MÓDULO DE CONTAMINACIÓN
ATMOSFÉRICA
Legislación
SONIA CASTAÑEDA
ÍNDICE
1. INTRODUCCION: PANORAMA NORMATIVO
2. CALIDAD DEL AIRE
2.1 Ámbito comunitario
2.2 Ámbito estatal
3. EMISIONES
3.1 Ámbito comunitario
3.2 Ámbito estatal
4. REFLEXIONES SOBRE EL RÉGIMEN AUTORIZATORIO
APLICABLE A LAS EMISIONES A LA ATMÓSFERA Y
RELACIÓN CON OTRAS INTERVENCIONES
1.
INTRODUCCIÓN: PANORAMA NORMATIVOLa contaminación atmosférica consiste en la presencia en el aire, bien por pro-cesos naturales, bien por actividades humanas, directa o indirectamente, de sus-tancias o energía que produzcan efectos nocivos que provoquen graves moles-tias o que puedan poner en peligro la salud humana, degradar los recursos bio-lógicos y los ecosistemas, o deteriorar los bienes materiales.
La protección del medio ambiente atmosférico se lleva a cabo mediante una se-rie de normas jurídicas que hacen referencia a distintos aspectos relacionados con la contaminación atmosférica. Así, existe normativa relativa a la calidad y uso de determinados productos; normativa que regula la calidad del aire (niveles de inmisión) y normativa reguladora de las emisiones a la atmósfera (niveles de emisión), ya sea desde focos móviles (ej. vehículos) o fijos (ej. industrias).
La normativa sobre productos aborda cuestiones como la calidad de la gasolina, el contenido de azufre en combustibles líquidos o la producción y uso de deter-minadas sustancias, como los CFCs.
Por otro lado, la normativa sobre calidad del aire establece estándares de cali-dad del aire en relación con determinados contaminantes como el dióxido de azufre, partículas en suspensión, plomo, dióxido de nitrógeno y ozono. Los valo-res límite o niveles de inmisión fijados para los distintos contaminantes son las concentraciones de éstos que no deben ser superadas.
Por último, las normas que fijan niveles de emisión desde distintos focos diferen-cian si éstos son móviles o fijos. Dentro de los focos móviles que han sido objeto de regulación, cabe destacar los vehículos de carretera (turismos o vehículos pesados) así como maquinaria no de carretera. Cuando se regulan las emisiones desde focos fijos se abordan las emisiones de contaminantes desde instalacio-nes como las industriales en general; grandes instalacioinstalacio-nes de combustión; inci-neradoras de residuos o instalaciones que emiten compuestos orgánicos voláti-les.
En el ámbito comunitario, la contaminación atmosférica ha sido una de las prin-cipales preocupaciones de la Unión Europea desde finales de la década de los 70. De hecho, desde el Primer Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente de 1973 hasta el actual VI Programa que abarca el periodo 2001-2010, la Comunidad insiste en la importancia de la prevención y reducción de este tipo de contaminación.
prevé la revisión de la mayor parte de la normativa vigente así como la regula-ción de contaminantes atmosféricos hasta la fecha no regulados.
El contexto normativo español en materia de contaminación atmosférica está muy condicionado por las previsiones de la Comunidad Europea. Sin embargo, el marco general se encuentra recogido en una serie de normas preconstitucio-nales que habían sido aplicadas en nuestro país mucho antes de la incorpora-ción de España a la Comunidad. La Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protec-ción del ambiente atmosférico, el Decreto 833/1975, de 6 de febrero, por el que se desarrolla esta Ley y la Orden de 18 de octubre de 1976, de prevención y corrección de la contaminación atmosférica de origen industrial constituyen el cuerpo legal básico en la materia.
La Ley 38/1972 se dicta en un momento histórico en el que la preocupación por los temas ambientales alcanza dimensiones mundiales a raíz del movimiento que desembocó en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano de 1972. Durante esos años España se planteó la elaboración de una Ley General de Medio Ambiente que nunca vio la luz. Sin embargo, el legislador español eli-gió la contaminación atmosférica como uno de los temas a abordar de forma urgente. Esta normativa fue pionera en su tiempo y sirvió de referencia a otros países ya que era, en aquel momento, considerada como una de las normativas más avanzadas tecnológicamente. Frente a otros sectores de regulación am-biental, como el agua o los residuos, la regulación de la contaminación atmosfé-rica ha resultado ser una de las regulaciones más completas desde el punto de vista técnico.
Las tres disposiciones arriba indicadas siguen vigentes, no fueron derogadas con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1978, que, por otra parte, sirvió para reforzar su vigencia, y tampoco desaparecen tras la entrada de Espa-ña en la Comunidad Europea y la subsiguiente aplicación y aprobación de distin-ta normativa en la materia. En la actualidad el Ministerio de Medio Ambiente está trabajando en un Anteproyecto de Ley de Calidad del Aire y protección de la at-mósfera que derogará la Ley del 72 y su reglamento.
Según la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, la contaminación atmosférica es la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza. La conta-minación atmosférica ha de producir, según la definición propuesta, molestia, daño o prejuicio a un bien jurídicamente protegido. Es patente que la contamina-ción de la atmósfera puede provocar graves perjuicios tanto a los seres vivos como a los bienes materiales y al ecosistema en general, ejemplo de ello es la contaminación de aguas y bosques por efecto de la lluvia ácida.
En enero de 2007 el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley de Calidad del aire y protección de la atmósfera que sustituirá a la Ley de 1972.
Por último, mencionar que dentro del territorio español algunas Comunidades Autónomas han legislado en la materia y que el último escalón en la producción de normas relativas a la protección del aire corresponde a las Ordenanzas muni-cipales, cuya legitimidad viene apoyada tanto por la legislación general del régi-men local, como por la legislación específica de protección del aire, que se refie-re prefie-recisamente a las ordenanzas municipales de lucha contra la contaminación atmosférica (art 9 de la Ley 38/72).
2. CALIDAD DEL AIRE
La normativa relativa a objetivos de calidad se refiere a niveles de inmisión. Es decir, a la concentración de determinados contaminantes en la atmósfera. Estos niveles se determinan teniendo en cuenta las prioridades marcadas por la toxici-dad y los datos sobre los efectos de dichos contaminantes sobre la salud y el medio ambiente.
2.1 Ámbito comunitario
A lo largo de los años 70 y 80, se aprobaron normas sobre calidad del aire en relación con determinados contaminantes como el dióxido de azufre, partículas en suspensión, plomo, dióxido de nitrógeno y ozono.
En 1996, se aprobó una Directiva marco en la materia que buscaba armonizar la legislación existente. Así, la regulación marco viene establecida en la Directiva 96/62, de 27 de septiembre, sobre evaluación y gestión de la calidad de aire, también conocida como Directiva “madre” de calidad del aire. En la misma se facilitan definiciones armonizadas, así como métodos de seguimiento y control de la contaminación atmosférica, independientemente del contaminante concreto de que se trate.
Partiendo del marco común establecido en esta Directiva, se han adoptado nor-mas específicas para cada una de las sustancias contaminantes de la atmósfera. Desde 1996 se han aprobado diversas Directivas “hijas” como:
• La Directiva 99/30, de 22 de abril, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo.
• La Directiva 2000/69, de 16 de noviembre, relativa a valores límites para el benceno y el monóxido de carbón en el aire ambiente.
• La Directiva 2002/3, de 12 de febrero, relativa al ozono en el aire ambien-te.
• La Directiva 2004/107, de 15 de diciembre, relativa al arsénico, cadmio, mercurio, níquel e hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aire am-biente
es limitar las emisiones de contaminantes acidificantes y eutrofizantes y de pre-cursores del ozono. La Directiva establece techos para cada Estado miembro sobre las emisiones anuales de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), amoníaco y compuestos orgánicos volátiles (COVs). Además, establece previsiones como la obligatoriedad de elaborar programas de reducción de es-tos contaminantes, o de realizar inventarios de las emisiones.
La Directiva 96/62 establece los principios básicos de una estrategia común diri-gida a definir y fijar objetivos de calidad del aire ambiente a fin de evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente, así co-mo a evaluar la calidad del aire ambiente en los Estados miembros e informar al público.
Esta Directiva facilita una serie de definiciones como:
• Valor límite: Aquel destinado a evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente.
• Valor de referencia objetivo: Aquel que evita a largo plazo estos efectos en los bienes indicados, debiéndose alcanzar en un plazo determinado.
• Umbral de alerta: Nivel a partir del cual una exposición de breve duración supone un riesgo para la salud humana y tras la cual los Estados miembros deben tomar medidas de manera inmediata.
• Limite de exceso tolerado: Porcentaje de valor límite que puede sobrepasar-se.
Según la Directiva, la calidad del aire ambiente debe controlarse en todo el terri-torio de los Estados miembros. Esta evaluación será obligatoria en las aglomera-ciones de más de 250.000 habitantes o en las zonas donde las concentraaglomera-ciones sean cercanas a los valores límite.
Esta misma Directiva establece las acciones que han de acometer los Estados miembros en el supuesto en que se sobrepasen los valores límite y los umbrales de alerta fijados en la normativa. Si se sobrepasan los valores límite, las autoridades nacionales habrán de tomar las medidas necesarias para garantizar la elaboración o aplicación de un plan o programa que permita regresar al techo asignado.
Por último, la Directiva contiene el principio de no degradación que consiste en que cuando determinadas zonas geográficas y aglomeraciones tengan niveles de contaminación inferiores a los valores límite, los Estados miembros deberán mantener los niveles por debajo dichos valores.
Las distintas directivas “hijas” que se han adoptado tienen como objetivo mante-ner o mejorar la calidad del aire ambiente estableciendo valores límite para las concentraciones de los compuestos contaminantes en el aire ambiente que regu-le, evaluando las concentraciones con métodos y criterios comunes y reuniendo los datos adecuados sobre estas concentraciones con el fin de informar al públi-co.
2.2 Ámbito estatal
En España, y en relación con la calidad del aire, hay que estar por un lado, a las previsiones del cuerpo legal base (Ley 38/1972 y las normas que la desarrollan) y, por otro, a lo previsto en los distintos Reales Decretos que transponen al or-denamiento jurídico las previsiones comunitarias.
• Las previsiones de los Reales Decretos vienen a hacer aplicables en el terri-torio español los valores de inmisión previstos en las normas comunitarias. Así, la regulación de calidad del aire en nuestro país aborda contaminantes como:
− Dióxido de azufre y partículas en suspensión (Real Decreto 1073/2002, de 18 de octubre, que deroga los Reales Decretos 1613/1985 y 1154/1986, aunque deja vigentes algunas cuestiones hasta el 1/01/2005 y 1/01/2010).
− Plomo y dióxido de nitrógeno (Real Decreto 1073/2002, de 18 de octubre, que deroga el Real Decreto 717/1987, aunque deja vigentes algunas cuestiones hasta el 1/01/2005 y 1/01/2010).
− Óxidos de nitrógeno, plomo, benceno y monóxido de carbono (Real Decreto 1073/2002, de 18 de octubre).
− Ozono (Real Decreto 1796/2003, de 26 de diciembre, relativo al ozono en el aire ambiente (deroga el anterior Real Decreto 1494/1995, sobre contamina-ción atmosférica por ozono).
• En relación con las previsiones de la Ley 38/1972 y normas de desarrollo en materia de calidad del aire hay que resaltar las siguientes cuestiones:
− Relación entre las dos vertientes de la contaminación atmosférica. El RD 833/75 relaciona los aspectos higiénico-sanitarios que determinan la calidad del aire (inmisiones) y los aspectos técnico-económicos (emisiones).
− La creación de la Red Nacional de Vigilancia y Previsión de la Contaminación Atmosférica, que consta de estaciones fijas y móviles que integran las redes estatal, autonómicas, locales y privadas. El objetivo de la Red es conocer los niveles de inmisión presentes y las emisiones de contaminantes generadas por los diferentes focos. La Red Nacional permite que con los datos recopila-dos por la misma, la Administración Central cumpla con su obligación de in-formar a la Comisión Europea sobre el estado de la calidad atmosférica en España.
Conocer los niveles de inmisión presentes y las emisiones de contaminantes generadas por los diferentes focos es imprescindible para conseguir una co-rrecta gestión de la calidad del aire. Para realizar una coco-rrecta vigilancia las redes deben permitir conocer los contaminantes emitidos desde los distintos focos, los fenómenos meteorológicos que afectan a la dispersión de los mis-mos, los problemas ocasionados por la contaminación y los efectos de los contaminantes.
− La posibilidad de declarar zonas de atmósfera contaminada (ZAC) y zonas de situación de emergencia (ZSE). Ésta es una materia muy relacionada con los niveles de inmisión ya que dicha declaración procede cuanto éstos son supe-rados en determinada medida.
Son Zona de atmósfera contaminada: “aquellas poblaciones o lugares en los que, aun observándose los niveles de emisión establecidos, la concentración de contaminantes rebasa cualquiera de los niveles de inmisión durante cierto nú-mero de días al año”.
Para las Zonas de situación de emergencia (ZSE) se prevé que: “en los casos en que por causas meteorológicas o accidentales se rebasen notablemente los niveles de inmisión fijados por el Gobierno, la zona afectada será declara-da en situación de emergencia”.
La Ley de protección del medio ambiente atmosférico se limita a imponer que la declaración de ZAC y ZSE “se realizará por el Gobierno, a su iniciativa o a propuesta de la corporación o corporaciones locales interesadas”. De cual-quier modo, actualmente, tal declaración corresponde a la Comunidad Autó-noma correspondiente.
pro-visional, la declaración de ZAC puede prolongar sus efectos más allá de su ámbito temporal de vigencia. De cualquier modo, se trata también de situa-ciones temporales, puesto que no se puede permitir el incumplimiento de los niveles de inmisión intemporalmente.
La declaración de ZAC y ZSE determina la aplicación de regímenes especiales legitimadores de un amplio conjunto de potestades administrativas de interven-ción. Las actuaciones a llevar a cabo una vez declaradas estas zonas pueden ser muy variadas: medidas relacionadas con la utilización de combustibles, inci-neradoras de residuos, generadores de calor, tráfico, etc, Incluso se puede lle-gar a prohibir la instalación o ampliación de actividades en la zona.
Las autoridades competentes para ejercer estas potestades de intervención serán estatales cuando las zonas sobrepasen el ámbito territorial de las Co-munidades Autónomas y autonómicas en caso contrario.
− Establecimiento de niveles de inmisión. El RD 833/75 establece niveles de inmi-sión para el dióxido de azufre, partículas, dióxido de nitrógeno, monóxido de carbono. Para estos contaminantes distingue entre situaciones admisibles y de emergencia. También fija niveles de inmisión para situaciones admisibles para plomo, hidrocarburos, cloro molecular, sulfuro de hidrógeno, entre otros. De cualquier modo, hay que tener en cuenta que muchos de estos niveles han que-dado derogados por previsiones normativas más recientes.
− Normas técnicas de inmisión y definiciones. El RD 833/75 establece en su anexo I las normas técnicas relativas a los niveles de inmisión para determina-dos contaminantes. Por otro lado, la Orden de 1976 aporta una serie de defini-ciones interesantes en esta materia como son: contaminación de fondo, inmi-sión, nivel de contaminación de fondo y nivel de referencia de calidad del aire.
3. EMISIONES
3.1. Ámbito comunitario
La normativa comunitaria en materia de emisiones a la atmósfera distingue si la fuente de la contaminación es móvil o fija. Dentro de los focos móviles que han sido objeto de regulación, cabe destacar los vehículos de carretera (turismos o vehículos pesados) así como maquinaria no de carretera (como motores diesel de excavadoras). En cuanto a los focos fijos, se han regulado emisiones proce-dentes de industrias en general y, en particular, de grandes instalaciones de combustión, incineradoras de residuos e instalaciones emisoras de compuestos orgánicos volátiles, entre otras.
En relación con el control de las emisiones desde fuentes móviles, hay que men-cionar la Directiva 70/220 (para vehículos ligeros) y la Directiva 88/77 (para vehí-culos pesados). En las mismas se establecen medidas contra la contaminación atmosférica provocada por los gases de escape de los vehículos de motor. Estas medidas se centran principalmente en el establecimiento de requisitos técnicos de estos vehículos. Desde su aprobación han sido objeto de múltiples modifica-ciones. El panorama normativo en esta materia está compuesto por estas direc-tivas y sus modificaciones así como por las previsiones de los programas Auto Oil y otras normas conexas que regulan cuestiones como los requisitos de man-tenimiento o las características técnicas de otros vehículos como motocicletas y tractores.
En cuanto a la regulación de las fuentes de emisión fijas, ésta se ha articulado en torno a la Directiva 84/360, de 28 de junio, relativa a la lucha contra la conta-minación atmosférica procedente de las instalaciones industriales. Conocida co-mo Directiva “marco” de emisiones, establece el marco general aplicable a estas instalaciones. Éste ha sido desarrollado por diferentes directivas aplicables a instalaciones concretas como las grandes instalaciones de combustión, las inci-neradoras de residuos, las instalaciones que utilizan disolventes orgánicos o las que emiten gases de efecto invernadero. En cuanto al control de las emisiones es preciso mencionar que también habrá que tener en cuenta si nuestra instala-ción se ve sometida a las previsiones de la Directiva 96/61 sobre preveninstala-ción y control de la contaminación.
modificaciones sustanciales de las ya existentes. Las condiciones de la autoriza-ción se establecen de forma genérica.
Se trata de una Directiva de mínimos, pudiendo los Estados miembros implantar medidas más severas, por ejemplo, en zonas de atmósfera contaminada o suje-tas a protección especial.
Las previsiones de esta norma comunitaria ya estaban incorporadas en el orde-namiento jurídico español ya que la exigencia de autorización para el funciona-miento de determinadas actividades contaminadoras de la atmósfera venía pre-visto, como veremos en los próximos epígrafes, en la Ley y Reglamento de pro-tección del medio ambiente atmosférico.
Además de esta normativa de carácter marco, la Comunidad Europea a regulado las emisiones procedentes de determinadas instalaciones (grandes instalaciones de combustión, incineración de residuos, instalaciones emisoras de compuestos orgánicos volátiles, instalaciones emisoras de gases de efecto invernadero). A continuación se menciona brevemente los contenidos de esta normativa aten-diendo al tipo de instalación. Para facilitar la relación con la correspondiente normativa nacional, se incluye aquí la remisión a los Reales Decretos que incor-poran la normativa comunitaria.
Grandes instalaciones de combustión
Las emisiones procedentes de grandes instalaciones de combustión se regula-ron por primera vez en la Directiva 88/609. Ésta establecía limitaciones a las emisiones a la atmósfera de SO2, NOx y cenizas procedentes de determinadas instalaciones dedicadas a la producción energética.
La Directiva 2001/80, de 23 de octubre, sobre limitación de emisiones a la at-mósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes insta-laciones de combustión viene a derogar el régimen establecido en la anterior. La misma se aplica a las instalaciones de combustión, independientemente del combustible utilizado, cuya potencia térmica nominal sea igual o superior a 50 MW.
La Directiva prevé excepciones respecto a los valores límite de emisiones en el caso de las instalaciones que utilizan determinados tipos de combustible. Tam-bién deja abierta la vía para que se adopten valores límite de emisión y plazos de aplicación más estrictos que los previstos en la misma y que se incluyan otros agentes contaminantes e impongan condiciones suplementarias.
Se establece también que las descargas de gases residuales de las instalacio-nes de combustión se deben realizar mediante chimeneas suficientemente altas, a fin de no perjudicar ni a la salud humana ni al medio ambiente.
Las previsiones de la Directiva de 1988 fueron incorporadas al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 646/1991 y sus posteriores modifica-ciones. Sin embargo, este régimen jurídico ha quedado derogado por el previsto en el Real Decreto 430/2004, de 12 de marzo, por el que se establecen nuevas normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión y refinerías de petróleo y que traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/80.
Incineradoras de residuos
En relación con las emisiones procedentes de incineradoras de residuos, hay que mencionar que en un primer momento la normativa diferenciaba entre inci-neración de residuos municipales e inciinci-neración de residuos peligrosos, regulan-do estas cuestiones en normas independientes. Hoy, sin embargo, se ha optaregulan-do por abordar la materia en una única norma.
La Directiva 2000/76, relativa a la incineración de residuos ha unificado y actuali-zado las previsiones de las anteriores Directivas 89/429 y 89/369 relativas a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones de inci-neración de residuos municipales y la Directiva 94/67, relativa a la inciinci-neración de residuos peligrosos. Esta normativa quedará derogada a partir del 28 de di-ciembre de 2005.
La Directiva se basa en un planteamiento integrado: a los valores límite actuali-zados para las emisiones atmosféricas se añaden los límites correspondientes a los vertidos en el agua.
A diferencia de las Directivas 89/369 y 89/429 antes citadas, esta Directiva se aplica no sólo a las instalaciones destinadas a la incineración de residuos ("insta-laciones de incineración especializadas"), sino también a las insta("insta-laciones de "coincineración" (instalaciones que tienen como objetivo fundamental producir energía o productos materiales y que utilizan residuos como combustible habitual o complementario, que reciben tratamiento térmico para su eliminación). Por otro lado, la Directiva excluye de su ámbito de aplicación las instalaciones experimen-tales que tienen por objeto mejorar el proceso de incineración y que tratan me-nos de 50 toneladas de residuos al año, así como las instalaciones que tratan únicamente determinados residuos como los residuos vegetales de origen agrí-cola, forestal, los residuos de madera, los residuos de corcho o los residuos ra-dioactivos, entre otros.
Esta norma prevé la exigencia de autorización tanto para incinerar como para coincinerar. La autorización debe enumerar las categorías y cantidades de resi-duos peligrosos y no peligrosos que pueden tratarse, la capacidad de incinera-ción o de coincineraincinera-ción de la instalaincinera-ción y los procedimientos de muestreo y medición que van a utilizarse.
Con objeto de garantizar la realización total de la combustión de los residuos, la Directiva prevé la obligación de que todas las instalaciones mantengan los gases resultantes de la incineración y de la coincineración a una temperatura mínima de 850° C durante al menos 2 segundos. Si se incineran residuos peligrosos que contengan más del 1% de sustancias organohalogenadas, expresadas en cloro, la temperatura debe elevarse hasta 1.100° C durante dos segundos como míni-mo. El calor generado durante el proceso de incineración deberá recuperarse en la medida de lo posible.
La Directiva fija valores límite de las emisiones atmosféricas de metales pesa-dos, dioxinas y furanos, el monóxido de carbono (CO), cenizas, carbono orgáni-co total (COT), cloruro de hidrógeno (HCI), fluoruro de hidrógeno (HF), dióxido de azufre (SO2), monóxido de nitrógeno (NO) y dióxido de nitrógeno (NO2).
Las solicitudes de autorización para nuevas instalaciones deben estar a disposi-ción del público para que pueda presentar observaciones antes de que la autori-dad competente tome una decisión. Las instalaciones de capaciautori-dad nominal igual o superior a dos toneladas por hora deben poner a disposición de la autori-dad competente y del público un informe anual sobre su funcionamiento y se-guimiento. La autoridad competente debe elaborar y poner a disposición del pú-blico una lista de las instalaciones de capacidad nominal inferior a dos toneladas por hora.
y deroga las previsiones de los Reales Decretos 1088/1992, de 11 de sep-tiembre, y 1217/1997, de 18 de julio, sobre incineración de residuos municipa-les y peligrosos respectivamente.
Emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolven-tes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones
El uso de disolventes en ciertas actividades da lugar a emisiones de compuestos orgánicos a la atmósfera que pueden ser nocivas. Para paliar este tipo de con-taminación atmosférica la Comunidad Europea ha adoptado una serie de norma-tiva:
- La Directiva 94/63, de 20 de diciembre de 1994, sobre el control de emisio-nes de compuestos orgánicos volátiles (COV) resultantes del almacenamien-to y distribución de gasolina desde las terminales a las estaciones de servi-cios.
- La Directiva 99/13, de 11 de marzo de 1999 relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones.
La Directiva 94/63, sobre el control de emisiones de compuestos orgánicos volá-tiles resultantes del almacenamiento y distribución de gasolina desde las termi-nales a las estaciones de servicios tiene por objetivo prevenir las emisiones a la atmósfera de COV durante el almacenamiento de gasolina y su distribución a las estaciones de servicios. Esta se aplica a las operaciones, instalaciones, vehí-culos y buques empleados en el almacenamiento, carga y transporte de ga-solina de una terminal a otra o de una terminal a una estación de servi-cio. En la misma se establecen los requisitos técnicos a los que han de ajustar-se estas instalaciones.
La Directiva deja abierta la posibilidad de que los Estados miembros impongan o mantengan medidas más estrictas en todo su territorio o en zonas geográfi-cas donde se compruebe que dichas medidas son necesarias para la protec-ción de la salud humana o del medio ambiente debido a circunstancias especí-ficas.
Esta Directiva fue transpuesta al ordenamiento jurídico español por el Real De-creto 2012/1996, de 20 de septiembre.
La misma establece valores límites de emisión (expresados en términos de con-centraciones máximas de disolventes en los gases residuales) y valores de emi-siones fugaces (expresados como un porcentaje de las pérdidas de disolventes).
Las industrias pueden verse exentas de estas limitaciones demostrando que logran la misma reducción por otros medios, dicho de otro modo, hay libertad a la hora de elegir el medio por el que se lograrán las reducciones requeridas: ya sea usando tecnología de reducción o por la sustitución de productos con altas concentraciones de disolventes por otros con una menor concentración o libres de ellos.
La Directiva incluye dentro de su ámbito de aplicación determinadas industrias. Entre ellas las que se dedican a procesos de recubrimiento, limpieza en seco, fabricación de calzado, barnices, tintas, adhesivos, y productos farmacéuticos, imprentas, limpieza de superficies y acabado de vehículos.
Los valores límite de emisión han sido establecidos para cada industria tomando como base las “mejores técnicas disponibles”. Por lo tanto, los valores difieren de un proceso de producción a otro, o dependen de la capacidad de la instala-ción.
Los Estados miembros deben garantizar que en su territorio se cumplan los lími-tes establecidos por la Directiva. Para ello, podrán optar por aplicar los valores límite de emisión previstos en la Directiva o diseñar y aplicar Planes Nacionales que persigan los mismos objetivos de reducción.
España ha realizado la trasposición de esta Directiva al ordenamiento jurídico nacional mediante la Ley 16/2002 relativa a la prevención y control integrados de la contaminación así como mediante el Real Decreto 117/2003, de 31 de enero.
La Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, incorpora aque-llos aspectos de la Directiva 1999/13 que están supeditados al principio de re-serva de Ley. El Real Decreto 117/2003 además de entrar a regular con detalle el régimen autorizatorio establece unos umbrales de consumo y valores límite de emisión
Instalaciones emisoras de gases de efecto invernadero
El régimen que implanta la directiva se inspira en uno de los instrumentos de mercado previstos en el Protocolo de Kioto, el comercio de emisiones, que, junto los basados en proyectos de inversión en tecnología limpia en países terceros (desarrollo limpio y aplicación conjunta), constituyen los llamados mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto.
España ha incorporado las previsiones de la mencionada Directiva al ordena-miento jurídico español con la aprobación de la Ley 1/2005, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (modificada por el Real Decreto Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgen-tes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación públi-ca).
Para poder articular y poner en marcha dicho comercio se articula un régimen autorizatorio para que todas las instalaciones sometidas a su ámbito de aplica-ción cuenten con una autorizaaplica-ción de emisión de gases de efecto invernadero.
A los efectos de la normativa los gases de efecto invernadero son seis -dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarburos (PFC), hexafluoruro de azufre (SF6). El régimen de comercio de derechos de emisión se aplica a toneladas equivalentes de dióxido de carbono.
Por otro lado, no todas las instalaciones emisoras se encuentran sometidas, sino sólo aquellas que superen determinados umbrales de capacidad.
A tenor de lo establecido en la Ley, la autorización de emisión de gases de efec-to invernadero tendrá el contenido mínimo siguiente:
a) Nombre y dirección del titular de la instalación. b) Identificación y domicilio de la instalación.
c) Una descripción básica de las actividades y emisiones de la instalación.
d) Las obligaciones de seguimiento de emisiones, especificando la metodología que se ha de aplicar y su frecuencia.
e) Las obligaciones de suministro de información.
f) La obligación de entregar, en los cuatro meses siguientes al final de cada año natural, derechos de emisión en cantidad equivalente a las emisiones totales verificadas de la instalación durante el año anterior.
g) Fecha prevista de entrada en funcionamiento.
La autorización de emisión de gases de efecto invernadero, si así lo solicita su titular, podrá cubrir una o más instalaciones, siempre que estas se ubiquen en un mismo emplazamiento, guarden una relación de índole técnica y cuenten con un mismo titular.
En cuanto al procedimiento de solicitud de autorización de emisión, la Ley esta-blece que el titular de la instalación deberá dirigir la solicitud de autorización al órgano competente que designe la comunidad autónoma en cuyo territorio se ubique la instalación. La solicitud de autorización deberá contener, al menos, documentación con la siguiente información:
a) Identificación y acreditación de ser titular de la instalación. b) Identificación y domicilio de la instalación.
c) Descripción de la instalación para la que se solicita autorización, así como de sus actividades, incluyendo la tecnología utilizada.
d) Las materias primas y auxiliares empleadas cuyo uso pueda producir emisio-nes de gases incluidos.
e) Las fuentes de emisión de gases enumerados existentes en la instalación. f) Las medidas previstas para realizar el seguimiento de las emisiones, de acuerdo la ley
y la normativa comunitaria.
La solicitud se acompañará de un resumen explicativo de las indicaciones espe-cificadas en el párrafo anterior.
3.2 Ámbito estatal
En España, y en relación con las emisiones a la atmósfera, hay que estar por un lado, a lo previsto en las Leyes y Reales Decretos vistos en el epígrafe anterior, que transponen al ordenamiento jurídico las distintas previsiones de la normativa comunitaria en materia de emisiones y, por otro a la Ley 38/1972 y las normas que la desarrollan (sin perjuicio de lo establecido en la normativa autonómica).
En relación con las previsiones de la Ley 38/1972 y normas de desarrollo en ma-teria de emisiones hay que resaltar las siguientes cuestiones:
- Catálogo de las “actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfe-ra”
El Decreto 833/75 establece un catálogo de las “actividades potencialmente con-taminadoras de la atmósfera”, clasificándolas en tres grupos (A, B y C) según sean más o menos impactantes sobre el medio ambiente. Para cada uno de los grupos se definen los procesos industriales correspondientes a los respectivos sectores de actividad.
Este Catálogo no tiene carácter exhaustivo y, por lo tanto, podrá ser también considerada como potencialmente contaminadora de la atmósfera cualquier otra actividad de naturaleza similar. De todos modos, el catálogo enumera la mayor parte de las actividades industriales existentes.
– Niveles de emisión
El Decreto 833/75 establece en su anexo IV los niveles de emisión para 26 procesos industriales particularizados y con un caso 27 de aplicación general.
- Autorización
Si queremos instalar, ampliar o modificar una actividad potencialmente contami-nadora de la atmósfera hay que cumplir con los requisitos establecidos en el régimen general de instalación, ampliación y traslado de industrias o actividades, así como con los previstos en la normativa específica sobre protección del medio ambiente atmosférico.
Antes de otorgarse la autorización de puesta en marcha se comprobará, entre otros, los siguientes extremos:
- Si se respetan los niveles de emisión exigidos.
- Si se han instalado todos los aparatos de depuración y aplicado las restantes medidas correctoras previstas en la autorización.
- Si los depuradores funcionan correctamente y con un rendimiento igual o superior al exigido.
- Si se han instalado los instrumentos de medida y regulación, y se han previsto los dispositivos necesarios para la toma de muestras de efluentes gaseosos.
- Si los instrumentos de medida, regulación y control exigidos en la autorización de la instalación corresponden a los tipos homologados.
- Si se dispone de los libros Registros de autocontrol, incidencias e inspección.
No se autorizará la puesta en marcha total o parcial de ninguna actividad calificada como potencialmente contaminadora de la atmósfera que vierta humos, polvos, gases y vapores si previamente no se han aprobado, instalado y, en su caso, comprobado su eficacia y el correcto funcionamiento de los elementos necesarios para la adecuada depuración hasta los límites de emisión legales vigentes, así como los condicionamientos que puedan haber sido impuestos específicamente en la autorización administrativa (artículo 16 de la Orden).
- Obligaciones del titular:
Las distintas obligaciones de aquellos que emiten emisiones a la atmósfera ven-drán recogida en la autorización o licencia arriba mencionada. Sin embargo, in-dependientemente de esto se pueden identificar algunas obligaciones generales como las de:
- Identificar los focos de emisión.
- Respetar los niveles de emisión previstos en la normativa, entendidos sin dilución previa con aire.
- Adoptar los procedimientos de dispersión más adecuados (chimeneas o temperaturas y velocidad de salida de los gases) para que los contami-nantes vertidos a la atmósfera, respetando siempre los niveles de emisión exigidos, se dispersen de forma que no se rebase en el ambiente exterior los niveles de calidad del aire establecidos en la normativa aplicable.
- Informar a la autoridad competente de cualquier anomalía o avería en las instalaciones o sistemas de depuración de los efluentes gaseosos que puedan repercutir en la calidad del aire de la zona.
- Autocontrol de las emisiones. Realizar mediciones de los contaminantes vertidos con la periodicidad establecida en la normativa (cada 15 días, semana)
- Someterse a cuantas inspecciones se establezcan como obligatorias en la normativa o autorización (dependiendo de los casos, la normativa estatal aplicable prevé una periodicidad anual, cada dos años, tres o cinco).
4. Reflexiones sobre el régimen autorizatorio aplicable a las emisiones a la atmósfera y relación con otras intervenciones administrativas
El régimen de intervención administrativa para las emisiones atmosféricas pre-visto en la Ley 38/72 y normas de desarrollo requirió desde el principio de ciertas consideraciones. Además, con el paso del tiempo, la aprobación de la Constitu-ción, el régimen de autonomías y la aparición de nueva normativa de carácter ambiental se ha hecho cada vez más necesario delimitar la definición y alcance de la misma.
Reflexiones sobre el informe de las medidas correctoras y la autorización de puesta en marcha y funcionamiento
Como hemos visto en el procedimiento de la autorización de puesta en marcha y funcionamiento hay un primer pronunciamiento en el informe de medidas correc-toras.
En relación con este informe, se plantea el problema de la sustantividad de las intervenciones estatales (autonómicas, en la actualidad) en la materia, es decir si se trata de una autorización administrativa como tal. Los artículos 56, 57 y 60 del Decreto 833/75 caracterizaron, la intervención estatal (hoy autonómica) como un acto de trámite, un informe de las medidas correctoras y condiciones de funcio-namiento de los proyectos de las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, que correspondía emitir, en función de la mayor o menor potencia-lidad contaminadora (grupo A o B), a los órganos centrales o periféricos del “Mi-nisterio competente por razón de la actividad”. No obstante, tras la aprobación del proyecto junto con las medidas adoptadas, el artículo 64 de dicho Decreto regula la “autorización de puesta en marcha y funcionamiento” de dichas activi-dades.
En cuanto a este informe ni la Ley 38/72 ni el Decreto 833/72 identifican, en su caso, el procedimiento donde debía insertarse. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 del Decreto 833/75 (los informes tendrán carácter vinculante para la concesión de la licencia municipal), dicho informe parece que podría insertarse en el procedimiento del otorgamiento de la licencia municipal de actividad sujeta a las disposiciones establecidas en el Reglamento de Actividades Molestas Insalubres, Nocivas y Peligrosas. No obstante, de acuerdo con dicho Decreto, también se podría sostener que el procedimiento principal en donde insertar el informe era el relativo a la autorización sustantiva que debe conceder la Administración competente por razón de la materia para el inicio de la actividad.
las instalaciones industriales, bastando con la presentación del proyecto y la suscripción de la actividad en el Registro oportuno.
Es decir, a la hora de hablar de autorización de puesta en marcha de las actividades industriales potencialmente contaminadoras hay que diferenciar entre:
- Las instalaciones industriales liberalizadas, esto es que no necesitan de una autorización sustantiva previa por parte de la Administración competente por razón de la actividad para iniciar su actividad.
- Las instalaciones industriales no liberalizadas, esto es que necesitan de la autorización mencionada en el punto anterior.
Actualmente, con respecto a las instalaciones industriales liberalizadas, la sustantividad del referido informe y de la autorización de puesta en marcha varía en cada una de las CCAA. En líneas generales, se puede decir que en el territorio español se dan varias situaciones:
- CCAA que tramitan dicha autorización de modo independiente al procedimiento relativo a la licencia municipal de actividad, y por tanto mantienen la sustantividad de la autorización.
- CCAA que insertan el informe por el que se establecen las medidas relativas la protección del medio ambiente atmosférico en el informe de calificación y medidas correctoras ubicado en el procedimiento relativo a la licencia municipal de actividad. En estas CCAA, la autorización de puesta en marcha y funcionamiento de la actividad ha perdido su identidad, sustituyéndose por la licencia municipal de puesta en marcha o funcionamiento.
- Las CCAA que insertan, como las anteriores, el informe por el que se establecen las medidas relativas a la protección del medio ambiente atmosférico en la licencia municipal, e incluso coordinan aquellas medidas con la evaluación de impacto ambiental o con otro tipo de medidas de evaluación como la calificación ambiental.
Reflexiones sobre la relación con otras intervenciones administrativas
Como hemos visto, el procedimiento para autorizar las emisiones de contaminantes a la atmósfera se encuentra muy relacionado con otros procedimientos existentes, llegando incluso a verse incorporado a los mismos. Esto sucede en materia de actividades clasificadas y de actividades sometidas al régimen de evaluación de impacto ambiental pero también se está desarrollando en relación con otras normas y procedimientos, como puede ser el de intervención y control integrados de la contaminación o el de aquellos procedimientos de intervención administrativa aprobados por distintas CC.AA.
Parece, por tanto, que la autorización ambiental de emisiones de sustancias peli-grosas al aire en la práctica, hoy por hoy, y atendiendo tanto a la nueva normati-va estatal y a la propia de las CC.AA, no es muy habitual que aparezca con sus-tantividad propia.
Atendiendo a las distintas actividades, situaciones y regulaciones, las condicio-nes en las que una actividad pueda realizar emisiocondicio-nes a la atmósfera pueden quedar plasmadas en la licencia de actividades clasificadas, en la declaración de impacto ambiental, en la autorización ambiental integrada o en cualquier otro instrumento de intervención administrativa ideado por las CC.AA. Todo depen-diendo del tipo de actividad del que estemos hablando.
