PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR
FACULTAD DE ECONOMÍA
Disertación Previa a la obtención del título de Economista
Análisis de la situación energética 2007-2013 en el Ecuador
Nicole Pamela Ochoa Espinosa
[email protected]
Director: Ma. José Luis Fuentes
[email protected]
Resumen
En el periodo 2000 – 2007, el sector energético del Ecuador se caracterizaba por la alta producción
petrolera privada, generación eléctrica a base de hidroeléctricas y térmicas y baja generación de
energía a base de recursos renovables. Adicionalmente, el marco legal de estos años se encontraba a
favor de una inversión privada, misma que en el sector energético no se ha visto reflejada. El gobierno
del Economista Rafael Correa ha realizado grandes cambios en el sector energético, comenzando por
el cambio de la Constitución de la República en el año 2008, renegociación de contratos petroleros y
la creación de un Plan Nacional de Desarrollo y del Buen Vivir, en el cual se resaltan los derechos de la
naturaleza y de la necesidad de contar con una matriz energética limpia, sostenible y renovable. Con
el ingreso de la nueva administración, el Ecuador en el año 2007 lanza la iniciativa a io de matriz e ergéti a , la cual tiene como objetivo reemplazar las energías no renovables por las energías renovables en la generación de electricidad. Para este cambio se han realizado programas y proyectos
de generación, distribución y eficiencia energética, los cuales comenzaron a ejecutarse desde el año
2010.
En esta disertación se analiza la situación energética en el Ecuador antes y después de la iniciativa a io de matriz e ergéti a para comprobar si el cambio planteado ha tenido resultados.
A mi abuelo por enseñarme lo hermoso de la economía y sus cambios, a mi
mamá por ser el motor de mi vida, a mi abuelita por ser el ángel de la guarda
de este proceso y a los hermanos que me ha dado la vida, mis amigos.
Análisis de la situación energética 2007-2013 en el Ecuador
Índice
Resumen 2
Índice 4
Índice de Gráficos 5
Índice de Cuadros 6
Glosario y Definición de Términos 7
Introducción 8
Metodología del trabajo 11
1.1 Pregunta de la investigación 11
1.2 Objetivos de la investigación 11
3. Estrategia de Investigación y procedimiento metodológico 11
1.4 Fuentes de información 12
1.5 Variables e indicadores 13
1.6 Delimitación de la investigación 14
Fundamentación Teórica 15
Rol del estado en la provisión, distribución y comercialización de bienes y servicios energéticos 16
Análisis de la situación energética Ecuador 2000-2007 28
3.1 Marco Legal 28
3.2 Producción Energética 31
3.3 Consumo de Energía 42
Análisis de la situación energética Ecuador 2007 – 2013 46
4.1 Marco legal 46
4.2 Programas 53
4.3 Situación Energética 59
Conclusiones 73
Recomendaciones 78
Índice de Gráficos
Gráfico Nº 1.- Desarrollo sustentable 26
Gráfico Nº 2.- Porcentaje de participación de las fuentes primarias no petroleras 34
Gráfico Nº 3.- Producción por tipo de central (2000 – 2007) 35
Gráfico Nº 4.- Porcentaje de Pérdida de Energía en los sistemas de distribución 40
Gráfico Nº 5.- Demanda de Energía por grupo de consumo (Gwh) 43
Gráfico Nº 6.- Producción Bruta de la Industria (miles de dólares de 2007) 44 Gráfico Nº 7.- Comparación porcentual de Producción de derivados por periodo de tiempo 61 Gráfico Nº 8.- Porcentaje de participación de las fuentes primarias no petroleras 62 Gráfico Nº 9.- Porcentaje de producción anual por tipo de central (2000 – 2014) 65
Gráfico Nº 10.- Evolución de cobertura de servicio eléctrico 69
Gráfico Nº 11.- Inversión en el sector eléctrico 2007 – 2012 en millones de dólares 70
Índice de Cuadros
Cuadro Nº 1.- Variables e indicadores ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro Nº 2.- Inversión Planificada en el Plan Nacional de Electrificación 2002 - 2011 ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro Nº 3.- Producción de Energía Primaria por miles de barriles equivalentes de petróleo (kBEP)
2000 – 2007 ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro Nº 4.- Producción de petróleo por tipo de inversión en miles de barriles y porcentaje ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro Nº 5.- Porcentaje de exportación y refinación de crudo ¡Error! Marcador no definido. Cuadro Nº 6.- Producción de derivados de petróleo en miles de barriles ¡Error! Marcador no definido. Cuadro Nº 7.- Electricidad producida en Ecuador por tipo de Central 2000 - 2007¡Error! Marcador no definido.
Cuadro Nº 8.- Producción de Energía por número de central y tipo de inversión (2000 – 2007) 38
Cuadro Nº 9.- Importaciones por Mwh y Dólares 39
Cuadro Nº 10.- Porcentaje de Perdida de Energía en los sistemas de distribución 40 Cuadro Nº 11.- Cobertura de servicio eléctrico ¡Error! Marcador no definido. Cuadro Nº 12.- Porcentaje demanda por sector 2000 - 20007 ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro N°13.- Demanda de Energía por Grupo de consumo 43
Cuadro N°14.- Fases de la estrategia endógena sostenible para la satisfacción de las necesidades básicas 51
Cuadro N°15.-Clasificación de las Hidroeléctricas por Potencia 55
Cuadro N°16.- Descripción de Proyectos Emblemáticos 56
Cuadro N°17.- Logros alcanzados de programa sector industrial 59
Cuadro N°18.- Producción de Energía Primaria por miles de barriles equivalentes de petróleo (kBEP) 2008 – 2013 60
Cuadro N°19.- Producción de petróleo por tipo de inversión en miles de barriles y porcentaje 61
Cuadro N°20.- Porcentaje de exportación y refinación de crudo 62
Cuadro N°21.- Producción de derivados de petróleo en miles de barriles 62
Cuadro N°22.- Energía Producida Ecuador por tipo de Central 2007 – 2014 64
Cuadro N°23.- Porcentaje de producción anual por tipo de central (2000 – 2014) 65
Cuadro N°24.- Producción de Energía por número de central y tipo de inversión (2008 – 2014) 67
Cuadro N°25.- Importaciones por Mwh y Dólares 67
Cuadro N°26.- Porcentaje de Pérdidas de Energía en los sistemas de distribución 68
Cuadro N°27.- Cobertura de servicio eléctrico 69
Cuadro N°28.- Porcentaje de demanda energética primaria por sector 2008 – 2013 72
Glosario y Definición de Términos
ARCONEL Agencia de Regulación y Control de Electrificación
BCE Banco Central del Ecuador
BEP Barril equivalente de petróleo
BPD Barriles por día
CELEC Corporación Eléctrica del Ecuador
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CONADE Consejo Nacional de Desarrollo
GLP Gas Licuado de Petróleo
GWh Gigavatio hora
Kbep Barriles equivalentes de petróleo
Kbbl Miles de barriles al día
MEER Ministerio de Electricidad y Energía Renovable
MICSE Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos
Mwh Megavatio por hora
PNBV Plan Nacional del Buen Vivir
Introducción
A lo largo de la historia, el Ecuador ha basado su seguridad y consumo energético en la explotación petrolera (como combustible), en el uso de biomasa y en la importación de energía eléctrica de países vecinos, como Colombia y Perú. A raíz de esto, se evidencia que existe un problema en lo relacionado a la producción y distribución de energía, y se lo puede resumir en tres razones fundamentales: el Ecuador no cuenta con infraestructura completa de refinación y procesamiento de petróleo; la demanda de energía aumenta a medida que aumenta el sector residencial, industrial y comercial; y la tercera, que la economía ecuatoriana presenta una fuerte dependencia de los precios del petróleo para garantizar los ingresos que permiten destinarse a la importación de energía.
En los últimos 30 años, la matriz energética ecuatoriana ha estado basada principalmente por: Petróleo Crudo (50%), Leña (44%), Gas Natural (4%) e Hidroenergía (2%)1, fuentes que en su mayoría son
recursos no renovables. Esto demuestra, que a simple vista existe una dependencia de recursos fósiles. Por este motivo, un cambio de matriz energética en donde los recursos naturales renovables tengan mayor participación resulta necesario para el país. Finalmente, el aspecto económico no se queda atrás, la gran dependencia del petróleo dentro de la economía ecuatoriana es innegable y su escasez es inevitable.
A partir del ingreso de la actual administración en el año 2007, el Ecuador, según cifras del Banco Central, registra un fuerte aumento en el gasto público, pasando de 24,61% del PIB en 2007 a 44,04% en 20132. Se conoce además que se encuentra dirigido a sectores como educación, salud, viabilidad,
sectores estratégicos, entre otros. En el año 2007, se plasma en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, las propuestas del movimiento Alianza País, mismo que salió triunfador en las elecciones del año 2006. Dentro del Plan, relacionado a la energía, se presenta una propuesta llamada a io de matriz e ergéti a , la cual tiene como objetivo sustituir en la provisión de energía al menos en un 6% los recursos naturales no renovables por recursos naturales renovables hasta el año 20133. Al ser un tema
de provisión de energía, la inversión del periodo 2007 – 2013 que se ha realizado en el sector energético ha sido destinada a la generación de electricidad, la cual ha enmarcado el 80% del total de inversión.
A pesar de la situación actual que se vive el Ecuador referente a la composición de la matriz energética, su ubicación en la mitad del mundo entrega una gran variedad de recursos que tienen potencial para generar energía como son el sol, el viento, la tierra y el agua, por lo que la inversión en estas fuentes le traería un ahorro a largo plazo al país. A pesar de la abundancia, el costo de la construcción de infraestructura ha provocado que este tipo de generación sea inviabilizado por mucho tiempo.
Por este motivo, realizar un cambio de matriz energética en el caso ecuatoriano, no es un problema de ausencia de recursos naturales, sino una falta de intención, estrategias, lineamientos, políticas que
1Sistema de Información Económica Energética – SIEE, OLADE
2 Datosmacro.com, Ecuador – Gasto Público , http://www.datosmacro.com/estado/gasto/ecuador (URL) [Consulta: 27/06/2015)
3 SENPLADES, Plan Nacional del Buen Vivir (2009 – 2013) , Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente
direccionen este cambio, en donde la ausencia de recursos monetarios fue una justificación durante muchos años.
El tema de esta disertación se basa en el concepto de que la energía es un bien y/o servicio fundamental para el desarrollo de cualquier país, debido a que esta no es únicamente un servicio básico para la familia, sino es un insumo para la producción y generación de la industria. Es por esto, que conocer cuáles son las políticas que se encuentran fomentando este cambio y bajo cual esquema se lo encuentra realizando es de suma importancia para el generador de política, para el economista y principalmente para el público en general.
El objetivo de la disertación es entender cuáles fueron las causas y los resultados de la decisión de cambiar de matriz energética, especialmente en el cambio de generación eléctrica a base de energías renovables. Se buscará contestar si la decisión fue política, o nace de la necesidad de terminar la dependencia histórica de un recurso fósil.
Para alcanzar el objetivo principal de la disertación, se realizarán tres capítulos los cuales se dividirán de la siguiente manera: el primer capítulo muestra un debate teórico sobre cuál es el rol del estado en las política públicas principalmente en la producción, transformación y distribución de la energía. Este capítulo tiene el objetivo de mostrar al lector las diferentes teorías y debates, por las que puede optar el estado y de esa manera determinar cuáles son los lineamientos que el gobierno ecuatoriano planteó al momento de plantear un cambio de matriz energética.
El segundo capítulo muestra la realidad del sector energético y específicamente el sector eléctrico durante los años 2000 - 2007. Se evidencia en este capítulo la fuerte dependencia del sector petrolero como generador de energía y una marcada postura del estado hacia la economía de mercado, en donde existe una baja inversión pública en la diversificación del sector. Se decidió analizar este periodo de tiempo debido a la política pública neoliberal que se ejecutaba, en la cual la inversión privada era fuertemente promovida. A lo largo del capítulo, se logra evidenciar que la apertura a la inversión privada no tuvo gran acogida en el sector eléctrico debido a los altos costos que representaban las posibles inversiones en infraestructura y demuestra que el sector energético depende de la inversión privada únicamente en el sector petrolero, pero de la inversión pública en el sector de generación eléctrica (hidroeléctricas y térmicas).
El tercer y último capítulo presenta la situación del sector energético desde la entrada de la actual administración (2007 – 2013). El capítulo sigue la misma dinámica del anterior y demuestra que el cambio de matriz energética hasta el momento no se ha alcanzado en lo que se esperaba en el Plan Nacional del Buen Vivir (2009 – 2013). Adicionalmente, en este capítulo se presentan todos los programas y proyectos que ha planteado la nueva administración para alcanzar el cambio esperado de matriz energética, mismo que sigue en ejecución al año 2015.
Legalmente, se puede observar que existe un plan establecido con objetivos, estrategias y metas claras sobre el cambio de matriz energética, sin embargo estos cambios no se han dado en el tiempo establecido. Esto se debe a que la principal inversión en el cambio de matriz energética se ha dado al cambio de matriz eléctrica, en donde la construcción de infraestructura de los nuevos proyectos se ha tardado más tiempo del establecido.
Los proyectos y programas generados por las instituciones han sido principalmente para el cambio de matriz eléctrica, no de matriz energética. Como se evidencia en el análisis histórico del sector, no se ha disminuido la producción petrolera, ni de fuentes contaminantes, por lo que la matriz energética sigue demostrado la dependencia de un recurso natural perecible. Un cambio de matriz energética se alcanzará el momento que se tenga una propuesta integral para la Refinería del Pacífico, que auspicie un cambio de productor y exportador de crudo a productor de derivados.
Metodología del trabajo
1.1 Pregunta de la investigación
Pregunta general
¿Cuáles son las causas y resultados del cambio de matriz energética?
Preguntas espec
í
ficas
• ¿Cómo ha sido la situación energética en el país previo a la implementación de las políticas del gobierno del economista Rafael Correa para el cambio de matriz energética?
• ¿Cómo ha evolucionado la situación energética en el Ecuador durante el actual gobierno? • ¿Cuáles han sido las políticas y estrategias del gobierno ecuatoriano para el cambio de la matriz
energética?
1.2 Objetivos de la investigación
Objetivo general
Determinar las causas y resultados del cambio de matriz energética
Objetivos espec
í
ficos
Conocer la situación energética en el país antes de la implementación de las políticas del gobierno del Eco. Rafael Correa para el cambio de matriz energética.
Analizar la evolución del sector energético durante el actual gobierno
Describir las políticas y estrategias del gobierno ecuatoriano para el cambio esperado de matriz energética.
3.
Estrategia de Investigación y procedimiento metodológico
Es importante recalcar que esta disertación presenta a la política energética como variable dependiente, por lo que se analizará el instrumento de política pública a io de matriz e ergéti a y sus programas y proyectos, mismos que representan a las variables independientes, para analizar el rol del estado en la ejecución de políticas públicas.
La disertación cuenta con tres capítulos: el primero tiene como objetivo realizar un análisis de políticas públicas para explicar teóricamente las decisiones que toman las distintas administraciones en base a su ideología. El segundo capítulo muestra un análisis histórico de la situación energética del Ecuador en el periodo 2000-2007, en donde se recopilará información de fuentes primarias como son la Constitución del Ecuador, leyes eléctricas, entre otras. Adicionalmente se utilizarán fuentes secundarias como son el Banco Central del Ecuador, la Agencia de Regulación y Control de Electrificación (ARCONEL), Ministerio de Electricidad y Energías Renovables (MEER), entre los principales. Se utilizará también fuentes secundarias como son artículos de periódicos, boletines del Banco Central y disertaciones relacionadas con la energía. Una vez obtenida esta información se podrá llegar a conclusiones importantes, con la ayuda de tablas dinámicas, cuadros y gráficos en Excel.
El tercer capítulo relatará las políticas, lineamientos y proyectos principales para el cambio de matriz energética. Para esto se utilizarán fuentes primarias como son La Constitución del Ecuador 2008, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el Plan Nacional del Buen Vivir en sus dos etapas 2009-2013 y el Plan Maestro de Electrificación en su última actualización. Se utilizará información disponible de la Organización Latinoamérica de Energía (OLADE), la Agencia de Regulación y Control de Electrificación (ARCONEL), el Ministerio de Electricidad y Energía Renovables (MEER) y el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos (MICSE).
1.4 Fuentes de información
La información utilizada en la presente investigación es pública, es decir, que cualquier persona tiene posibilidad de acceder a la misma.
• Banco Central del Ecuador (BCE): o Crecimiento poblacional o Producción Petrolera
• Petroecuador
o Inversión pública y privada en el sector petrolero o Producción nacional de derivados
• Agencia de Regulación y Control de Electricidad o Producción de energía por fuente
o Tipo de inversión por tipo de centrales
• Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos o Inversión en energía en millones de dólares
• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) o Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010
o Plan Nacional del Buen Vivir 2009 – 2013
• Ministerio de Electricidad y Energías Renovables o Ley de Régimen del Sector Eléctrico 1996 o Plan Maestro de Electrificación 2002 – 2011
o Programas y Proyectos – Cambio de Matriz Energética o Inversión en proyectos emblemáticos
• Presidencia de la República
o Constitución de la República del Ecuador 1998 o Constitución de la República del Ecuador 2008
[image:13.595.100.496.421.704.2]1.5 Variables e indicadores
Cuadro Nº 1.- Variables e indicadores
Variables Indicadores
• Producción de Crudo
• Producción nacional de derivados
• Producción de Hidroenergía
• Producción de Gas natural
• Entre otros
Producción primaria total de energía
• Consumo sector transporte
• Consumo sector residencial
• Consumo sector industrial
• Entre otros
Consumo primario total de energía
• Número de centrales
hidroeléctricas privadas
• Número de centrales térmicas privadas
• Número de centrales solares privadas
Inversión privada en sector eléctrico
y en los boletines anuales del Ministerio Coordinador del Sector Estratégico, en los periodos de análisis como son 2000-2007 y 2008-2013.
1.6 Delimitación de la investigación
Fundamentación Teórica
La dotación de recursos naturales de un país juega un papel determinante en el planteamiento de política pública, pues son estos recursos en la mayoría de los casos, especialmente en América Latina la fuente principal de ingresos. La manera en cómo se utilizan estos recursos y la política direccionada hacia ellos tendrán un resultado en el crecimiento y desarrollo económico de un país, en el corto, mediano y largo plazo.
La capacidad de creación de bienes y servicios en una nación está determinada por la eficiencia con la que se combinan factores naturales, físicos y humanos limitados, en un contexto institucional específico. (Morales, 2011). En el caso específico de los recursos naturales, la literatura menciona que existe una relación inversa entre la cantidad de recursos naturales con el volumen de crecimiento, lo que ha bautizado a este fenómeno como la maldición de los recursos naturales.
Para Morales (2011) las explicaciones a este fenómeno se resumen en la llamada e fer edad hola desa 4. Para aquellos países que son especializados en la producción y comercialización de recursos primarios, los choques negativos externos son más dañinos que para los países especializados, lo que provoca que estos sean vulnerables a los cambios bruscos de los precios internacionales. Es por este motivo, que la política pública referente a la utilización de estos recursos determinará qué tan vulnerable será el país a los choque externos y cuan preparados estarán ante un agotamiento inminente de los recursos naturales no renovables.
Existen argumentos institucionales y de economía política para entrelazar la abundancia de recursos naturales y el lento crecimiento de un país (Morales, 2011). Para Barbier (1999), la evidencia internacional muestra el efecto inequívoco de la especialización en la extracción de recursos naturales sobre la desigualdad, el poderío estatal, la corrupción y el endeudamiento externo, todo lo que afecta directamente al crecimiento.
La política pública y el manejo de las riquezas naturales por parte de las instituciones traen diferentes efectos sobre la abundancia de recursos. Isham, Woolcock, Pritchett y Busby (2003) argumentan que aquellos países especializados en la extracción de recursos naturales, con una calidad institucional baja, fallan al desarrollar mecanismos regulatorios para contrarrestar los coques externos (Morales, 2011).
En este apartado se presentará un debate teórico sobre el rol de estado en la generación de políticas públicas. Presentar este debate teórico resulta fundamental para identificar el papel que puede adquirir el estado en la elaboración de políticas de generación, distribución y comercialización de energía en específico.
4 La Enfermedad Holandesa es la contracción más allá de lo normal, de los sectores de bienes comercializables
Adicionalmente, este debate resulta fundamental para que el lector distinga en los siguientes apartados lo ocurrido en el sector energético ecuatoriano. Es importante recalcar, que esta disertación presenta a la política energética como variable dependiente, como se ha explicado ya en la metodología de esta disertación.
La fundamentación teórica partirá de las teorías de política pública para adentrarse en su semejante en la teoría económica, con el objetivo de demostrar que la política y la economía trabajan en conjunto y que las decisiones se las toma pensando en la armonización de ambas aristas.
Rol del estado en la provisión, distribución y comercialización de
bienes y servicios energéticos
El proceso de reestructuración económica en los países de América Latina y el Caribe ha implicado una redefinición de los roles del estado y el mercado en lo que se refiere a los mecanismos de coordinación y ejecución de las decisiones de asignación de los recursos, lo que repercutió directamente sobre el sector energético (CEPAL, 2003:71).
Se define a las políticas públicas, entendidas como programas de acción que representan la realización concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces (Roth,2008).
Reconociendo que la economía y la política trabajan en conjunto, pues ambas buscan cubrir las necesidades de la ciudadanía, se presenta en el siguiente apartado dos teorías que pretenden explicar el rol del estado en la implementación de políticas públicas (Meny, 1992).
• Teoría de mercado en donde las decisiones se toman de manera descentralizada.
Los clásicos, neoclásicos y neoliberales consideran que el mercado es capaz de regular la provisión de bienes. Ellos postulan que los bienes y servicios deben tratarse como cualquier otro que es objeto de las preferencias individuales dirigidas a los correspondientes mercados, o en ausencia de los mismos, recabadas por medio de la disposición a pagar. Esta teoría afirma que puede existir una perfecta sustitución entre factores naturales y factores producido por el hombre, por lo que el mercado puede gestionar estos bienes de la mejor manera (CEPAL, 2003).
• Teoría intervencionista y su aplicación de políticas aplicadas a sectores públicos, alcanzando en particular a las áreas previamente consideradas como estratégicas.
Los keynesianos, neo-keynesianos y post-keynesianos ven en el estado el proveedor y distribuidor ideal de los bienes básicos, pues se piensa en acceso equitativo a la población y no en rentabilidad. (CEPAL, 2003).
manifiesta se pueden agrupar en 3 grupos principales (Meny, 1992):
1. Enfoque social, privilegia al individuo y el pluralismo social y sólo concibe el estado, desde una perspectiva funcionalista, como la ventanilla encargada de atender las demandas sociales.
2. Se le atribuye al estado la condición de instrumento al servicio de una clase de grupos específicos. De acuerdo a este grupo el estado solo tiene una autonomía marginal.
3. Camino intermedio, dedicado a interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el estado y la sociedad. Responde a una visión neo-institucionalista5.
Es importante recalcar que para algunos autores, entre los que se destaca a Roth, mencionan que la política pública dada su complejidad no pueden ser explicadas por una sola teoría, pues la misma es combinada mediante diferentes paradigmas. La formulación de las políticas públicas se realiza mediante 3 factores: racionales (intereses materiales de los actores), institucional y factores cognitivos (Roth, 2008).
Teoría del Public Choice
Para García (2007), el Public Choice representa a la economía neoclásica en el análisis de política pública. Presupone, en principio, que los individuos se comportan y toman decisiones de manera racional, únicamente en consideración a sus interés personales y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones. Por este motivo, transformar las instituciones es uno de los principales objetivos de esta teoría, pues las burocracias deben ser capaces de satisfacer las preferencias individuales. (Meny, 1992). De acuerdo a García (2007) para esta teoría el gran problema de la burocracia administrativa es la falta de eficiencia, por lo que se critica a los monopolios estatales y su incapacidad de alcanzar la eficacia.
Meny (1992) aclara que la teoría del Public Choice insiste en la distinción entre los bienes privados, que son producidos por el mercado y los bienes públicos, que emanan de los servicios públicos y de las administraciones. Meny menciona que la principal diferencia reside en que los bienes producidos por el mercado son mesurables y vendibles, mientras que los públicos son indivisibles. Esta distinción busca resaltar al libre mercado, y menciona que a pesar de la distinción de los bienes, se debe dejar que la operatividad sea dada por el mismo.
Los partidarios del Public Choice, se interesan exclusivamente por los rendimientos de los servicios públicos o las administraciones. Al actuar así, la escuela del Public Choice rechaza los mecanismos de organización y control centralizados en las sociedades contemporáneas, y busca fomentar estructuras descentralizadas, especializadas y de pequeño tamaño (Meny, 1992). La teoría de Public Choice insiste en que la clave del éxito es la creación de mayor competencia en el desarrollo de los servicios públicos, la cual se alcanza mediante 3 características (Garcia, 2007).
• Privatización o contratación externa
5
• Mayor información sobre viabilidad de las alternativas de los servicios públicos ofertados
• Control estricto sobre la burocracia
El enfoque tiene una fuerte dimensión normativa: la mayor eficiencia en las políticas públicas se obtiene si se guía o incentiva correctamente, a través de instituciones adecuadas, los comportamientos racionales y egoístas de los actores individuales y colectivos (Roth, 2008).
Teoría Clásica - Sistema de Mercado
La teoría del Public Choice, tiene su la teoría equivalente en los sistemas de mercado, mismo que se describe a continuación.
La corriente desconcentrada tiene inicios con Adam Smith y su a o i visi le . Para Smith el egoísmo, la racionalización del trabajo y la expansión sostenida de los mercados eran la clave del crecimiento económico y por tanto del bienestar humano (Alfranca, 2012). Él sostenía que el estado solo debe cumplir con tres funciones básicas: la judicial, la defensa nacional y la construcción de ciertas infraestructuras públicas. De acuerdo a Afranca, Smith incluyó a las infraestructuras públicas por su elevado coste y el extenso tiempo que se necesita para su realización, lo que provocaba un desinterés por parte de las empresas privadas.
De los clásicos se deriva la teoría neoclásica; para Guerrien (2008) el teórico neoclásico afirma que el ser humano es racional, por lo que toma las decisiones que corresponden al máximo de su función objetivo, lo que lo hace un ser calculador. Por esta razón menciona Guerrien que el neoclásico atribuye propiedades al ser humano que le parecen relevantes desde un punto de vista económico. Ellos acostumbran a pensar que todos los individuos son iguales, por lo que esta teoría está destinada hacia las relaciones microeconómicas más que a las macroeconómicas. Es principalmente por esta visión es que se piensa en relaciones mercantiles, más que estatales, las cuales influyen de sobre manera sobre la política pública a implementarse.
Palacios (2006) a través de García (2003) combina el análisis para poder describir a la escuela neoclásica, en donde se determina que la misma tiene como principios el individualismo y el equilibrio natural del mercado. Para la escuela neoclásica la optimización social es la suma de la optimización individual, por lo que solo hace falta que el mercado asigne eficientemente los recursos y que los individuos actúen racionalmente para alcanzar el bienestar social (García, 2003). Los neoclásicos afirman de acuerdo a Palacios (2006) que existe una perfecta sustitución de factores naturales porati los elaborados por el ser humano, y debido a esto no hace falta la intervención del estado, pues los agentes actúan como si comprendiesen la teoría económica de ese modo.
los mecanismos del mercado por parte del estado, denunciada como una amenaza letal a la libertad, no solamente económica, sino también política. Sus exponentes, con Hayek a la cabeza, afirman que el mercado es capaz de asignar en forma óptima los recursos de la sociedad, por lo que la intervención del estado no es necesaria.
Neoliberalismo en América Latina
Específicamente en el caso latinoamericano, con el agotamiento del modelo de Industrialización mediante Sustitución de Importaciones (ISI), se comenzó a pensar en un sistema de e o o ía de er ado . El sistema de economía de mercado de acuerdo a Béjar (2004) nace en 1989 con el llamado
Consenso de Washington6
, donde se plasmaron ciertas medidas de política económica que tenían como objetivo afrontar la crisis de deuda externa que experimentaba la región. La primera formulación del Consenso de Washington, propuestas por el economista John Williamson, englobaba diez enunciados, que Béjar (2004) los detalla de la siguiente manera:
1. Disciplina Presupuestaria: Elemento esencial para obtener el respaldo crediticio del Fondo
Monetario Internacional (FMI)
2. Cambios en las prioridades del gasto público: Reestructura de gastos improductivos
principalmente en tres categorías: subvenciones, educación y sanidad.
3. Reforma Fiscal: Preferencia de reducir el gasto público a aumentar la recaudación de
impuestos
4. Los tipos de interés: Los intereses deben cumplir con dos principios fundamentales: deben ser
determinados por el mercado y deben ser positivos en términos reales para desincentivar las evasiones de capitales e incrementar el ahorro.
5. El tipo de cambio: Determinados por las fuerzas del mercado y orientados hacia el exterior y
hacia la expansión de las exportaciones.
6. Liberalización comercial: Liberalización de las importaciones sujetas a dos requisitos:
protección sustancial de las industrias nacientes y arancel moderado como mecanismo de diversificación de la base industrial.
7. Política de apertura respecto a la inversión extranjera directa: Apertura a la inversión
extranjera directa como aporte para el capital, la tecnología y producción de bienes necesarios en el mercado nacional o contribuyente a las exportaciones.
8. Política de privatizaciones: Cumple con varios propósitos como la reducción de la presión
presupuestaria a corto y largo plazo, el manejo eficiente de las empresas y la reducción de la burocracia y trámites administrativos.
9. Política desreguladora: Modo de fomentar la competencia 10.Derechos de propiedad: Firmes y garantizados
De acuerdo a Béjar (2004) los enunciados del Consenso se basaban en los principios fundamentales de democracia y libertad dando predominio a los derechos individuales frente a los colectivos, lo que no
6
cambiaba la perspectiva pues la suma de los intereses individuales era igual al interés colectivo de la sociedad.
En relación a la provisión y distribución, los neoliberales consideran que la mejor opción es la privatización. De acuerdo a Megginson (2000), la privatización no tiene únicamente un objetivo monetario, sino que buscan además incrementar la eficiencia de las empresas, incrementar la competencia y alentar a la inversión extranjera.
La privatización difiere en función de la ideología o teoría que lo sustente (Peñate, 2001), mientras que para Megginson (2000) la privatización de las empresas estatales indican una transición del comunismo a un capitalismo democrático, por lo que esta práctica resulta un acto eminentemente político.
Privatizaciones
De acuerdo a Béjar (2004) las privatizaciones se enfatizaron a partir de 1985, tras la proclamación del Plan Baker, es decir, cuando recibió el impulso oficial norteamericano con el apoyo del FMI y el Banco Mundial para fomentar la privatización en el mundo y particularmente en América Latina.
La privatización no es solo un fin a conseguir para posteriormente pretender ciertos objetivos; la privatización debe ser mejor entendida, como un medio a través del cual se buscará el mayor bienestar social (no solo de los agentes económicos, sino de la sociedad en general) (Peñate, 2001:27).
García sustenta la decisión de las autoridades frente a la privatización debido a dos enfoques, uno macro y otro micro. Para el caso macro se buscar enmarcar en un menor tamaño al sector público y en el segundo se busca incrementar la gestión de las empresas. (García, 2007)
Existen algunos aspectos importantes para justificar la necesidad de una privatización (Peñate, 2001):
• Económico: se pretende lograr mayor eficiencia, menor control de precios y restablecer la competencia.
• Fiscal: se espera que en el corto plazo los ingresos para el fisco sean elevados.
• Político: se pretende alcanzar la satisfacción del concepto de estado y de sus funciones.
• Social: maximización del beneficio de los consumidores, mayor acceso y participación por parte de la ciudadanía.
transparencia. A pesar de obtener estos problemas el beneficio de reducir el déficit fiscal es mayor que lo estipulado anteriormente (Peñate, 2001:37)
Intervencionismo - Estructura Estatal
La intervención pública, hasta el siglo XIX se reducía simplemente a los sectores ligados al imperio del estado: política, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansión militar y colonial. (Meny, 1992). Meny analiza que el estado da un giro para responder a las necesidades de los ciudadanos que se veían insatisfechos por el sistema, lo que le obligo a convertirse en un estado comerciante, productor y redistribuidor, una vez terminada la crisis de los años 30.
La teoría keynesiana, proviene de la obra Teoría General de la Ocupación, el Interés, y el di ero publicada por John Maynard Keynes en 1936. Este libro nace de la necesidad de terminar con la crisis de los años 30 en los EEUU en donde el pensamiento convencional estaba sujeto a polémica. El pensamiento keynesiano es más una amplia tendencia de pensamiento que un conjunto de rígidos teoremas y es por esta razón que se afirma que existen en este pensamiento dos grandes postulados (Peñate, 2001): a) El desempleo es causado por problemas en la demanda agregada no en la oferta como lo consideran los clásicos y b) La eliminación del desempleo se puede dar a través de políticas estatales.
De la teoría keynesiana de acuerdo a León (2007) nace el postkeynesianismo que surge como una contraposición a la teoría marginalista. Para Eichner y Kregel (1975) la corriente postkeynesiana es una escuela coherente de pensamiento que representaba una alternativa pausible y atractiva a la corriente neoclásica. (León, 2007). En esta teoría se da paso a una concepción diferente del proceso de crecimiento económico y a una posición diferente respecto al papel de la intervención estatal. (Pérez, 2011).
Existen 6 aspectos principales que destacan a la doctrina postkeynesiana (Davidson, 1982):
1. El sistema económico es un proceso dinámico de carácter irreversible en el tiempo 2. La incertidumbre tiene un rol fundamental en las expectativas
3. Las instituciones políticas en el sistema económico se basan en expectativas basadas en incertidumbre
4. La relevancia de la distribución del ingreso 5. El concepto de capital en el sistema económico
6. La dominancia del efecto ingreso sobre el efecto sustitución
La teoría postkeynesiana está a favor de una política fiscal expansiva, aceptando los incrementos del déficit público para luchar contra el desempleo (Pérez, 2011). Para Palacios (2006) el postkeynesianismo permite un alza del gasto en infraestructura siempre que este mejore la provisión de servicios y ayude a aumentar la productividad del sector privado, pues se considera que existe una alta divergencia entre los objetivos sociales y privados de estas infraestructuras, por lo que se considera que es el estado el que las debe realizar.
importancia de estos teóricos sobre las asimetrías de información. La asimetría de información provoca poder en los mercados y aumento de precios, lo que hace al consumidor salir perjudicado. (Palacios, 2006). Los neokeynesianos consideran que es fundamental una fuerte intervención pública en la economía pues el desempleo, la distribución de la renta, la inestabilidad económica y la provisión de servicios básicos es prioritaria. León (2007) afirma que los neokeynesianos pretenden dar validez a los puntos de vista que caracterizaba el pensamiento keynesiano principalmente en las afirmaciones de las imperfecciones de mercado.
Los keynesianos y neo-keynesianos alegan que el estado debe cumplir con ciertas actividades divididas en cuatro clases: producción de bienes y servicios, regulación y concesión de subvenciones a la producción privada, compra de bienes y servicios y redistribución de la renta. Estas clases se pueden resumir en la producción, regulación, compra y distribución (Stiglitz, 2000) Específicamente para el caso de la provisión y distribución de bienes y servicios básicos, la postura neokeynesiana es clara al decir que es necesario el papel público, ya que se debe proteger al consumidor ante las asimetrías de información que hacen al mercado adquirir poder y control de todos estos mercados.
El estado tiene una función central en el proceso de cambio estructural, en el cual la nacionalización de empresas es fundamental (Peter, 2011). Para Evans el crecimiento institucional tiene una correlación elementar en la transformación industrial, por tanto en el desempeño y crecimiento económico del país.
Al papel público en la provisión y distribución de bienes y servicios básicos se lo conoce como a io aliza ió o estatiza ió . Esta propuesta de nacionalización de acuerdo a Lechner (1992) nace a raíz de la necesidad de satisfacer las demandas de las clases medias emergentes con la iniciativa de Keynes y su modelo. De acuerdo a Lechner el objetivo de la intervención estatal o nacionalización en su caso no es oponerse a una economía capitalista de mercado, sino pretende estructurarla en función de los cambios en la sociedad.
Existen algunos bienes que son de preferencia producidos por el estado. Existen algunos bienes que, o no son suministrados por el mercado o, si lo son, la cantidad suministrada es insuficiente (Stiglitz, 2000). Un ejemplo de esto es la electricidad, la cual recae en la categoría de bien público puro, por sus dos propiedades básicas, la no rivalidad y la no exclusión.
Sea la teoría que se encuentre implementada existen funciones reguladoras en el sector energético que no deben ser obviadas por el estado y son las siguientes (Rudnick, 2009):
• Creación de marcos legales, en el ámbito nacional e internacional que aborden la creación de infraestructuras energéticas multinacionales.
• Planificación indicativa y definición de políticas globales de desarrollo de la infraestructura energética.
• Regulación de externalidades a través del abastecimiento de sistemas adecuados de tarificación.
• Regulación de interacciones entre la oferta energética y otros sectores de la economía (reducción impactos ambientales, provisión de servicio público).
• Proveer la infraestructura básica energética de carácter social con el fin de asegurar accesibilidad mínima en todo el territorio nacional.
La transformación social, es el tercer paradigma de Roth. La teoría crítica en las políticas públicas altera la i fraestru tura o u i ativa de la sociedad, la cual entrelaza la estructura social y la acción social liderada por el estado. De acuerdo a Roth (2008) la implementación de las políticas bajo este paradigma se puede entender como el proceso que busca modificar la infraestructura comunicativa de la sociedad, en donde los fundamentos normativos son fundamentales. Es en este paradigma que la esperanza de la ciudadanía y sus demandas sociales son resueltas por un estado que busca el bienestar social.
Objetivo de la nacionalización de empresas
Existen dos diferentes sectores en la economía, los sectores estratégicos y sectores no estratégicos (Mesa, 2012). A raíz de esto se estableció que el estado debía controlar los sectores estratégicos, entendiendo estos como fundamentales para el funcionamiento de la economía del país, como por ejemplo la energía. Es justamente en estos bienes que se aplican fuertes controles directos o indirectos, en los cuales se ha procedido con mayor frecuencia a la nacionalización estas empresas productoras. (Ibisate, 1998).
El objetivo de la nacionalización consiste en colocar en manos de la nación lo que a la nación le perte e e (Mesa, 2012)
Para Ibisate (1998) el proceso de nacionalización está en el principio de do legar a los do i adores , esto responde a que el estado siempre debe defender desde cualquier perspectiva el territorio nacional, el cual puede ser atacado desde afuera y desde adentro.
Existen de acuerdo a Ibisate (1998), algunas razones que han hecho necesario el proceso creciente de la nacionalización. El primer punto resalta el cambio de razonamiento histórico sobre la prevalencia de lo nacional sobre lo privado, de la rentabilidad nacional sobre la rentabilidad particular. Debido a la afirmación de Ibisate (1998) sobre las tendencias de las empresas privadas (navegan bien en la prosperidad, pero tiende la quiebra en recesiones-depresiones) que cuando existen recesiones se solicitan los subsidios.
Stiglitz en su libro La economía del sector pú li o , publicado en el año 2000, menciona que bajo el principio de rentabilidad liberal, la empresa de un sector estratégico al momento de una recesión económica debería cerrar o desaparecer, pero según la rentabilidad nacional el estado se ve forzado a echarle un flotador o a nacionalizarla, para evitar los efectos que tales quiebras tendrían en el empleo, el crédito bancario, los clientes y abastecedores de la empresa agonizante.
economía de todos sea sometida a conveniencias minoritarias. Por este motivo, en el siglo XX se explica que se encuentren nacionalizadas empresas ubicadas en la extracción, siderurgia, energía, cemento, medios de comunicación, entre otros.
La nacionalización no es un decreto sino todo un proceso y por el buen resultado de este proceso es importante resaltar las dificultades y los problemas del mismo. Existen tres problemas que se enfrentara ante un proceso de nacionalización de la economía: la burocratización, la politización y la corrupción. Estos problemas también se presentan en las economías de mercado, pero demuestra que la nacionalización es solo un cambio de dueño más no la supresión de los problemas administrativos. (Ibisate, 1998)
En el caso de los servicios básicos, las empresas estatales que generalmente se encuentran a la venta son aquellas relacionadas con las telecomunicaciones, bancos, compañías eléctricas, compañías aéreas, entre otras. La distribución porcentual en los años 80 de las empresas estatales que se privatizaron a nivel mundial, en donde el 17% fueron empresas eléctricas y el 10% empresas petroleras7 (Gi o ’s, 1998).
Al enjuiciar un proceso de nacionalización o de privatización conviene distinguir entre la finalidad y los resultados, pues ninguna buena finalidad compensa los malos resultados, ni los malos resultados anulan la buena fi alidad (Ibisate, 1998)
La literatura económica tradicional sobre los recursos naturales ha señalado tres dificultades principales para la utilización racional de los mismos: la existencia de libre acceso en muchos recursos naturales, el problema del descuento del futuro y la incertidumbre que caracteriza la gestión de los recursos naturales. (Clark, 1990). Son justamente estos problemas los que causan la necesidad de integrar el papel de las instituciones en la fórmula de la gobernanza en la gestión de los recursos naturales.
Gobernanza
Debido a la diferencia sustancial que existe entre las teorías antes presentadas, se ha visto la necesidad de introducir una teoría que se encuentre en el medio y sea también viable e importante para el siguiente apartado.
Como se planteó al inicio de este capítulo, existen autores que consideran que la política pública no puede ser definida por una sola teoría. Para Cerrillo y Martinez (2005), los sistemas de gobierno tradicionales, no son suficientes para hacer frente a los problemas, desafíos y retos que tiene una sociedad en constante cambio. Por este motivo, se intenta alcanzar un nuevo modelo a través de la gobernanza.
La gobernanza significa una nueva forma de gobernar más cooperativa en la que las instituciones públicas y las no públicas, actores públicos y privados, participan y cooperan en la formulación y
aplicación de la política y las políticas pú li as (Mayntz, 2001)
La gobernanza se utiliza de acuerdo a algunos autores para indicar una nueva manera de gobernar, en donde la cooperación entre los actores estatales y no estatales crea redes mixtas público – privadas para un mejor funcionamiento de la economía. La gobernanza busca una interacción con o carácter público – privado, en donde el gobierno da una perspectiva de compensación en contra de la actuar solo (Kooiman, 1993). Este nuevo modelo busca adaptarse a la sociedad moderna, sus nuevas necesidades y su constante cambio.
La gobernanza comprende que el sector privado es que mueve a la economía, y considera que el estado tiene unas atribuciones diferentes, pues este se relaciona de manera diferente con la sociedad y se ajusta a los cambios que esta presenta de manera constante.
Kooiman afirma que las líneas que dividen a los sectores público y privado se están eliminando, ya que los interés de la sociedad no son tan solo públicos o privados, pues frecuentemente son compartidos y es justamente por este motivo es que se produce con este modelo una manera más cooperativa para gobernar en donde los otros sectores pueden otorgar mejores enfoques e instrumentos para afrontar un problema social.
Para Peters (1998), el estado sigue siendo el actor relevante, y en realidad el actor dominante para definir los objetivos nacionales. La gobernanza según Peters necesita de un tipo de dirección central y este rol únicamente lo puede cumplir el estado, sin embargo este no puede ser dominante, pues debe buscar en los agentes no gubernamentales el equilibrio para alcanzar los objetivos.
La gobernanza se puede aplicar al tema de análisis de esta disertación, debido al famoso concepto de la go er a za de los recursos aturales . De acuerdo a Palmer et al (2009), la gobernanza en tierra se refiere a las reglas, procesos y estructuras a través de las cuales se toman decisiones en torno al acceso y uso de la tierra.
De acuerdo a Edouard (2010), una gobernanza responsable de recursos naturales es fundamental, pues estos son recursos productivos básicos para el desarrollo de las sociedades. En el caso específico de esta disertación, se puede mencionar al agua como recurso principal renovable para la generación de energía, la misma que es insumo fundamental para la producción y también servicio final para las personas.
Cuando la gobernanza sobre la tenencia de la tierra y los recursos naturales es débil, los más poderosos son los que generalmente obtendrán ventajas. También los procesos de corrupción pueden desarrollarse a una gran escala y el estado puede verse se uestrado por individuos, familias, grupo económicos o clanes. Si se deja en sus manos, las políticas públicas tendrán tendencia hacia sus propios intereses, teniendo consecuencias graves sobre la sostenibilidad misma de estos recursos (Edouard, 2010)
La energía como sector estratégico
país en autosuficiente, sustentable y soberano en materia energética, que avanza a paso firme hacia una economía sin petróleo . (Mosquera, 2008)
El sector energético es presentado como sector estratégico para muchos auditores entre los cuales se puede destacar a Rudnick y Zanoni.
Existe una estrecha relación entre el consumo de energía y el desarrollo económico de un país, que deriva del hecho de que la energía, en sus diversas formas, está presente como bien intermedio en las actividades productivas de bienes y servicios, aunque la participación porcentual de la energía en el valor bruto de los productos es generalmente baja. Por esta razón, es responsabilidad central del estado crear las condiciones para que el desarrollo de la infraestructura energética responda a los requerimientos tanto de las actividades productivas como del abastecimiento directo de la población. (Rudnick, 2009)
De igual forma para Zanoni (2005) el sector energético es de suma importancia ya que este representa un insumo básico para el conjunto del aparato productivo y es indicador de calidad de vida. El sector energético se caracteriza por ser un soporte de trascendental importancia para la economía al proveer de productos y servicios que demandan la producción, los propios servicios y el consumo final de las personas. Es decir, son requerimientos del conjunto de la sociedad y del sistema económico. (Mosquera, 2008)
Zanoni afirma que existe una interrelación en varios aspectos entre la energía y la dimensión económica del desarrollo sustentable. En el aspecto político el sector energético es objeto de preocupación respecto a situaciones de dependencia y desequilibrio de poderes; ya sea entre países (exportadores o importadores), entre grupos económicos, entre abastecedores y clientes, entre reguladores y regulados, o entre estados y empresas importantes. En el plano macroeconómico, el sector energético tiene fuertes impactos sobre la balanza comercial y los ingresos fiscales, y también sobre los gastos y las inversiones públicas del estado. Tales ingresos fiscales, en el caso de los países exportadores de energía, constituyen un instrumento clave para el desarrollo de políticas económicas que garanticen el bienestar y el crecimiento. (Zanoni, 2005)
El mejor ejemplo de las dimensiones que pueden ser afectadas por una falta de estrategia sobre los sectores estratégicos se ve reflejado en las crisis del petróleo. Las crisis petroleras de la década de los setenta, las reacciones sociales ante aumentos pronunciados de los precios de los insumos energéticos y los cortes prolongados del abastecimiento eléctrico aclara la importancia de las cuestiones energéticas en el plano de la política o la geopolítica. (CEPAL, 2003)
Gráfico Nº 1.- Desarrollo sustentable
Fuente: CEPAL/OLADE, Energía y desarrollo sustentable en América Latina y el Caribe.Enfoques para la política energética, Quito, mayo de 1991
Elaboración: Nicole Ochoa
El sector energético al ser estratégico puede ser altamente afectado por reformas macroeconómicas en su manejo de las cuales la CEPAL (2003) destaca:
a) profundo cambio en la relación entre el estado y las empresas públicas, debido a la necesidad de resolver problemas fiscales.
b) Procesos de privatización de empresas públicas
Se puede pensar que el sector energético es vulnerable al proceso de modernización de los sistemas económicos y de quien debe estar a cargo del mismo.
Análisis de la situación energética Ecuador 2000-2007
En el año 1972, el Ecuador comenzó su producción petrolera de manera importante gracias a una coyuntura caracterizada por altos precios del petróleo en el mercado mundial. Las exportaciones aumentaron drásticamente de 190 millones de dólares en 1970 a más de 1300 millones de dólares en 19778. Este aumento de ingresos permitió que el estado invirtiera en infraestructura vial, centrales
eléctricas, refinerías, entre otras cosas.
La década de los setenta significó el mayor desarrollo del capitalismo ecuatoriano, en el cual la excesiva deuda comenzaba a sobrepasar los niveles de ingresos. De acuerdo a Velastegui (2004), el endeudamiento pasó del 16% del PIB al 42% del PIB en 1981.
El crecimiento de la economía, promovido directamente por la producción petrolera disminuyó en los ochenta por la crisis de la deuda que golpeó a la región. Debido a la crisis, el Ecuador debe poner en práctica las condiciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y las cláusulas del Consenso de Washington.
Bajo este antecedente, se adoptó la medida de políti a fiscal prude te , en la cual se tuvo que reducir los gastos públicos y se estimuló el ahorro interno. De acuerdo a Fontaine (2002), a estas medidas se acompañó la liberalización del sector petrolero a capitales privados. Esta apertura tenía como objetivo atraer las inversiones privadas y facilitar las reformas del estado.
Debido al modelo de apertura al mercado, a raíz de la crisis de los 80, es que se decide analizar el periodo 2000 – 2007, pues el modelo de apertura, plasmado en la Constitución del año 1998, se mantuvo vigente durante el periodo en mención.
El capítulo comenzará con una breve descripción del marco legal que regía en este periodo en relación al sector energético, mismo que no fue establecido en su mayoría en el mismo, sin embargo es que el entregaba el marco regulatorio para todo tipo de instrumento de política pública. Una vez analizado este marco, se analizará de manera la situación del sector energético durante los años de análisis, demostrando que una política liberal no tiene los mismos impactos en todos los sectores económicos.
3.1 Marco Legal
Mediante Decreto Legislativo No. 000.RO/1 de 11 de Agosto de 1998, se publica la Constitución del Ecuador de 1998, en la cual se estipulan algunos artículos de interés para el análisis que se realizara en esta sección. En el artículo 3, los deberes primordiales del Estado son:
1. Fortalecer la unidad nacional en la biodiversidad
2. Asegurar la vigencia de los derechos humanos, las libertades fundamentales de mujeres y hombres y la seguridad social.
3. Defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger el medio ambiente.
4. Preservar el crecimiento sustentable de la economía, y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo.
5. Erradicar la pobreza y promover el progreso económico, social y cultural de sus habitantes. 6. Garantizar la vigencia del sistema democrático y la administración pública libre de corrupción.
Adicionalmente en el título XII. Del Sistema Económico, en su capítulo 1. Principios Generales en el artículo 242 se dice: La organización y el funcionamiento de la economía responderán a los principios de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, a fin de asegurar a los habitantes una existencia digna e iguales derechos y oportunidades para acceder al trabajo, a los bienes y servicios: y a la propiedad de los medios de producción .
En su artículo 244, dentro del sistema de economía social de mercado al estado le corresponderá en su literal 3: Promover el desarrollo de actividades y mercados competitivos. Impulsa la libre competencia y sancionar, conforme a la ley, las prácticas monopólicas y otras que la impidan y distorsio e y literal 5: Crear infraestructura física, científica y tecnológica; y dotar de los servicios básicos para el desarrollo .
En relación a los recursos naturales no renovables se estipula en su artículo 247:
“o de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo, los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentran en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial .
Estos bienes serán explotados en función de los intereses nacionales. Su exploración y explotación racional podrán ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas, de acuerdo con la ley.
Las aguas son bienes nacionales de uso público; su dominio será inalienable e imprescriptible; su uso y aprovechamiento corresponderá al Estado o a quienes obtengan sus derechos, de acuerdo con la ley.
Las responsabilidades del estado hacia la sociedad se enmarcan en el artículo 249, el cual menciona:
Será responsabilidad del Estado la provisión de servicios públicos de agua potable y de riego,
saneamiento, fuerza eléctrica, telecomunicaciones, viabilidad, facilidades portuarias y otros de naturaleza similar. Podrá prestarlos directamente o por delegación a empresas mixtas o privadas, mediante concesión, asociación, capitalización, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual, de acuerdo con la ley. Las condiciones contractuales acordadas no podrán modificarse unilateralmente por leyes u otras disposiciones.
El Estado garantizará que los servicios públicos, prestados bajo su control y regulación, respondan a principios de eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y calidad; y velará para que sus precios o tarifas sean equitativos.
o indirectamente las necesidades de energía eléctrica del país, mediante el aprovechamiento óptimo de recursos naturales, de conformidad con el Plan Nacional de Electrificación.
Dentro de la Ley de Régimen del Sector Eléctrico, se fijan algunos objetivos fundamentales de la política nacional en materia de generación, trasmisión y distribución de electricidad, los cuales de acuerdo al artículo 5 son los siguientes:
1. Proporcionar al país un servicio eléctrico de alta calidad y confiabilidad que garantice su desarrollo económico y social;
2. Promover competitividad de los mercados de producción de electricidad y las inversiones de riesgo del sector privado para asegurar el suministro a largo plazo;
3. Asegurar la confiabilidad, igualdad y uso generalizado de los servicios e instalaciones de trasmisión y distribución de electricidad;
4. Proteger los derechos de los consumidores y garantizar la aplicación de tarifas preferenciales para los sectores de escasos recursos económicos;
5. Reglamentar y regular la operación técnica y económica del sistema, así como garantizar el libre acceso de los actores del servicio a las instalaciones de transmisión y distribución; 6. Regular la transmisión y distribución de electricidad, asegurando que las tarifas que se apliquen
sean justas tanto para el inversionista como para el consumidor;
7. Establecer sistemas tarifarios que estimulen la conservación y el uso racional de la energía; 8. Promover la realización de las inversiones privadas de riesgo en generación, transmisión y
distribución de electricidad velando por la competitividad de los mercados; 9. Promover la realización de inversiones públicas en transmisión;
10.Desarrollar la electrificación en el sector rural; y,
11.Fomentar el desarrollo y uso de los recursos energéticos no convencionales a través de los organismos públicos, las universidades y las instituciones privadas.
Para los efectos legales y contractuales se declara la energía eléctrica como un bien estratégico, con los alcances para efecto de los problemas e o ó i os (Ley de Régimen del Sector Eléctrico, Artículo 8)
La Ley de Régimen del Sector Eléctrico en su capítulo III: Estructura del Sector Eléctrico, establece en su artículo 11 que: El sector eléctrico nacional estará estructurado de la siguiente manera:
a) El Consejo Nacional de Electricidad
b) El Centro Nacional de Control de la energía
c) La empresa eléctrica concesionarias de generación d) La Empresa Eléctrica Concesionaria de Trasmisión, y
e) Las empresas eléctricas concesionarias de distribución y comercialización.
Además de la publicación del Plan Nacional de Electrificación el CONELEC fijan y aprueban los pliegos tarifarios que deben regir para la facturación a los consumidores finales.
Durante el periodo de análisis establecido, el Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC) publica en 2002, el Plan Nacional de Electrificación 2002 – 2011.
[image:31.595.143.443.221.348.2]El Plan establece que se realizará una inversión estimada para el periodo de USD 2434,8 millones en el periodo del Plan para las concesiones de nuevos equipamientos de generación.
Cuadro Nº 2.- Inversión Planificada en el Plan Nacional de Electrificación 2002 - 2011
Inversión Requerida Millones de USD
Inversión en generación $ 1.129,80
Inversión en transmisión $ 178,30
Inversión en distribución $ 1.126,70
Total 2002 - 2011 $ 2.434,80
Fuente: Plan Nacional de Electrificación 2002 – 2011 Elaboración: Nicole Ochoa
Los proyectos de generación a los que se hace referencia en el cuadro n°1, se refieren a aquellos que ya contaban con contratos de concesión o que sus procesos se hallaban avanzados, por este motivo, esta inversión no contemplaba proyectos nuevos. Esto demuestra que durante el periodo, no se pretendía invertir en investigación ni generación de nuevas plantas. Entre los proyectos que se priorizaron durante este Plan se encuentra: Sibimbe, Loreto, Termoriente, San Francisco, Mazar y Bajo Alto. Estos proyectos aportarían hasta el 2008 con 1018 MW adicionales para el Sistema Nacional Interconectado (SNI).
3.2 Producción Energética
La oferta energética en Ecuador se clasifica en dos: las fuentes de energía primarias y las fuentes de energía secundarias.
De acuerdo a la OLADE (2011), la energía primera representa a las fuentes de energía en su estado natural, es decir no cuentan con un proceso de transformación para su consumo. Estas se pueden encontrar en la naturaleza como es el caso de la energía hidráulica, solar, la leña y otros combustibles, o después de un proceso de extracción como el petróleo, carbón, etc.
Cuadro Nº 3.- Producción de Energía Primaria en el Ecuador por miles de barriles equivalentes de petróleo (kBEP) 2000 – 2007
Año Petróleo Gas Natural Hidroenergía Leña Productos de Caña Otras Primarias
2000 150.625 6.321 4.716 3.032 2.339 -
2001 151.891 5.657 4.381 2.935 2.189 -
2002 147.338 5.970 4.662 2.830 2.038 -
2003 158.208 7.703 4.449 2.765 1.976 -
2004 198.321 8.508 4.592 2.73 2.032 -
2005 200.066 9.632 4.264 2.745 2.168 -
2006 201.909 9.539 4.417 2.65 2.197 -
2007 192.334 8.875 5.6 2.54 2.358 1
Total 1,400.692 62.205 37.081 22.226 17.297 1
Fuente: OLADE y Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos (MICSE) Elaboración: Nicole Ochoa
En el cuadro N° 3 se puede observar que la producción primaria de energía en Ecuador dentro de este periodo se basa principalmente de fuentes no renovables como es el petróleo el cual representa el 90% de la producción de cada año.
Como se mostró en la introducción de este capítulo, el Ecuador fue uno de los países beneficiados por el boom petrolero de los años 70, lo que trajo inversión pública en generación de centrales hidroeléctricas, en ampliación del sistema nacional de interconexión y en una reducción de la producción de energías a base de leña y carbón. Esta reducción de la leña y el carbón como fuentes de energía, se realizó debido a la necesidad de contar con energía más eficiente y segura, la cual se obtenía a base de la extracción petrolera.
Una vez que el Ecuador entró en un estado de crisis y bajo el requerimiento del FMI, se promovió la liberalización del sector petrolero y eléctrico a capitales privados. Es a raíz de ese momento que el sector petrolero con su alta rentabilidad fue absorbido en su mayoría por el sector privado. Como se puede observar en el cuadro N° 4 que durante los años de análisis el sector privado tenía mayor
