LA PÉRDIDA DE FUERZA DE EJECUTORÍA DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN SOBRE LAS OBLIGACIONES DE TRACTO SUCESIVO, FRENTE AL COBRO COACTIVO POR EL NO PAGO DE LAS OBLIGACIONES
ADEUDADAS
ISABEL CRISTINA BARAJAS IBARRA MÓNICA ALEJANDRA TORRES REY
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS
ESPECIALIZACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO COHORTE 43
1 PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
TÍTULO
La pérdida de fuerza de ejecutoría de los actos de la administración sobre las obligaciones de tracto sucesivo, frente al cobro coactivo por el no pago de las obligaciones adeudadas.
TESISTAS
Isabel Cristina Barajas Ibarra Mónica Alejandra Torres Rey
RESUMEN
En Colombia la Constitución Política en su artículo 209, le ha asignado a la administración pública facultades de tipo jurisdiccional para la recuperación de las carteras, como lo es el cobro coactivo, proceso de naturaleza administrativa, que se surte ante la administración pública, donde su principal función es la recuperación de las carteras estatales, evitando el deterioro de la estructura financiera de las entidades y recuperando el patrimonio público, esperando frenar el incumplimiento de obligaciones presentado por los administrados.
La jurisdicción coactiva en su procedimiento preventivo y sancionatorio, ha establecido garantías procesales respecto al derecho de defensa y contradicción, con el fin de evitar acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y llevar a feliz término los cobros de cartera, aplicando las normas contempladas en el estatuto tributario, orientado dentro del marco de principios básicos del Estado de Derecho y respetando el debido proceso a los particulares.
El problema objeto del presente estudio radica en la obligación objeto de cobro coactivo, prescribe conforme la Ley a los cinco (5) años, dejando sin ejecutoria el acto administrativo que ordenó dicho procedimiento, es entonces cuando la administración puede incurrir no solo en faltas disciplinarias sino también en la comisión de un posible enriquecimiento sin causa, que como su nombre lo indica es una figura jurídica que se refiere a algo que una persona obtiene de otra sin motivo alguno, y que le pertenece, el Código de Comercio establece que nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas del otro.
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causa, siendo evidente un vacío legal sobre el cual es de gran importancia realizar un verdadero pronunciamiento.
Por lo que es necesario, que el poder sancionador del Estado disponga de un sistema apto para hacer efectivos coercitivamente derechos ciertos que tiene a su favor, a través del Proceso de Jurisdicción Coactiva.
TEMA DE INVESTIGACIÓN
La pérdida de fuerza de ejecutoría de los actos de la administración sobre las obligaciones de tracto sucesivo.
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿La administración pública puede incurrir en conductas disciplinarias, o actuaciones enmarcadas dentro del derecho civil, al realizar el cobro coactivo sobre actos administrativos que han perdido su fuerza ejecutoria?
OBJETIVOS GENERALES (UNO) Y ESPECÍFICOS (DOS)
Objetivo General
Determinar si la administración al adelantar el procedimiento cobro coactivo sobre actos que han perdido la fuerza ejecutoria, incurre en enriquecimiento sin causa y en forma de realización del comportamiento contemplado en la Ley 734 de 2002 artículo primero (1).
Objetivos específicos
1. Analizar el enriquecimiento sin causa, en el que incurre la administración pública al adelantar el cobro coactivo sobre obligaciones prescritas.
2. Analizar la forma de realización del comportamiento contemplado en la Ley 734 de 2002 artículo primero (1), cuando el funcionario público adelanta el procedimiento de cobro coactivo, en actos administrativos que han perdido su fuerza ejecutoria.
JUSTIFICACIÓN
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Dicha práctica se encuentra que en la administración, cuando existe una obligación clara, expresa y exigible, que le permita a través de un acto administrativo adelantar un procedimiento de cobro coactivo; pero por falta de diligencia del funcionario público dicha acción prescribe (4 años 364 días), y poniendo en peligro la seguridad jurídica, la cartera pública y el correcto procedimiento legal, incurriendo así en conductas de tipo penal, entre ellas encontramos la violación de principios constitucionales como el debido proceso, el derecho a la defensa, en materia civil el enriquecimiento sin causa y el pago de lo no debido.
Cabe precisar que la función principal de la jurisdicción coactiva, es garantizar la rapidez y el pago en los procesos, que lleva implícito el deber del pago de las obligaciones a cargo de los particulares, previo acto administrativo en firme.
Para lograr el recaudo forzoso de las obligaciones, el legislador ha contemplado algunos mecanismos, entre ellos se encuentra el procedimiento del cobro coactivo y el proceso judicial; donde su base principal para iniciar estos procedimientos es el acto administrativo en firme, en cumplimiento de una obligación exigible por la administración. Es por esto que la administración en observancia de los deberes legales debe actuar con diligencia, celeridad y a la luz del debido proceso frente al administrado.
Al respecto la sección cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 18567, con ponencia del magistrado Hugo Fernando Bastidas, fundamentó su tesis en los siguientes términos:
“La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal. Para estos efectos, advirtió que detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la Administración como para los contribuyentes1”.
Así entonces resulta de gran importancia resaltar que este trabajo busca reconocer como ni en la doctrina ni en la jurisprudencia existen criterios claros y definitivos sobre el recaudo de las obligaciones una vez a prescrito la obligación, es decir, es necesario que la Ley establezca el procedimiento idóneo para que el competente pueda exigir de forma legal el cumplimiento de las obligaciones adeudadas, sin ir en contravía de los preceptos legales colombianos.
4 ESTADO DE LA CUESTIÓN
Según el Código General del Proceso en su artículo 422, solo pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la Ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.
Además, según lo establecido en la Ley 1066 de 2006, establece la normalización de la cartera, y señala claramente que las entidades públicas deben establecer mecanismos para recaudar rentas o caudales públicos desde la facultad de iniciar los procesos por cobro coactivo.
Es importante resaltar que la Ley 1437 de 2011, ha indicado en su artículo 98, que es un deber el Estado cobrar y recaudar las deudas a favor del mismo, a través del procedimiento del cobro coactivo.
Sobre el procedimiento contemplado en la jurisdicción coactiva, se encuentra que en algunas sentencias se ha trabajado el tema de la recuperación de cartera y la descongestión judicial, según lo señala el magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo en sentencia C-666 de 2000, donde resalta que la finalidad de la jurisdicción coactiva es la rápida recaudación de la cartera y de la conversión de funciones jurisdiccionales en los diferentes servidores públicos.
Sobre los procedimientos del cobro coactivo el doctor Parra Ortiz en su libro el proceso administrativo de cobro de coactivo, que lo que se busca es actuar a favor de los intereses públicos, además indica los pasos que se deben seguir en un proceso de cobro coactivo.
La sentencia de la Corte Constitucional radicada T-62131 de 1995, donde establece, que el enriquecimiento sin causa, inicia cuando se produce un aumento indiscriminado en un patrimonio, un empobrecimiento relativo y que este enriquecimiento no cuente con fundamento jurídico.
MARCO TEÓRICO
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El Código General Proceso en su artículo 422 reza:
“TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 1842”.
Dentro de los mecanismos utilizados por las entidades públicas, estos deben enmarcarse dentro de un reglamento interno de cartera, así todas las acciones que realicen en materia de cobro coactivo se deben someten a las disposiciones que se estipulen en los reglamentos internos y los procedimientos se deberán realizar conforme al procedimiento establecido por la Ley.
Respecto al cobro coactivo la ley 1066 de 2006, ha señalado en su artículo quinto
que “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el
ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario3”.
Por lo anterior las entidades a través del cobro coactivo buscan promover la prosperidad general, esto actuando como protector y órgano de desarrollo del capital del Estado, a través de la aplicación de medidas que ayuden al crecimiento de los recursos públicos, para que su población tenga una economía estable y prolongada.
Por medio de sentencia emitida por la Corte Constitucional C-666 de 2000, ha señalado el concepto en específico de la función principal que desempeña jurisdicción coactiva y la ha definido como un “”privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en
2 Ley No. 1564 de 2012. Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012. Colombia.
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cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales4”.
Además el doctor Chavarro Cadena en su libro Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, y a la luz de la Ley 1437 de 2011, indica el deber de recaudo en artículo 98:
“Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes6”.
Algunos doctrinantes, como lo es el doctor Parra Ortiz, indica que “en el proceso
administrativo de cobro, se concentran las facultades administrativas para hacer valer el interés general, en defensa de los recursos públicos como garantes de la acción pública del Estado7”.
Las obligaciones de tracto sucesivo en la administración pública, son algunas de las más importantes, donde se buscan los grandes recaudos de dinero, y donde se establecen las más grandes sanciones monetarias, con sus respectivos intereses de mora.
Los temas más importantes del cobro coactivo se encuentran aclarados y enmarcados, por concepto unificador de doctrina No. 03 de 2011, de la Dirección Jurídica Distrital. Los cuales se remiten a:
“El Tesoro Público está conformado por conjunto de recursos y bienes de la Nación, las Entidades Territoriales, incluidos los orgasmos autónomos y entidades con régimen especial consagrado en el artículo 128 de la Constitución Política que retoma lo ordenado en el artículo 23 del Acto Legislativo 1 de 1936…
…El proceso de cobro coactivo tiene unas características propias encaminadas a obtener el pago de las sumas adeudadas a las entidades públicas, sin que dichas características se modifiquen por el sólo hecho del origen de la multa, pues el proceso de cobro coactivo se fundamenta en la obligación clara expresa y exigible
4 Corte Constitucional, Sentencia de constitucionalidad, Sent. C-666/00, (08-06-00), Cp. José Gregorio Hernández Galindo. 5 CHAVARRO C, (2012). Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo: comentarios,
concordancias, doctrina, jurisprudencia. (p. 68). Bogotá D.C: Nueva Legislación LTDA.
6 Ley No. 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011. Colombia.
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que constituye la sanción impuesta, sin que el hecho de que haya sido impuesta en un proceso disciplinario o uno diferente modifique el trámite de cobro8”.
Respecto a la pérdida de fuerza ejecutoria de encuentra, la sentencia emitida por
la sección cuarta del Consejo de Estado que indica que “el acto administrativo en
el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas9".
Frente a los actos administrativos, todos se encontrarán activos hasta que no se produzca un decaimiento del acto administrativo, o este sea demandado por medio de un mecanismo de control ante la jurisdicción de los contencioso administrativa.
La Corte Constitucional en la sentencia T-1195 de 2004, indica que las actuaciones del cobro coactivo siempre estarán enmarcadas dentro del debido
proceso artículo 29 de la Constitución Política de Colombia10.
Algunas entidades como el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, han sostenido por medio de conceptos jurídico identificados con número de radicación 57245 de 2013 y 30 de 2014, “que quien pretenda alegar encontrarse dentro de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, especialmente la relacionada con el decaimiento del acto “cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos" debe alegarla como excepción o a petición de parte dentro del proceso11”.
Además ha establecido según Resolución No. 1239 de 2014, el procedimiento que se debe surtir para llegar al cobro coactivo y sus procedimientos al interior de esta entidad12.
Además el Consejo de Estado ha indicado, sobre la prescripción que “La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los
8 SECRETARÍA GENERAL ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Dirección Jurídica Distrital. Concepto Unificador 3 del 12 de diciembre de 2011. Amparo del Pilar León Salcedo, S/P.
9 Consejo De Estado, Exp. 250002327000200800175-01, (16-12-11), Cp. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 10 Corte Constitucional, Sentencia de tutela, Sent. T-1195/04, (29-11-04), Cp. Jaime Araújo Rentería.
11 SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA. Dirección Jurídica. Concepto Jurídico Radicado No. 57245 de 2013 del 13 de Noviembre de 2013.
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA. Dirección Jurídica. Concepto Jurídico Radicado No. 30 de 2014 del 01 de Agosto de 2014.
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actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal. Para estos efectos, advirtió que detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la Administración como para los contribuyentes.13”
Dentro de las principales conductas encontramos el enriquecimiento sin causa, donde la Corte Constitucional ha establecido tres requisitos:
"1. Un enriquecimiento o aumento de un patrimonio. 2. Un empobrecimiento correlativo a otro.
3. Que el enriquecimiento se haya producido sin causa, es decir sin fundamento jurídica14".
Respecto a las conductas disciplinarias, la Ley 734 de 2002, el Código Disciplinario Único en su artículo 48 de las faltas gravísimas, numeral 1 reza:
“Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.15”
Es preciso indicar, que dentro de las conductas que se enmarcan en derecho y que cometen los funcionarios públicos, al dejar de cobrar las obligaciones de los actos administrativos proferidos por la administración pública, van desde la omisión de sus funciones hasta la extralimitación de las mismas, con título doloso y culposo.
FACTIBILIDAD
Es factible realizar la presente investigación porque:
1. Se trata de un tema jurídico que puede ser utilizado por cualquier abogado. 2. El tema trata especialmente para abogados especialistas en derecho
administrativo.
3. Porque existen diferentes fuentes de información para ser utilizadas como son las normas, jurisprudencias y diferentes doctrinas.
4. Existen los recursos necesarios para acceder y obtener la información.
METODOLOGÍA Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
La metodología que se utilizará en esta investigación es cualitativa.
13 Consejo De Estado, Exp. 18567, (28-08-13), Cp. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
14 Corte Constitucional, Sentencia de tutela, Sent. T-62131/95, (17-05-95), Cp. Eduardo Cifuentes Muñoz.
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A partir de la revisión bibliográfica tomando como fuentes la normatividad, la doctrina y la jurisprudencia, apoyados en bases de datos acorde al objetivo planteado y diseñado en esta investigación, con el fin de dar un aporte al conocimiento y la solución al problema planteado.
CRONOGRAMA
MES ACTIVIDADES
Febrero Capacitación en metodología.
Inicio de la construcción del trabajo de investigación. Búsqueda de material bibliográfico.
Marzo Inicio de lecturas del material bibliográfico.
Integrar lecturas al proyecto de investigación.
Abril Finalizando la redacción del proyecto de investigación.
Mayo Búsqueda de referencias bibliográficas primarias
Asesoría sobre metodología de la investigación.
Junio Entrega del proyecto de investigación
Redactar el documento final de investigación
Julio Lecturas para complementar el desarrollo de la investigación.
Asesoría para la redacción y entrega del documento final. Redactar documento final de investigación.
Agosto Entrega del documento final de la investigación.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CHAVARRO C. (2012). Código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo: comentarios, concordancias, doctrina, jurisprudencia. Bogotá D.C.: Nueva Legislación LTDA.
Constitución Política de Colombia 1991.
Consejo De Estado, Exp. 250002327000200800175-01, (16-12-11), Cp. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Consejo De Estado, Exp. 18567, (28-08-13), Cp. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Corte Constitucional, Sentencia de tutela, Sent. T-62131/95, (17-05-959, Cp. Eduardo Cifuentes Muñoz.
10
Corte Constitucional, Sentencia de tutela, Sent. T-1195/04, (29-11-04), Cp. Jaime Araújo Rentería.
Ley No. 734 de 2002. Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. Diario Oficial No. 44699 del 05 de febrero de 2002. Colombia.
Ley No. 1066 de 2006. Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 46.344 de 29 de julio de 2006. Colombia.
Ley No. 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011. Colombia.
Ley No. 1564 de 2012. Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012. Colombia.
PARRA O, (2010). El proceso administrativo de cobro de coactivo. Bogotá D.C.:
Nueva Legislación LTDA.
Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Dirección Jurídica Distrital. Concepto Unificador 3 del 12 de diciembre de 2011. Amparo del Pilar León Salcedo, S/P.
Servicio Nacional De Aprendizaje - SENA. Dirección Jurídica. Concepto Jurídico Radicado No. 57245 de 2013 del 13 de Noviembre de 2013.
Servicio Nacional De Aprendizaje - SENA. Dirección Jurídica. Concepto Jurídico Radicado No. 30 de 2014 del 01 de Agosto de 2014.
Servicio Nacional De Aprendizaje - SENA. Dirección General. Resolución 1239 de
2014. Mediante la cual se establece el Procedimiento Administrativo de Cobro
11 INTRODUCCIÓN
En Colombia, la administración pública a través de su función de Cobro Coactivo, ha logrado llevar a feliz término la recuperación de la cartera dejada de pagar; sin embargo, la pérdida de fuerza de ejecutoría de los actos que emite la administración sobre las obligaciones de tracto sucesivo, han llevado al no pago de las obligaciones adeudadas.
La administración pública al evidenciar el no pago de estas acreencias, ha llevado a que se inicien procesos sancionatorios de cobro coactivo, buscando así, la recuperación de los dineros adeudados, sin tener en cuenta que puede encontrarse en la comisión de actuaciones no acorde a derecho, y sin la verificación del lleno de los requisitos legales para iniciar la actividad sancionatoria.
De acuerdo a lo anterior, es importante analizar si la administración pública puede incurrir en conductas disciplinarias, o actuaciones enmarcadas dentro del derecho civil, al realizar el cobro coactivo sobre actos administrativos que han perdido su fuerza ejecutoria.
Dentro de la investigación es importante determinar si la administración incurre en enriquecimiento sin causa, cuando procede a realizar los cobros de los dineros adeudados con obligaciones prescritas. Así mismo, se requiere analizar la forma de la realización del comportamiento contemplado en la Ley 734 de 2002 artículo 27, cuando el funcionario público adelanta el procedimiento de cobro coactivo, en actos administrativos que han perdido su fuerza ejecutoria.
Para desarrollar el presente estudio, es pertinente realizar un análisis de las conductas en la que la administración puede incurrir cuando adelanta el cobro coactivo de las obligaciones sobre actos administrativos que han perdido su fuerza de ejecutoria.
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en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales16”.
Frente a la pérdida de fuerza ejecutoria, el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- reza:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia17.”
Así entonces es importante precisar que la normatividad carece de objetividad frente a las obligaciones de tracto sucesivo, ya que esta se limita a señalar las causales por las cuales los actos de la administración no pueden ser ejecutados, sin prever o determinar los procedimientos pertinentes y alternativos que le permitan a esta concluir el cobro de lo adeudado, sin incurrir en la comisión de faltas.
Finalmente, del análisis de esta problemática lo que se busca y se pretende, es acercar la posibilidad de la presentación de un proyecto de Ley para incluir un artículo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –CPACA, que contribuya a subsanar el vacío de tipo legal que
actualmente existe en nuestra legislación, respecto al cobro coactivo en los actos que han perdido fuerza ejecutoria en razón a la prescripción de la acreencia o la obligación frente al particular.
16 Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad. Sent. C-666/10, (08 – 06 – 00), CP. José Gregorio Hernández Galindo.
13 DESARROLLO
En Colombia, el legislador ha creado diferentes mecanismos con el fin de descongestionar la actividad judicial, entre ellas se encuentra el cobro coactivo, al cual algunos juristas han definido como la facultad exorbitante que tiene la administración para garantizar la recuperación de cartera de las entidades públicas.
Al respecto la jurisprudencia ha citado:
“La Jurisdicción coactiva es expresión de la prerrogativa que tiene la administración de ejecutar los actos que ella misma define, para algunos autores, como el profesor Hauriou es considerada como uno de los privilegios exorbitantes de las Personas Administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa cobra, por intermedio de sus representantes, las obligaciones fiscales”18.
Así entonces, la jurisdicción coactiva es la potestad jurisdiccional que se les otorga a las entidades públicas para que estas puedan, a través de sus propios medios, hacer efectivas las obligaciones legalmente originadas o causadas a favor de los recursos públicos.
Por medio de sentencia emitida por la Corte Constitucional C-666 de 2000, ha señalado el concepto en específico de la función principal que desempeña jurisdicción coactiva y la ha definido como:
“…”privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales19”.
El privilegio exorbitante de la administración se refiere a la potestad que tiene la entidad de cobrar directamente, sin que para ello intermedie intervención judicial alguna, aquellas deudas a favor suyo, es por eso, que la entidad asume una doble posición, se convierte en juez y parte, lo cual se justifica en la prevalencia del interés general, ya que se trata del cobro de sus propios recursos y así dar cumplimiento a sus fines.
La finalidad entonces es la de recaudar de forma más ágil las deudas que se causen a favor de una entidad, para que ésta pueda continuar con el cabal cumplimiento de sus fines.
18 Corte Constitucional, Sentencia de Tutela. Sent. T- 445/94, (12-10-94), Mp. Alejandro Martínez Caballero.
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La jurisdicción coactiva en su procedimiento preventivo y sancionatorio, ha establecido garantías procesales respecto al derecho de defensa y contradicción, con el fin de evitar acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y llevar a feliz término los cobros de cartera, aplicando las normas contempladas en el estatuto tributario, orientado dentro del marco de principios básicos del Estado de Derecho y respetando el debido proceso a los particulares.
El cobro coactivo ha llevado implícito algunos procedimientos, equiparables a los procesos ejecutivos que se demandan ante la jurisdicción ordinaria. Es precisamente allí, donde se evidencia el deber de recaudo que tiene sobre los títulos ejecutivos que emite la administración pública, y que se atribuyen por una obligación de tipo legal al particular.
Los temas más importantes del cobro coactivo se encuentran aclarados y enmarcados, por concepto unificador de doctrina No. 03 de 2011, de la Dirección Jurídica Distrital. Los cuales se remiten a:
“El Tesoro Público está conformado por conjunto de recursos y bienes de la Nación, las Entidades Territoriales, incluidos los orgasmos autónomos y entidades con régimen especial consagrado en el artículo 128 de la Constitución Política que retoma lo ordenado en el artículo 23 del Acto Legislativo 1 de 1936…
…El proceso de cobro coactivo tiene unas características propias encaminadas a obtener el pago de las sumas adeudadas a las entidades públicas, sin que dichas características se modifiquen por el sólo hecho del origen de la multa, pues el proceso de cobro coactivo se fundamenta en la obligación clara expresa y exigible que constituye la sanción impuesta, sin que el hecho de que haya sido impuesta en un proceso disciplinario o uno diferente modifique el trámite de cobro20”.
La Constitución Política de Colombia de 1991, señala en su artículo 209:
“…Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado…”21.
Es allí donde se establece funciones de las autoridades administrativas, donde su principal interés, será la protección de los recursos públicos, la protección del interés general y el cumplimiento del Estado social de derecho, contemplado dentro de los fines estatales de la Constitución Política de 1991.
20 SECRETARÍA GENERAL ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Dirección Jurídica Distrital. Concepto Unificador 3 del 12 de diciembre de 2011. Amparo del Pilar León Salcedo, S/P.
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Para el cumplimiento de los fines del Estado, previstos en la Constitución y para el caso del cobro de la cartera adeudada, las entidades recurren al mecanismo del cobro coactivo.
Respecto al cobro coactivo, este se encuentra regulado por medio de la Ley 1066 de 2006, y donde en su artículo quinto cita:
“Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario22”.
Así mismo, es fundamental resaltar que el cobro coactivo, contribuye de una manera muy importante, frente a la protección de interés general respecto a los recursos públicos, porque lo que se busca es que no exista detrimento o una mala administración de los recursos públicos, sino que su fin principal es proteger los fines del Estado, mejorando la calidad de vida de los colombianos y contribuyendo a nuevos proyectos sociales que tengan gran trazabilidad en el Estado.
Por lo anterior las entidades a través del cobro coactivo buscan promover la prosperidad general, esto actuando como protector y órgano de desarrollo del capital del Estado, a través de la aplicación de medidas que ayuden al crecimiento de los recursos públicos, para que su población tenga una economía estable y prolongada.
Algunos doctrinantes, como lo es el doctor Parra Ortiz, indica que “en el proceso administrativo de cobro, se concentran las facultades administrativas para hacer valer el interés general, en defensa de los recursos públicos como garantes de la acción pública del Estado23”.
El proceso de cobro coactivo para las entidades se convierte en la instancia para hacer cumplir las obligaciones adquiridas, a quienes se encuentren en mora y en su deber de realizarlas.
Respecto a los títulos ejecutivos, la administración pública los puede realizar por medio de actos administrativos, evidenciando la voluntad unilateral de la administración derivado de una consecuencia legal.
22 Ley No. 1066 de 2006. Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 46.344 de 29 de julio de 2006. Colombia.
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El Código General del Proceso en su artículo 422 cita:
“TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 18424”.
Es así que los mecanismos utilizados por las entidades públicas, deben enmarcarse dentro de un reglamento interno de cartera, así todas las acciones que realicen en materia de cobro coactivo se someten a las disposiciones que se estipulen en los reglamentos internos y los procedimientos se deberán realizar conforme al procedimiento establecido por la Ley.
Además el doctor Chavarro Cadena en su libro Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo25, y a la luz de la Ley 1437 de 2011, indica el deber de recaudo en artículo 98:
“Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes26”.
Sin embargo, es significativo resaltar que en la jurisdicción de cobro coactivo, se tiene en cuenta las obligaciones que tiene el particular frente a la administración pública, pero por vacíos de tipo jurídico en la norma que lo reglamenta, se evidencia que este procedimiento queda corto cuando se habla de obligaciones de tracto sucesivo, donde no son cambiantes y son obligaciones que se caracterizan principalmente porque se pueden cobrar en cualquier tiempo.
Las obligaciones de tracto sucesivo en la administración pública, son algunas de las más importantes, donde se buscan los grandes recaudos de dinero, y donde se
24 Ley No. 1564 de 2012. Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012. Colombia.
25 CHAVARRO C, (2012). Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo: comentarios, concordancias, doctrina, jurisprudencia. (p. 68). Bogotá D.C: Nueva Legislación LTDA.
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establecen las más grandes sanciones monetarias, con sus respectivos intereses de mora.
Por lo cual se hace realmente necesario para la entidad, la recuperación de dichas obligaciones de tracto sucesivo, ya que representan para la administración, gran parte de los recursos a ella asignada.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, desde su expedición en el año 2011, no hace distinción alguna del tipo de obligaciones que maneja la administración pública, es por esto que el Código precisa que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria, después de haber transcurrido cinco (05) años de vigencia, contándolos a partir del momento de la expedición del acto administrativo.
Es así como se evidencia que si bien los actos administrativos pierden su fuerza de ejecutoria, la necesidad y obligación de recuperación de la cartera persiste para la administración pública, y que si bien existe un procedimiento, este no debería ser aplicable al procedimiento regular del cobro coactivo, es por esto que la administración y sus funcionarios pueden incurrir en la comisión delito como lo es el enriquecimiento sin causa y en la extralimitación de funciones.
La principal característica de la ejecutividad de los actos administrativos, la cita el doctrinante Parra Ortiz, que cita en su libro El Procedimiento del Cobro Coactivo, lo siguiente:
“La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir su ejecutividad, depende entonces de dos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza27”.
Frente a los actos administrativos, todos se encontrarán activos hasta que no se produzca un decaimiento del acto administrativo, o este sea demandado por medio de un mecanismo de control ante la jurisdicción de los contencioso administrativa.
Los actos que la administración pública produce, se componen de elementos que en conjunto le dan validez y eficacia, los componentes son:
• La autoridad, que no es otra cosa que la competencia que tienen ciertos
funcionarios públicos, para plasmar la voluntad de la entidad.
• La motivación, que son las razones acorde a derecho que la entidad prevé y
las cuales le sirven de fundamento para motivar sus actos.
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• El contenido del acto, que es el resultado obtenido de la administración y que
compone la decisión que se tome
• El fin, con el que se busca un objetivo específico.
• La forma, que son los requisitos que se deben tener en cuenta para que el acto pueda nacer y así cumplir con lo que contempla la norma.
De acuerdo a lo anterior, la validez del acto administrativo, debe cumplir con todos los elementos antes mencionados, para poder ser promulgados, es decir de la observancia de estos elementos los actos conservan su validez, en tanto no hayan sido declarados nulos, entonces la invalidez de los actos es producto de los vicios, producto de alguna irregularidad en alguno de los elementos que los componen.
Es por eso preciso aclarar, que el Código del procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en su artículo 87 establece:
“Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.
2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo28”.
Así, entonces una vez emitido el acto por la autoridad que esta investida para tal facultad y este sea notificada en debida forma, el acto nace a la vida jurídica y por tanto tiene que ser materializado y ejecutado.
Analizado lo anterior, los actos deben ser ejecutados y para esto deben tener fuerza jurídica, de la cual se encuentran investidos, a no ser que por una decisión judicial estos pierdan su fuerza vinculante, que no es otra cosa que pierdan su fuerza de
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ejecutoria, que como reza el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- las razones son:
“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.29”
Es allí donde el vacío de tipo jurídico de la norma que regula el cobro coactivo cobra vida, ya que la firmeza no depende del tipo de obligación que se incluya en el acto administrativo, ni afecta la forma en que se notifique, simplemente queda vigente hasta que en su parte resolutiva establezca el término de vigencia, sin embargo, existen actos administrativos, que deben seguir y continuar, existiendo los mismos fundamentos de hecho y de derecho.
Cuando las obligaciones se cobran con un acto administrativo que ha perdido la fuerza ejecutoria, se evidencia que puede estar en un enriquecimiento sin justa causa o denominado doctrinalmente como el enriquecimiento injusto, que se produce cuando la administración pública cobra al particular dinero, sin tener la legalidad para hacerlo o teniéndola, el acto se encuentra sin fuerza ejecutoria para ser cobrado.
Aunque el acto pierda su fuerza de ejecutoria, el moroso mantiene su obligación para con la entidad pública, y por ende esta última no se estaría beneficiando u obteniendo provecho alguno, ni interés diferente al recaudo legítimo de lo no percibido, por haberse prescrito la obligación o por haber perdido su fuerza ejecutoria.
Algunas entidades como el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, han sostenido por medio de conceptos jurídico identificados con número de radicación 57245 de 201330 y 30 de 2014, “que quien pretenda alegar encontrarse dentro de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, especialmente la relacionada con el decaimiento del acto “cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la
29 Ley No. 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011. Colombia.
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administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos" debe alegarla como excepción o a petición de parte dentro del proceso31”.
Además ha establecido según Resolución No. 1239 de 2014, el procedimiento que se debe surtir para llegar al cobro coactivo y sus procedimientos al interior de esta entidad32.
Para que se pueda configurar un enriquecimiento sin causa, este debe contener tres elementos para su comisión:
• Un aumento patrimonial a favor de una persona.
• Una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es
inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero.
• La ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.
La concurrencia de estos tres elementos, hacen que una persona se enriquezca y otra se empobrezca, sin que medie una razón que justifique dicho traslado patrimonial, es decir la acción es correlativa entre las partes, pero sin consideración ajustada a la norma.
Por lo anteriormente expuesto, las entidades públicas al continuar con el procedimiento del cobro de las obligaciones, así los actos que dieron origen al cobro coactivo, por prescripción, carezcan de fuerza de ejecutoria, no podrían incurrir en un enriquecimiento sin causa, al cobrar lo justificado, ya que la obligación persiste y es plenamente justificado el cobro, debido a que la entidad estaría cobrando lo pactado por las partes, y no se constituirían ninguno de los tres elementos antes mencionados.
El Consejo de Estado, a través de jurisprudencia, emitida por el Consejero Ramiro Saavedra Becerra, define el enriquecimiento sin causa como:
“…el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello…” y define como elementos esenciales que configuran el enriquecimiento sin causa, así: “…i) un aumento patrimonial a favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es
31 Servicio Nacional De Aprendizaje - SENA. Dirección Jurídica. Concepto Jurídico Radicado No. 30 de 2014 del 01 de Agosto de 2014.
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inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones…”33.
Con respecto al pronunciamiento de la Corporación, y tal como lo habíamos mencionado anteriormente, el hecho que las entidades públicas decidan continuar con la recuperación de la cartera morosa, independientemente de la pérdida de ejecutoria del acto que le dio origen, no implica que se encuentre incurso del enriquecimiento sin causa, ya que tal como lo manifiesta el Consejero Ramiro Saavedra Becerra, es plenamente justificado el traslado patrimonial, ya que se trata de una obligación legalmente contraída y que se encuentra en mora.
Igualmente la jurisprudencia ratifica, que debe existir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, y para el caso, el cobro de la obligación que se encuentra en mora, no genera para la entidad ningún tipo de beneficio adicional, ya que se trata del cobro justo de lo que ha dejado de percibir y lo que el particular en su momento ha dejado de pagar.
Al analizar toda relación que implique una transferencia patrimonial entre dos o más personas, se debe originar con base en una causa justa, ya que por el contrario de dicha transferencia patrimonial se genera el enriquecimiento de una de las partes a expensas de la otra parte, se está frente a un enriquecimiento sin causa.
Para el caso en estudio, no existe un pago indebido que genere un enriquecimiento sin causa, no existe conexión entre el enriquecimiento y empobrecimiento de las partes, hay una obligación con causa, la cual se deriva de un acto lícito y una obligación voluntariamente adquirida.
En razón a lo antes expuesto, es claro que la entidad que adelanta el cobro de las obligaciones no está incurriendo en un enriquecimiento sin causa, por cuanto su actuar se desprende única y exclusivamente de un acto legalmente justificado, ya que la obligación se adquirió voluntariamente y aunque prescribió en el tiempo, es obligatorio para la entidad velar por los recursos a ella asignados, cumpliendo así con uno de los fines del Estado.
Es decir las consecuencias no solo son para la entidad, sino también en forma indirecta para todos los demás beneficiarios de la misma entidad y en forma directa para el Estado, quien ve afectado sus recursos.
Respecto al enriquecimiento sin justa causa, cometido por la entidad estatal, es importante señalar que el particular se encuentra adquiriendo una obligación llamada el pago de no debido y por lo cuales se han surtido diferentes procesos en la jurisdicción administrativa.
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Es preciso, analizar el pago de lo no debido, el cual encontramos definido en el artículo 2313 del Código Civil, así:
“Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado.
Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor”34.
Es preciso indicar, como se ha dicho la entidad en ningún momento se estaría apropiando de dinero que no le pertenece, por lo tanto no estaría en la obligación de devolverlo. Al respecto el Consejo de Estado, a través de jurisprudencia, emitida por el Consejero Hugo Fernando Bastidas Bárcenas manifestó respecto del pago de lo no debido:
“…es un derecho de quien paga lo que no debe, repetir lo pagado y así mismo quien recibe el pago está obligado a restituirlo (artículos 2313 y 2327 del Código Civil), la Administración debe devolver el dinero que no le pertenece, pero con intereses -que son los frutos civiles del capital exigible (artículo 717 del Código Civil). Ello, porque los mismos son sólo el reconocimiento por el uso del dinero en el tiempo…35”
Para el tema en particular, es preciso aclarar que, si la entidad decide continuar con el procedimiento de cobro coactivo, el particular, que tiene la obligación de pagar, en ningún momento tendría derecho a interponer acción de repetición, toda vez, que no existe un error en el pago de una obligación por el particular contraída.
El particular de forma consiente y voluntaria adquirió una obligación para con la entidad y por lo tanto está en la obligación de cancelarla, así el acto administrativo que la originó haya perdido su fuerza de ejecutoria.
De la figura que señala el Código Civil Colombiano, surge la acción de repetición, que es el mecanismo judicial por el cual la persona puede obtener la restitución de lo que en algún momento de forma indebida pago. Sin embargo, esta no es aplicable para las obligaciones de tracto sucesivo, ya que la obligación principal permanece en el tiempo y se realiza en virtud de un deber legal y reglamentario.
Concluimos entonces que para la entidad pública, que decide continuar con el cobro coactivo, no existe obligación de reparar por el pago de lo no debido, no cabe tal acción de repetición, cuando se trata de un hecho justificado en derecho y generado
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por la voluntad, es decir la persona obligada a pagar, paga lo que legalmente le corresponde y la entidad cobra lo que legalmente le deben.
Desde todo punto de vista no se vislumbra mala fe en el proceder de la entidad pública, quien está cobrando lo acordado y adeudado a tenor de lo pactado.
Igualmente, es preciso indicar que, el particular al no cumplir con sus obligaciones, se está apropiando injustificadamente de los recursos asignados a las entidades para su normal funcionamiento, afectando así el interés general de los demás, ya que dichos recursos al ser públicos deben garantizar el bienestar de los asociados y no de uno solo.
Respecto a las conductas disciplinarias, es importante resaltar que estas se encuentran contempladas en la Ley 734 de 2002, y en su artículo 48 se encuentran la descripción de las faltas gravísimas, numeral 1 reza:
“Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.36”
Es preciso indicar, que dentro de las conductas que se enmarcan en derecho y que cometen los funcionarios públicos, al dejar de cobrar las obligaciones de los actos administrativos proferidos por la administración pública, van desde la omisión de sus funciones hasta la extralimitación de las mismas, con título doloso y culposo.
Así mismo, es importante resaltar que la omisión del funcionario público, se evidencia, cuando inicia el procedimiento del cobro persuasivo una vez está prescrita la obligación o cuando está a punto de perder el acto administrativo su fuerza ejecutoria.
Sin embargo, es de resaltar que algunos de estos funcionarios que proceden a realizar los cobros han tenido más procesos que adelantar y esto sin lugar a duda congestiona el cobro de los actos administrativos y de los dineros adeudados.
Vale la pena decir al respecto, que las entidades en el ejercicio diario de sus funciones, se enfrenta a un número significativo de cobros por las obligaciones dejadas de cancelar, ya que las carteras morosas son realmente grandes y son las que no le permiten el cumplimiento de sus funciones, así mismo podemos decir que en muchas de las entidades no se cuenta con el personal suficiente que pueda atender o adelantar los cobros, acumulando así dichos procedimientos en pocas personas.
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Es claro que no todos los funcionarios públicos, que inician los procesos, lo realizan solo por la omisión de su función en el tiempo; pero si es claro entender, que algunos otros lo realizan sin tener las competencias y funciones para realizar los cobros.
Igualmente es necesario indicar, que cuando los funcionarios públicos se extralimitan, queriendo atender a su deber constitucional y legal, es allí donde se evidencia que las obligaciones de tracto sucesivo deben ser cobradas y que aún allí, sigue rigiendo la obligación de la entidad estatal, y del funcionario público de cobrar los dineros adeudados al Estado.
A pesar de existir sentencias y condenas declaradas al Estado por este tipo de cobros, se siguen presentando este tipo de inconvenientes, algunos justificando su actuar en las normas vigentes para cobrar obligaciones de tracto sucesivo, y donde logran establecer el vacío de tipo jurídico de la norma que regula el cobro coactivo y la pérdida de fuerza ejecutoria.
Respecto al Estado, es deber del mismo adelantar los procesos a que haya lugar, cuando existen las condenas al mismo, sobre los casos de obligaciones de tracto sucesivo con acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria, dentro de los procesos que adelanta se encuentra la responsabilidad de los funcionarios estatales, contemplada que se establece como principio constitucional en la Constitución Política de Colombia de 1991, que cita:
“ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”37.
Así las cosas, es importante resaltar que este vacío de tipo normativo, ha conllevado a que el Estado inicie los procesos administrativos y fiscales, en contra de los funcionarios públicos que han cumplido con el deber legal; es importante evidenciar que algunos de estos casos, se han dejado de cobrar y ha sido imposible su recaudo debido a la pérdida de fuerza ejecutoria.
Dentro de esa responsabilidad que tiene que asumir el funcionario público, el Estado entra a responder por unos daños patrimoniales, causados al particular por haber cobrado unos dineros que deben ser indexados al valor real de la moneda, a perder los interés moratorios y las sanciones por el no pago de la obligaciones, sin contar la condenas en costas que se realiza en contra del Estado.
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No obstante lo anterior, es trascendente indicar que dentro de los procedimientos que lleva el cobro coactivo se encuentra el secuestre, embargo y posterior remate del bien, que en caso particular cuando el funcionario público se extralimita y adelanta su deber constitucional y legal de cobrar la obligación, se puede ver implícito en perjuicios morales que se cobrará por el mecanismo de control nulidad y restablecimiento del derecho, es allí donde se evidencia que los actos administrativos han pierdo su fuerza ejecutoria y su obligación sigue en el tiempo, son objeto de demandas y de perdidas millonarios a sus funcionarios públicos y al Estado.
En atención del artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, el numeral 3, es la razón por la cual las entidades se encuentran frente a actos que perdieron su fuerza de ejecutoria y sobre los cuales se realizan los cobros coactivos, que es el tema de análisis de la presente investigación, ya que es evidente el vacío de la norma que regula el cobro coactivo y la pérdida de fuerza ejecutoria, frente a las obligaciones que persisten y que deben ser cobradas de alguna manera por las entidades, sin incurrir en la comisión de las conductas antes analizadas.
Dentro de las propuestas, se ha establecido un proyecto de ley que afecte el Código de Procedimiento Contencioso y de lo Contencioso Administrativo, donde claramente se refleje la diferencia de las obligaciones de tracto sucesivo y de ejecución instantánea en los actos administrativos que ejecute la administración pública por medio de actos administrativos.
De acuerdo a lo anterior, esto llevaría a que la administración adelante los respectivos cobros a que haya lugar, teniendo un mayor aseguramiento de los recursos públicos y cuidando los intereses de los particulares, así también se incluirían nuevos mecanismos de negociación que sean efectivos dentro del cobro coactivo.
Así las cosas y una vez analizados los temas antes expuestos, la propuesta que realizamos desde el punto de vista administrativo, deberían plantearse ante la necesidad del Estado de proteger los intereses de los particulares, además del cuidado del erario público y hasta quizá un posible impacto en la reducción de los gravámenes a los ciudadanos.
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Es significativo resaltar que para cambiar este término establecido por ley referente a la pérdida de fuerza ejecutoria, es importante establecer un procedimiento atípico para establecer el fácil recaudo de los dineros adeudados al Estado.
Al garantizar que los recursos públicos de las entidades sean recuperados a través de un procedimiento legalmente constituido, se estaría asegurando que las entidades cumplan con sus cometidos, ya que es estas lo que hacen son redistribuir los recursos a ellas asignados.
La recuperación de la cartera para las entidades, tiene como finalidad recuperar aquello que le fue otorgado por el Estado, pero además tiene como finalidad incrementar y mantener la economía del país, buscando así garantizar que las riquezas que se adquieran a favor del Estado para cumplir con sus fines, puedan ser redistribuidas entre todo el conglomerado, y garantizando el desarrollo de sus actividades, a través de los bienes y servicios producen.
27 CONCLUSIONES
De acuerdo a la investigación realizada, se concluye que es necesario presentar una modificación al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como de la Ley 1066 de 2006, que regula el cobro coactivo en Colombia, de acuerdo a lo siguiente:
1. Se requiere la presentación un nuevo proyecto de Ley, donde se logre cambiar el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo; lo ideal es que dentro de esta sugerida nueva reglamentación, se requiere enmarcar categorías de diferenciación, entre las obligaciones de tracto sucesivo y las obligaciones de ejecución instantánea, contenidas en los actos administrativos que ha proferido la administración pública, en virtud del adecuado cumplimiento legal.
2. Así mismo, dentro de la propuesta del nuevo proyecto de Ley, no solo se pretende impactar la diferenciación de las obligaciones que se contraen cuando la administración manifiesta su voluntad, sino que también se debe pensar en una ampliación del término legal de la pérdida de fuerza ejecutoria, este pasaría de cinco (05) años a máximo de diez (10) años.
3. Dentro de la misma propuesta del proyecto de Ley, es importante incluir cómo se puede cambiar un acto administrativo, que no presenta variación de los fundamentos de hecho y de derecho, en los cuales se fundamentó la creación del acto administrativo que creo la obligación al particular.
4. Dentro de las modificaciones propuestas, se encuentra la modificación a la Ley 1066 de 2006, donde se incluya un nuevo procedimiento cuando este proceso atípico se adelante, en el cobro de una obligación de tracto sucesivo.
Dentro de otras conclusiones, se encuentran:
1. Se evidencia dentro de la investigación, que no existe lugar a la causal de pago indebido que genere un enriquecimiento sin justa causa, debido a que lo que existe, se trata de una conexión entre el enriquecimiento y empobrecimiento de las partes, existiendo una obligación con causa, la cual se deriva de un acto lícito, legal y reglamentario.
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como es el enriquecimiento sin causa, ya que la obligación persiste y es plenamente justificado el cobro.
3. Es importante que la administración, solo adelante los procedimientos sancionatorios contenidos en la Ley 734 de 2002, cuando el funcionario público omita su deber legal de cobrar la obligación, en el momento que el particular incumpla la obligación contenida en el acto administrativo de obligaciones de tracto sucesivo.
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