Principal
Antonio Hernández Gamarra
Economista de la Universidad Nacional, profesor de Economía en lasUniversidades del Valle, Los Andes, Nacional y Externado. Se desempeñó, entre otros cargos, como Presidente de la Financiera Eléctrica Nacional, Ministro de Agricultura, Miembro de la Junta Directiva del Banco de la República y Contralor General de la República. Autor de numerosos ensayos sobre política agrícola, política monetaria y desarrollo regional. Sus libros incluyen La moneda en Colombia, La moneda y el debate monetario en Colombia, Una Contraloría creíble y respetada, entre otros.
Coautor
Fernando Herrera Araújo
Coordinador del Área de Pobreza y Desarrollo Sostenible delPNUD-Colombia, organización para la que trabaja hace más de dos décadas. Estudió Economía en la Universidad Externado, posteriormente realizó un Master of Arts en Estudios del Desarrollo en la
Universidad de Manchester y un Master of Science de Gestión para el Desarrollo en la London School of Economics. También hizo estudios de postgrado en ciencia política en la Universidad de Lovaina en Bélgica. A lo largo de su trayectoria ha dictado cursos en distintas universidades del país y ha sido
conferencista nacional e internacional. Autor de investigaciones sociales, en particular sobre Pobreza y Director Editorial de la Serie Cuadernos PNUD.
Evaluación del
Evaluación del Sistema General
de Regalías
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Fabrizio Hochschild Representante residente Arnaud Peral Director de País Inka Mattila
Directora de País adjunta
Antonio Hernández Gamarra
Investigador principal- Director
Fernando Herrera Araújo
Coautor
Blanca Jenny Patiño P. Felipe Ordoñez Serrano Juan Sebastián Betancur
Investigadores del Laboratorio de Innovación Social
Elizabeth Yarce, PNUD
Edición y coordinación editorial
Rock N Roll Agencia
Diseño y Diagramación
ISBN: 978-958-8863-86-3
Fecha de publicación: Septiembre 2015
Resumen ejecutivo Introducción I. Normatividad
La normatividad existente hasta 2011
Normas básicas constitucionales Normas básicas legales
Autoridades
Valor, generación y distribución de las regalías
Debilidades de la institucionalidad existente hasta 2011
La nueva institucionalidad
Reforma constitucional Reglamentación legal
II. La distribución de las regalías
Distribución entre las finalidades de las asignaciones Distribución de las regalías entre los departamentos
Distribución de las regalías al interior de los departamentos Distribución sectorial del gasto
El impacto de la reforma en las finanzas departamentales.
III. Operación del SGR
Recaudos y giros Ejecución del gasto Excedentes de liquidez
Estado de ejecución de los proyectos.
IV. Asignación de regalías e indicadores de desarrollo económico y social V. El rol del SGR en la construcción de la paz
Caracterización de las condiciones socio-económicas de los municipios prioritarios, a la luz de su desempeño en los objetivos de desarrollo del milenio (ODM)
Asignación y uso de las regalías en los municipios prioritarios Reflexiones finales Conclusiones Anexos Referencias 7 16 18 18 18 20 21 22 24 25 25 29 38 39 42 44 46 51 54 54 57 64 66 70 80 83 85 89 90 100 118
Acrónimos
ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos
ANM Agencia Nacional de Minería
CNR Comisión Nacional de Regalías
COLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación
DNP Departamento Nacional de Planeación
FAE Fondo de Ahorro y Estabilización
FNR Fondo Nacional de Regalías
FONPET Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MME Ministerio de Minas y Energía
NBI Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
OCAD Órgano Colegiado de Administración y Decisión
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
RNNR Recursos Naturales No Renovables
SGP Sistema General de Participaciones
SGR Sistema General de Regalías
Resumen
ejecutivo
Las regalías son una fuente de ingresos importante para el desarrollo de Colombia. Por su magnitud tienen el potencial de financiar inversiones que mejoren las condiciones de vida y la productividad de los habitantes en todas las regiones del país.
Los recursos naturales no renovables (RRNN) y el subsuelo son activos que pertenecen al Estado, y por ende, las inversiones realizadas con los ingresos generados por su explotación deberían beneficiar a toda la población. Por esto, en 2011 se hizo una reforma constitucional para crear el Sistema General de Regalías (SGR) con el fin de promover una mayor equidad intergeneracional, social y regional, y de esta manera hacerle frente a las debilidades del antiguo régimen.
Teniendo en cuenta los efectos que este nuevo Sistema de asignación de regalías pudo traer, este informe pretende evaluar cómo ha sido la distribución de los recursos desde que inició su implementación en 2012; cuál ha sido el nivel de ejecución del gasto de las entidades territoriales que reciben los recursos; cómo ha sido la relación entre las asignaciones y las variables socioeconómicas de los departamentos y cuál es el papel que pueden jugar estos recursos en la construcción de la paz en Colombia.
Analiza, además, cómo la nueva distribución de los recursos ha venido incorporando los objetivos pretendidos en la reforma, no solo en cuanto al reparto de las regalías según las finalidades establecidas en la ley, sino en la manera como se viene dando la distribución entre los departamentos y entre los sectores a los que se están destinadas las inversiones.
También hace una mirada a la forma como viene operando el Sistema. La ejecución del gasto de estos recursos y el estado de ejecución de los proyectos dan luces sobre si las regalías están siendo utilizadas de manera eficaz, para que generen inversiones que permitan cerrar las brechas de competitividad entre las regiones. De igual manera, evalúa la operación del SGR desde cuatro perspectivas: recaudos y giros, ejecución del gasto, excedentes de liquidez y estado de los proyectos.
Pero este estudio no solo brinda una mirada profunda a la situación actual del SGR en cuanto a su operación y asignación. También analiza si esta nueva distribución de los recursos prioriza las regiones en las que la situación socioeconómica de sus habitantes está más rezagada, y explica la importancia que las regalías pueden tener para la construcción de la paz. Cerrar las brechas socioeconómicas en las regiones más vulnerables del país, y más en aquellos municipios en donde el conflicto armado ha afectado en mayor medida a la población, es una necesidad para Colombia y un frente de trabajo constante para el PNUD.
Ponemos a disposición este análisis de la situación actual del Sistema que determina la utilización de un activo muy importante para el país y brinda herramientas y conclusiones que pueden ayudar a aclarar las principales ventajas y aspectos por mejorar del Sistema General de Regalías para que Colombia cuente con un Sistema eficiente y avance en mejorar las condiciones de los hogares más vulnerables en todas las regiones y, a la vez, impulse en el largo plazo la competitividad del país y sirva como herramienta de construcción de paz.
Introducción
El propósito de este trabajo es realizar una evaluación del Sistema General de Regalías (SGR) creado por el Acto Legislativo 05 de 2011, en especial en cuanto a la normatividad que lo gobierna, la distribución institucional y territorial de las regalías que en él se estableció, su operación, y la intencionalidad que lo guía para promover el desarrollo y la equidad regional.
Para ello, además de esta introducción, el estudio consta de cinco capítulos y una sección de conclusiones.
El primer capítulo tiene como finalidad contrastar la normatividad existente antes de la creación del SGR con la que le dio vida al nuevo sistema. La primera parte de este capítulo hace énfasis en las autoridades que gobernaban el anterior régimen, los usos que se podían dar a los recursos, la distribución territorial que tenían las regalías, y las debilidades y falencias que hicieron necesario emprender la reforma del mismo. La segunda, incluye los propósitos de la reforma, las modificaciones constitucionales y legales que se adoptaron; los órganos de gobierno del SGR y sus funciones básicas; el ciclo de la generación de las regalías; los criterios de asignación por tipos de gasto; las reglas para distribuirlas territorialmente durante y después de la etapa de transición; y, las políticas y mecanismos establecidos para la aprobación de los proyectos de inversión.
El propósito del segundo capítulo es analizar lo que la reforma significó para la distribución de las regalías entre las finalidades de las asignaciones a la luz de la normatividad que creó el SGR; examinar su reparto entre las entidades territoriales; realizar un análisis sobre la concentración sectorial del gasto; y, medir el impacto que el SGR produjo en las finanzas departamentales.
Con el fin de evaluar la eficiencia con que ha operado el SGR, en el tercer capítulo del trabajo se examina la importancia de los montos girados en relación con el recaudo; el gasto presupuestal ejecutado por las gobernaciones con esos recursos; lo significativos que eran los excedentes de liquidez que tenían en sus cuentas bancarias los entes territoriales a fines de 2014; y, el estado de ejecución de los proyectos aprobados por el SGR.
El cuarto capítulo tiene como propósito analizar la relación entre la asignación de las regalías y distintos indicadores de desarrollo económico y social en los departamentos para, con base en ese análisis, concluir sobre los alcances esperados de la reforma en la lucha contra la pobreza y las desigualdades regionales existentes en el país.
En el capítulo quinto se busca esclarecer si los principios que guiaron la reforma al sistema de regalías en Colombia se ven reflejados en la asignación de recursos en aquellos territorios pobres que se vieron fuertemente afectados por la violencia, al tiempo que busca dilucidar si la inversión social programada en este tipo de municipios atiende a las principales necesidades de los mismos. Finalmente, la sección concluye con algunas recomendaciones, que sirvan de base para la formulación de una política congruente con los retos que supondrá la construcción de la paz.
I. Normatividad
La normatividad existente
hasta 2011
Normas básicas constitucionales
En virtud de la declaración soberana de la Constitución Política de 1991, que en su artículo 332 declaró al subsuelo y a los recursos naturales como propiedad del Estado, quienes exploten los recursos naturales no renovables (RNNR) pagarán, como precio por ese derecho, un canon de regalías1. Principio que fue ratificado por la jurisprudencia cuando en la sentencia C-567/95 (Magistrado ponente: Fabio Morón Díaz) se señaló que “las regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables son una especie de contraprestación económica que hace parte del patrimonio del Estado (…)”
1 El artículo 332 preservó, sin embargo, los derechos adquiridos y perfeccionados por particulares con arreglo a las leyes preexistentes. De allí que en algunos casos las regalías sean percibidas por particulares
Es decir, desde un punto de vista económico, las regalías son el precio de los RNNR en el subsuelo y por lo tanto no pueden interpretarse como un tributo para quienes explotan esos bienes. Esa distinción es muy importante porque el uso de las regalías debe encaminarse a reponerle al patrimonio estatal el valor del bien que se vende y no a reparar las externalidades negativas que su explotación supone, las cuales deben ser subsanadas por quienes explotan los RNNR con cargo a sus costos corrientes de explotación.
La Constitución de 1991 no se ocupó de la fijación del canon de regalías, pues en su artículo 360 se consagró que la ley determinaría las condiciones para la explotación de los RNNR.
La distribución del producto de las regalías entre los entes territoriales tampoco fue objeto de la norma constitucional, ya que al respecto el artículo 360 sólo señaló que: “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”, sin que se estableciera ninguna regla específica al respecto.
Disposición sobre la distribución territorial que se complementó en el artículo 361 donde se dijo que “con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley” (Subrayado fuera de texto).
Respecto al uso que se podía dar a las regalías, la norma constitucional expresó que las correspondientes al Fondo Nacional de Regalías (FNR) “se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales”.
El texto constitucional guardó silencio sobre el uso que se debería dar a los recursos percibidos por los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de RNNR, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos (conjunto de entidades territoriales que, de aquí en adelante, por brevedad, llamaremos regiones minero- energéticas2).
De las disposiciones transcritas se puede concluir que la Constitución de 1991 contenía amplia flexibilidad para fijar el canon de las regalías, para determinar el reparto entre los beneficiarios y para señalar los usos que se les podía dar.
Normas básicas legales
A partir de esas normas constitucionales, las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 establecieron el canon de regalías para los distintos RNNR, los usos a que ellas estarían destinadas y las reglas de distribución entre sus beneficiarios.
En esas normas el canon de las regalías de hidrocarburos se estableció marginalmente creciente con el volumen diario de la producción por campo. Por el contrario, en el caso del carbón se estableció una discontinuidad en el canon ya que si el proyecto produce menos de tres millones de toneladas al año equivale al 3% de la cantidad extraída, mientras que si se supera esa cifra es del 10% de la misma. Por lo que se refiere al níquel el canon es del 12% de la producción. Para los demás RNNR3 el canon fluctúa entre el 1% y el 12% de ella. A este respecto las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 han tenido pocas modificaciones a lo largo de los años y por ende son las que continúan vigentes hoy en día.
En cuanto a la distribución de las regalías entre los departamentos y municipios productores las reglas establecidas en esas normas legales estaban gobernadas por dos principios básicos:
•
El tipo de bien, ya que los coeficientes de reparto se fijaban según se tratara de hidrocarburos, carbón, níquel y así sucesivamente; y,•
El volumen de producción en cada uno de ellos.En términos generales, cerca del 42% de la producción total correspondía a los departamentos, cerca del 40% a los municipios productores y puertos de embarque y el resto al FNR.
3 Que corresponden principalmente a oro, platino, hierro, cobre, sal ,calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales metálicos y no metálicos, esmeraldas y piedras preciosas.
En cuanto al uso que se podía dar a las regalías que recibían las regiones minero-energéticas es de señalar que, según la ley, las mismas se podían destinar a los proyectos considerados como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo y con prioridad para mejorar las coberturas de los bienes sociales considerados meritorios (salud, educación, saneamiento básico, etc.). Además, la Ley 683 de 2003 señaló que el 5% del valor de las regalías asignadas a esas regiones y el 50% de las que recibiese el FNR debían destinarse al Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET).
Sobre las regalías asignadas al FNR, las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 atomizaron el uso que ese Fondo podía dar a sus recursos. Así, en vez de hacer de él un instrumento para la financiación de grandes proyectos regionales, éste se convirtió en el financiador de múltiples iniciativas de escasa significación para el bienestar de los habitantes de las regiones, según se explicó con todo detalle en Hernández et ál (2009) y en un estudio elaborado por Economía Urbana y el Centro Nacional de Consultoría (2012) para el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en cual se consignó que “El fraccionamiento de los recursos en 53 tipos de porcentaje con destinación específica crea hechos que van contra la intencionalidad del art. 361” (p. 13).
Autoridades
Las autoridades que gobernaban el uso de las regalías eran los gobernadores y alcaldes de las regiones minero-energéticas, que debían manejar sus recursos según las normas establecidas en las leyes 141 de 1994 y 756 de 1992, y la Comisión Nacional de Regalías (CNR) y el DNP, que tenían a su cargo los recursos del FNR.
En virtud del artículo 1° de la ley 141 de 1994 el FNR se constituyó como un sistema separado de cuentas, sin personería jurídica. Tratamiento legal que cambió cuando el artículo 1° de la ley 756 de 2002 determinó que ese Fondo tendría personería jurídica propia y estaría adscrito al DNP, cuyo jefe sería su representante legal.
La CNR fue creada por el artículo 7° de la ley 141 de 1994 como una unidad administrativa especial, inicialmente adscrita al Ministerio de Minas y Energía (MME), con el propósito de controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos y estuvo integrada por el Ministro de Minas y Energía, el Director del DNP, un representante del ente rector del medio ambiente, el Ministro de Desarrollo, cinco gobernadores y dos alcaldes. A partir del decreto 2141 de 1999 la Comisión fue adscrita al DNP.
La CNR, además de aprobar el presupuesto anual del FNR y de nombrar y remover su personal, aprobaba los proyectos que se financiaban con los recursos del Fondo para lo cual las entidades territoriales debían someterlos a su consideración.
Para efectos de la vigilancia de la correcta utilización de las regalías, la Comisión podía contratar interventorías financieras y administrativas con entidades públicas o con firmas o empresas privadas.
A partir de la expedición del decreto 149 de 2004 la CNR fue suprimida y al DNP se le encargó “el control y vigilancia a la correcta ejecución de los recursos de las regalías y compensaciones y de las asignaciones al Fondo Nacional de Regalías. Así mismo, le corresponde efectuar el registro de los proyectos que han sido aprobados por los ministerios para ser financiado por el Fondo Nacional de Regalías y adelantar los procedimientos administrativos correctivos con el fin de establecer si hubo uso indebido de los recursos de las regalías” (DNP, 2007, p. 15).
Valor, generación y distribución de las regalías
El valor monetario de las regalías depende en lo fundamental del volumen de producción; del canon; del precio internacional cuando el bien se exporta; del costo de transporte entre la boca de mina y el puerto; y, de la tasa de cambio. En atención al volumen de producción y a los precios, los hidrocarburos, el carbón y el níquel generaron entre 1994 y 2009 casi la totalidad de los 42.2 billones de pesos de las regalías, ya que en ese período representaron el 97.8% de ellos (Echeverry et ál 2011).
Por lo que hace a la distribución de su valor entre las regiones minero-energéticas y el FNR4, este último recibió entre 1994 y 2009 el 20.1% del total generado, mientras que a las primeras les correspondió el 78.9% de ese total (Echeverry et ál 2011).
En lo referente a la distribución interdepartamental, el Cuadro 1 señala que el grueso de las regalías se destinó a nueve departamentos y que su asignación en términos per cápita fue muy desigual.
Cuadro 1
Distribución territorial de las regalías en las regiones minero-energéticas 1994 - 2009
Departamento Participación (%) Participación en la población (%) Índice de ingreso per cápita
Casanare 23.5 0.7 33.6 Arauca 10.4 0.5 20.8 Meta 12.1 1.9 6.4 La Guajira 9.7 1.8 5.4 Huila 8.9 2.4 3.7 Santander 5.6 4.4 1.3 Cesar 5.4 2.1 2.6 Córdoba 4.9 3.5 1.4 Antioquia 3.4 13.2 0.3 Tolima 3.3 3.1 1.1 Resto 12.8 66.4 0.2 Total Nacional 100.0 100.0 1.0
Fuente: Con base en Echeverry et á l. 2011
En esta información, el índice de ingreso per cápita equivale a 1 para el promedio nacional y es 32.6 veces más alto en Casanare y notoriamente superior en Arauca, Meta, La Guajira, Huila, Santander y Cesar, para mencionar los más elevados. La distribución entre las gobernaciones y los municipios productores en las regiones minero-energéticas fue aún más desigual como se mostró en Hernández (2010).
Debilidades de la institucionalidad existente
hasta 2011
La institucionalidad legal que se creó en virtud de las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 sobre el reparto de las regalías entre los beneficiarios, y el uso que a las mismas se les podía dar, le generó múltiples debilidades al sistema, como fueron:
•
El carácter pro cíclico de las asignaciones. Como el canon y los coeficientes de reparto eran relativamente fijos, el monto de las regalías que se asignaban a las regiones minero-energéticas tenían esa tendencia, ya que la producción y los precios tendían a moverse en la misma dirección.•
Como no fue posible impulsar una ley general sobre ahorro en tiempos debonanza, la tendencia era que con ingresos transitorios se financiaran gastos permanentes, que a la larga terminarían desfinanciados.
•
El reparto de las regalías entre las regiones minero-energéticas y el FNR no estuvo precedido de ningún análisis sobre la conveniencia de esa distribución y no se previó un mecanismo eficaz para redistribuirlas cuando los ingresos aumentaran significativamente, ya que la norma sobre “cesión”, que buscaba redistribuirlas entre los departamentos y a su interior tuvo dos graves defectos. El primero fue que estaba referida al volumen de producción, y no al monto de los ingresos percibidos por los departamentos y municipios productores. El segundo fue que los recursos que cedían los municipios se repartían por igual entre los otros municipios del departamento, con independencia de la población y de las necesidades de los beneficiarios de la cesión.•
Los recursos que se destinaron a cada beneficiario no tuvieron en cuenta las necesidades que con ellos se podían satisfacer, lo cual dio lugar a manifiestas desigualdades en los ingresos percibidos por los departamentos y municipios.•
Las regalías no se sumaban a los recursos que se distribuían a través delSistema General de Participaciones (SGP) para estimar cuáles y cuántas eran las necesidades que se podían satisfacer con ellas, y durante cuánto tiempo.
•
La atomización de recursos, que prohijaron las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, terminó por desconocer, de hecho, los fines que se perseguían en el artículo 361 de la Constitución.•
Las regalías no contribuyeron a disminuir las desigualdades inter regionales, ni tampoco las desigualdades sociales. Echeverry et ál. (2011) destacan que de los 10 departamentos que recibían la mayor parte de las regalías sólo Meta y Santander tenían un índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) inferior al promedio nacional. De otra parte, se encontró que ninguna de las entidades territoriales receptora de regalías logró cumplir con las coberturas mínimas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Esto último evidenció que las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 no lograron que las entidades territoriales destinaran sus recursos de regalías a propósitos distintos al logro de las coberturas básicas, sobre todo en términos de salud y educación.•
Existía una muy débil institucionalidad en las regiones minero-energéticas, y en especial en los municipios productores, para la planeación inter temporal del gasto y para el uso de las regalías. Esto sumado a la debilidad de los controles (fiscal, disciplinario, penal, ciudadano) y a la presencia de grupos armados ilegales en casi todas ellas, dio lugar a muchas ineficiencias, irregularidades e indebidos usos de estos recursos.La nueva institucionalidad
Reforma Constitucional
Por las debilidades institucionales antes reseñadas es entendible que en 2010, al inicio del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se emprendiera un amplio proyecto de reforma cuyas características y contenido se analizan a continuación.
Como parte de ese proceso de reforma se propuso una enmienda constitucional con miras a:
“garantizar el principio de equidad en la distribución de la riqueza extraída del subsuelo en tres direcciones: Primero, generar ahorro para épocas de escasez, promover el carácter contracíclico de la política económica, y mantener el gasto público a través del tiempo. Este es un concepto de equidad intergeneracional. Segundo, un mecanismo de inversión de los recursos minero-energéticos que priorice su distribución hacia la población más pobre y contribuya a la equidad social. Tercero, el reconocimiento de los recursos del subsuelo como una propiedad de todos los colombianos, debe favorecer el desarrollo regional de todos sus departamentos y municipios. Este concepto de equidad regional, fortalece la integración de diversas entidades territoriales en pos de proyectos comunes” (Echeverry et ál 2011, p. 3).
A lo cual se agregó, como propósito, el buen gobierno haciendo énfasis en los principios de eficiencia y de racionalidad en el gasto.
Luego de los ocho debates previstos en la Constitución, el Congreso expidió el Acto Legislativo 05 de 2011 mediante el cual se constituyó el SGR, se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictaron otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.
El nuevo texto del artículo 360 de la Constitución Política reiteró la obligación de quienes exploten los RNNR de causar a favor del Estado una contraprestación a título de regalías y dejó a la Ley determinar las condiciones para su explotación. Además, creó el SGR que se definió como el “conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones” provenientes de los ingresos de la explotación de los RNNR.
Por su parte el artículo 361 estableció que:
“los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones básicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población”.
Finalidades para las cuales se determinó que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de RNNR, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos5 tendrían derecho a Asignaciones Directas. Además
se crearon el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), el Fondo de Compensación Regional (FCR) y el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE).
Asimismo se estableció que los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirían así: un porcentaje equivalente al 10% para el FCTI; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el FAE. Los recursos restantes se asignarían en un porcentaje equivalente al 20% para las Asignaciones Directas y en un 80% para el FCR y el FDR. Del total de los recursos destinados a esos dos Fondos el 60% se destinaría al FCR y un 40% al FDR.
Lo que da lugar a la siguiente distribución general según las finalidades de las asignaciones:
Cuadro 2:
Distribución de los ingresos del SGR por finalidades de las asignaciones
Finalidades de las Asignaciones Distribución Porcentual
FAE Hasta 30 FONPET 10 FCTI 10 DIRECTAS Mínimo 10 FCR Mínimo 24 FDR Mínimo 16
Fuente: Con base en el Acto Legislativo 05 de 2011
Porcentajes de los cuales se deben descontar, en la forma que se explica más adelante, de manera estrictamente proporcional, los recursos que se destinen a la fiscalización; al Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación
No obstante, con el fin de aminorar el impacto de la disminución de las regalías para las regiones minero-energéticas, se estableció que durante los tres primeros años de la puesta en marcha del SGR (2012 – 2014) se implementaría un régimen de transición en el cual la distribución de los recursos para las Asignaciones Directas y para la suma del FCR y el FDR, no sería de 20% y 80%, respectivamente, sino la siguiente:
Gráfica 1:
Régimen de transición para las Asignaciones Directas SGR
Fuente: Con base en el Acto Legislativo 05 de 2011
Transición que se reafirmó al consagrarse que durante el periodo 2012 - 2014 una quinta parte de los recursos anuales del FAE se destinarían a las Asignaciones Directas y que en todo caso estas no podrían bajar de ciertos límites, según quedó establecido en el Parágrafo Segundo Transitorio del Artículo 361 de la Constitución. AÑO 1 50 50 35 65 25 20 75 80
AÑO 2 AÑO 3 NORMA
GENERAL
Porcentajes
Respecto al objeto de los Fondos se estableció que:
•
El FCTI y el FDR tendrían como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.•
El Fondo de Compensación Regional, cuya duración se determinó fuera de 30años, tendría como objeto la financiación de proyectos de impacto regional o local en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de NBI, población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.
En lo referente al Fondo de Ahorro y Estabilización se determinó que estos recursos, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional.
La ejecución de los recursos correspondientes a las Asignaciones Directas, así como de los recursos del FCTI, del FDR y del FCR se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos que se financien con estos recursos serán definidos por Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs), de conformidad con lo establecido en la Ley.
En lo referente a sus normas presupuestales, el SGR no hace parte del presupuesto nacional ni del SGP y por lo tanto está sometido a un régimen presupuestal propio.
Finalmente, la reforma constitucional aprobó la creación del SMSCE y la supresión del FNR.
Reglamentación legal
La Ley 1530 de 2012, reglamentaria del Acto Legislativo 05 de 2011, reiteró los objetivos y fines del SGR previstos en la Constitución; estableció sus órganos de
Órganos del SGR
De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 1530 de 2012, son órganos del SGR: la Comisión Rectora, el DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP),
el MME6, el Departamento Administrativo de Ciencia Tecnología e Innovación
(Colciencias) y los OCADs. Cuyas principales funciones, a este respecto, se resumen a continuación:
Gráfica 2:
Principales funciones de los órganos del SGR
Fuente: Con base en la Ley 1530 de 2012
6 Así como sus entidades adscritas y vinculadas que cumplan funciones en el ciclo de las regalías
Comisión Rectora
•Definir las directrices generales para el funcionamiento del SGR
•Proponer cambios de política en relación con los objetivos y funcionamiento del Sistema •Estudiar los informes de evaluación •Presentar al Congreso los estados financieros
OCADS
•Definir los proyectos de inversión •Evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos •Designar el ejecutor de los proyectos
Colciencias
•Proponer la metodología de evaluación y seguimiento de los proyectos financiados por el FCTI.
•Verificar que los proyectos cumplan con los requisitos establecidos por la Comisión Rectora •Ejercer la Secretaría Técnica del OCAD
Departamento Nacional de Planeación
•Ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora
•Proponer la metodología de evaluación y seguimiento a los proyectos
•Administrar el SMSCE del SGR •Administrar el Banco de Proyectos •Calcular la distribución de los recursos
Ministerio de Hacienda
•Consolidar, asignar, administrar y girar los recursos entre los beneficiarios, destinatarios y administradores del SGR
•Formular el proyecto de presupuesto del SGR •Elaborar los estados financieros
Ministerio de Minas y Energía
•Preparar las proyecciones de ingresos •Determinar las asignaciones directas •Fiscalizar la exploración y explotación de los RNNR
Los únicos órganos del SGR que tienen carácter colegiado son la Comisión Rectora y los OCADs, cuya composición se describe a continuación:
La Comisión Rectora está integrada por:
•
El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, quien la presidirá.•
El Ministro de Minas y Energía, o su delegado.•
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado.•
Dos Gobernadores: uno perteneciente a los departamentos productores,elegido por ellos, y el otro elegido por la Asamblea de Gobernadores.
•
Dos Alcaldes: uno perteneciente a los municipios productores, elegido porellos, y el otro elegido por la Asamblea de Alcaldes.
•
Un Senador y un Representante a la Cámara de las Comisiones QuintasConstitucionales Permanentes, elegidos por ellas, asisten como invitados especiales permanentes, con voz pero sin voto.
Los OCADs, cuya organización y funcionamiento fueron reglamentados por el Decreto 1075 de 2012, tienen una composición variable según se muestra en la gráfica a continuación. En términos generales, las decisiones se adoptan con al menos dos votos favorables de los tres voceros que concurren a ellos con ese poder7.
Gráfica 3:
Conformación OCAD según nivel de decisión de los proyectos de inversión del SGR
Fuente: En base a los definido en la Ley 1530 de 2011
Ciclo de generación de las regalías
Según el artículo 12 de la Ley 1530 de 2012, el ciclo de generación de las regalías y compensaciones “comprende las actividades de fiscalización, liquidación, recaudo, transferencia, distribución y giros a los beneficiarios de las asignaciones y compensaciones directas”, como se explica a continuación:
OCAD nivel municipal
GN G 1 Delegado del Gobierno Nacional Alcaldes respectivos Gobernadores respectivos, o sus delegados. Secretaría Técnica Secretaria de Planeación Entidad Territorial G A
OCAD nivel regional
GN G
2 Alcaldes por Dpto 1 Alcalde capitales. Gobernadores Todos los de la región Secretaría Técnica Secretaria de Planeación de Departamentos que lo conforman 4 Ministros Director DNP G A
OCAD nivel departamental
GN G 2 Ministros o sus delegados 10% Alcaldes del Departamento. Gobernadores respectivos, o sus delegados. G A Secretaría Técnica Secretaria de Planeación Departamental
OCAD nivel nacional
GN G
Representante del DNP.
1 Gobernador por
cada instancia regional 3 Ministros 1 Representante del DNP 1 Representante de Colciencias G U 4 Universidades Públicas 2 Universidades Privadas (FCTI) GN: Gobierno Nacional G: Gobernadores U: Universidades A: Alcaldes Secretaría Técnica COLCIENCIAS
Gráfica 4:
Ciclo de regalías. Ley 1530 de 2012
Fuente: Con base en la Ley 1530 de 2012
Destino de los recursos y criterios para su distribución
territorial
El destino que se puede dar a los recursos del SGR y la manera como ellos se reparten territorialmente varían según se trate del FCTI, del FDR, del FCR, de las Asignaciones Directas, de las asignaciones para financiar el pasivo pensional territorial o de los destinados al FAE.
Fondo de Desarrollo Regional
El FDR tiene como objeto mejorar la competitividad de la economía y promover
•Art. 13: conjunto de actividades y procedimientos para garantizar el cumplimiento de las normas y de los contratos de exploración y explotación de RNNR; para la determinación efectiva de volúmenes de producción; y para la aplicación de mejores prácticas de exploración y producción
•Art. 14: Resultado de la aplicación de variables técnicas asociadas con la producción y comercialización de hidrocarburos y minerales en un periodo determinado
•Art. 16: Recepción de las regalías y compensaciones liquidadas y pagadas en dinero o en especie
•Art. 17: Giro total de los recursos recaudados por concepto de regalías y compensaciones en un periodo determinado
•Art. 18: Aplicación de porcentajes establecidos en la Constitución y la Ley para cada una de las detinaciones
•Art. 19: Desembolso de recursos del MHCP a los beneficiarios del SGR Fiscalización Liquidación Recaudo Transferencia Distribución Giro de regalías ORGANO RECTOR MME MME ANH ANH ANH ANH MHCP DNP MHCP
Sus recursos se distribuyen a los Departamentos según la siguiente fórmula: Donde:
•
pDi es la participación correspondiente al departamento i•
RT son los recursos totales del Fondo•
PDi es la población del departamento i•
PT es la población total del país•
NBIi es el índice de necesidades básicas insatisfechas del departamento i•
NBIT es el índice de necesidades básicas insatisfechas del paísFondo de Compensación Regional
El FCR tendrá como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, que sean acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales.
Este Fondo asigna sus recursos así:
a. 30% se destina a los departamentos con NBI superior al 30% (criterio de pobreza departamental)
b. 30% para los departamentos que tengan municipios con un NBI superior al 35% (criterio de pobreza municipal)
c. 30% para proyectos de impacto local en los municipios más pobres del país; y, d. 10% para municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría que no reciban recursos del literal
La repartición de los recursos de los literales a) y b) entre los departamentos se hace tomando en cuenta la población, el NBI y la tasa de desempleo de ellos que ponderan 40, 50 y 10 respectivamente, mientras que la distribución de los recursos de los literales c) y d) a los municipios se hace tomando solamente la proporción de su población.
Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación
La finalidad del FCTI es el incremento de la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones. Los departamentos participan de sus recursos en la misma proporción en que se distribuye la suma de los recursos del FCR y del FDR.
Asignaciones directas
Los recursos de las Asignaciones Directas a las regiones minero-energéticas se destinarán a la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de esas entidades territoriales. La distribución entre los municipios y los departamentos productores y los puertos de embarque, cuando este último es el caso, se gobierna, en términos generales, por las reglas establecidas en la ley 141 de 1994 y normas concordantes.
Fondo de Pensiones Territoriales
Los recursos destinados al ahorro pensional territorial son manejados a través del FONPET y se distribuyen entre las entidades territoriales conforme a los criterios y condiciones definidos para el efecto por la legislación vigente aplicable al FONPET. Dicho Fondo fue creado por la ley 549 de 1999 con el objeto de provisionar los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional territorial.
Fondo de Ahorro y Estabilización
Los recursos destinados al FAE se distribuirán entre los departamentos en la misma proporción en que participen en la suma de los recursos asignados al FDR, al FCR, al ahorro pensional territorial, al FCTI y a las Asignaciones Directas.
Otras asignaciones
Además de esas asignaciones el SGR destina recursos a los municipios ribereños del río Magdalena y a la administración del sistema, que comprende los de fiscalización, los del SMSCE y los de funcionamiento.
En desarrollo del artículo 331 de la Constitución Política se asigna el 0.5% de los ingresos del SGR a los municipios ribereños del río Magdalena, incluidos los del Canal del Dique. Estos recursos son canalizados a través de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena).
Para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y la cartografía geológica del subsuelo el Acto Legislativo 05 de 2011 destinó el 2% de los ingresos totales del SGR. Esos recursos son administrados en la forma que señale MME, directamente, o a través de las entidades que éste designe.
El SMSCE, que se define como el conjunto de actores, normas, procedimientos y actividades que tienen como finalidad velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos, es administrado por el DNP y a él se podrá destinar hasta del 1% de los recursos del Sistema General de Regalías.
Finalmente al funcionamiento del SGR se puede destinar hasta el 2% de sus recursos anuales. Suma que es administrada por la Comisión Rectora y con cargo a la cual se podrán fortalecer las Secretarías Técnicas de los OCAD y las Secretarías de Planeación de los Municipios más pobres del país.
El valor de las asignaciones para la fiscalización, para el SMSCE y para el funcionamiento se descontará en forma proporcional de cada uno de los Fondos y de las Asignaciones Directas.
Políticas y mecanismos de aprobación de los proyectos de
inversión
El mecanismo diseñado para la aprobación de los recursos del SGR (Decreto 1949 de 2012) constituye el denominado ciclo de proyectos de inversión pública, el cual tiene tres etapas como se ilustra en el siguiente esquema:
Gráfica 5:
Ciclo de proyectos de inversión pública
Fuente: Con base en el Decreto 1949 de 2012
La etapa de viabilidad y registro de los proyectos de inversión pública, comprende no sólo la formulación e inscripción de los proyectos de inversión, sino también su presentación; la verificación de requisitos; el concepto de oportunidad, conveniencia o solidez técnica, financiera y ambiental; así como su viabilidad y registro en el respectivo banco de programas y proyectos de inversión.
La priorización y aprobación de los proyectos de inversión está a cargo de los OCAD tomando en consideración la información suministrada por el MHCP respecto a la cuota indicativa asignada a cada entidad territorial, según el Plan de Recursos del SGR.
Finalmente, la ejecución de los proyectos de inversión se adelantará por la entidad pública que designe el respectivo OCAD, EL SMSCE, a cargo del DNP, debe velar por uso eficiente y eficaz de los recursos.
Etapa 1. Viabilidad y registro de proyectos de inversión pública Etapa 2. Priorización y aprobación Etapa 3. Ejecución, monitoreo, seguimiento, control y evaluación
II. La distribución
de las regalías
Vistos los cambios que se hicieron con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 05 de 2011 y sus normas reglamentarias, el propósito de este segundo capítulo del trabajo es analizar lo que ese cambio significó para la distribución de las regalías entre las finalidades de las asignaciones; examinar su reparto entre las entidades territoriales; realizar un análisis sobre la concentración sectorial del gasto; y, medir el impacto que la distribución produjo en las finanzas de los departamentos. Para los fines analíticos de este capítulo, las finalidades de las asignaciones están divididas en tres grandes categorías: el ahorro8, la inversión9 y la administración del sistema10.
En lo referente al reparto de las regalías entre los territorios, lo que aquí se hace es examinar cuántas de ellas le corresponden a cada departamento y cuál es la distribución al interior de ellos. Teniendo en cuenta que, para ese propósito, los departamentos comprenden las gobernaciones11 y los municipios.
8 O sea las destinadas al FAE y al FONPET.
9 Que incluyen el FCR, el FDR, el FCTI, las Asignaciones Directas y las correspondientes a las Corporaciones Regionales.
10 Que incluyen las destinadas a la fiscalización, las que se asignan al SMSCE y las que cubren el funcionamiento del sistema propiamente dicho
11 Que comprende la gobernación propiamente dicha, las secretarías departamentales, los departamentos administrativos, las empresas industriales y comerciales, y el sector descentralizado.
Distribución entre las finalidades
de las asignaciones
Empezando por las finalidades de las asignaciones, entre 1994 y 2009, bajo el antiguo régimen, el 78.9% de las regalías se destinó a las regiones minero-energéticas y el 20.1% al FNR.
Bajo la nueva normatividad el Cuadro 3 contiene los montos totales presupuestados y la distribución de las regalías entre las finalidades de las asignaciones para el año 2012 y para los bienios 2013-2014 y 2015-2016, según el contenido de las respectivas disposiciones presupuestales12 que, por brevedad, de aquí en adelante serán referidas como distribución presupuestal del SGR. Como se puede deducir el promedio anual de los montos presupuestados en cada uno de esos dos bienios es significativamente menor al del año 2012, debido a los menores precios de los RNNR con que fueron proyectados esos presupuestos. Un hecho que resalta la inestabilidad que caracteriza a las regalías como fuente de recursos para el gasto público.
Cuadro 3:
Distribución de los ingresos del SGR por finalidades de las asignaciones (porcentajes)
Finalidades de las
asignaciones Año 2012 Bienio 2013 - 2014 Bienio 2015 - 2016
Monto total presupuestado* 10.6 17.7 17.5 FAE 19,1 17,9 22,0 Fonpet 9,6 9,4 9,4 Subtotal Ahorro 28.7 27,3 31,4 FCR 15,8 22,3 25,7 FDR 9,4 14,9 17,2 FCTI 9,6 9,4 9,5 Asignaciones Directas 31,6 20,1 10,5 Cormagdalena 0,5 0,5 0,5 Otras corporaciones regionales 0,5 0,4 0,2 Subtotal Inversión 67,3 67,7 63,6 Fiscalización 2,0 2,0 2,0 SMSCE 0,7 1,0 1,0 Funcionamiento 1,3 2,0 2,0 Subtotal Administración 4,0 5,0 5,0 TOTAL 100,0 100,0 100,0 *Billones de pesos
Fuente: Cálculo de los autores con base en la distribución presupuestal del SGR
Como se señaló anteriormente, a la administración se le puede asignar un máximo del 5% del total de los recursos. En 2012 se destinó sólo el 4% de ese total y en los dos bienios subsiguientes se alcanzó el límite superior.
El ahorro, que por norma general puede llegar hasta el 38% del total de los recursos13, en 2012 y en el bienio 2013-2014 fue diez puntos porcentuales menos que ese máximo, y estará cerca de siete puntos porcentuales por debajo de ese límite en el bienio 2015-2016.
Correlativamente, los recursos destinados a la inversión, que por norma general pueden ser de sólo el 57% del total de los recursos14, alcanzaron más del 67% tanto en el 2012 como en el bienio 2013-2014, y son de 63.6% en la programación inicial del bienio 2015-2016.
Esas asignaciones sobre ahorro e inversión obedecen a la decisión inicial de no alcanzar el límite máximo permitido por la legislación para el FAE y a la norma transitoria que autorizó que una quinta parte de los recursos destinados a este Fondo se canalizaran hacia las Asignaciones Directas. Por esa circunstancia y por el régimen de transición15, que se adoptó para mitigar la reducción de las Asignaciones Directas, ellas fueron de 31.6% en 2012, bajaron al 20.1% en el bienio 2013-2014, y se prevé serán de 10.5% en el bienio 2015-2016. Es decir, el impacto de la reforma en las regiones minero-energéticas se sentirá con total intensidad a partir del 2015.
Correlativamente, a medida que disminuye la proporción de las asignaciones directas aumenta la participación del FDR y del FCR, como puede verse también en el Cuadro 3.
Distribución de las regalías entre
los departamentos
Por lo que hace a la distribución de las regalías entre los departamentos como unidades territoriales, el Cuadro 4 contiene los porcentajes totales asignados a ellos, antes y después de la reforma, con independencia del canal por el cual las perciben. Es de anotar que se miden así los recursos presentes y futuros que recibirían los departamentos, con independencia de cuántos de ellos se asignan para gasto en cada período y cuánto de esa apropiación se ejecuta, lo cual será objeto de examen en el capítulo III cuando se analice la operación del SGR. Para efectos de la comparación de las asignaciones antes y después de la reforma, el Cuadro 4 clasifica los departamentos entre los que bajo el antiguo régimen recibían individualmente más del 3% de los recursos totales, que fueron aquellos en donde se explotaron con mayor intensidad los RNNR, y el resto.
Cuadro 4:
Porcentaje de la regalías correspondientes a los departamentos
DEPARTAMENTO 1999 -2009 2012 2013- 2014 2015- 2016 Casanare 23.5 7.9 6.1 2.9 Arauca 10.4 3.3 2.6 1.9 Meta 12.1 14.0 9.9 7.4 La Guajira 9.7 5.7 5.1 4.5 Huila 8.9 3.7 3.6 3.8 Santander 5.6 3.9 3.7 3.6 Cesar 5.4 5.9 5.0 4.7 Córdoba 4.9 5.1 5.7 5.9 Antioquia 3.4 5.2 5.7 6.4 Tolima 3.3 2.8 2.9 2.8 Subtotal 87.2 57.5 52.3 43.9 Resto 12.8 42.5 47.7 56.1 Total Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Con base en Echeverry et ál (2011), para el periodo 1999 – 2009. Para los demás periodos, cálculos de los autores con base en la distribución presupuestal del SGR.
Estos datos muestran que respecto a la distribución territorial de las regalías los hechos más destacables son los siguientes:
•
Los diez departamentos en donde se extraen con mayor intensidad los recursos minero-energéticos, que en el período 1994-2009 recibieron como conjunto el 87.2% del valor total de las regalías, solamente recibirán el 43.9% de ellas en el bienio 2015-2016. Dicho de otra manera, su participación relativa se reducirá a menos de la mitad una vez finalice el período de transición.•
Por el contrario, las zonas de baja producción de RNNR multiplicarán suparticipación relativa en más de cuatro veces, al pasar de recibir el 12.8% en el periodo 1994-2009 a obtener el 56.1% del total de los recursos en el bienio 2015-2016.
•
Ahora bien, quienes perdieron en el proceso fueron principalmente losdepartamentos productores de hidrocarburos del oriente del país (Casanare, Arauca y Meta) que antes de la reforma recibieron el 45% de las regalías totales y está previsto que sólo reciban cerca del 12% en el bienio 2015-2016. Al interior de este grupo la pérdida relativa mayor será la de Casanare y Arauca.
•
Otros departamentos con bajas en sus participaciones relativas son La Guajira, que pasó del 9.7% del total en el período 1994-2009 al 4.5% previsto para el bienio 2015-2016, y el Huila cuya participación en los mismos períodos se redujo del 8.9% al 3.8% del total de los recursos.•
También resultan con menores participaciones Santander, Cesar y Tolima, auncuando sus disminuciones relativas fueron mucho menores que las anteriores.
•
Todos los demás departamentos resultaron con participaciones relativassuperiores a las que antes tenían. Según los datos del Anexo 1 (Cuadro 3), sobresalen Antioquia que con el 6.4% del total será, después del Meta, el segundo mayor beneficiario de las regalías en el bienio 2015-2016; Córdoba y Bolívar que en ese mismo período tendrá más del 5.2% del total; Nariño y Cauca con participaciones superiores al 4%; mientras que Magdalena, Boyacá, Sucre, Valle del Cauca, Cundinamarca, Norte de Santander y Chocó obtendrán más del 3% del total cada uno de ellos. Con participaciones inferiores al 3% quedarán el resto de los departamentos, incluida Bogotá que para fines de la
Por todos esos cambios, no cabe duda que la reforma cumplió su propósito de redistribuir los recursos de las regalías de las zonas productoras de RNNR hacia las que no lo son.
Distribución de las regalías al
interior de los departamentos
A fin de saber cuántos de los recursos que reciben los departamentos se le distribuyen a las gobernaciones y cuántos a sus municipios, a continuación se presenta ese análisis, previas las siguientes consideraciones:
•
Son recursos de las gobernaciones el 100% de los correspondientes al FDR, al FCTI y al FAE; el 60% de los correspondientes al FCR; y, la parte que a ellas se les asigna del FONPET y de las Asignaciones Directas.•
A su vez, son recursos de los municipios el 40% del FCR y la parte que lescorresponden del FONPET y de las Asignaciones Directas.
Con esa precisión, a partir de los datos del Anexo 2, la Gráfica 6 muestra el porcentaje del total de recursos de los departamentos que reciben las gobernaciones. Por tanto, en esa Gráfica 100% significa que las gobernaciones lo reciben todo y los municipios no reciben nada, mientras que el 60% significa que esa es la porción que va a las gobernaciones y a los municipios les correspondería el 40% restante.
Gráfica 6:
Distribución de las regalías - Importancia de las gobernaciones
Fuente: Anexo 2
Lo primero a destacar de la información de la Gráfica 6 es que la reforma hizo que las gobernaciones fueran las principales beneficiarias de los recursos de las regalías. En efecto, con excepción de los casos atípicos de Sucre, Córdoba y Antioquia en 2012, en todo el período de análisis las gobernaciones se benefician de más del 70% del total de los recursos.
Lo segundo que se observa es que con el paso de los años las gobernaciones adquieren una mayor relevancia en la asignación de los recursos presupuestales. Un hecho que es producto de la pérdida de significación relativa de las Asignaciones Directas que, como se sabe, favorecen de manera importante a los municipios en los departamentos donde se extraen los RNNR.
Lo tercero es que una vez finalizado el período de transición solamente en Gráfica 6: Distribución de las regalías - Importancia de las gobernaciones
60,0 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0 90,0 95,0 100,0 BOGOTÁ, DC GUAINÍA VAUPÉS AMAZONAS
ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS
VICHADA GUAVIARE
RISARALDA CAQUETÁ QUINDÍO ARAUCA ATLÁNTICO
NORTE DE SANTANDER CHOCÓ PUTUMAYO META CASANARE MAGDALENA SUBTOTAL CALDAS CAUCA CESAR HUILA
CÓRDOBA LA GUAJIRA
VALLE DEL CAUCA
BOLÍVAR NARIÑO BOYACÁ TOLIMA
SANTANDER SUCRE CUNDINAMARCA ANTIOQUIA 2012 2013 - 2014 2015 - 2016
Distribución sectorial del gasto
Para complementar el análisis de la distribución territorial de los recursos a continuación se examina qué tan focalizada ha estado la asignación del gasto y el grado de concentración o de dispersión que él tiene en determinados proyectos. Según los registros de la base de datos del GESPROY17 los 15.4 billones de pesos, aprobados para proyectos hasta mediados de marzo de 2015, se asignaron a 21 sectores del gasto. De ellos seis (transporte, ciencia y tecnología, educación, vivienda, agua potable y saneamiento básico y agricultura) concentran el 81% de ese valor (Gráfica 7) lo cual en principio es indicio de que el SGR opera priorizando el gasto hacia ciertas finalidades.
Gráfica 7.
Monto proyectos aprobados por sector en el SGR (porcentaje)
Fuente: Gesproy (DNP)
17 El aplicativo Gesproy – SGR “Permite al ejecutor gestionar y monitorear la ejecución de los proyectos de inversión financiados con recursos del SGR, a partir de los objetivos, productos, metas e indicadores planteados en su formulación y registrados en el Banco de Programas y Proyectos SGR - SUIFP-SGR”
Otros 5% Ambiente y Desarrollo Sostenible 2% Minas y Energía 4% Salud y Protección Social 4% Agricultura 6% Cultura, Deporte y Recreación 4% Transporte 40% Agua Potable y Saneamiento Básico 6% Vivienda 7% Educación 11% Ciencia y Tecnología 11%
Sin embargo, a la dispersión del 19% del gasto entre otros 15 sectores, que en promedio dan cuenta de sólo el 1.3% cada uno, se agrega que cuando se examina la distribución del número de proyectos por sector (Gráfica 8) se encuentra que es similar a la distribución que tiene el monto, excepto en transporte y en ciencia y tecnología que tienen porcentualmente menos proyectos que monto, y en cultura, deporte y recreación cuyo porcentaje del número de proyectos (11%) rebasa ampliamente su significación en el monto y por lo tanto tiene una elevada dispersión en el valor de los proyectos.
Gráfica 8.
Distribución del número de proyectos aprobados (porcentajes)
Fuente: Gesproy (DNP)
Ese primer indicio de una atomización de los recursos llevó a examinar su distribución al interior de los sectores del gasto, para lo cual se calcularon los respectivos coeficientes de Theil18 en cada uno de ellos, según se muestra en el
Comercio, industria y turismo Otros Minas y energía Ambiente y desarrollo sostenible Salud y protección social Ciencia y tecnología Inclusión social y reconciliación Agricultura Agua potable y saneamiento básico Vivienda Educación Cultura, deporte y recreación Transporte 0 0 0 5 10 31 11 11 10 9 5 5 4 4 3 3 3 1 15 20 25 30 35
Cuadro 5:
Coeficiente de Theil por sectorSector Coeficiente de Theil
Agua potable y saneamiento básico 0,55
Comunicaciones 0,35
Comercio, industria y turismo 0,26
Trabajo 0,24 Planeación 0,24 Minas y energía 0,21 Defensa 0,21 Vivienda 0,20 Interior 0,20
Ambiente y desarrollo sostenible 0,20
Transporte 0,19
Salud y protección social 0,18 Justicia y del derecho 0,18
Educación 0,18
Agricultura 0,18
Cultura, deporte y recreación 0,16 Inclusión social y reconciliación 0,16
Estadística 0,14
Ciencia y tecnología 0,10 Desarrollo social 0,01
Fuente: Cálculos de los autores con base en Gesproy
Como se puede ver la atomización de los recursos es generalizada en todos los sectores con excepción del de Agua Potable y Saneamiento Básico, cuyo coeficiente de Theil alcanza 0.55, ya que 12 proyectos de los 632 aprobados para el sector dieron cuenta del 50% de los recursos asignados. Según se puede deducir de las cifras que se dejan anotadas, los 620 proyectos restantes tendrían una asignación cercana a $460 mil millones, para un promedio de $750 millones de pesos por proyecto, lo cual lleva a creer que se financian obras de relativa menor cuantía para resolver el problema de los acueductos y alcantarillados.
Como podría suceder que el coeficiente de Theil fuese elevado y unos pocos proyectos tuvieran todos ellos un monto igualmente significativo, una segunda aproximación para examinar el grado de dispersión de los proyectos es estudiar aquellos que son de especial significación por su cuantía. Para ese fin, el Cuadro 6 muestra el número y valor de los proyectos según si su cuantía es inferior al promedio general ($2.181 millones); está entre ese valor y diez veces el mismo; fluctúa entre 10 y 25 veces el promedio; o supera $54.525 millones (25 veces el promedio).
Cuadro 6.
Distribución de los proyectos según cuantías
Valor individual (millones de pesos) Número Porcentaje del número Valor total (millones de pesos) Porcentaje del valor total Valor promedio(millones de pesos) Menos de $2.181 5657 80,2 3.183.117 20,7 562,7 Entre $2.181 y $21.810 1295 18,4 8.207.596 53,4 6.337,9 Entre $21.810 y $54.525 85 1,2 2.634.351 17,1 30.992,4 Más $54.525 15 0,2 1.353.632 8,8 90.242,1 Total 7052 100,0 15.378.696 100,0 2.180,8
Fuente: Cálculos de los autores con base en Gesproy
Como se ve el 80.2% de los proyectos tienen un valor promedio cercano a los $563 millones, lo cual denota que el grueso de las iniciativas del SGR son de menor cuantía. A su vez, los proyectos cuya cuantía individual supera los $2.181 millones sin alcanzar los $21.810 son los que tienen el mayor porcentaje de los recursos (53.4%), aunque su valor promedio tampoco es muy elevado ($6.338 millones).
Los proyectos de gran significación cuantitativa (con un valor individual superior a $21.810 millones) son el 1.4% del total y suman el 25.6% de los recursos. En ellos se destacan los 15 proyectos que en promedio tienen un valor superior a $90.242 millones, los cuales se listan en el Anexo 3.
Todas estas cifras confirman que existe una escasa priorización a la hora de financiar los proyectos por parte del SGR. Ahora bien, la dispersión de recursos en muchos proyectos en un sector del gasto no puede juzgarse por sí misma como conveniente o inconveniente, en especial si se toma en consideración que la casi totalidad de los proyectos son ejecutados en los municipios y por ende apuntan a solucionar problemas locales, cuya conveniencia habría que juzgar a la luz de esas necesidades específicas.
No obstante, lo que sí se puede inferir de esa dispersión es la ausencia de prioridades para la asignación del gasto sectorial. Como se ha dicho, el Anexo 3 contiene el listado de los 15 proyectos de gran tamaño, casi todos los cuales tienen incidencia en más de un municipio pero además de ello buscan la solución de problemas que afectan la calidad de vida de un número de personas que trascienden lo local. Esa asignación del gasto tiene economías de escala y, en principio, es más eficiente que si en cada uno de los municipios se emprendiera un proyecto individualmente. Ejemplo de este tipo son los siguientes cinco proyectos:
•
Construcción y dotación de 21 Centros de Desarrollo Infantil en 13 municipios del departamento del Atlántico ($98.746 millones).•
Apoyo a las estrategias de acceso y permanencia a través de los programasde alimentación y transporte escolar en todo el departamento de La Guajira ($92.493 millones).
•
Construcción de viviendas de interés prioritario en los municipios de SanAlberto, Aguachica, Curumaní, Astrea, Becerril, San Diego y Gamarra, en el departamento del Cesar ($64.971 millones).
•
Conservación, restauración y uso sostenible de servicios eco sistémicos entre los páramos de Guerrero, Chingaza, Sumapaz, los cerros orientales de Bogotá y su área de influencia ($57.913 millones).•
Construcción de la primera etapa de las vías priorizadas en el plan vial del departamento de La Guajira ($ 54.689 millones).El impacto de la reforma en las
finanzas departamentales
Sabido que los mayores beneficiarios del cambio de régimen fueron las gobernaciones, a continuación se examina cuál ha sido la significación de las regalías dentro de sus ingresos fiscales antes y después de la reforma, previas las siguientes precisiones metodológicas:
•
Para el año 2011 se utilizaron los datos del DNP contenidos en el documento“Ejecuciones presupuestales de cada municipio y cada departamento para el período 2000-2012”.
•
Para los años 2012 y 2013 la fuente es el “Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos 2013”, preparado por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, del cual se obtuvieron, para cada gobernación los ingresos fiscales diferentes al SGR. A ellos se suman las asignaciones del SGR para el respectivo año, y se obtienen los ingresos fiscales totales incluyendo las regalías.•
Se debe precisar que las asignaciones del SGR para cada gobernación en el año 2012 corresponden a las contenidas en el Decreto 1399 de 2013. Para este último año ellas se estiman como el 50% de las asignaciones correspondientes al bienio 2013-2014, según los datos de la ley 1606 de 2012.Al proceder así lo que se subraya es el potencial que las regalías tienen como fuente de ingreso puesto que, como se señaló antes, aquí no se está midiendo la ejecución presupuestal sino la adición a los recursos presupuestales presentes y futuros de las gobernaciones.
De esa manera el Cuadro 7 muestra la significación de las regalías en las finanzas departamentales para los años 2011, 2012 y 2013.
Cuadro 7:
Significación de las regalías en los ingresos fiscales (porcentajes)
Unidad Administrativa Departamental 2011 2012 2013 Antioquia 2,6 9,3 8,2 Atlántico 0,0 18,4 14,8 Bolívar 5,8 21,7 23,3 Boyacá 14,2 23,4 21,2 Caldas 0,0 16,3 14,8 Caquetá 0,0 36,3 33,5 Cauca 0,9 24,5 20,5 Cesar 34,6 36,0 26,1 Córdoba 7,2 27,9 25,9 Cundinamarca 0,8 8,2 7,7 Chocó 0,0 36,4 33,3 Huila 31,7 29,4 26,3 La Guajira 47,8 39,0 39,3 Magdalena 0,4 26,8 19,8 Meta 71,0 49,5 38,6 Nariño 0,7 26,3 23,3 Norte de Santander 4,2 23,8 19,7 Quindío 0,0 19,3 16,4 Risaralda 0,7 18,6 17,3 Santander 19,7 18,3 16,2 Sucre 2,9 34,0 26,2 Tolima 14,9 21,0 19,4
Valle del Cauca 0,0 13,2 10,1
Arauca 53,7 33,2 23,9 Casanare 58,1 38,9 34,1 Putumayo 24,6 30,8 24,1 San Andrés 0,8 19,2 15,4 Amazonas 0,3 27,3 26,5 Guainía 0,0 33,3 25,4 Guaviare 0,0 33,0 28,4 Vaupés 3,6 52,3 32,2 Vichada 0,0 41,2 25,2 TOTAL 15,9 25,0 20,4
Como se observa, en 2011 las regalías fueron en promedio el 15.9% de los recursos fiscales de las gobernaciones. Sin embargo, ese promedio es poco representativo dado que, según los datos del Cuadro 7, la significación de las regalías en los recursos fiscales era:
•
Menos del 1% en 16 gobernaciones•
Entre el 1% y el 7% en seis de ellas•
Entre el 14 % y el 25% en 4 gobernaciones19•
Más del 30% en 6 de ellas20Para 2012 la significación promedio de las regalías se elevó al 25% y, desde luego, la distribución fue mucho más homogénea, y más significativa en los
departamentos de menor desarrollo económico relativo21.
Para 2013 la significación de las regalías en los ingresos totales departamentales descendió a 20.4%, como resultado de la menor asignación anual de regalías en el bienio 2013-2014, de la que se dio cuenta anteriormente. Sin embargo, igualmente se observa una distribución más homogénea respecto de la que prevalecía en el antiguo régimen.
Es de subrayar la caída de la significación de las regalías en los ingresos fiscales de Meta22, Casanare23, Arauca24 y también de Huila, Cesar y La Guajira. Aun cuando en estos últimos de una manera no tan pronunciada como en los primeros.
III. Operación
del SGR
Con el propósito de examinar la eficiencia con que ha operado el SGR, en este capítulo del trabajo se mide la importancia de los montos girados en relación con el recaudo, para el año 2012 y para el bienio 2013-2014; el gasto presupuestal ejecutado por las gobernaciones con esos recursos en los años 2012 y 201325; lo significativos que eran los excedentes de liquidez que tenían en sus cuentas bancarias las gobernaciones y los municipios a fines de 2014; y, el estado de ejecución de los proyectos aprobados por el SGR con corte a marzo de 2015.
Recaudos y giros
En 2012 el recaudo total del SGR, según se puede ver en el Anexo 4, ascendió a $10.6 billones de los cuales se giraron a los beneficiaros $6.8 billones, quedando por girar $3.8 billones. Así las cosas lo girado equivalió al 64.2% del recaudo.
25 A la fecha (fines de mayo de 2015) no es posible hacer la evaluación de la ejecución presupuestal del gasto en 2014 porque para ese año no está disponible la ejecución presupuestal de las gobernaciones.
En el bienio 2013-2014, según también puede verse en el Anexo 4, las disponibilidades para giros fueron $21.1 billones26 y los giros efectivamente realizados ascendieron a $15 billones, quedando por girar $6.1 billones. De esa manera en el bienio 2013-2014 el monto girado fue 70.9% de las disponibilidades, lo cual denota un ligero avance respecto al primer año de operación del SGR. Cuando esos promedios se examinan a la luz de sus componentes en la Gráfica 9 se observa que hubo progreso en los porcentajes girados para inversión y para el ahorro, pero que se presentó un notable retroceso en los girados para la administración del Sistema.
Gráfica 9:
Importancia de los giros con relación a los recaudos (porcentajes)
Fuente: Anexo 4.
En 2012 para inversión se giró el 55.3% del recaudo asignado a esa finalidad, siendo la porción más significativa la correspondiente a las Asignaciones Directas a las que se giró el 76% de recaudo respectivo, mientras que a los Fondos creados por el SGR se giró una proporción bastante menor pues el FCTI sólo recibió como giros el 15.8% de los recaudos a él asignados, mientras que al FDR y al FCR se les
40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0 90
Inversión Ahorro Administración Total
2012 2013 - 2014
