ANÁLISIS DEL AVANCE DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DEPARTAMENTAL EN COLOMBIA
Trabajo de grado para optar al Título de
Especialista en Gerencia Ambiental
ARGENIS MALDONADO RIVERA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP
FACULTAD DE POSTGRADO
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA AMBIENTAL
… A la memoria de Aurora, mi madre
A la infinita ternura de mis hijos David Alejandro y Juana Valentina
Al constante apoyo de William, mi compañero de vida
Al amor y generosidad de mi padre Alfonso y hermanos Jerleyn y Lady Mercedes
A la sincera amistad de Carlos Arturo Bernal
Introducción ... 5
OBJETIVOS ...8
I. OBJETIVO GENERAL: ...8
I.I OBJETIVOS ESPECÍFICOS...8
METODOLOGÍA ...8
HIPÓTESIS DE TRABAJO ...9
CAPITULO 1... 10
1.1. MARCO CONCEPTUAL ... 10
1.2. MARCO LEGAL ... 11
1.2.1. El Ordenamiento Territorial en la Constitución Nacional ... 12
Régimen territorial ... 12
Desarrollo territorial ... 12
Protección del patrimonio étnico y cultural ... 12
Derecho a la participación social ... 13
1.2.2. Normas generales relacionadas ... 13
1.2.3. Ecología y Medio ambiente ... 14
1.2.4. Patrimonio cultural ... 15
1.2.5. Normas y decretos reglamentarios de la ley 388 de 1997 ... 16
CAPÍTULO 2... 19
LOS ENTES TERRITORIALES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ... 19
2.1. LOS DEPARTAMENTOS ... 19
2.2. LOS MUNICIPIOS ... 25
2.3. LOS TERRITORIOS INDÍGENAS ... 26
2.4. LOS DISTRITOS ... 27
CAPITULO 3 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL... 28
3.1- CONCEPTOS Y VISIONES DEL PROCESO ... 28
3.2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL ... 33
3.2.1. Principios del ordenamiento territorial departamental ... 38
CAPITULO 4 ANÁLISIS DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL PAIS. ... 41
4.1 REFERENTE A LA NORMATIVIDAD ... 41
4.2. EN TORNO A LA FORMULACIÓN ... 42
4.3. LOS PROBLEMAS DE FONDO ... 45
4.4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO ... 49
CAPÍTULO 5.- LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOOT ... 55
5.1. EL CONTENIDO DE LA LEY ... 57
INTRODUCCIÓN
A partir de la Constitución de 1991, en donde sientan las bases y se dan pautas para que se desarrolle el proceso de ordenamiento territorial municipal, se puede decir que Colombia entró en la tónica de la modernización del estado.
Pero la historia del Ordenamiento territorial en los albores del siglo 21, no ha sido nada fácil. La ausencia de la Ley Orgánica de ordenamiento territorial(LOOT), marco rector y orientador del proceso, ha sido un elemento disturbador que no ha permitido mayor claridad en tan importante evento de la vida nacional.
A pesar de no contar con tal herramienta básica, se contó con una herramienta elemental como fue la Ley 388 de 1997, mal llamada de Ordenamiento Territorial, puesto que su verdadera denominación es Ley de Desarrollo territorial.
Con esta norma se suscitó en el país un afán por ejecutar cada uno de los requerimientos de ésta, cuyo producto final era construir el Plan de ordenamiento territorial para cada una de las unidades básicas de ordenamiento: el municipio colombiano.
Pero paradójicamente, considerando que el ordenamiento territorial se constituía como una política de Estado, no había unidad de criterio en cuanto a la definición del proceso ordenador y además de la ausencia de la LOOT , se evidenció la falta de otro elemento fundamental que ha debido ser una buena base para la integración de los ordenamientos municipales: el ordenamiento territorial departamental.
La definición de los anteriores parámetros o determinantes de ordenamiento, son igualmente oportunos dado el momento en el cual se encuentran los distintos ejercicios de ordenamiento territorial municipales.
En la actualidad para el departamento, es necesario definir y establecer los lineamientos y directrices de ordenamiento de su territorio, con el fin de dar cumplimiento a la función articuladora que debe ejercer entre los municipios, propiciando un crecimiento ordenado de su jurisdicción bajo principios de funcionabilidad para la competitividad y productividad de manera amigable con los recursos naturales que le permita garantizar la sostenibilidad social, económica y ambiental.
De acuerdo con el tiempo transcurrido en la implementación de los POT iniciales y los momentos establecidos en la Ley 388/97 y sus decretos reglamentarios para la revisión, ajuste, modificación o complementación de estos instrumentos de planificación, los municipios están comenzando a desarrollar los procesos de actualización sin que el Departamento hay emitido las políticas y directrices para la articulación de los mismos. A la fecha, estas figuras no se han desarrollado debido a que no existe el marco jurídico que las posibilite, pero sobre todo porque las actuales necesidades y dinámicas socioeconómicas territoriales demandan mecanismos de organización e integración que trascienden los límites político-administrativos de las entidades territoriales.
En 1999 los analistas comentaban que en Colombia se carecía de buenas directrices de ordenamiento territorial (DOT) por parte de los departamentos hacia los municipios, entre otras cosas por la crisis de identidad de los departamentos y por cuanto la mayoría no sabían para donde iban y en consecuencia no habían precisado su rumbo.
Los departamentos pasaban por una aguda crisis que hacía temer su desaparición dentro del contexto político administrativo del país y aún para la fecha actual el Código de régimen departamental no ha sido modificado ni actualizado a pesar de haber sido promulgado antes de la expedición de la Constitución de 1991.
Las competencias estaban dadas para que la nación formulara la política general de ordenamiento como instrumento de planificación, La LOOT determinaría competencias y directrices para que los departamentos y municipios se acogiesen a ellas.
de ordenamiento territorial departamental para que los municipios se acogiesen a estas.
Entonces cómo arrancó el proceso?
Sin LOOT y sin directrices departamentales, el proceso quedó a la deriva, al no poseerse este importante instrumento, cuya función esencial era la de integrar los procesos municipales y afirmar el concepto de unidad regional.
Para la fecha, año 2009, cuando la reformulación de los planes de ordenamiento territorial se debe realizar, aún se vislumbra la ausencia de los lineamientos y directrices para el ordenamiento departamental y de la misma LOOT.
Entendida la directriz como un conjunto de instrucciones o normas generales para la ejecución y puesta en marcha de cualquier actividad, se definen las directrices de ordenamiento territorial departamental (DOTD) como el marco general de acción para la toma de decisiones en el nivel departamental y municipal con visión prospectiva y de organización del territorio. Igualmente se definen como una herramienta que articula y orienta las actividades de ordenamiento con el fin de afianzar el desarrollo de los aspectos territoriales de competencia del departamento
Algunos departamentos del país han realizado acciones al respecto.
Pero pareciera que el tema del ordenamiento territorial departamental es letra muerta.
OBJETIVOS
I. OBJETIVO GENERAL:
Analizar el avance del proceso de determinación de lineamientos y directrices de
ordenamiento territorial departamental, como una herramienta de integración regional de los planes de ordenamiento territorial municipal.
I.I OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Recopilar y analizar la normatividad y políticas nacionales y regionales que se
tenga sobre el OT departamental y/o regional, incluidos los proyectos de ley sobre la temática de O.T., y la Ley Orgánica de O.T.
Analizar los estudios, documentos elaborados por y para los departamentos, que
sirvan de soporte para la definición de lineamientos y directrices de O.T
Analizar el efecto de los procesos de integración regional.
Investigar los avances en el tema del ordenamiento territorial departamental, en el
país.
Analizar el proceso de subregionalización departamental para reorientarlo bajo el
criterio de funcionalidad y potencialidad (competitividad y productividad) del territorio, de tal forma que permita una mejor planificación y gestión administrativa del Departamento.
METODOLOGÍA
El presente proyecto de investigación tiene como metodología los pasos siguientes:
Identificación del problema
Búsqueda de fuentes de información secundaria (revisión de bibliografía)
Búsqueda de fuentes de información primaria, en este caso funcionarios de la Secretarías de Planeación de diferentes gobernaciones, Car Cundinamarca y Funcionarios de la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El estudio es de tipo exploratorio.
HIPÓTESIS DE TRABAJO
La ausencia, desde el plano jurídico, de las directrices de ordenamiento territorial departamental, han ocasionado un vacío considerable en la implementación de los planes y esquemas de O.T. y de su articulación con los procesos regionales de integración, el cual era uno de los principios fundamentales del proceso.
Igualmente, para la época de formulación de los POT y EOT, en 1999 los analistas comentaban que en Colombia se carecía de buenas directrices de ordenamiento territorial (DOT) por parte de los departamentos hacia los municipios, entre otras cosas por la crisis de identidad de los departamentos y por cuanto la mayoría no sabían para donde iban y en consecuencia no habían precisado su rumbo. Este aspecto ya ha empezado a ser subsanado por las determinaciones del CONPES 3238, Estrategias para el fortalecimiento departamental.
Sin embargo para la fecha, año 2009, el Código de Régimen Departamental no ha sido ajustado a las condiciones actuales del país y tan solo cursa en el Congreso Colombiano un proyecto de ley para tal fin.
Algunos departamentos, han venido trabajando para la definición de tales directrices y para ello se cuenta con la asesoría del MAVDT.
Se pretende analizar tales avances para presentar una propuesta que permita dilucidar este problema que ayude a los departamentos a articular los procesos municipales con las políticas de desarrollo departamental y la integración regional, de cara a los procesos de globalización.
CAPITULO 1
1.1.
MARCO CONCEPTUAL
El presente documento se orienta dentro del tema del ordenamiento territorial, impulsado desde la Constitución Política de Colombia, en 1991.
Las directrices sólo se pueden determinar a partir del conocimiento de las dimensiones, social, Económica, Funcional, Político Administrativo y Ambiental del Departamento, que le permiten consolidar un patrón sostenible de ocupación territorial, por lo tanto es pertinente considerar los siguientes factores, especialmente relacionados con los departamentos:
ORDENAMIENTO TERRITORIAL.- Es el conjunto de acciones político administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por el Departamento, municipios, en ejercicio de la función pública que les compete dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo integral globalizado y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
DIMENSIÓN.- Es Una categoría aplicada a los procesos de planificación que busca lograr una relación entre las estructuras sectoriales y la configuración territorial del Departamento.
DIAGNOSTICO PARTICIPATIVO Y CARTOGRAFIA SOCIAL- Es la etapa del proceso donde se identificó la magnitud, intensidad y tamaño de las dimensiones al igual que su manifestación territorial establecido mediante el mecanismo de la cartografía social, entendida esta como la percepción social de la manifestación territorial de los procesos.
FORMULACIÓN.- Es la etapa del proceso donde se hace la formulación de directrices desde el nivel subregional y se hace un aporte para la visión y orientaciones a nivel departamental, que oriente la proyección especial de las políticas de desarrollo de cada sector.
EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO.- Al Departamento por mandato constitucional le compete la función de acompañamiento y asesoría a los municipios para la ejecución, evaluación y ajustes de sus planes y esquemas de ordenamiento territorial.
TERRITORIO.- Es el espacio físico, geográfico que es motivo de planeación y normatización de los entes territoriales. El concepto de territorio está asociado a la noción de poder, de dominio o de gestión de una determinada área geográfica. El uso del poder es el que determina los tipos de relaciones ente las clases sociales y las formas de ocupación del territorio.
ZONA. - Es una parte o porción del territorio o subregión influenciada por una variable donde predominen características homogéneas.
SUBREGION.- Es la organización del Departamento para efectos de planificación del desarrollo.
PLANIFICACION PARTICIPATIVA.- Es la estrategia aplicada por la administración Departamental en el proceso de planificación que busca que los diferentes grupos sociales intervengan democráticamente en la definición de un futuro colectivo posible.
1.2.
MARCO LEGAL
1.2.1. El Ordenamiento Territorial en la Constitución Nacional
La C.N.. de 1991, combina los elementos de ordenación del, territorio con la descentralización administrativa, la autonomía de las entidades territoriales y la de democracia participativa.
Régimen territorial
Art. 255 Organización y división territorial Art.286 Entidades territoriales
Art. 288 Ley Orgánica de ordenamiento territorial Art. 300 Creación de municipios
Art.306 Región administrativa y de planificación Art.318 Comunas y corregimientos
Art.319. Áreas metropolitanas Art.320 Categoría de municipios Art.321 Provincias
Art. 339 de la CP. Los departamentos deben elaborar y adoptar Planes de Desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos.
Desarrollo territorial
Art. 58 Función ecológica y social de la propiedad
Art.334 Control y explotación de los recursos naturales y usos del suelo Art. 80 Planificación de los recursos naturales
Art.311 Ordenación del desarrollo del territorio municipal Art. 82 Protección del espacio público municipal
Art. 313 Reglamentar el uso del suelo municipal
Protección del patrimonio étnico y cultural Art. 7 Protección de la diversidad étnica y cultural Art. 8 y 72 Protección de la riqueza cultura y natural Art.79 Derecho a un ambiente sano
Derecho a la participación social Art. 103,106
1.2.2. Normas generales relacionadas
DECRETO 1222 de 1986,Código Régimen Departamental,
DECRETO LEY 1333/86 Régimen político municipal.
LEY 46 DE 1988 (2 Noviembre), por la cual se crea y organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres, se otorga facultades extraordinarias al presidente de la República y se dictan otras disposiciones.
LEY 919 de 1989, organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres.
LEY 9/89 Reforma urbana
DECRETO 1989 de 1989 (1 de septiembre), Por el cual se declara Área de Manejo Especial La Macarena, la Reserva Sierra de La Macarena, se clasifica y zonifica su territorio y se fijan sus límites reales
LEY 60/93 Competencias y recursos de las entidades territoriales
LEY 99 de 1993, crea el Sistema nacional ambiental
LEY 136 de 1994 Organización y funcionamiento de los municipios
LEY 152 /94 Planes de desarrollo municipales y ordenamiento territorial
LEY 142/94 y 143/94 Sobre servicios públicos
LEY 191/95 Zonas de frontera
LEY 388/97 Desarrollo territorial y decretos reglamentarios
LEY 617 DE 2000, (octubre 6), por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.
SENTENCIA C-795 de 2000, Declara inexequible el art. 7 de la Ley 388 de 1997, sobre competencias del departamento para definir directrices de ordenamiento.
LEY 715 de 2001( Deroga la ley 60/93)
LEY 731 DE 2002 (enero 14), por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales.
DECRETO 1200 de 2002 (abril 20) Por el cual se determinan los instrumentos de planificación ambiental y se adoptan otras disposiciones (PGAR,, PAT)
LEY 853 DE 2003 (noviembre 20), por medio de la cual se busca fomentar y propiciar el desarrollo del transporte fluvial en Colombia y su integración con el Sistema Fluvial de Suramérica.
.DECRETO 3012 DE 2005 (agosto 30), por el cual se crea la Mesa Regional Amazónica para los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana y se dictan otras disposiciones
LEY 981 DE 2005 (julio 26),por la cual se establece la Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas en Áreas de Conservación y Protección Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional definidos en la Ley 357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguación.
DECRETO 838 DE 2005 (marzo 23), por el cual se modifica el decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones.
LEY 1101 de 2006 (Noviembre 22) por la cual modifica la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones. Modifica la Ley 300 de julio 26 de 1996.
ACTO LEGISLATIVO 011 de 2006, Modifica el sistema de Transferencias a los entes territoriales.
CONPES 3238, agosto 11 de 2003, Estrategias para el fortalecimiento departamental.
CONPES 3246, septiembre 26 de 2003, Lineamientos de política para el sector de acueducto y alcantarillado
CONPES 3305, Agosto 23 de 2004, Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano
CONPES3246, septiembre 26 de 2003, lineamientos de política para el sector de acueducto y alcantarillado
1.2.3. Ecología y Medio ambiente
DECRETO 2811 de 1974, Código de los Recursos Naturales renovables en donde se considera entre otros en el Art.1° ―...que la preservación y el manejo de los recursos naturales renovables son de utilidad pública e interés social.‖ A su vez en
la Parte XIII, Título 2, Capítulo III define aspectos pertinentes acerca del manejo de cuencas hidrográficas.
DECRETO 877 de 1976, el cual define parámetros para la determinación de zonas forestales protectoras, protectoras-productoras y productoras en todo territorio nacional.
DECRETO 622 de 1977 sistema de parques nacionales.
DECRETO 1681 de 1978 manejo de recursos hidrobiológicos.
DECRETO 1449 de 1978, Áreas de reserva forestal, Zonas de Ronda.
LEY 79 /86, Zona de ronda de nacimientos que abastecen acueductos.
LEY 37 de 1989 Plan nacional de desarrollo Forestal.
DECRETO 1974 de 1989 manejo de recursos naturales renovable.
LEY 162 de 1994 Convenio internacional sobre diversidad biológica.
DECRETO 1743 de 1994 Sobre educación ambiental.
DECRETO 1753 de 1994 Sobre prevención y control de impactos ambientales.
LEY 164 de 1994 Convenio internacional sobre cambio climático.
LEY 685 de 2001 ,Código de minas y decretos reglamentarios.
DECRETO 1729 (agosto 7 de 2002), reglamenta la ordenación de cuencas hidrográficas.
DECRETO 1220 de 2005 (abril 21) ,Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.
DECRETO 500 de 2006 (20 de febrero) ,"Por el cual se modifica el decreto 1220 del 21 de abril de 2005, reglamentario del Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales".
1.2.4. Patrimonio cultural
LEY 163 de 1959, Decreto 264 /63, sobre patrimonio cultural.
DECRETO 1715/78 manejo de zonas paisajísticas.
LEY 60/93 Provee recursos financieros.
LEY 208/95 Sobre ingeniería genética y biotecnología.
LEY 594 de 200, Ley de archivo
1.2.5. Normas y decretos reglamentarios de la ley 388 de 1997
DECRETOS 2117/69,710/90, 2655/88,Ordenamiento territorial rural.
LEYES 135/61, 31/67,21/91,70/93,160/94,Ordenamiento territorial rural.
DECRETO 540 DE 1998 Por el cual se reglamentan los artículos 58 de la LEY 9 de 1989 y 95 de la LEY 388 de 1997 en materia de transferencia gratuita de bienes fiscales.
DECRETO 879 DE 1998
DECRETO 1420 DE 1998 Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84, y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del decreto ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.
DECRETO 1052 de 1998 (junio 10) Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana y las sanciones urbanísticas. Modificado por decreto 297 de 1999, decreto 1547 de 2000 y decreto 89 de 2001.
DECRETO 1504 DE 1998, Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial Modificado por Artículo 20, decreto número 796 de 1999.
DECRETO 151 DE 1998 (22 de enero) Por el cual se dictan reglas relativas a los mecanismos que hacen viable la compensación en tratamiento de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo.
DECRETO 297 DE 1999,(febrero 17),por el cual se modifica el decreto 1052 de 1998, en lo relacionado con la prórroga de licencias de construcción y urbanismo. Modificado por DECRETO 1547 DE 2000.
LEY 507 DE 1999 (julio 28), por la cual se modifica la Ley 388 de 1997.
DECRETO 1547 DE 2000,(agosto 15),Por el cual se modifican los decretos 1052 de 1998 y 297 de 1999, en lo relacionado con la prórroga de las licencias de urbanismo y construcción.
DECRETO 2320 DE 2000,por el cual se deroga el Decreto 1507 de 1998.
LEY 614 DE 2000 (septiembre 18), por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de integración territorial para la adopción de los planes de ordenamiento territorial.
DECRETO 1547 DE 2000 (agosto 15), por el cual se modifican los decretos 1052 de 1998 y 297 de 1999, en lo relacionado con la prórroga de las licencias de urbanismo y construcción.
DECRETO 89 DE 2001, (enero 18), por el cual se modifica parcialmente el decreto 1052 de 1998.
DECRETO 2762 DE 2001(diciembre 20), por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera.
DECRETO 1337 DE 2002 (junio 26), por el cual se reglamenta la Ley 388 de 1997 y el decreto-ley 151 de 1998, en relación con la aplicación de compensaciones en tratamientos de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo.
DECRETO 1042 DE 2003 (abril 28), por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991 y 546 de 1999; se derogan los decretos 1133 de 2000 y 1560 de 2001, y se modifica parcialmente el decreto 2620 de 2000.
LEY 810 de 2003 (Junio 13), por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones.
DECRETO 2079 DE 2003 (25 de julio) ,por el cual se reglamenta el artículo 12 de la LEY 810 de 2003‖
RESOLUCIÓN 2079 de 2003, por el cual se reglamenta el artículo 12 de la Ley 810 de 2003.
DECRETO 2201 DE 2003 (agosto 5),por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
DECRETO 1100 DE 2003 (mayo 6), por el cual se reglamenta el artículo 117 de la Ley 788 de diciembre de 2002.
para áreas urbanas.
DECRETO 4002 DE 2004 (30 de noviembre), por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997.
LEY 902 DE 2004 (julio 26) ,por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones.
DECRETO 1788 DE 2004 (junio 3), por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997.
DECRETO NÚMERO 2060 DE 2004 (junio 24), por el cual se establecen normas mínimas para vivienda de interés social urbana.
DECRETO 973 DE 2005 (marzo 31),por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en lo relacionado con el subsidio familiar de vivienda de interés social rural.
DECRETO 1600 DE 2005, derogado por el artículo 136 del Decreto 564 de 2006, salvo lo dispuesto en el artículo 57.
DECRETO 097 DE 2006 (enero 16), por el cual se reglamenta la expedición de licencias urbanísticas en suelo rural y se expiden otras disposiciones.
DECRETO 564 DE 2006,(febrero 24), Deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 35 a 74, 80 y 81 del decreto 1052 de 1998, los decretos 089 y 1347 de 2001, el decreto 047 de 2002 y el decreto 1600 de 2005, salvo lo dispuesto en el inciso primero de su artículo 57 y modifica y adiciona los parágrafos de dicho artículo.
DECRETO 2424 DE 2006 (julio 18) ,por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público.
LEY 1083 DE 2006 (julio 31), por medio de la cual se establecen algunas normas sobre planeación urbana sostenible y se dictan otras disposiciones.
CAPÍTULO 2
LOS ENTES TERRITORIALES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Según el Artículo 286. De la Constitución Política de Colombia, son entidades territoriales: los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
Igualmente se establece que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
El Artículo 287. Determina que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
2.1. LOS DEPARTAMENTOS
El departamento es la unidad político administrativa, dotada de territorio en que se div ide el país. La C.N. los define como entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la constitución y la ley (art.286, 287).
Igualmente, la Ley 872 del 30 de diciembre de 2003 (Sistema de Gestión de Calidad) reconoce la institucionalidad del departamento, que soporta y permite llevar a cabo los procesos misionales y coadyuva al desarrollo exitoso de éstos, a su vez apoyados por las actividades cotidianas.
Los Departamentos poseen los siguientes derechos:
Gobernarse con autoridades propias
Ejercer las competencias que les correspondan
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
Participar en las rentas nacionales
Según la C.N. a los departamentos les corresponde las siguientes funciones1:
Ejercer funciones administrativas y de coordinación, de complementariedad de la acción municipal y de intermediación entre la nación y los municipios.(art. 298 C.N.)
Administrar los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio (Art.298 C.N.)
Promover y cofinanciar o ejecutar en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema nacional de Tierras y las CAR, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas.( Art.64 , ley 99/93.)
Elaborar el Plan de desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos.( art. 339 C.N.)
Brindar la orientación y apoyo técnico a los municipios en la formulación de los POT.(art. 41 , ley 152/94)
Si a la nación le compete la definición de políticas de elaboración y evaluación de planes pero además asigna funciones que solo ella puede cumplir ( la función de legislación, defensa nacional, el manejo macroeconómico, la emisión de la moneda, etc.), igualmente los departamentos, según la C.N., cumplen funciones de subsidiaridad, de
1
complementariedad y de cofinanciación; en otras palabras los departamentos se constituyen en el organismo de intermediación entre la nación y los municipios.
Por otra parte es pertinente mencionar la critica situación que han vivido los departamentos ante la implementación del modelo de descentralización adoptado por el país en los años 89 del siglo 20 y profundizado con la Constitución de 1991 y sus desarrollos posteriores, que ha avanzado significativamente en la definición de competencias recursos e instrumentos para el nivel municipal pero que no ha sucedido lo mismo con los departamentos como nivel intermedio de gobierno, los cuales han encontrado dificultades para definir el alcance de la función que les fue establecida en la Carta Política en cuanto a la promoción del desarrollo económico y social de su territorio.2
La Constitución estableció que los departamentos poseen autonomía para administrar los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social.
Sin embargo, la autonomía y capacidad para cumplir eficientemente sus funciones se han visto limitadas por varias razones, entre ellas:
Los desarrollos legislativos asignaron competencias iguales a todos los departamentos sin reconocer su heterogeneidad diferencias en aspectos sociales, niveles de desarrollo, capacidad financiera e institucional entre otros.
No se ha cumplido a cabalidad el mandato constitucional dado en el artículo 305 en el cual se le asigna al gobernador la función de dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones que le confiera el Presidente de la República
Así mismo, no se ha dado cumplimiento al artículo 26 de la Ley 152 de 1994, el cual establece que ―Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento
en las entidades territoriales deberán ser consultadas previamente con las respectivas autoridades de Planeaciòn‖.
Los recursos propios han sido insuficientes para el adecuado cumplimiento de las funciones no financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, tales como electrificación, Vías y medio ambiente, entre otros.
2
Debilidad financiera e institucional y baja capacidad de planificación.
Para el año 2002-2003 los críticos afirmaban que los Departamentos no estaban cumpliendo las funciones que les correspondían y para las que fueron creados.
Salvo contadas excepciones, no eran viables y no había como recuperarlos porque no interpretaban ni expresaban la realidad nacional. “Se agotaron institucionalmente. También perdieron espacio en la conciencia de la opinión pública que cada día reconoce menos su necesidad.”
En razón de lo dicho, "el problema institucional más grave del Estado colombiano era la crisis del nivel territorial intermedio"3, tendiendo en cuenta las siguientes consideraciones:
Los departamentos están "en la inopia político-administrativa y en el limbo jurídico".
El nivel intermedio existe como un cuerpo extraño, un espacio semisoberano de la gestión política, del que únicamente se benefician camarillas, clubes o grupos de intereses para hacer política".
El departamento "ha abdicado de sus funciones con grave detrimento para el desarrollo regional y municipal‖.
El municipio quedó huérfano de un nivel territorial intermedio, moderno y operativo; el departamento es, además, "precisamente la institución que se atraviesa en el camino de las reformas".
Remataban los análisis, diciendo que el más "claro síntoma de lo que ha llegado a significar el departamento en la vida administrativa nacional" está en el hecho penoso e inexcusable" de que no se haya dictado el Código nuevo que reemplace el decreto ley 222 de 1986 (este aspecto se subsana parcialmente mediante las directrices emanadas del CONPES 32384 de 2003y se espera ajustar mediante el Nuevo Código de régimen departamental que a la fecha cursa en el Congreso colombiano, como un proyecto de ley).
3 Augusto Hernández Becerra 4
La crisis se reflejaba, entonces, en el nivel intermedio: “Los municipios, que deben asumir el
ejercicio de funciones cada día más importantes, no reciben de ese nivel el apoyo y la asistencia que requieren. Por esta y otras razones, también están en crisis.”
“Si queremos sacar a los departamentos de la sala de cuidados intensivos y lograr que sobrevivan,
mientras deciden convertirse en regiones, hay que someterlos a severo proceso de reingeniería.
Hay que operarlos en plena crisis, como a los pacientes con fiebre que están a punto de perecer. Rehacerlos o refundarlos”.
Para empezar, conviene fortalecerlos, lo cual no quiere decir que sea necesario ampliar la órbita de
sus atribuciones.
Para lograrlo es indispensable asignarles únicamente las que pueden y deben cumplir en un
eficiente modelo de ordenamiento territorial. También es forzoso redefinir el origen y naturaleza de
su corporación pública.
Sólo es viable un Departamento que se acomode a las que son sus posibilidades reales. Un
Departamento anclado en la tierra y no en las construcciones ideales de quienes conocen
teóricamente las distintas formas de organización estatal. Un Departamento que, a diferencia de
las Regiones, no ejerza atribuciones de carácter político
La organización de ese nuevo departamento exige que se elimine la cláusula general de
competencia que en materia administrativa le permite ocuparse de toda clase de funciones y
servicios. Desde la educación primaria hasta la alta investigación tecnológica, desde la promoción
de las artesanías hasta el fomento de grandes empresas, pasando por toda la gama de actividades
que se le ocurran al legislador, los gobernadores y los diputados, los secretarios y los gerentes
departamentales. En desarrollo de dicha cláusula, los Departamentos hoy pueden y deben hacer,
teóricamente, claro está, todo lo que requieran el adelantamiento y mejora de sus territorios y el
bienestar de sus habitantes. En la realidad, prácticamente no hacen nada como entidades
prestadoras de servicios y ejecutoras de obras. Salvo discutibles y contadas excepciones, han
fracasado en el cumplimiento de las tareas que el país les asignó desde 1886.
atraviesen ni interpongan entre la Nación y el municipio. Para lograrlo, deben concebirse como
entidades, fundamentalmente, planeadoras y programadoras.5
La crisis de los departamentos, pretendía ser subsanada, por lo menos en parte, por los lineamientos determinados en el citado CONPES 3238, que planteaba como objetivos:
Promover el proceso de delegación de funciones y competencias de la nación a los departamentos teniendo en cuenta las tipologías que para el efecto se establezcan.
Establecer políticas y estrategias integrales que fortalezcan a los departamentos en el cumplimiento de sus funciones constitucionales y especialmente como intermediador entre el Gobierno Nacional y los Municipios y como planificador y promotor de desarrollo en su jurisdicción.
Para lo cual se basaba en las siguientes estrategias:
1) Establecer tipologías de departamentos: asignando el mismo nivel de competencias y funciones a entidades territoriales con similar capacidad institucional, técnica y financiera, estableciendo categorías de departamentos de tal manera que, evitando la discriminación, se de a cada uno de ellos un tratamiento diferencial e integral acorde con sus particularidades.
2) Delegación de competencias (caso INCODER a las Secretarías de Agricultura departamentales, bienestar familiar, etc.).
3) Actualización y modernización del Código de Régimen departamental. 4) Reforma constitucional y Proyecto de Ley Orgánica de ordenamiento
territorial.
5) Promoción de iniciativas de asociación entre departamentos. 6) Fortalecimiento de las oficinas departamentales de planeaciòn.
7) Diseño de una política de fortalecimiento institucional con énfasis en los departamentos.
8) Fortalecimiento de los sistemas de información departamental.
9) Apoyo a los departamentos para el aprovechamiento de los instrumentos de planificación y desarrollo territorial.
10) Institucionalización del Consejo de Ministros ampliado con Gobernadores. 11) Institucionalización del programa de mejor gestión de los departamentos.
2.2. LOS MUNICIPIOS
El municipio se define, por unidad básica de ordenamiento. Desde esa perspectiva es el territorio municipal, el espacio geográfico susceptible del proceso ordenador y para tal efecto todos los municipios del país se ―prepararon‖ para emprender tan importante tarea.
Para que los municipios ejerzan su función ordenadora deberán contar con los siguientes elementos:
El Programa de Gobierno PG: En el Programa de Gobierno (PG) se encuentran expuestas las directrices y compromisos que orientan el desarrollo municipal, propuestos por el Alcalde para su elección y ratificados por la comunidad mediante el voto popular.
El Plan de Desarrollo Municipal PDM: El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es una herramienta o instrumento de gestión, resultado inicial y principal de la aplicación de un esquema de planificación. En él se presenta el programa de gobierno del municipio y se conjuga la acción coordinada de la planeación con los órdenes de gobierno nacional, departamental, regional y local, así como de todos los sectores del municipio. En éste se definen también los propósitos y estrategias de desarrollo del municipio y se establecen las líneas de acción que el gobierno local tomará para elaborar sus programas operativos anuales.
Estos dos planes se complementan y se llevan a la práctica mediante la articulación entre el programa de ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y los planes de inversión del Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
El plan 2019 promovido por Gobierno Nacional , sostiene la visión actual del Municipio, el cual será el ejecutor principal y le corresponderá la promoción del desarrollo local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y la prestación de los servicios públicos.
2.3. LOS TERRITORIOS INDÍGENAS
Creados por el artículo 329 de la Nueva Constitución de Colombia, son un reconocimiento a la diversidad étnica y cultural de los habitantes del territorio nacional.
Según dicho mandato, la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte.
El artículo 330 determina que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren, y
9. Las que les señalen la Constitución y la ley.
2.4. LOS DISTRITOS
Los distritos especiales son áreas territoriales que, como su nombre lo indica, están sujetas a un régimen especial. En ese caso y, de acuerdo con la Ley 768 del 2002, los órganos y autoridades de este tipo de áreas tienen facultades distintas a las contempladas para los demás municipios.
Esa categoría es otorgada por la Constitución Política a ciertas ciudades que cuentan con condiciones estratégicas que ―llevan a que gocen de un tratamiento diferente‖.
El Artículo 320 de la Carta Política precisa que se podrán establecer categorías especiales de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y ubicación geográfica.
CAPITULO 3 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.1- CONCEPTOS Y VISIONES DEL PROCESO
Son varias las concepciones acerca del Ordenamiento del territorio (OT) y por tanto es conveniente traerlas a colación para entender, de pronto, por qué fue complicado el proceso.
La C.N. de 1991, en su artículo transitorio 38, ordenó la creación de la Comisión de Ordenamiento territorial, COT, con el objeto de realizar estudios y formular recomendaciones para acomodar la división territorial a lo dispuesto en la Carta Magna.
La COT, orienta una definición del OT en los siguientes términos:‖es el conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación, utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población , las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente‖.
Tomando como referente esta definición y la diversidad de las actuaciones humanas sobre el espacio geográfico denominado territorio hacen ver que el ordenamiento como tal sea un proceso muy complejo en donde convergen no solamente las variables físicas sino variables de tipo social, económicas, político administrativas, ambientales y culturales.
A pesar de esto, los enfoques han sido variados y que no han permitido desarrollar el proceso con la integralidad que debe poseer un evento de tal magnitud.
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.‖
Básicamente se presentaban dos posiciones: mientras una tendía hacia la distribución de las actividades en el espacio, otra corriente jalonaba hacia la organización política administrativa del país tal y como lo establece la Constitución Nacional.
El IGAC , interpreta el Ordenamiento territorial como ― la política de estado que permite
una apropiada organización político administrativa de la nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económica, ambientales y culturales de la sociedad , proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente.‖
Igualmente se considera una variable fundamental en el proceso, el ordenamiento ambiental del territorio, plasmado en la Ley 99 de 1993 que en su art. 7. define el ordenamiento ambiental “como la función atribuida al estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de usos del territorio y de los recursos naturales
renovables de la nación a fin de garantizar su explotación adecuada y su desarrollo
sostenible”.
Las anteriores consideraciones implican que el ordenamiento ambiental del territorio es un componente estructural, del OT.
De la misma manera si se mira desde otra óptica, el OT se define como el manejo político administrativo de los conjuntos humanos que ocupan espacios geográficos, concretos donde las comunidades ejercen funciones sociales ligadas a la economía, a la cultura y al medio ambiente.6
Por otra parte, aspectos tales como la solidaridad territorial, el equilibrio regional, la rotación geográfica del poder, la unidad en la administración del territorio, la autonomía de las entidades territoriales, la relación entre el ordenamiento territorial y las zonas limítrofes
6
binacionales y la nueva geopolítica internacional, se constituían en elementos prioritarios para el análisis del proceso.7
En términos generales, se podría generar otro enfoque integral acerca del ordenamiento del territorio, como la organización de las actividades humanas, con sentido de pertenencia en un espacio geográfico, de acuerdo con la aptitud de los suelos con principios de sostenibilidad ecológica, social y económica.
La ley de desarrollo territorial abría un espacio para que en todos los municipios del país contara con instrumentos de planificación que articulasen las dimensiones económicas, sociales, ambientales culturales y político administrativas. El POT tenía como objetivo superior, la integración de la región con la nación.
El objetivo esencial de los POT es entonces, mejorar la calidad de vida de sus habitantes, satisfaciendo sus necesidades actuales, anticipándose a las evoluciones tecnocientìficas, políticas, sociales, y culturales, preparando los cambios necesarios para la satisfacción de las necesidades y deseos futuros, mediante la optimización de los recursos propios y la apertura al exterior en un mundo abierto de manera tal que se genere competitividad dentro del concierto mundial.
En los territorios indígenas el proceso de ordenamiento se denomina Plan de vida.
Como se puede ver, el tema del ordenamiento territorial es bastante complejo y sin embargo, en determinados momentos del proceso se cayó en los denominados síndromes reduccionistas del aspecto territorial, entre los que se pueden resaltar:
El economicista: donde solo se tienen en cuenta los desequilibrios territoriales en materia económica, la localización de inversiones y la mejora de los niveles de competitividad.
El urbanista: como el caso de la ley 388/97 donde se centran especialmente en los desarrollos urbanos por encima de los rurales.
7
El ruralista: que supone que este sector es el único donde se desarrollan procesos productivos.
El naturalista: o ecologista, que reduce al ser humano a una especie natural subvalorando el papel de la cultura y de los procesos económico-sociales .Sin embargo esta visión ha favorecido el proceso de ordenamiento ambiental del territorio.
El tecnocrático: que tiende a valorar lo técnico, menospreciando los aspectos sociales, políticos y administrativos.
Por ello el proceso de OT. ha debido ser una conjunción de todas estas visiones para encajar en el enfoque dado por la ley en donde debía primar el sentido universal e integral de los elementos territoriales.
La experiencia indica que no fue del todo así. Por todo lo anterior, se requiere construir un nuevo modelo de ordenamiento territorial.
El actual proviene, fundamentalmente, de 1886, aunque con posterioridad ha sido objeto de cambios importantes.
La Constitución Política Nacional vigente prevé importantes alternativas de organización
territorial, que es urgente analizar, debatir y desarrollar, mediante una Ley Orgánica de
Ordenamiento territorial que, como se ha venido enunciando, no ha sido ni siquiera
concertada.
La reorganización política por construir, deberá responder a las condiciones internas que vive el país en materia de ajuste fiscal y crisis económica, política y social y a los condicionantes externos que impone la globalización, para que Colombia sea competitiva en la economía mundial.
altos costos de transacción, y crear las condiciones económicas, sociales e institucionales para que las entidades territoriales que se desarrollen o se conviertan en alternativas, complementen el actual régimen político - administrativo.
La nueva estructura deberá ser funcional y contener los elementos generales que les permitan a las diversas organizaciones territoriales, acomodarse gradualmente y ser competitivas, ante los objetivos globales de desarrollo y atendiendo a las heterogeneidades regionales.
Respecto a la participación ciudadana, no se evidencia una decisiva corresponsabilidad de la ciudadanía en el desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. Aunque existen numerosas instancias de participación, no se han diseñado estrategias que permitan incentivar el interés y la organización de la sociedad civil y también hay debilidad en los flujos de información efectivos entre ciudadanía y administraciones, que contribuyan al fortalecimiento de la gobernabilidad territorial.8
Igualmente se estima que el nuevo enfoque de desarrollo territorial exige la promoción y creación de desarrollo socioeconómico local por medio de la calificación de los recursos humanos, y la adopción y generación de innovaciones, incentivando la cooperación y las alianzas entre sectores públicos y privados para elevar la competitividad y armonizar lo económico con lo social, en aras de fortalecer la dimensión humana. El fomento la investigación y del desarrollo tecnológico aplicado a las actividades productivas locales y a la academia, el fortalecimiento de las organizaciones públicas y la sociedad civil, se constituyen en factores claves para la creación de una nueva institucionalidad que a su vez ha de fortalecer la gobernabilidad.
Ese nuevo modelo de ordenamiento territorial debe proponerse, por lo menos, estos objetivos generales:
Interpretar y expresar nuestra realidad geográfica, política, económica y social:
somos un país de regiones, de ciudades y de pequeños pueblos.
8
Facilitar y promover la redistribución geográfica de todo el poder del Estado y no
únicamente de sus atribuciones administrativas.
Asegurar la participación de la ciudadanía y la comunidad organizada en el manejo
de los asuntos públicos a través de las formas y procedimientos propios de las llamadas democracia regional y local.
Contribuir decisivamente al logro de la paz mediante la institucionalización de
centros de poder regional y local que sirvan para la reinserción de los desmovilizados que tengan decidida vocación política.
Garantizar la eficiente prestación de los servicios, la construcción de las obras y la
atención de las funciones a cargo de las entidades territoriales.
Aprovechar las fortalezas geopolíticas del país: su diversidad regional le permite afrontar los retos de la globalización y sus espacios vacíos de poblamiento e institucionalidad, lo invitan a construir sociedad y a relegitimar el Estado desde la base misma de lo que es su precaria organización política y administrativa.
3.2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL
Según el IGAC, se determina algunos problemas elementales en torno al proceso de OT departamental.
El desequilibrio del desarrollo subregional expresado en diferencias de ventajas comparativas y competitivas en el sistema de asentamientos y el desarrollo de los municipios que lo conforman.
Procesos de degradación generados por localización de usos y procesos de ocupación ambientalmente insostenible.
Localización de asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo y amenazas naturales, especialmente.
Deficiencias en la base informativa para el establecimiento de una real línea base. Conflictos étnicos raciales y de tenencia de la tierra.
Sistemas de producción y extracción insostenibles.
Conflictos entre los usos potenciales del territorio frente a los usos actuales.
Al departamento le correspondería la formulación, ejecución, y evaluación de su respectivo POT en coordinación con las políticas territoriales nacionales y considerando las medidas tomadas o previstas en los municipios de su jurisdicción.
Igualmente la ley 388/97 ―Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones‖, determina,
“Artículo 7.- Competencias en Materia de Ordenamiento Territorial. De acuerdo con los
principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento
territorial se distribuyen así:
2. Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones para
el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de
conturbación, con el fin de establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el
potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y
limitantes biofísicos, económicos y culturales; definir políticas de asentamientos poblacionales y
centros urbanos en armonía con las políticas nacionales, de tal manera que facilite el desa rrollo de
su territorio; orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen
las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal,
concertando con los municipios el ordenamiento territorial de las áreas de influencia de las
infraestructuras de alto impacto; integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales
departamentales, los de sus municipios y territorios indígenas, en concordancia con las directrices
y estrategias de desarrollo regionales y nacionales.
“En desarrollo de sus competencias los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas, proyectos y actuaciones sobre el
territorio mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas
de su territorio”.
Aún se adolece por la falta de este instrumento, por cuanto el art. 7 de la Ley 388/97, en donde se determinaban competencias para que los departamentos elaboraran sus respectivas directrices de ordenamiento, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, al considerarse que dicha Ley no poseía la facultad de otorgar competencias por no tratarse de una ley orgánica sino de una ley ordinaria y que con dicho artículo se lesionaba la integridad de las comunidades étnicas del país, al restarles autonomía para ordenar sus propios territorios.
Los argumentos de la demanda se citan textualmente9
―(…) Para el demandante la norma acusada viola el Preámbulo y los artículos 1, 2, 7, 9 inciso primero, 13, 93, 286, 287, 288, 329, 330 y 333 inciso quinto, de la Constitución Política.
(…) Considera el demandante que se conculcan los valores y principios consagrados en el
Preámbulo de la Carta, porque no se debe involucrar a los pueblos indígenas en un proceso de
ordenamiento territorial y urbano y, dejarlos bajo las directrices de los departamentos sin que
previamente se encuentren conformadas y definidas sus entidades territoriales, a través de una ley
orgánica que establezca las competencias entre las comunidades indígenas y las demás entidades
territoriales. Por ello, hasta tanto no se expida la ley orgánica que exige la Constitución, los pueblos
indígenas estarán en condiciones de desigualdad frente a los departamentos y municipios, como
quiera que no cuentan con reglas claras sobre su posición y situación dentro de los procesos de
descentralización y ordenamiento territorial que en la actualidad se desarrollan en el país.
Así pues, dadas las particularidades de los pueblos indígenas, su cosmovisión, sus principios,
valores y derechos constitucionales, necesitan de un espacio y un tiempo especial para el
ordenamiento territorial, que corresponda a su propia dinámica y a los planes de vida de sus
pueblos.
Manifiesta el demandante, que las acciones urbanísticas sobre el suelo, que pretende desarrollar la
Ley 388 de 1997, acarrean intervenciones, acciones y políticas sobre la utilización y explotación de
los recursos naturales y del suelo desde la óptica urbana y, bajo las perspectivas de la teoría de
desarrollo que tiene la sociedad "mayoritaria", pero no involucra las perspectivas y visión que sobre
el suelo, los recursos naturales y el desarrollo tienen los pueblos indígenas, así las cosas, se viola
el Estado Social de Derecho que rige el Estado Colombiano, en la medida, en que no se les
permite su participación mediante una reglamentación adecuada que consulte sus intereses como
grupo social diferenciado.
9
Añade el actor, que la norma acusada, también pone en peligro la diversidad étnica y cultural de la
Nación, por cuanto la integración que se pretende dar a los planes de ordenamiento territorial
indígena, desconoce las garantías de respeto a las proyecciones y concepciones que sobre
desarrollo tienen los pueblos indígenas, que por lo demás, se encuentra centrada en los derechos
colectivos, en el derecho a la tierra y, a los recursos históricos, así como, a la organización cultural
autónoma y a la identidad cultural.
Siendo ello así, el Congreso de la República, muestra un manejo facilista al asunto indígena, al no
expedir previamente la ley orgánica de ordenamiento territorial, lo que genera una desigualdad
frente a las demás entidades territoriales, porque el trato normativo de los territorios indígenas no
se puede realizar a través de una ley general y ordinaria, como la demandada, sino que requiere
una reglamentación específica y concertada.
De la misma manera, considera el actor, que el Gobierno Nacional, no ha cumplido con la
obligación de consultar a los pueblos indígenas el contenido de la Ley 388 de 1997, violando el
artículo 93 del Estatuto Superior y, el Convenio 169 de la OIT.
Finalmente, agrega el demandante, que la ley acusada no delimita la libertad económica de los
proyectos de ordenamiento territorial de los departamentos y municipios en los territorios indígenas
y, para ese tipo de acciones, tales como la explotación económica de recursos naturales y la
utilización del suelo, es preciso tener claridad sobre el manejo económico de esos recursos y,
adicionalmente, bajo qué límites y condiciones se explotará la biodiversidad de esos territorios y
quiénes serán los beneficiados; en tanto esto no se aclare y delímite, se está contrariando la
obligación constitucional y los principios de justicia material que pone límites a la autonomía de la voluntad en el manejo y explotación del medio ambiente(…) “
Ya dentro de las consideraciones que hace la corte constitucional se plantea lo siguiente:
“(…) En este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgánica territorial, la norma demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P., como quiera que
se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la Ley
388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó
como ley orgánica de ordenamiento territorial. Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas,
que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia
específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley
de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo
La ley ordinaria no puede, en consecuencia, dejar de lado los requisitos concurrentes que deben
reunirse para dictar normas orgánicas, puesto que estos no son dispositivos sino imperativos y se
imponen al Congreso, que mal puede intentar canjearlos con mecanismos de concertación
plasmados en las leyes ordinarias que expida.
La ley orgánica de ordenamiento territorial - sea que se expida mediante una ley única o a través
de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas
asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se
erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no
pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una ley
ordinaria. Cuando está en juego la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de
personas y grupos - como ocurre con las comunidades indígenas y otros colectivos -, se percibe
con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del
territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su debate y posterior definición deben necesariamente ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas (…)
Sin embargo el hecho que la Corte, eliminara ese rol departamental no quería decir que los departamentos no ejercieran esa función de enlace entre el nivel nacional y el local municipal.
Pero a nivel nacional, dichas directrices que deberían enmarcar, también, el proceso ordenador, no se dieron en su debido tiempo, ocasionando fraccionamiento y en cierta forma un aislamiento por parte de los municipios que no tuvieron en cuenta el sentido holístico e integral del territorio municipal y en muchos casos ni siquiera el sentido de subregión ni mucho menos de región.
Teniendo en cuenta las anteriores apreciaciones se estima que definitivamente el departamento, en su rol de enlace entre nación y municipios debe poseer un lineamiento específico para orientar el proceso ordenador de sus municipios considerando el momento presente donde la globalización10 y los modelos de libre comercio obligan a los territorios a adoptar mayores niveles de competitividad en lo económico, sostenibilidad en lo ambiental, de compromiso en lo social e identidad en lo cultural.
Se prevé a mediano y corto plazo en la prospectiva nacional11, cuando el Estado promueve la organización territorial, un escenario donde el departamento tendrá como papel fundamental la administración de los asuntos seccionales; la planificación y promoción del desarrollo económico, social y ambiental; la coordinación y complementariedad de la acción municipal; la intermediación entre la Nación y los municipios y la prestación de servicios. En ese sentido asumirá, en concurrencia con los demás niveles de gobierno, las competencias sectoriales que conlleven acciones de coordinación y ejecución.
3.2.1. Principios del ordenamiento territorial departamental Función del Ordenamiento Territorial
El Ordenamiento en el Territorio Departamental, está orientado a ampliar oportunidades, desarrollar potencialidades y reducir los factores de incertidumbre o Impacto, que obstruyen el logro de metas de desarrollo económico y social. Igualmente, a construir una visión tanto interna como externa positiva, competitiva y acorde con sus variados recursos y posibilidades.
Función Social y Ecológica de la propiedad
Un aspecto esencial de la actividad de planeamiento, es el de enriquecer el concepto de la propiedad circunscrita a sus estrechos marcos individuales y rentísticos. De acuerdo con la Constitución, se entiende que la propiedad debe cumplir una función social y ecológica y por lo tanto busca apoyar el desarrollo de estas funciones de la propiedad pública y privada dentro de su jurisdicción.
Planeación Participativa
Desde el punto de vista de su contenido, la planeación territorial es vista como un conjunto de prescripciones, normas, o acciones orientadas a la construcción de un modelo de ocupación, armonizar la acción humana sobre el territorio y superar las barreras y obstáculos que impiden su desarrollo económico — socia!.
Por cuanto estas decisiones atañen al interés común y son en su mayoría los distintos actores sociales quienes asumen el compromiso de materializar el modelo de ordenamiento propuesto, el Departamento encuentra que la forma de lograr legitimidad y
11
