destinados a la satisfacción de necesidades internas, sustituyendo importaciones y creando artículos de nueva demanda, mediante el establecimiento de nuevas empresas o bien, desplazando a los empresarios nacionales”.’
Como hemos visto la E D ha jugado un papel fundamental en la determinación del nuevo modelo económico y por lo tanto para el desarrollo económico del país, motivo por
el cual escogimos como tema de investigación: “Los Determinantes de la Inversión
Extranjera Directa”.
Nuestra hipótesis central sera que en el incremento de los flujos de E D hacia nuestro país han sido determinantes la simplificación administrativa; la apertura comercial; las expectativas que han generado la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC); así como la situación geográfica que guarda nuestro país con respecto de E.U. (quién es el principal inversionista en México). Además veremos como existen otros determinantes a nivel micro
(como son los “motivos estratégicos”; “motivos económicos” y los “motivos de
comportamiento”), que influiran de manera importante en la captación de nueva
ED.
1 Criticas y comentarios sobre la ponencia de
Agricolas Industriales de México” 1957.num 1 Desnacinalizacion de la Econom’a Mexicana”).
la camara textil del norte “Problemas
y 2 vo1.9 p. 80 (tomado del texto “La
CAPITULO 1
LA LEGISLACION SOBRE LA INVERSION EXTRANJERA DIRECTA (IED) (1944-1973).
1.1 EL CONCEPTO DE INVERSIóN EXTRANJERA Y DEL INVERSIONISTA
EXTRANJERO
La ley de inversión extranjera define, en una parte del artículo 2”, como “inversión
extranjera” a la que se realice en México por cualquiera de los sujetos, (no personas necesariamente) enumerados en la cuatro fracciones de dicha norma. Este artículo se refiere a la inversión que hagan esos sujetos, es decir, lo que paguen o gasten en México, además
en el último párrafo de ese mismo artículo, no se refiere a los inversionistas, sino a la
inversión misma, la que se realice con el capital de las empresas, en la adquisición de los
bienes y en las operaciones a que la propia ley se refiere. Por lo tanto este artículo se refiere
tanto al acto de inversión como a los sujetos que la realicen y a los inversionistas.
Así, la inversión extranjera de acuerdo con la Ley para promover la inversión
mexicana y regular la inversión extranjera (LIE), es la que realizan los inversionistas
enumerados en el artículo 2”, en la adquisición de los bienes o en la celebración de las
operaciones que se indican en su último párrafo, de los artículos 5” y 8”.
Por lo tanto el criterio que se seguirá para definir la inversión extranjera y el
inversionista extranjero, estará fundamentada en el “porcentaje crítico”2 de capital
extranjero participante en una empresa, pero al mismo tiempo veremos que dicha inversión presentará limites en sus montos, de tal manera que no puede ejercer ningún control administrativo.
Esta restricción se establece en varios artículos de la LIE y nos dice que los
extranjeros o la inversión extranjera no tiene por cualquier título la facultad de determinar
el manejo de las empresas (artículos 2”, 5” y 6”). La participación de la inversión extranjera
en los órganos de administración de la empresa, no podrá exceder de su participación en el
capital, y el artículo 6” nos indica que el extranjero inmigrado no se asimilará a un
inversionista mexicano cuando esté vinculado con centros de decisión económica del exterior.
Asimismo se establece que cuando ocurra la transmisión de bienes o la concesión de créditos al patrimonio de una sociedad mexicana, tuvieran como contraprestación la participación en los dividendos a favor del acreedor extranjero, se aplicm’a la LIE.
En el artículo 5” de la LIE se indica que la participación en las ganancias no podrá exceder de la que corresponda a la inversión en el capital, así, si la participación en el
Definiremos al “porcentaje crítico” como el porcentaje mínimo de participación de la inversión extranjera en una empresa para que aquella pueda ejercer el control de dicha empresa.
capital es minoritaria, de igual modo deberá ser la que tenga en los órganos de la
administración y además se establece que la interversión de los inversionistas extranjeros en
la administración no debe permitir que éstos tengan la facultad de determinar su manejo.
No obstante la participación en el capital de constitutivo de una empresa sólo es uno de los canales a través de los cuales el socio extranjero puede ejercer influencias y adquirir el control de la empresa nacional. De la misma manera, existen otros factores que influyen en el grado de control de la empresa, entre los cuales se encuentran los siguientes:
Transferencia de tecnología: Sí el contrato o los documentos anexos que los acompañan, establecen que el poseedor de la tecnología (asistencia técnica, ingeniería básica,
licencias, patentes, marcas, etc.), puede y debe intervenir en las decisiones respecto al
nivel de producción, precios, mercados, importaciones o gestión administrativa, bastará
una participación accionaria m'nima, o en el caso extremo, nula para que el control de
efectivo se ejerza desde el exterior.
Adquisición de los bienes producidos por la empresa local: si el socio extranjero es al mismo tiempo usuario principal de los bienes que la empresa local produce, está en condiciones de ejercer un control mayor que el sugerido por su participación accionaria. Esta situación se da principalmente en el caso de los proveedores de partes y piezas que se integran en plantas terminales de empresas extranjeras.
Provisión de equipos, insumos y financiamiento: el grado de control que emana de la
participación accionaria se incrementa en los casos en que la importación de equipos e insumos o el financiamiento proviene de la empresa que participa en la propiedad del capital de la firma local.
Dispersión de accionistas locales: para un nivel dado de participación accionaria el grado de control se incrementará, a medida que aumente el grado de dispersión de los accionistas locales, debido a que con un capital podrá ejercer un control efectivo sobre la empresa. Este caso es el más común en la actualidad.
Tamaño y participación del socio extranjero en el mercado internacional: puede
suponerse que mientras mayor sea el tamaño y la participación de la empresa extranjera en el mercado internacional mientras más concentrado sea este mercado, mayor el grado
de control que puede ejercer sobre la empresa nacional para un mismo nivel de
participación accionaria.
Participación del Estado como socio local: dado que la influencia del Estado sobre la
operación de la empresa se ejerce no sólo en base a su participación accionaria, sino
también por medio de los distintos instrumentos de política económica (precios,
exenciones, financiamiento, etc.), puede suponerse que para un mismo nivel de
En síntesis, mientras mayor sea el poder de negociación del socio extranjero, incluyendo en este concepto los distintos factores mencionados, menor será el “porcentaje crítico” de participación extranjera necesario para ejercer el control sobre la firma local.
Fanjzilber considera que el agente de la E D , la empresa transnacional es aquella en que la participación del capital extranjero alcanza un nivel suficiente como para suponer que el socio extranjero está en condiciones de ejercer un control efectivo sobre la política y la gestión de las empresas establecidas en México.
Con referencia al “porcentaje crítico” (grado de participación mínimo que permite ejercer el control sobre alguna empresa), diversas instituciones internacionales consideran como IED a las siguientes:
0 En “The World’s Multinational Enterprises”, se consideró como
E D
a aquellasempresas en las cuales una empresa transnacional u otras empresas en que ésta fuese propietaria de por lo menos el 25 por ciento de las acciones, tuviesen una participación
del 5 por ciento o más del capital. Es decir, bastaría que una empresa transnacional de
E.U. tuviese una participación del 25 por ciento en otra empresa establecida en ese país huésped y que esta última fuese propietaria del 5 por ciento de las acciones de una empresa ubicada en México para que, de acuerdo a este criterio la empresa mexicana fuese considerada filial o subsidiaria de la empresa transnacional.
En “Les Enterprises Etrangers dans l’hdustrie Belge”, se consideraron como empresas extranjeras a aquellas en las cuales los socios del exterior estaban en condiciones de establecer el control en condiciones en que la participación foránea era del 10 por ciento o más.
0 En “Foreign Capital Affiliated Enterprises in Japan”, se adoptó como “porcentaje
crítico” de participación un 20 por ciento.
0 El “Departamento de Comercio de Estados Unidos”, utiliza como definición de las
filiales de empresas transnacionales las empresas en las cuales las empresas transnacionales poseen una participación m’nima del 25 por ciento. El mismo criterio recomienda el Fondo Monetario Internacional (FMI).
0 En las estadísticas del Banco de México sobre empresas extranjeras, se considera como
tales, a las empresas en que la participación de capital extranjero es igual o superior al 5
por ciento.
En la práctica, el Estado mexicano consideraba como empresas estatales a aquellas donde el Estado mexicano tiene una participación del 49 por ciento o más. Este criterio se apoya en el supuesto de que el Estado con base a los diversos instrumentos de política económica de que dispone: precios, financiamiento, regulación de comercio exterior, etc., está en condiciones de ejercer un control que va más allá de lo que indicaría su participación accionaria. En la realidad, se observa que la gran mayoría de las empresas con
capital extranjero presentan un grado de participación significativamente mayor, que el “porcentaje critico”.
1.2. ORIGEN DE
LA LIE.
Este proceso nacionalista que tiene antecedentes desde el siglo pasado en el
porfiriato, sobre todo en relación con la política de construcciones y de control de las líneas
ferroviarias, se explica y se justifica no sólo por nuestra situación geográfica en relación a
E.U., país con el que a finales del porfiriato México absorbía el 45.5% de las inversiones
norteamericanas en este continente, las cuales a diferencia de las inversiones extranjeras, no sólo tenían el carácter específico de conquista económica o de penetración pacífica, sino
también porque a partir de la restauración de la República en 1867 y hasta la caída del
gobierno de Porfirio Díaz en 19 1 O, la tónica económica predominante fue la de fomentar y
atraer las inversiones extranjeras.
Hasta la década de los 40, la legislación sobre la E D no existía. La
E D
sólo seregía por el artículo 27 de la Constitución de 1917, ( en la llamada “Cláusula Calvo”; en
donde se establecía el principio de dominio directo inalienable de todos los recursos sobre el subsuelo). La explotación de los recursos del subsuelo sólo se podía realizar a través de
concesiones expedidas por la Secretaría de Relaciones Exteriores; si se trataba de
extranjeros a éstos se les consideraría como mexicanos; quedando desligados de cualquier
nexo con sus gobiernos y quedando exentos de pedir ayuda a sus respectivos países, en caso
de expropiación o cualquier otro factor que afectara su propiedad. En caso de faltar a dicho convenio perderían todo derecho sobre los bienes nacionales de que fueran propietarios.
El proceso que culminó con la legislación de la E D (ya como una legislación que se encargó exclusivamente de regular la E D ) , da inicio en la década de los 40 y surge como consecuencia de presiones ejercidas por parte de los empresarios nacionales ante las condiciones adversas que se comenzaban a presentar en el país después de la Segunda Guerra Mundial.
Durante el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial, nuestro país representaba un campo atractivo para los inversionistas extranjeros, principalmente los norteamericanos, no obstante la gran oleada de expropiaciones (como la industria petrolera, la nacionalización
de los ferrocarriles y la creación de la Comisión Federal de Electricidad) sufridas por este
capital extranjero.
Los inversionistas norteamericanos veían en México a un país proveedor de bienes de consumo y de algunos bienes intermediarios para los frentes bélicos; ya que los estados
beligerantes tenían su industria ocupada en la producción de armamento y maquinaria
pesada. Además nuestras materias primas constituían una fuente segura y barata.
Al cesar las condiciones restrictivas del comercio mundial, el país contaba con una planta industrial provista de instalaciones precarias, incapaz de resistir la competencia de la
industria internacional. Por lo cual, los empresarios mexicanos empezaron a exigir al
gobierno mexicano que pusiera en vigor medidas que protegieran la industria nacional.
A
fin de combatir la penetración comercial que aniquilaría a la industria nativa, se pusieron en vigor medidas proteccionistas transitorias.
Colateralmente a sus demandas a favor del proteccionismo (después de la 2a. Guerra Mundial) los empresarios -principalmente los asociados a la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación- comenzaron a exigir una legislación que los protegiera de la penetración del capital extranjero. En el fondo del planteamiento nacionalista, subyacian las exigencias de los industriales por que el Estado declarase la inversión en determinadas industrias como patrimonio exclusivo de un reducido grupo empresarial, preservando su
posición monopolista en un mercado cautivo. El primer paso que se dio en torno a la
reglamentación de la E D lo constituye el "Decreto para reglamentar las actividades del capital foráneo" en 1944.
El decreto en su artículo primero enumera las actividades para las cuales es indispensable el permiso previo de la Secretaría de Relaciones Exteriores que autorizaba a los inversionistas extranjeros a explotar a algunas ramas de la actividad económica, así como adquirir negociaciones o adquirir el control sobre ellas en actividades industriales, agrícolas, ganaderas, forestales; de compra y venta o de explotación de bienes muebles e inmuebles y la adquisición en general del dominio de tierras, aguas, concesiones de tierras y minas, combustibles minerales permitidos por la legislación ordinaria, etc.
En su artículo 31-0. señalaba que la participación mexicana debería ser por lo menos
del 51% y establecía que se podía verificar en cualquier momento la mayoría de socios
mexicanos En la parte final de este artículo, se contempla la posibilidad de exonerar de este
requisito Iten caso de que se trate de empresas que se organicen para el establecimiento en el
país de una nueva explotación industrialtt3, a empresas transnacionales.
La falta de acatamiento de los requisitos que señalaba el decreto, podía dar lugar a que la Procuraduría General de la República decretara la nacionalización de la empresa.
Este decreto causó malestar entre los inversionistas extranjeros, los cuales presionaron para que se revisara dicho artículo. El 17 de abril de 1945, el canciller Ezequiel
Padilla modificó el decreto, y el requisito del 5 1% del capital mexicano lo asignó sólo a
algunas áreas de la econom'a como son: empresas de radiodifusión; de producción,
distribución y exhibición de películas cinematográficas; empresas de transporte urbano y
suburbano y empresas de piscicultura y pesca. Posteriormente se agregaron a esta condición
las empresas que se dedicaban a edición de libros, periódicos y revistas de publicidad.
Posteriormente como respuesta a las demandas de los empresarios, el 23 de junio de 1947 se publicó el decreto que creó la Comisión Mixta Intersecretarial, el objetivo de esta
comisión era el de coordinar la aplicación de las disposiciones legales relacionadas con la
inversión de capitales nacionales y extranjeros. En el tiempo que estuvo en funciones -
junio de 1947 a octubre de 1953 -, la Comisión dictó 12 normas sobre casos especiales que
se refieren a:
1.- A la interpretación del artículo 31-0. fracción I inciso A, la cual señala a qué extranjeros
se les considerará con residencia suficiente en el país.
2.- Al artículo 3ro. fracción III inciso A, que aprueba la norma seguida por la Secretaría de
Relaciones Exteriores de exigir el 5 1% de capital mexicano y el sistema de acciones
nominativas.
3.- Adoptada el 5 de enero de 1948, que modificó el acuerdo del 17 de abril de 1945,
aumentando a la lista de actividades en que se necesita el 5 1% como m’nimo de capital
mexicano, las empresas de transporte aéreo ya sea que operen en territorio nacional o fuera de él.
4.- Regular las transmisiones de propiedad de acciones, que representan el capital mexicano
m’nimo en las sociedades en que se exija éste.
5.- Al funcionamiento de las empresas extranjeras de acuerdo con la Ley General de
Sociedades Mercantiles.
6.- A la lista empresas que deben tener como m’nimo el 51% del capital mexicano; a
aquellas actividades que estén relacionadas con la industria y el comercio del petróleo.
7.- Al aumento de la lista con m’nimo del 51% del capital mexicano e incluye en ésta, a
empresas que se dedican a la producción, compraventa y distribución de aguas gaseosas o
sin gas, así como esencias concentradas.
8.- A las condiciones que deben reunir los inmigrantes inversionistas.
9.- A la regulación de la adquisición de inmuebles por parte de las empresas a las que no se
les hubiere exigido mayoría de capital mexicano.
10.- Al aumento de la lista de actividades en las cuales el capital extranjero no debe exceder
el 49% en lo relativo a transportes marítimos.
11.- A las características de las acciones que representan el m’nimo del capital nacional en la empresas en las que se exigen.
También se expidieron disposiciones en el sentido de que el capital de las
instituciones de crédito y organizaciones auxiliares; de las instituciones de seguros e
instituciones de fianzas, deberían estar representado en un m’nimo del 75% por capitalistas
nacionales, y en consecuencia para explotar reservas nacionales, sólo podrían participar con
un máximo del 34%. Asimismo se reservó de manera exclusiva a las empresas constituidas totalmente con capital mexicano las siguientes actividades: Distribución de gas, explotación
comercial, autotransportes en carreteras federales y explotación de radio y televisión; a
partir de 1957, esta comisión dejo de funcionar sin haberse derogado.
De la misma manera se acordó que la vigilancia de las disposiciones en materia de inversión extranjera quedase a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores y que se
suprimieran las exigencias de que las acciones en poder de los nacionales fuesen
normativas, porque según su criterio dificultaba el movimiento de la venta de acciones en el mercado de valores.
Esta disposición jamás se llevó a la práctica a fin de no desalentar el flujo de
capitales foráneos. Formalmente se exigía que las empresas estuvieran integradas por
capital mayoritario mexicano para disfrutar de los beneficios de la Ley de Industrias Nuevas
y Necesarias. Con posteridad se incorporaron las ramas del aluminio, fertilizantes, cemento,
vidrio, celulosa, siderurgia y la fabricación comercial y distribución de armas municiones y
explosivos, a la relación de manufacturas en las que debía participar mayoritariamente la inversión nacional.
La ambigüedad que en verdad, exhibía esa Ley, y las limitaciones de su modesto
alcance, destacan en su artículo 13vo. que establecía los criterios conforme a los cuales la
comisión autorizaría nuevas inversiones y determinaría los porcentajes que les
correspondiéran. ¿ Cuáles eran esos criterios? , conviene considerar al menos los
principales:
I.- “Ser complementaria del capital nacional ¿En qué consiste esto?, en realidad nadie lo
sabe, tampoco la ley ni su reglamento. Algunos sugieren que la complementariedad consiste en que en conjunto, el capital extranjero sea minoritario respecto al nacional. Otros más que
deben ser auxiliar. Otros más que se limite a ciertos campos (...) la mayor duda surge a
que(
...)
es difícil y aún imposible pensar que los poderosos consorcios transnacionales selimiten a complementar a los pequeños y generalmente débiles inversiones nacionales de un
país atrasado y dependiente”.
11.- “El segundo criterio es el de no desplazar a empresas nacionales que estén operando satisfactoriamente ni dirigirse a campos adecuadamente cubiertos por ellas. Este precepto complementa y aclara el alcance anterior. La experiencia recogida hasta ahora ha sido la de
que el capital sí desplaza al nacional, pero no porque sea extranjero sino porque es
m o n ~ p o l i s t a ~ ~ . ~
111.- “Sus efectos positivos sobre la balanza de pagos y en particular sobre el incremento de
las exportaciones (...) ¿ Bastaría tal posibilidad para aceptarla, sin siquiera plantearse el
problema de qué va a producirse, por quién , con cuáles técnicas, con qué destino, a qué
precio para el país y contribuyendo en qué medida a acentuar o reducir la dependencia,
concretamente al exterior. De la política indiscriminada de “Sustitución de Importaciones” se pasa ahora a una política indiscriminada de “sustitución de exporta~iones”.”~
1V.- “Sus efectos sobre el empleo atendiendo el nivel de ocupación que genera y la remuneración de la mano de obra.: En este criterio, aparte del pragmatismo, hay a nuestro juicio una errónea y débil postura neoclásica. Lo cual nos llevaría a hacer prevalecer sobre el empleo cuestiones de mayor importancia tales como su impacto sobre el excedente, sobre el proceso de acumulación o sobre el ingreso; no obstante que el nivel de empleo depende en gran parte de estas tres
variable^."^
V.- “La ocupación y capacitación de técnicas y personal administrativo de nacionalidad mexicano. En un principio este objetivo parecería inobjetable, pero si se examina más de
cerca la cuestión resulta que el precepto es impreciso y en cierto modo ingenuo. Impreciso
porque no define el tipo de personal de que se trata ni de la preparación ni de los niveles en que se deba capacitársele e ingenuo porque es el capital exterior a quien más le conviene
que el personal este mejor capacitado para poder aprovechar las condiciones más
ventajosas”.’
VI.- “La incorporación de insumos y de componentes nacionales en la elaboración de sus
productos. No define los términos y las proporciones de tal incorporación, no repara con
que tales insumos y componentes nacionales proceden a menudo de empresas extranjeras
radicadas en el país”.’
VI1.-“La medida en que financien sus operaciones con recursos del exterior. Se supone que si tal financiamiento se realiza con base en recursos propiamente externos la inversión es más deseable. Una empresa extranjera, como se sabe, puede empezar invirtiendo de sus
propios recursos o al menos de fondos que procedan de su país de origen, una suma de
dinero determinada. Pero apenas inicia sus operaciones, comienza a financiarse con recursos internos de nuestro país y pronto empieza además a succionar fondos y proveer un verdadero drenaje que sustrae parte del excedente invertible y frena el crecimiento de las
fuerzas productivas. El hecho es que la IED viene a nuestro país en busca de altas
ganancias, de beneficios y dividendos que al no reinvertirse a menudo limitan de manera
importante las posibilidades de financiamiento y generan profundos desequilibrios. Pese a
las salidas de fondos que restringen el ahorro y por lo tanto limitan la capacidad de
inversión. Además el régimen de libertad de cambios, convirtiendo prácticamente en principio inviolable como garantía más para el capital extranjero”.”
Ibid. p. 87 Ibid. p. 87 Ibid. p. 88 Ibid. p.88
VII1.-"La diversificación de las fuentes de inversión y la necesidad de impulsar la
integración regional y subregional en el área metropolitana. Una vez más la Ley se quedó
corta, en lo que se refiere diversificación no especifica a qué tipo de diversificación se refiere: si es geográfica, tecnológica, económica o en particular comercial o financiera. Y
por lo que se refiere al apoyo a la integración regional, esta suele ser aprovechada por el
capital
1X.- "La contribución al desenvolvimiento de las zonas o regiones de menor desarrollo económico relativo, deja la impresión de que si el capital extranjero se dirige hacia ellas
será acogido con especial interés. Pero ¿ no se corre el riesgo de dispensar y adelgazar la
capa de inversión hasta el punto en que ésta se disuelva y sea poco aportativa al desarrollo
del país? ¿ No sería mejor dirigir estas inversiones hacia áreas que tengan la infraestructura
capaz de ser aprovechado eficientemente por los inversionistas extranjeros. 77,
.
12X.-
"No ocupar posiciones monopolistas en el mercado nacional , es decir, la exposición demotivos señala "no es deseable que el capital foráneo incurra en prácticas monopolistas o que limite nuestra posibilidad de superar la dependencia tecnológica. Pero la mayoría de las
empresas extranjeras son monopolios por lo que este criterio se vuelve sólo una ilusión; ya
que dichos monopolios incurrirán indudablemente en prácticas monopólicas.~~'3
" L o s criterios restantes sugieren reflexiones análogas. El XIII, por ejemplo, se refiere a los efectos del capital extranjero sobre el nivel de precios. Todos sabemos que los monopolios no contribuyen a la formación de precios razonables, sino a precios de monopolio" .I4
"El inciso XIV, se refiere a la medida en que la inversión del exterior ayude a
preservar los valores sociales y culturales del país, y el XV a la identificación del
inversionista extranjero con tales intereses"." ¿Acaso se creerá que los monopolios no se
apegan a los más genuinos intereses de los pueblos?. ¿Y no sería mucho pedirles que
preservarán los valores sociales de las naciones como México. A partir de 1957, esta
comisión dejó de funcionar sin haberse derogado?.
Como podemos observar, esta ley (Ley de Industrias nuevas y Necesarias), en
realidad no reglamentaba nada pues como se ha señalado más arriba, esta ley deja muchas
dudas y muchos huecos en la reglamentación de la
ED,
con lo cual se favorecióenormemente a los inversionistas extranjeros, pues ésta, podía ser interpretada a favor de
ellos mismos. En resumen, ésta legislación proporcionó seguridad a los inversionistas extranjeros, pues lo Único que hacia era definir las reglas del juego, siempre a favor de los intereses de las transnacionales.
''
1bid.p. 89 Ibid. p. 92l3 Ibid. p. 93
l4 Ibid. p. 93
l5 Ibid. p. 94 12
15
Posteriormente el 30 de julio de 1970, se expidió el decreto en el cual se establecía
que deberían tener como m’nimo el 51 % de participación nacional las sociedades que se
dedicaran a la explotaci6n de la industria siderúrgica, cemento, vidrio, fertilizantes, celulosa y aluminio.
Después de haber dejado de funcionar esta ley y de que las empresas transnacionales
disfrutaran de total libertad y garantías, el gobierno de Luis Echevem’a Alvarez que se decía
tenia tendencias socialistas debido a sus declaraciones y a su relación estrecha con el
gobierno chileno-, intentó establecer nuevas reglas del juego para controlar las inversiones
extranjeras. Así, su gobierno comienza por expedir una larga serie de decretos y
legislaciones entre los que destacan el de la expedición de la LIE.
La erogación y aplicación de decretos, reglamentos, normas y políticas
administrativas a lo largo de tres décadas (1940-1970), recoge la preocupación de los diferentes gobiernos de México por controlar los efectos que tendría la E D sobre ciertos sectores, en particular y sobre la economía en general.
Son precisamente estos objetivos, los que el Estado mexicano pretendió alcanzar con la Ley para promover la inversión nacional y regular la inversión extranjera (LIE) en
1973, que como veremos no mejoró notablemente con relación a las anteriores
legislaciones.
En efecto, este instrumento jurídico (LE) contuvo por primera vez los criterios que
servían para delinear la conveniencia de autorizar la inversión extranjera y fijar los
porcentajes y condiciones conforme a los cuales esa inversión se regiría. En general se determinaba que la participación del capital de las empresas extranjeras no excedería el 49% del capital total de las empresas nacionales y que no tuvieran la facultad de determinar la dirección de dichas empresas. Por supuesto, se contemplaban excepciones en las cuales los inversionistas extranjeros podían ser inversionistas mayoritarios, siempre y cuando acataran ciertas normas dictadas por la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE), además de que dicha ley asignaba a la inversión extranjera, con respecto a la nacional, el carácter de complementaria, como podemos observar en la exposición de motivos de esa ley.
EXPOSICIóN DE MOTIVOS DE LA LIEI6
Podría decirse que los propósitos del nuevo ordenamiento son los siguientes:
O Complementar y enriquecer el régimen jurídico aplicable a inversiones extranjeras.
0 Alejarse de actividades extrañas de posiciones ideológicas.
O Lograr que las relaciones económicas internacionales sean regidas por normas de
16
Exposición de motivos de la ley de inversiones extranjeras, publicado por el Diario Oficial.
cooperación,' de justicia y que la inversión extranjera en particular se ajuste
cabalmente a las leyes mexicanas y a la política económica del país.
Regular la inversión extranjera mediante una política que al propio tiempo fomente y estimule la inversión nacional.
Tratar de que el capital del exterior no incurra en prácticas monopolistas o limite la posibilidad de superar la dependencia tecnológica.
No conceder ventajas especiales al capital extranjero y evitar que su crecimiento
mengüe nuestra capacidad de decisión soberana.
Detener el proceso de desmexicanización y la compra por inversión extranjera, de empresas nacionales en operación.
Asegurar la plena autonom'a del país frente a los centros de decisión económica del exterior.
Dentro de este marco jurídico se desarrollaron las actividades de las empresas extranjeras y sus inversiones durante los años más críticos; de hecho este esquema legal
sólo sirvió de referencia, ya que las leyes y decretos se eludieron con facilidad y en la
realidad la inversión extranjera se movió sin grandes cambios de política en México.
1.3 PROMULGACI~N Y LINEAMIENTOS DE LA LEY DE INVERSI~N EXTRANJERA DE 1973.
Con anterioridad a la LIE (Ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión extranjera), la política de mexicanización se manifestó, al restringir la inversión
extranjera a una participación minoritaria en las sociedades y empresas. Estas restricciones
algunas veces se establecieron en leyes ( minería, transportes, petroquímica no básica), en
otras, mediante decretos del Ejecutivo Federal ( como en el caso del cemento, acero, vidrio
y aluminio), o mediante acuerdos o resoluciones administrativas de las Secretarías de
Relaciones Exteriores o de Industria y Comercio.
La Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera,
entró en vigor a partir del 9 de mayo de 1973, y constituyó un nuevo paso en el proceso
nacionalista de control de inversiones extranjeras, que caracterizó al sistema económico y político del Estado Mexicano desde antes de la Constitución de 1917 hasta nuestros días.
La Ley para promover la inversión nacional y regular la inversión extranjera,
pretendió subsanar los inconvenientes de la política mexicana de esos años sobre
económica, según fuentes oficiales. Nosotros creemos lo contrario, que la independencia económica se ha estado perdiéndo paulatinamente.
Esta iniciativa de ley trató de incluir aquellos decretos que ya existían al respecto
con el fin de confirmar su existencia y otras ya limitadas en la práctica, con lo que se
pretendía que tanto la inversión nacional como la extranjera contara con una sola
legislación, lo cual no tiene ningún objeto a nuestro parecer, nosotros pensamos que lo que se debió haber hecho fue construir una verdadera legislación que atendiéra a los objetivos planteados en la "exposición de motivos", especialmente aquel que se refiere al papel complementario que debería tener la inversión extranjera con la inversión nacional.
En la promulgación de dicha Ley en la década de los 70 se confirmaban las
actividades que estaban reservadas de manera exclusiva al Estado, y las que también estaban reservadas de manera exclusiva a las sociedades mexicanas. Además recoge las limitaciones al capital extranjero para determinadas actividades económicas, sin embargo, todo esto no era nuevo; lo nuevo de la ley era que para el resto de las actividades (que es donde actuaba el grueso de la E D ) , dicha inversión sólo podía participar en una proporción
que no excediera el 49% - 5 1 % del capital y que no tuviera el control de las empresas.
Esta proporción del 49% y 51% de participación de capital extranjero y de capital
nacional respectivamente, constituyó una regla general, sin embargo, esta proporción podría modificarse según las circunstancias para elevarse o disminuirse de acuerdo al criterio de la Comisión Nacional de Inversión Extranjera, lo cual, como dijimos anteriormente, no protegía en nada a los inversionistas nacionales, pues dicha ley podía ser modoficada a conveniencia de los intereses extranjeros.
El artículo 5to. establecían que "cuando las disposiciones legales o reglamentos no
exijan porcentaje determinado, la
E D
podrá participar en una proporción que no exceda el49% del capital de las empresas y siempre que no tenga la facultad de determinar el manejo
de la m i ~ m a " ' ~ .
Esta disposición fue de gran importancia, ya que de esta forma se establecía que "salvo las excepciones que estableciera la Comisión de Inversiones Extranjeras, todas las nuevas empresas deberían ser propiedad mayoritaria de mexicanos y manejadas por ellos mismos, haciendo explícita la regulación de sectores completos de primordial importancia.
Por otro lado, se otorgó la facultad a la Comisión para elevar o disminuir este 49%
de participación exterior, porque se consideraba que en algunas actividades podía
demandarse que la participación nacional fuera mayor al 5 1 % por su importancia o por su
carácter estratégico, o por su influencia en la vida social y cultural de nuestro país.
~ ~~
I7Sepulveda Bernardo ychumacero Antonio La inversión Extranjera en Mexico, De. F.C.E,
México 1983 2a reimpresión, p 57
18
Por el contrario, en otros casos en que no existan limitaciones y que por su
localización geográfica, por su efecto en la balanza comercial o por la generación de
empleo, se podría incrementar la participación exterior a más del 49%.
En el artículo 13 se señalaban los criterios que la Comisión Nacional de Inversión
Extranjera debería tomar en cuenta en sus determinaciones para evitar consecuencias
perjudiciales de la inversión extranjera en la econom'a.
Además en sus artículos 9 y 10 se establecía la posibilidad de otorgar un derecho de
preferencia a favor de inversionistas mexicanos para adquirir las partes sociales que el capital de las empresas nacionales; así también se estableció la obligación de la Comisión Nacional de Inversión Extranjera de tomar en cuenta medidas necesarias para promover la adquisición por parte de mexicanos de capital o activos puestos a la venta.
En el capitulo I V , se autoriza a la Secretaría de Relaciones Exteriores, para conceder
a las instituciones nacionales de crédito, los permisos para adquirir como fiduciarios el
dominio de bienes inmuebles destinados a la realización de actividades industriales y
turísticas en fronteras y costas.
Por otro lado, si bien se reservaron algunas actividades a empresarios mexicanos, por otro, el Estado se reservaba las actividades económicas básicas y de gran repercusión en toda la economía: petróleo, petroquímica básica, energía eléctrica, ferrocarriles, comunicaciones telegráficas y radiotelegráficas. Por otra parte, los sectores que reservaron
exclusivamente a mexicanos eran: Instituciones de crédito y organismos auxiliares,
instituciones de seguros, instituciones de finanzas, sociedades de inversión, radio y
televisión, transporte automotriz en carreteras federales, distribución de gas y explotación
forestal.
En las siguientes actividades, la participación extranjera se limitaba a participar con
una proporción que variaba entre el 34% y el 49% : Petroquímica secundaria, minería, en
cuanto a su producción y distribución.
Por último, la iniciativa de ley establece sanciones para las empresas, accionistas, administradores, directores y gerentes generales y miembros del órgano de vigilancia que
simulen cualquier acto que permita el goce o la disposición de bienes o derechos reservados
a mexicanos.
En efecto este instrumento jurídico contiene los criterios para determinar la
conveniencia de autorizar la inversión extranjera y fijar los porcentajes y condiciones
conforme a los cuales esa inversión se regirá de acuerdo con la
LIE
de la siguiente manera:La participación del capital de las empresas extranjeras no excederá del 49% del capital
total de las empresas nacionales y no tendrá la facultad de determinar la dirección de dichas
empresas. A juicio de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras, podrá alterarse ese porcentaje, cuando ello sea conveniente para la econom'a del país. A esta hipótesis se
refiere la ley al final del párrafo 5", y es aquella norma que confiere a la CNIE facultades
discrecionales para variar el porcentaje; también se le confiere para fijar las condiciones conforme a las cuales se recibirá en casos específicos, la inversión extranjera.
Además que dicha Ley indica que se tomará en cuenta para la admisión de capital
foráneo, entre ellos están los descritos en la exposición de motivos.
El Estado no considerará que la inversión extranjera desplace a la empresa mexicana, ello equivaldría a frustrar décadas de esfuerzo en favor de la industrialización independiente. Tampoco es deseable que el capital foráneo incurra en prácticas monopolísticas o límite nuestra posibilidad de superar la dependencia tecnológica. Todo
esto creemos, se quedó en buenos propósitos, pues en realidad se observa que las
inversiones extranjeras siempre han disfrutado de toda clase de libertades y facilidades.
Nuestro ritmo de crecimiento se verá frenado y los efectos de la E D se verán
contrarrestados si la carga excesiva de regalías, pagos por asistencia técnica y remisiones de utilidades, redundaran en descapitalización.
Era preciso además velar porque se diversificaran las fuentes en donde se originaba el capital y porque las inversiones foráneas no deterioraran de manera indirecta o directa los valores culturales, sociales y políticos del país, que constituían el sustento real de la economía.
Ahora bien, si se afirmó en su momento que el sistema político, económico y
jurídico que nos rige, se caracterizaba por ser fuertemente nacionalista y por una constante
tendencia a limitar y controlar la inversión extranjera y a excluirla progresivamente de campos y ramas reservados al capital local o controlados por el Estado para evitar intervenciones del exterior, o el control de actividades ligadas con el desarrollo económico
del país, esta política por otra parte, se acentúa y las restricciones se amplían a medida que
nuestro desarrollo económico se incrementa.
“Antes de la expedición de la LIE, no existía en nuestro país un ordenamiento legal
integrado que regulara específicamente las inversiones extranjeras directas”’8.
Anteriormente a la publicación de la
LE,
las leyes que existían reservaban al Estadoo a mexicanos exclusivamente o mayoritariamente las ramas básicas de la economia
mexicana, y para los inversionistas extranjeros se reservaron las ramas secundarias. De esta manera, los inversionistas extranjeros se orientaron a producir artículos de gran demanda que se podían abastecer localmente. En este sentido su contribución al desarrollo fue prácticamente nula.
Dicha Ley no hizo más que recoger los lineamientos que ya regían anteriormente la
Inversión Extranjera, “lo que quiere decir que la Ley que examinaremos no agrega ninguna
actividad a aquella que desde hace mucho tiempo, están bajo el control del Estado y lo
18
Horacio Flores de la Peña. Intervención en la Cámara de Diputados. 10 de febrero de 1973. En Política
Mexicana sobre Inversiones extranieras. p. 183.
mismo podía decirse de los que se reservan a mexicanos o sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros""
"En el fondo todo ello obedece a que en rigor, no estamos frente a una nueva política y menos aún a una nueva estrategia de desarrollo, sino frente a un modesto intento regimentario de la inversión extranjera que en ningún sentido pretende afectarse".*'
Si bien el generalizar lo que hasta ahora fue un régimen aplicable a ciertas ramas parece un avance en las políticas de Estado, el sistema de la nueva ley tiene implicaciones muy distintas a las que a primera vista pudiera advertirse. Según el artículo 2do. se considera inversión extranjera a la que se realice por personas físicas o morales extranjeras
que carezcan de personalidad jurídica y por empresas mexicanas en las que participen
mayoritariamente capital extranjero o en la que los extranjeros tengan por cualquier titulo, la facultad de determinar el manejo de la empresa.
Claramente se infiere de lo anterior que si tal participación no es mayoritaria, ni otorga a los extranjeros la facultad de dirigir a la empresa, no se considera como extranjera sino como nacional.
Y como el principio de limitar la participación extranjera a 49%, se convierte a partir de ahora en una norma general, de ello deriva la paradoja de que la nueva ley no es aplicable al grueso de los negocios en que hay capital extranjero, sino a aquellos en que se ejerce formalmente el control. A lo que habría que añadir que el artículo 6to. dispone además que para los efectos de esta ley, se equipara a la Inversión Mexicana la que efectúan los extranjeros residentes en el país con calidad de inmigrados salvo, cuando por razón de su actividad, se encuentran vinculados con el exterior.
"Lo
cierto es que se abren nuevas y acaso más amplias posibilidades de que losintereses extranjeros se muevan como mejor les convenga (con la nueva
LIE
de 1973) Enefecto, si se tiene presente que la ley no se aplica a las empresas en que se prohibe la
participación extranjera y tampoco rige en aquellas en la que tal participación no excede del
49%, resulta entonces que sólo es aplicable a los tres casos previstos y ya señalados del
artículo 5t0"~'. ( Se limita a tres casos: Explotación de reservas minerales, petroquímica y
fabricación de componentes de vehículos automotrices, se limita la participación extranjera al 34% en el primer caso y al 40% en los dos restantes).
Aunque la Comisión de Inversiones Extranjeras resolvió que en las maquiladoras el capital extranjero puede ser del loo%, dado el propósito de impulsar la exportación mediante tales empresas.
lgAguilar M. Alonso "La Inversión Extranjera y el Desarrollo del Imperialismo" El Nacionalismo y Estado burgues y la Ley de Inversiones Extranjeras, De. UNAM, México, 1977 p 78.
2?bid. p, 79 Ibid. p, 81
~~
Pero si bien la LIE trata de reglamentar a las inversiones extranjeras " ¿A qué
atribuir, en efecto, que nada se diga respecto a como evitar que la
E D
succione buena partedel excedente, agudice el desequilibrio interno y externo, mal utilice los recursos y en
particular las divisas disponibles, fomente la inflación y el desempleo, eleve el grado de
monopolización y ahonde la dependencia estructural ?',. Lo cierto es que la política en
materia no objeta en ningún sentido a las inversiones extranjeras. Expresa más bien el propósito de conseguir una relación más estrecha y una mayor cooperación entre capital
nacional y capital extranjero. Este es una gran deficiencia de la LIE, que como ya se
mencionó, el gobierno debería solucionar, pero ¿cómo solucionarla?, es claro que el
gobierno debe de aplicar políticas nacionales que coadyuven a la protección y al desarrollo
de nuestro país.
Aunque con mucho menos del 49%, digamos en un 30 o 25%, un gran consorcio
internacional puede controlar y de hecho controla las empresas en las que interviene, pues a
su participación minoritaria en el capital añade una posición financiera, tecnológica y
comercial que le permite imponerse a cualquier socio: Con vastos recursos, influencia
política, a un nivel de organización y un grado de monopolio o de integración internacional
resultaría muy ingenuo pensar que el tope del 49% garantizará el predominio nacional y así, poder considerar a esas empresas como mexicanas.
"Hasta aquí podría decirse que en casos como el antes señalado las disposiciones anteriores refuerzan el predominio del capital extranjero, ya que éste ha aprendido que una administración formal y exteriormente mexicanizada, -pero en el fondo dócil y subordinada a intereses-, lejos de ser una limitación u obstáculo, es una ventaja más para que el capital extranjero demuestre su disposición a aceptar las condiciones que el país receptor de la
inversión establezca, y aproveche en consecuencia, todos los estímulos que el Estado
promueve en favor del capital nacional.
Debemos considerar hasta este momento que sólo hemos tomado en cuenta la primera parte de artículo 2do. (que se considera externa a la inversión de tal tipo que participe mayoritariamente en el capital de una empresa), pero en la segunda parte del
precepto se añade que los extranjeros no tengan por cualquier título la facultad de
determinar el manejo de la empresa.
Con base en este agregado, podría objetarse que el legislador ha previsto también los casos en que siendo esta minoritaria permita por cualquier titulo la facultad de dirigir la empresa pero aún esta previsión suscita dudas, pues el problema no es si los extranjeros tienen o no la facultad de dirigir la empresa legítimamente, sino en la práctica tienen la posibilidad de hacerlo.
Y parece insuficiente el sistema de la nueva ley, que en su artículo 8vo. se limita de
hecho a repetir lo establecido en el 2do., agregando tan sólo el requisito de someterse a autorización los actos por medio de los cuales la administración de una empresa recaiga en
“Desde el punto de vista técnico la ley parece inobjetable al sujetar la administración o manejo de una empresa por parte de extranjeros, a un régimen de autorización previa (...)
Los actos que se realicen sin esa autorización serán nulos. Si serán nulos (...) pero serán
reales, y es esta realidad ilegal (...) la que se encuentra en la práctica y la que permite a los
monopolios extranjeros ejercer un control (...) que es tanto más peligroso y difícil de
regular1y22.
Podría pensarse que la garantía de cumplimiento de la ley consiste en la severidad
de las sanciones. Más lo cierto es que las multas y aún la amenaza de prisión suelen hacerse
efectivas rara vez.
En resumen, el intento de rescatar el control de las empresas por inversionistas extranjeros en beneficio de los capitalistas mexicanos, parecen más bien descubrir la siguiente situación: “Admite inversionista extranjero, como regla general establecida en la
ley que yo quede como socio mayoritario. De este modo me ayudas en reafirmar mi
prestigio y mi calidad”23.
“¿Es qué no somos capaces de advertir que la cultura del imperialismo, su ideología
y su política en los más diversos frentes atenta contra nuestra soberanía y nuestra
independencia?“. ¿Cómo es entonces que se aspire a que ésta respete nuestros valores y aún
los preserve?, más difícil es que el capital extranjero coadyuve al logro de los objetivos y se
apegue a la política de desarrollo nacional.
En realidad observamos dos situaciones contradictorias, por un lado el Estado
mexicano intentaba promulgar una ley que protegiera los intereses de los capitalistas
nacionales, y por otro, pretendía no afectar la captación de capitales extranjeros.
CAP. 2 LA EVOLUCION DE LA IED (1940-1988).
2.1 LA INVERSI~N EXTRANJERA DIRECTA DURANTE EL PERIODO DE
SUSTITUCIóN DE IMPORTACIONES (1940-1970).
A partir de 1945, diversos factores han contribuido a transformar la estructura de las relaciones económicas internacionales; entre estos factores se encuentran la extraordinaria expansión de la Inversión Extranjera Directa ( E D ) y, junto con ella el surgimiento de la gran corporación multinacional.
Después de la expropiaciones cardenistas- México prosiguió el cauce de la subordinación estructural de las nuevas condiciones del capitalismo. “La dependencia se
volvió más sutil en algunos aspectos y a la vez más profunda”. 24 En esta etapa, junto con la
creciente participación del estado en el proceso de acumulación y en la orientación del
desarrollo de la econom’a nacional y en el marco de concentración y centralización
creciente del capital privado interno, las inversiones extranjeras directas así como las
indirectas habrán de jugar un rol decisivo en la generación y la reproducción de la
dependencia estructural.
Lo anterior habría de condicionar y aún determinar, necesariamente los caracteres
del desarrollo económico de México a partir de entonces, dicho crecimiento industrial se caracterizó por adoptar un modelo sustitutivo de importaciones que empezó a acelerarse durante la última guerra mundial y especialmente desde el período presidencial de Miguel Alemán, en el cual las empresas monopolistas norteamericanas y de otros países, junto con el capital privado estatal, también enlazado estrechamente con el capital exterior toman la iniciativa.
“Las administraciones de los presidentes Áfila Camacho y Miguel Alemán se dieron
cuenta de que la industrialización de México, absolutamente esencial, no podía tener buen
éxito ni tampoco se lograría una economía nacional equilibrada y eficiente sin grandes
aportaciones de capital extranjero” 25; es así como el gobierno de Ávila Camacho se
empeño en seguir un modelo “Desarrollista” basado en la política de industrialización vía “sustitución de importaciones”. Dicho modelo se basó en dos pilares fundamentales: la
atención prioritaria a la demanda interna y una política de “Puerta Abierta” a la
ED.
Por otra parte “la administración del presidente Miguel Alemán, desde 1947 hasta 1952, inició el ambiente económico más favorable que hayan disfrutado las inversiones
extranjeras desde la revolución”. 26
Aguilar Alonso, “El capitalismo monopolista de estado y la política de inversión extranjera” (Fernando Carmona), Política mexicana sobre inversiones extranieras, pp. 136 y 137.
Tomme Clark Call, “De la revolución política a la revolución industrial en México”, Aguilar Alonso, Política mexicana sobre inversiones extranjeras, p. 50.
26 Aguilar Alonso, “El capitalismo monopolista de estado y la política de inversión extranjera” (Fernando
Carmona), Política mexicana sobre inversiones extranieras, pp. 136.
25
24
Para atraer la
ED,
era necesario vencer la repugnancia de los capitalistas extranjeros a invertir en México, resultante sobre todo, de las expropiaciones cardenistas, puesto que durante el sexenio del presidente Lázaro Cárdenas las inversiones extranjeras alcanzaronsus niveles más bajos, ya que al término de su gobierno (1941) se habían consumado la
expropiación petrolera, ferroviaria y la fundación de la Comisión Federal de Electricidad.
Pero ¿Cómo se desarrollo esa política de sustitución de importaciones?, pues esto
sucedió debido al esfuerzo bélico ya que Estados Unidos no podía abastecer a México y a
otros países de América Latina de productos manufacturados, lo que motivó que se iniciara el proceso de "sustitución de importaciones" en México, (La cual se basaba en el cierre de la frontera a la entrada de productos importados), y que aún se propiciara un monto de exportaciones de cierta importancia hacia Estados Unidos y América Latina. La embrionaria industria mexicana encontró amplias perspectivas para concurrir al mercado
internacional, logrando elevados precios para sus productos aunque tuviesen poca calidad.
Pero una vez que terminó la segunda guerra mundial y Estados Unidos pudo dedicarse otra vez a la producción de esos bienes, la incipiente industria mexicana, provista de instalaciones precarias no pudo resistir la competencia internacional y optó mejor por
proteger la industria nacional por medio del cierre de sus fronteras a los productos
importados. Esto constituyó el punto de partida para iniciar la política de sustitución de importaciones, la cual fue determinante, en el incremento de flujos de inversiones extranjeras hacia México, pues el proteccionismo indujo a empresas extranjeras a iniciar la producción de bienes primarios en el interior del país, como se observa en el siguiente cuadro estadístico.
MEXICO: INVERSIóN EXTRANJERA PRIVADA, POR PAISES DE PROCEDENCIA 1939-1972*
Cuadro 1
(MILLONES DE DÓLARES)
I
TOTAL 443.0 100.0 582.3 100.0 728.5 100.0 1,169.5 100.0 1,474.8 100.0 2,822.3 100.0 2,997.4 100.0 3,174.2100.o
I
E.U.A CANADA SUECIA rNGLAT. FRANCIA ITALIA HOLAND A. ALEMAN. SUIZA OTROS**
266.8 60.2 406.8 69.9 551.4 75.7 884.9 75.7 1,247. 84.6 2,240. 79.4 2,424. 80.9
112.2 25.3 81.7 14.0 103.2 14.2 151.8 13.0 23.6 1.6 44.4 1.6 52.5 1.8
23.0 5.2 31.1 5.4 35.6 4.9 16.6 1.4 19.1 1.3 36.3 1.3 36.8 1.2
31.1 7.0 47.8 8.2 27.7 3.8 49.6 4.3 56.0 3.8 94.4 3.3 88.9 3.0
9.6 2.2 13.0 2.2 3.7 0.5 12.9 1.0 23.6 1.6 44.1 1.6 50.4 1.7
***
"_
*** "_ *** "_ 14.1 1.2 29.5 2.0 55.3 1.9 48.9 1.6*** "_ *** _" *** "_ 7.0 0.6 13.3 0.9 49.5 1.7 37.1 1.2 7 7 6
*** "_ *** _" *** "_ 3.8 0.3 13.3 0.9 95.2 3.4 83.4 2.8
*** --- *** --- *** --- 5.6 0.5 17.7 1.2 77.7 2.8 83.7 2.8 0.3 0.1 1.9 0.3 6.9 0.9 23.2 2.0 31.0 2.1 84.7 3.0 91.1 3.0
2,537. 6 66.3 45.0 120.7 46.4 51.8 36.8 96.0 16.3 97.3 80.0 2.1 1.3 3.8 1.5 1.6 1.2 3.0 2.4 3.1
I I
*
U valor de la inversi6n esta formado por los siguientes conceptos: a) Capital Social; b) Reservas de capiral; c) Supedvit; d) Deuda con maw2 a largo plazo; e) Deuda con la matriz a corn*
*
Incluye: Fspaiia, Cuba, Jap6n. Belgica, Dinamarca, Argentina, Brasil, Venezuela, Ped, Bolivia, Austria. Guatemala. Colombia y Noruega.***
Valores reducidos.plazo; 0 Utilidades del ejercicio.
Fue así como las grandes empresas transnacionales lograron penetrar el muro proteccionista que se les imponía. Su producción se orientó básicamente hacia el mercado
interno, que al estar protegido de la competencia externa, y al recibir subsidios directos
(bajas tasas impositivas y precios bajos de materias primas, salarios bajos y energéticos
etc.), hicieron que el rendimiento del capital se incrementara, con lo cual se atrajo un número considerable de capitalistas extranjeros que invirtieron en tecnología intensiva de capital.
Las empresas nacionales pasaron de ser casi exclusivamente comercializadoras de bienes de consumo a productoras directas de esos bienes. Al principio sólo se limitaban a ensamblar las piezas importadas pero posteriormente se comenzó a producir insumos en el país Para poder llevara a cabo esta política de sustitución de importaciones fue necesario importar cada vez mayores cantidades de bienes de capital e intermedios, lo que a la larga nos hizo depender cada vez más del exterior (dependencia estructural). esta situación se reflejo en un continuo y creciente déficit en la Balanza Comercial de la Balanza de Pagos del país.
Una vez que el presidente Ávila Camacho declaró la política de “Puerta Abierta”, las grandes compañías extranjeras volvieron a invertir en México, principalmente las de origen norteamericano.
Según fuentes oficiales norteamericanas, la inversión extranjera de E.U. en México
se incrementó de 286 millones de dólares en 1943 a 1,786 millones de dólares en 1970 y
1,993 millones de dólares en 1972, es decir, se dio un incremento de 6.2 veces en el período
que comprende de 1943 a 1970 y 7 veces en el período de 1943 a 1972. Asimismo podemos
observar en el cuadro 1 que el flujo de inversión extranjera tuvo una tendencia creciente a
partir de la adopción de la política de “sustitución de importaciones.” En 1939 el monto de la E D en México apenas sumaba 443 millones de dólares y este se incrementó en 1946 a
582.3 millones de dólares, ya para 1952 y 1958 los montos eran de 728.5 millones de
dólares y 1,169.5 millones de dólares respectivamente, de la misma manera en 1964 y 1972
los montos eran de 1,474.8 y 3,174.2 millones de dólares respectivamente. Para 1976, durante el gobierno de E p e z Portillo el saldo histórico de la E D era de 5,315.8 millones de dólares y para el final de dicho período sumaba 10,786.4 millones de dólares según la Dirección General de Inversiones Extranjeras Directas. Para la década de 1980, el comportamiento de los flujos de la E D fue resultado de las condiciones económicas imperantes en México, principalmente en cuanto a la tasa de crecimiento de la economía, la solución del tipo de cambio y salario real.(Ver cuadro 2 del índice estadístico)
Por otra parte, el promedio anual de nueva E D es de 22 millones de dólares (sin contar reinversiones) durante el sexenio de Ávila Camacho; 42 millones de dólares en el período de Miguel Alemán; más de 100 millones de dólares en la década de los 60 y 193 millones de dólares en los primeros dos años del gobierno de Echeverría, es decir, casi ocho
veces más con respecto al período (1941 - 1946) y por otra parte en el período de (1973-
1975) catorce y doce veces más respectivamente.
26
