Admon Local Casos Practicos

Texto completo

(1)Administración Local Casos prácticos. Autor: ÁNGEL SANTIAGO FERNÁNDEZ FUERTES Técnico de la Administración Local. Edición para uso exclusivo de juan luna quero. Viriato, 52 28010 MADRID Tel. 914 444 920 Fax 915 938 861. www.cef.es. Gran de Gràcia, 171 08012 BARCELONA Tel. 934 150 988 Fax 932 174 018. [email protected]. Alboraya, 23 46010 VALENCIA Tel. 963 614 199 Fax 963 933 354. Ponzano, 15 28010 MADRID Tel. 914 444 920 Fax 915 938 861. 902 88 89 90.

(2) Esta obra es fruto del análisis y de los estudios, estrictamente personales, de los autores. Los comentarios que se efectúan a lo largo de este libro constituyen la opinión personal de los autores; por tanto, no pueden ser considerados doctrina oficial ni oficiosa de la Administración. Los autores no aceptarán responsabilidades por las eventualidades que puedan incurrir las personas o entidades que actúen o dejen de actuar como consecuencia de las opiniones, interpretaciones e informaciones contenidas en este libro.. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra..

(3) A Santiago, Elena y Paula.

(4)

(5) PRÓLOGO El presente libro atiende a una doble finalidad. Por un lado, y ante todo, actualizar el contenido de los trabajos anteriores dado que la aprobación de la nueva legislación en materia de contratación pública, función pública y urbanismo ha provocado que una gran parte de los supuestos prácticos quedasen desfasados. Era necesario, en ese sentido avanzar una nueva visión de los mismos a la vista de dicha normativa si bien en algunos de ellos la misma es preliminar y la última respuesta dependerá de un desarrollo legal y reglamentario pendientes de aprobación. Por otro lado, se pretende refundir sendos libros en un solo volumen que haga su contenido más manejable y práctico. La dualidad atendía a razones cronológicas de elaboración en distintos momentos. En la actualidad, no tiene sentido mantener esa sistemática y es lógico que los 81 supuestos prácticos se unifiquen en un único tomo. Cuando se redactaron los dos trabajos previos, en sus prólogos se anunciaban una serie de objetivos. Las sucesivas ediciones (cuatro en el caso del primero; dos en el caso del segundo) y el paso del tiempo no hace dejar de persistir en los mismos (de ahí el esfuerzo para mantenerlos actualizados), constatándose un dato: la pervivencia de la vigencia de los problemas planteados. Los mismos siguen estando de candente actualidad. Si se contrasta ese dato con un fenómeno cada vez más intenso en el Derecho Administrativo actual como es la potenciación legislativa autonómica, y por lo tanto el incremento de soluciones legales diversas para los mismos problemas (tantas como Comunidades Autónomas), se concluye que la presente obra sirve como una herramienta útil para realizar un análisis de la estructura de muchas instituciones públicas con una visión unitaria y global. Comprender mejor las mismas permitirá localizar más fácil7.

(6) PRÓLOGO. mente la solución correcta, con independencia de que la misma esté contemplada en una u otra norma según el ámbito territorial en el que se produzca el supuesto de hecho. Ése sigue siendo el objetivo. Quiero aprovechar la ocasión para mostrar mi especial agradecimiento a Antonio LAPIEDRA CIVERA por la gran y valiosa aportación que me han supuesto las largas conversaciones mantenidas con él sobre procedimiento administrativo, garantías de los interesados y urbanismo.. Valencia, abril de 2008 Ángel Santiago FERNÁNDEZ FUERTES. 8.

(7) RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Revisión por la Administración Pública de sus propios actos administrativos. SUPUESTO 1 Enunciado. SUPUESTO DE HECHO Los servicios municipales detectan que la licencia de apertura otorgada a don «X», realmente se otorgó por error, ya que, revisado el expediente, se comprueba que en el mismo, todos los informes, técnicos y jurídicos, son desfavorables. Lo que ha ocurrido es que al final del expediente se ha intercalado un documento favorable, procedente de otro expediente distinto, lo que ha llevado a que se otorgue la licencia sin reunir los requisitos para ello. La resolución otorgante ha sido ya notificada al interesado.. Emitir informe sobre las posibilidades de actuación municipal.. PREMISAS DE LAS QUE ES PRECISO PARTIR ANTES DE RESOLVER EL SUPUESTO A) Posibilidades de eliminación de un acto administrativo ilegal Cuando se tiene constancia de que un acto administrativo es contrario al ordenamiento jurídico, hay dos grandes líneas encaminadas a conseguir su eliminación, que básicamente serían: a) La vía de los recursos administrativos y, en su caso, judiciales. El papel activo lo adopta el interesado disconforme o lesionado con dicho acto administrativo. b) La vía de la revisión por la Administración de sus propios actos. El papel activo, aunque no exclusivamente (en este sentido véase el art. 102 de la Ley 30/1992, «o a instancias del interesado») lo adopta la Administración, 9.

(8) SUPUESTO 1. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. que entra a analizar la legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico de su propio acto administrativo. Aplicado al presente caso, la vía de los recursos administrativos la podría haber adoptado cualquier vecino colindante al que le molestase el desarrollo de la actividad autorizada por medio de licencia de apertura por el Ayuntamiento y que, sin embargo, no reúne los mínimos requisitos. En definitiva, lo podría interponer cualquier persona que acreditase tener un interés legítimo que se ve afectado por el acto administrativo objeto de impugnación. El problema es que los plazos de interposición de un recurso, administrativo o judicial, son muy limitados. La vía de la revisión la adoptaría la Administración municipal al tener constancia de que ha otorgado una licencia de apertura ilegal, al no reunirse los requisitos exigidos por la legalidad vigente. Dicha vía la adoptarían también todos aquellos afectados por el acto (interesados) y que no han usado la anterior vía de impugnación por diversos motivos como, por ejemplo, porque las molestias se empezaron a manifestar con posterioridad a que finalizase el plazo de interposición de recursos. Es difícil pensar que aquí el particular autorizado, titular de la actividad, adopte un papel activo de impugnación, en cuanto que es beneficiado con un acto ilegal. Si, de todas formas, tal fuese su intención, le bastaría con renunciar al derecho que se ha definido a su favor y para el cual en realidad no reúne los debidos requisitos. B) Notas esenciales de las licencias de apertura Es preciso tener en cuenta que lo que se señala en el presente caso sobre la revisión por la propia Administración de sus licencias se puede predicar de todo acto administrativo. No obstante las licencias tienen algunas peculiaridades. Así, siempre que se hable de licencia de apertura es preciso tener en cuenta que: 1. Sin perjuicio de que la legislación sectorial al respecto (Reglamento de Actividades Molestas, Insalubre, Nocivas y Peligrosas de 1961, en adelante RAM/61; y el Reglamento de Policía de Espectáculos de 1982, en adelante RPE/82, etc.) el fundamento normativo último de las licencias municipales de apertura se encuentra en el artículo 22.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, en adelante RSCL/55. El objeto y finalidad de dichas licencias se recoge en el artículo 22.2 del mismo reglamento. 10.

(9) Revisión por la Administración Pública de sus propios actos administrativos. SUPUESTO 1. Enunciado. 2. Dichas licencias tienen carácter real, atienden a las características objetivas del local. Gráficamente expuesto, interesa en definitiva cómo se desarrolla la actividad y no tanto quién la desarrolla. 3. Tienen carácter reglado. Las licencias en general no son nunca actos de voluntad sino que su naturaleza es la de actos de comprobación de que el uso o actividad que pretende desarrollar el particular, y los términos en los que lo hará, se ajustan a la legalidad vigente. Si se ajustan se otorgarán y si no se ajustan, se denegarán. 4. Respecto de su régimen jurídico, sin perjuicio de previsiones concretas que puedan existir en la legislación sectorial correspondiente, con carácter general aparece recogida en los artículos 8 y siguientes del RSCL/55. No obstante, cualquier consideración al procedimiento o a los efectos de los actos administrativos que en definitiva son las licencias, deberá hacerse tomando como referencia esencial la Ley 30/1992 del RJA-PAC, dado que ésta tiene rango superior y es posterior en el tiempo al citado reglamento, que estará vigente en todo aquello que no contradiga a la ley. Por ejemplo, sí estará vigente en aspectos como plazos para resolver expresamente. En este sentido aspectos como el régimen del silencio administrativo, las posibilidades de revisión de las licencias ilegales, trámites garantistas, etc., se deben ver a la luz de la Ley 30/1992. Ello no significa que no se pueda acudir a lo dispuesto en el RSCL/55, pero habrá que hacerlo con las debidas reservas sobre la vigencia de algunos de sus artículos. Al respecto del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, el RAM, es preciso destacar que el mismo ha sido derogado por la Ley estatal 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera. Conviene destacar que la ley que lo deroga, la citada 34/2007, tiene un ámbito objetivo sensiblemente inferior a aquél, es decir, se regula el tratamiento de un conjunto de actividades bastante más pequeño que el que era objeto del RAM. Es decir, no se trata de la sustitución integral de una norma por otra, sino parcial. Basta en ese sentido con comparar el anexo de la nueva ley y el nomenclátor de la antigua. Lo que en definitiva supone una decisión por parte del legislador estatal de simple derogación de la regulación de una materia sin ofrecer una alternativa procedimental integral para todos aquellos elementos objeto de regulación de la misma. Una parte importante del original objeto del RAM ya se había desgajado del mismo con ocasión 11.

(10) SUPUESTO 1. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. de la aprobación de la Ley 16/2002, de DIA, y la nueva ley continúa el proceso. Pero ambas no lo agotan, queda una parte sustancial fuera de estas nuevas normas. Indirectamente ello supone dejar esta materia en manos de los legisladores autonómicos, que hasta la fecha cuando regulaban la materia de las licencias de las actividades calificadas, o de las licencias medioambientales, se encontraban con los condicionantes que suponía este decreto estatal, de carácter básico, y que ahora simplemente se deroga, contando, como ya hemos dicho, con alternativas que sólo regulan parte del objeto de aquél. De ahí la peculiar redacción de la disposición derogatoria de la Ley 34/2007, que después de declarar derogado el RAM en su primer párrafo, señala a continuación que no obstante, el citado reglamento mantendrá su vigencia en aquellas Comunidades Autónomas y Ciudades Autonómicas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa. Lo que pone de manifiesto que no es la Ley 34/2007 la que provoca la derogación del RAM sino la voluntad del legislador estatal de no regular a título de derecho básico sobre una materia en la que es competente y la de no establecer ningún condicionante o límite desde el marco estatal a lo que el legislador autonómico pueda acordar en dicha materia. En la medida en que dicho RAM conserva un atisbo de vigencia en cuanto alguna Comunidad Autónoma no haya establecido un desarrollo normativo sobre su objeto, se sigue citando el mismo si bien quedando claro que el mismo ya no es de aplicación en aquellas Comunidades Autónomas que tienen normativa propia (como por ejemplo la Comunidad Valenciana con la Ley 2/2006), y en aquellas que no cuenten con la misma, se ha desposeído a dicho RAM del carácter de básico en cuanto que no condiciona la solución que se quiera adoptar al respecto por el legislador autonómico. Asistimos en definitiva a una retirada voluntaria por parte del legislador estatal de regular una materia que es de su competencia, permitiendo la diversificación autonómica sin límite (en lo que no sea objeto de leyes como las citadas 16/2002 y 34/2007). C) Revisión por la Administración de sus propios actos En el presente caso, dado que es la Administración la que se plantea reaccionar frente a un acto dictado por ella misma, ello supone que es preciso moverse en el plano de la revisión (y no por lo tanto en el de los recursos). 12.

(11) Revisión por la Administración Pública de sus propios actos administrativos. SUPUESTO 1. Enunciado. La mecánica para seleccionar el sistema adecuado entre los existentes es la siguiente. Consiste en definitiva en un sistema de eliminación: En esta materia hay que tener en cuenta las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992. Conforme a la Ley 30/1992, en su redacción originaria, existían cinco vías de revisión o de mecanismos por los que la Administración podía desdecirse, en todo o en parte, de sus propios actos. Dichas vías eran las siguientes: • Declaración de oficio de la nulidad de pleno derecho (art. 102). • Declaración de oficio de la anulabilidad (art. 103.1). • Declaración de lesividad (art. 103.2). • Revocación de actos administrativos (art. 105.1). • Rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho (art. 105.2). Frente a éstos, con la Ley 4/1999, las vías quedan reducidas a cuatro: • Declaración de oficio de la nulidad de pleno derecho (art. 102). • Declaración de lesividad (art. 103). • Revocación de actos administrativos (art. 105.1). • Rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho (art. 105.2). El primer criterio de selección es el de analizar la naturaleza del acto a revisar. Éste, en concreto una licencia municipal de apertura, es declarativo de derechos. En ese sentido se puede señalar la jurisprudencia reflejada entre otras en Sentencia del Tribunal Supremo 5023/1997, de 6 de junio. Con ello se excluye la vía de la revocación, artículo 105.1, pensado para actos no declarativos de derechos y de gravamen (por ejemplo, multas). Piénsese que en definitiva la potestad que tiene la Administración de revisar sus propios actos administrativos es una potestad exhorbitante, en cuanto que puede remover las definiciones de derechos y deberes personales que ella misma ha hecho en la esfera. 13.

(12) SUPUESTO 1. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. de los particulares. Si con ello va a alterar una situación personal favorable definida por ella, sólo lo podrá hacer por motivos de legalidad y conforme al procedimiento y a las garantías legalmente establecidas. Sin embargo, dichas garantías y formalidades procedimentales, a la luz del artículo 105.1 de la Ley 30/1992, apenas existen en el procedimiento de revocación, que ni siquiera tiene un límite temporal de reacción. En cualquier momento... dice el artículo 105.1. Ello es lógico, dado su objeto, ya que nadie tiene interés en seguir siendo gravado por un acto administrativo y que éste se mantenga en el tiempo. No obstante, dicha revocación no podrá ser contraria al ordenamiento jurídico. Por ejemplo, una multa de tráfico podrá ser revocada sin mayor trámite si se constata que no se cometió la infracción. Pero no podrá ser revocada discrecionalmente cuando al órgano administrativo se le antoje. Se descarta por lo tanto la revocación como mecanismo de revisión en este caso concreto, al estar hablando de actos declarativos de derechos. Respecto a la rectificación de errores de hecho, materiales o aritméticos, se va a descartar dicha vía por el mismo motivo. En realidad, en este caso concreto, se ha producido un error de hecho, dado que ha sido un documento perteneciente a otro expediente el que ha provocado un falso conocimiento de la realidad fáctica, ha provocado el error. Pero no es posible usar esta vía dado que no cumple las mínimas condiciones garantistas que cabe exigir para una revisión de un acto declarativo de derechos. El artículo 105.2 no establece tampoco un procedimiento mínimamente garantista ni un límite temporal de reacción y además la jurisprudencia siempre ha definido el mecanismo de rectificación de errores como un medio para aclarar o concretar el alcance o contenido del acto, pero no para llegar a un acto de contenido o sentido inverso al que tenía antes de ser rectificado. En definitiva, no puede cambiar el fondo del contenido del acto. En este sentido basta con citar la Sentencia del Tribunal Supremo 5501/1986, 22 de octubre. Estos dos cauces no se han visto afectados por la modificación de la Ley 4/1999, y por lo tanto conservan su carácter originariamente establecido por la Ley 30/1992, si bien es verdad que la redacción del artículo 105.1, se ha visto modificada, pero para acentuar la idea de imposibilidad de una revocación contraria a derecho. Descartadas estas dos vías, es preciso entrar en aquellos medios que aparecen como auténticos revisores de actos declarativos de derechos. El criterio de selección ahora, en esta segunda fase de concreción, será el de la gravedad de la infracción del ordenamiento jurídico que se haya cometido.. 14.

(13) Revisión por la Administración Pública de sus propios actos administrativos. SUPUESTO 1. Enunciado. El criterio de la Ley 30/1992 en su redacción originaria era distinguir de la siguiente forma: la declaración de lesividad estaba prevista para los supuestos en los que un acto declarativo de derechos hubiese cometido una infracción leve, no grave del ordenamiento jurídico. Supuesto residual, conllevaba adoptar a la Administración un papel activo, no sólo en la vía administrativa sino también en la judicial, en cuanto que obtenida la declaración administrativa de lesividad, le correspondería además adoptar la postura atípica para ella de demandante contra su propio acto ante el órgano judicial (art. 43.2 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa –JCA–). En definitiva ahí la Administración actuaría carente de autotutela, carente de la posibilidad de resolver por sí misma y de forma imperativa sus propias cuestiones. La anulabilidad y la nulidad. Para poder optar entre uno y otro procedimiento se debían tener en cuenta una serie de premisas. Los supuestos de nulidad sólo existirán en los casos tasados que figuran en el artículo 62 de la Ley 30/1992, del RJA-PAC, así como aquellos expresamente previstos en normas de rango legal (o reglamentarios previos a la Ley 30/1992), según el apartado g) de dicho artículo. Por ejemplo, en el ámbito de la Administración Local hay tres supuestos muy frecuentes de nulidad de pleno derecho expresamente declarados en los artículos 51 del Texto Refundido de 1986 (adopción de acuerdos en sesión extraordinaria sobre asuntos no incluidos en el orden del día), 155 de la Ley de Haciendas Locales de 1988 (adopción de compromisos de gastos sin consignación presupuestaria) y 185 del Texto Refundido de 1976 (licencias de construcción de zonas verdes y espacios libres). Para dichos supuestos está previsto el procedimiento del artículo 102, con su nueva redacción dada por la Ley 4/1999. Si es un supuesto en el que se ha cometido una infracción del ordenamiento jurídico y que no está expresamente prevista su nulidad, habría que entenderlo como anulable (art. 63 de la Ley 30/1992), que es la regla general en el régimen de invalidez de los actos administrativos. Por otro lado, en cuanto que en los supuestos de nulidad de pleno derecho el principio de seguridad jurídica se va a ver casi eliminado, con los matices y límites que señala el artículo 106 de la Ley 30/1992, dada la gravedad del vicio cometido, ello conlleva que la jurisprudencia del Tribunal Supremo establezca un criterio de interpretación restrictiva y sea más partidaria de calificar los supuestos como de anulabilidad y no de nulidad. Por lo tanto, ante la duda, es preferible, siempre que en todo caso se haya producido la comisión de una infracción grave del ordenamiento jurídico, calificar el vicio como de anulabilidad. Por ejemplo, la omisión del trámite de audiencia en un procedimiento, con todo lo significativo que pueda ser y toda la indefensión que pueda generar para el 15.

(14) SUPUESTO 1. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. interesado, no puede ser considerado como un vicio de nulidad, en cuanto el tenor literal del artículo 62 exige que haya una omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. El ejemplo es muestra de que siempre se debe de partir de la premisa de que la regla general será el vicio de anulabilidad y la excepción el vicio de nulidad. Frente a esos tres medios de revisión de actos declarativos de derechos, lesividad, anulabilidad y nulidad, la Ley 4/1999, incidiendo de forma más garantista en la esfera de los particulares, ha articulado dos únicos procedimientos de revisión, la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho (figura exactamente igual que la que se configuraba en la redacción original de la Ley 30/1992, con lo que sirve todo lo dicho hasta ahora, si bien su ámbito se extiende ahora hacia los reglamentos y disposiciones de carácter general) y la declaración de lesividad, que ahora abarcaría todos aquellos actos que se encuentren dentro del ámbito del artículo 63 de la ley, es decir, aquellos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, y que además sean declarativos de derechos. ¿Por qué esta nueva regulación es más garantista para los administrados? El motivo es porque la Administración tiene ahora muchas más limitaciones para ir contra sus actos declarativos de derechos, habiendo perdido con la modificación legal potestad de autotutela en esta materia, puesto que el pronunciamiento de lesividad para el interés general que se haga en sede administrativa no goza de fuerza obligatoria, de ejecutividad, sino que es preciso que adopte el papel activo en sede judicial, ante el órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa que confirme su eliminación del ordenamiento jurídico. La declaración de lesividad se atribuye expresamente al Pleno de la Corporación (art. 103.5). Dado que la anulabilidad es la regla general cuando se habla de vicio de los actos administrativos, el procedimiento general será el citado de declaración de lesividad, con su conexión en sede judicial, por el procedimiento articulado en el artículo 43.2 de la Ley 29/1998, de la JCA. D) Responsabilidad patrimonial Es preciso tener en cuenta que la anulación de licencias está contemplada expresamente entre los supuestos que generan responsabilidad patrimonial de la Administración, a favor del titular, en el artículo 44.2 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en adelante RSV. El hecho de que aquí se esté ante una licencia de apertura y no de obras, que son las que quedan del ámbito de la ley, no plantea mayor problema dado que a la luz del planteamiento de la Ley 30/1992, artículos 139 y siguientes, cabe entender igualmente la existencia de responsabilidad patrimonial. 16.

(15) Revisión por la Administración Pública de sus propios actos administrativos. SUPUESTO 1 Solución. INFORME JURÍDICO. Cuestión planteada: POSIBILIDADES DE ACTUACIÓN DEL AYUNTA– MIENTO ANTE LA CONSTANCIA DE QUE HA DICTADO UN ACTO ILEGAL A falta de una previsión concreta sobre si es una actividad calificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, o bien si es un espectáculo público, partiremos como procedimiento sectorial de lo dispuesto en el RSCL/55. El artículo 22.1 del RSCL/55 establece la necesidad de obtener una licencia municipal para la apertura de establecimientos industriales y mercantiles. El objetivo de dicha licencia lo recoge el artículo 22.2: «verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de seguridad, salubridad y tranquilidad, así como las fijadas urbanísticamente por el planeamiento urbanístico». En el presente caso, sin embargo, nos encontramos con que el objeto de la licencia, del acto administrativo municipal, no se ha cumplido, dado que los informes, técnicos y jurídicos, que forman parte del expediente, son desfavorables, lo que es indicativo de que faltan requisitos exigidos por la legalidad vigente. El artículo 16.2 del reglamento señala que «podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otorgadas erróneamente». Es preciso partir en ese sentido del carácter reglado otorgado a las licencias, conforme al cual no son actos de voluntad sino actos de comprobación de que la actividad que se pretende desarrollar se ajusta a la legalidad vigente.. 17.

(16) SUPUESTO 1. Solución. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. En el presente caso obran en el expediente informes negativos, desfavorables, lo que es indicativo de que dicha actividad no se ajusta a lo exigido por la normativa vigente, en cuanto que dichos informes suponen una exposición, por funcionario técnico competente, del grado de cumplimiento de la legalidad, de forma objetiva. Dicha disconformidad puede ocurrir en diversos planos y aspectos: urbanístico, de seguridad, de salubridad, etc. En definitiva, se viene a fiscalizar por el Ayuntamiento los objetivos señalados en el artículo 22.2 del reglamento, en los términos establecidos por los planes urbanísticos y la distinta normativa sectorial reguladora de dicha actividad. En este caso concreto, por lo tanto, el Ayuntamiento ha otorgado un acto administrativo de autorización, una licencia, que es ilegal, en cuanto que habilita para funcionar a una actividad que no reúne los requisitos establecidos legalmente. Dado el carácter reglado que posee la licencia y dado que no se puede excluir individualmente por la Administración a un particular del cumplimiento genéricamente establecido por la normativa para toda la Comunidad (art. 52.2 de la Ley 30/1992, principio de inderogabilidad singular de los reglamentos), es preciso acudir a aquellos mecanismos que permitan eliminar, tras los oportunos trámites, el acto ilegal, debiendo adoptar en este sentido la Administración un papel activo, en cuanto que tiene constancia de la ilegalidad de uno de sus actos. Aunque la causa concreta sea un error, un conocimiento falso de la realidad fáctica que determina una respuesta incorrecta de la Administración, el motivo siempre va a ser de legalidad, al ser la consecuencia el otorgamiento de una autorización a quien no cumple los requisitos legales y tener las licencias carácter reglado. De ahí que el artículo 16.2 del reglamento señale que el otorgamiento erróneo determina la anulación de dicha licencia. El artículo 16.2 del RSCL/55 señala la vía a seguir, pero dada la antigüedad de dicha disposición, conviene analizarla a la luz de los mecanismos ofrecidos por la Ley 30/1992, que ofrece unos medios de revisión más completos y con un carácter garantista creado a la luz de la Constitución Española de 1978 (en adelante CE/78). Dada la naturaleza del acto administrativo, declarativo de derechos, se excluyen los dos mecanismos previstos en el artículo 105 de la Ley 30/1992 (conforme a los argumentos expuestos en la introducción). Dado el carácter desfavorable de los informes en su conjunto, la vía establecida en el artículo 103.2, referente a la declaración de lesividad, tampoco parece la idónea para este caso concreto. 18.

(17) Revisión por la Administración Pública de sus propios actos administrativos. SUPUESTO 1. Solución. Todo ello deja las opciones entre la declaración de lesividad (art. 103) y la declaración de nulidad (art. 102). El simple hecho de que el particular no reúna los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, no determina sin más el carácter de nulo de pleno derecho. Será preciso entrar a analizar por qué los informes tienen carácter desfavorable y, por lo tanto, entrar a analizar la naturaleza y gravedad de los defectos detectados, y ver si realmente supone una carencia de requisitos esenciales. El hecho de que se carezca de requisitos para la adquisición de un derecho o facultad, no implica sin más que el acto sea nulo de pleno derecho, siguiendo como regla general lo establecido en el apartado f) del artículo 62, sino que es preciso que los requisitos de los que se carezca sean esenciales. La jurisprudencia tiende a interpretar con carácter restrictivo los supuestos recogidos en el artículo 62 de la Ley 30/1992, lo que debe determinar, ante la duda, la vía de la declaración de lesividad. El procedimiento de declaración de lesividad de un acto anulable se encuentra recogido en el artículo 103 de la Ley 30/1992, en su nueva redacción dada por la Ley 4/1999. Ya no es posible la revisión de oficio, sino que sólo es procedente la declaración de lesividad ante vicios de anulabilidad, lo que conlleva posterior intervención del órgano judicial, en este caso, el Juzgado de lo Contencioso, al versar sobre la validez de una licencia. Dicho órgano deberá ratificar el pronunciamiento administrativo para que éste pueda empezar a ser eficaz. Ya no es preciso el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. El plazo de declaración, no de inicio, es de cuatro años desde que se dictó el acto. El plazo del procedimiento de declaración de lesividad es de tres meses, y la no resolución expresa en ese plazo genera la caducidad de dicho procedimiento, no de la acción de la Administración. La competencia es del Pleno.. Conclusión: Como conclusión indicar que procede la apertura de expediente de declaración de lesividad para el interés general del acto por vicio de anulabilidad. La competencia para su resolución corresponde al Pleno.. 19.

(18)

(19) RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN SUPUESTO 2. Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Enunciado. SUPUESTO DE HECHO Los servicios jurídicos del Ayuntamiento reciben, procedente del Departamento de Mantenimiento de las Instalaciones municipales, un escrito en el que se le indican los siguientes hechos: • En la playa sita en el término municipal se han encontrado destrozadas las tuberías de seis duchas que prestan el servicio a la citada playa. Las tuberías son de titularidad municipal. • El citado departamento ha realizado las averiguaciones oportunas y ha constatado que los daños se produjeron al realizarse por el Servicio de Costas, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, por medio de un contratista, el servicio de regeneración de playas. • El coste de restauración y reinstalación de las citadas tuberías asciende a la cantidad de 6.000 euros, el cual ha sido adelantado por el Ayuntamiento a efectos de continuar la prestación del servicio en las playas.. Se solicita informe sobre los trámites y actuaciones que procede realizar en el presente supuesto.. PREMISAS DE LAS QUE ES PRECISO PARTIR ANTES DE RESOLVER EL SUPUESTO A) La responsabilidad patrimonial como una garantía del administrado Los supuestos en los que se imputa un daño patrimonial a una Administración, en el ejercicio de sus funciones, quedan englobados dentro del plano genérico de las garan21.

(20) SUPUESTO 2. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. tías del administrado, propias de un Estado de Derecho. El artículo 106.2 de la CE/78 consagra tal principio, genéricamente señalado ya en el artículo 9.3 de la misma. Como tal garantía, la Administración, al pronunciarse sobre su propia responsabilidad, lo debe hacer de forma objetiva y no discrecional. En caso de que de la instrucción del expediente se desprendiese que se poseen todos los requisitos para estimar la reclamación, la Administración estaría obligada a declarar la misma a favor del reclamante. B) Regulación jurídica Además de los preceptos constitucionales, artículos 9.3, 106.2 y 149.1.18, la regulación de derecho positivo se encuentra en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992. El procedimiento administrativo que tendrá que seguir la propia Administración para la determinación de su propia responsabilidad aparece recogido en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. C) La Administración Pública como reclamante de responsabilidad patrimonial de otra Administración La relación jurídica administrativa que se traba en el correspondiente procedimiento no se ve alterada por el hecho de que ambas partes sean Administraciones Públicas. Aquí, al Ayuntamiento le corresponde adoptar el papel de reclamante y gozará de la misma situación que le correspondería a cualquier particular que se viese lesionado en sus derechos y que hubiese reclamado. Téngase en cuenta, de todas formas, que esta postura de la Administración, como postulante y reclamante en la misma posición que cualquier administrado, se adoptará después de haber comprobado que no se dispone de ninguna potestad de Derecho Público que permita a la Administración hacer efectivas sus pretensiones de una forma más automática y ejecutiva. Es, en definitiva, una postura supletoria. D) Procedimiento y competencia administrativos Se debe articular por la Administración causante del daño un procedimiento de carácter administrativo con independencia de que el daño se haya provocado como consecuencia de una actuación pública (por ejemplo, al prestar un servicio público) o si se ha provocado como consecuencia de una relación de Derecho Privado (por ejemplo, como inquilina de un local). En este sentido, véase el artículo 142 de la Ley 30/1992. 22.

(21) Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. SUPUESTO 2. Enunciado. Ello conlleva otra nota esencial y es la irrenunciabilidad. La ley establece que debe existir un pronunciamiento administrativo. La práctica de muchos Ayuntamientos, sin embargo, desvirtúa este planteamiento obligatorio. Dado que el riesgo por el funcionamiento de los servicios públicos suele ser objeto de cobertura por medio de un contrato de seguro de responsabilidad civil, muchos Ayuntamientos suelen remitir las reclamaciones a las compañías aseguradoras, para que procedan a su reconocimiento o desestimación y, en su caso, a su pago. Dicha práctica es un vicio, en cuanto que supone rehuir una competencia administrativa, la cual conforme al artículo 12 de la Ley 30/1992 se configura como irrenunciable. E) Jurisdicción competente A ese procedimiento administrativo de determinación de responsabilidad patrimonial le seguirá una actuación ante el órgano judicial contencioso-administrativo, nunca ante el órgano judicial civil. Es decisivo, en este sentido, lo establecido en el artículo 142.6 de la Ley 30/1992, «pone fin a la vía administrativa», que vino a consolidar el principio de unidad de jurisdicción conocedora de esta cuestión. Esta cuestión ha sido ratificada por el artículo 2 e) de la Ley 29/1998, de la JCA. Por lo tanto, cuando se vea involucrada una Administración Pública como responsable patrimonial, la jurisdicción competente será siempre la jurisdicción contenciosoadministrativa. En este sentido se configura también en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1985 (en adelante LOPJ), en su nueva redacción de 1998. F) Responsabilidad patrimonial en la ejecución de un contrato administrativo No obstante lo antes expuesto, cuando el daño haya sido provocado por una acción de un contratista de la Administración que esté ejecutando el contrato, aparentemente puede variar el orden jurisdiccional competente. Como ahora se verá, dicho cambio de jurisdicción sólo es aparente y el principio de unidad de jurisdicción se mantiene. En este sentido, cuando el daño se produce durante la ejecución de un contrato administrativo, es preciso acudir a lo establecido en al artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de CSP, conforme al cual el principio general es que el contratista es el responsable de los daños causados durante la ejecución del contrato. Junto a esa regla general, se establecen las excepciones, en las que será responsable la Administración contratante (órdenes directas de la Administración y vicios en el proyecto de ésta, que el contratista se limita a ejecutar). 23.

(22) SUPUESTO 2. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. Señala el artículo 198 de la Ley 30/2007 lo siguiente: «1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. 2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación. 3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cual de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción. 4. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto.» Junto a estas reglas de atribución de responsabilidad, se semiarticula un procedimiento administrativo a seguir, conforme al cual la Administración contratante tendrá que pronunciarse sobre cuál de las dos partes, o ella o el contratista, es responsable de los daños causados al tercero particular. También es importante la consecuencia que parece desprenderse de todos estos pasos, ya que señala que: «el ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción». No obstante todo lo anterior y pese al tenor literal del artículo 198 de la Ley 30/2007, es una práctica jurisprudencial constante admitir las reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas por los damnificados directamente contra la Administración, aunque no se produzca ninguno de los dos supuestos que actúan como título de imputación de la Administración (ni orden directa ni vicio en el proyecto aprobado por la Administración). Es un criterio interpretativo de carácter extensivo por parte de los Tribunales de Justicia que no se ajusta al tenor literal de la ley, que señala de forma expresa cuándo existe título de imputación de responsabilidad patrimonial contra el contratista y cuándo contra la Administración, y que descansa en el argumento de que la responsabilidad patrimonial de la Administración es una garantía constitucional del ciudadano (art. 106.2 de la CE) 24.

(23) Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. SUPUESTO 2. Enunciado. que no puede ceder ni diluirse por el simple hecho de que la Administración establezca fórmulas de organización descentralizadas o desconcentradas de sus servicios públicos (concepto en sentido amplio y no estricto). De forma que si el daño se produce con ocasión de la ejecución de una obra pública o de la prestación de un servicio público, la titularidad pública de la obra o del servicio es el elemento imprescindible y suficiente que ninguna fórmula organizativa puede desvirtuar. De forma que los límites de configuración legal (que haya orden directa de la Administración o vicio en el proyecto técnico aprobado por la misma) no son obstáculo para las pretensiones procesales que reclamen la responsabilidad patrimonial a la Administración por los daños provocados por sus contratistas en todo caso. Y de hecho los Tribunales de Justicia están obligando a la Administración a indemnizar siempre que se dan los requisitos del artículo 106 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, del RJA-PAC, sin que la misma se pueda escudar en que no medió orden directa por su parte al contratista o vicio en el proyecto. La consecuencia de este criterio interpretativo es que la Administración se ve obligada a abonar al reclamante el importe de la indemnización procedente, por mandato judicial, sin que aquél tenga que asumir el riesgo de una posible insolvencia del contratista. La garantía de la institución se traduciría en esa tranquilidad para el sujeto lesionado sobre la solvencia del sujeto causante, al estar garantizada la de la Administración en todo caso. Además ello conlleva una cierta simplificación en los títulos de imputación de los dos sujetos copartícipes, Administración y contratista, ya que no se tiene que precisar y determinar el porcentaje de participación de cada uno en el daño producido, siendo ese extremo una cuestión interna entre los corresponsables que el reclamante no se tiene que preocupar de definir. Lo que no supone que la Administración deba soportar de forma definitiva en sus arcas el importe del daño provocado y que se debe resarcir. Este extremo sólo se producirá en aquel caso en que se dé alguna de las premisas del artículo 198 de la Ley 30/2007. En el resto de los casos será el contratista el responsable último. De forma que la Administración que haya abonado dicho importe al reclamante por mandato judicial, tendrá título para exigir el mismo al contratista, que se verá obligado a su aportación. Y ello en virtud del contrato que tiene suscrito con la Administración, dado que el artículo 198 de la Ley 30/2007 es una cláusula contractual de definición legal, indisponible a la voluntad de las partes. 25.

(24) SUPUESTO 2. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. En virtud de formar parte del contrato, la Administración goza de título administrativo para exigir su observancia al contratista y hacerlo valer por sus propios medios en caso de incumplimiento por parte del mismo. En consecuencia la Administración, ante una sentencia judicial estimatoria de la reclamación formulada contra ella no podrá ordenar al contratista que proceda al abono de dicha cantidad sino que deberá efectuarlo directamente ella. Pero una vez realizada tal actuación, tendrá título, legal y contractual, para exigírselo al contratista, que deberá desembolsarlo en todo caso. Sólo quedaría exento de dicha asunción última en el caso en que mediase orden directa de la Administración o vicio en el proyecto. Las indicaciones realizadas atienden a un criterio jurisprudencial constante pero el mismo se desvía de los términos literales de la ley apoyándose en una interpretación sistemática de la institución. La cuestión que se plantea de inmediato es cómo debe actuar la Administración ante ese criterio y en concreto si debe ignorar el tenor literal de la ley que le indica en su artículo 198 las pautas de actuación procedimental cuando se le formula una reclamación de resarcimiento de daños provocados a un tercero por un contratista suyo. Se juzga que es importante saber cuál es la práctica judicial habitual y cómo puede implicar patrimonialmente a la Administración y de qué forma debe actuar la misma ante una condena judicial, pagando y repitiendo contra el contratista. Pero ello no legitima a la Administración a incumplir los términos literales del artículo 198. De forma que la actuación administrativa debe limitarse a realizar los pronunciamientos a los que le habilita dicho artículo, y con las premisas que el mismo señala. Dicho en términos más claros, el artículo 198 no autoriza a la Administración contratante a declararse responsable patrimonial ni a abonar ninguna cantidad fuera de los casos en que medie una orden directa o un vicio en el proyecto. Ni autoriza a entender que opera una responsabilidad solidaria de Administración y contratista en todo caso de producción de daño durante la ejecución de un contrato. La Administración no puede obviar la ley ni ignorarla. Los funcionarios instructores y los órganos administrativos decisores de un expediente administrativo de reclamación de daños producidos con ocasión de la ejecución de un contrato administrativo deben proponer y declarar la responsabilidad de la Administración sólo si se incurre en alguno de los supuestos excepcionales contemplados en el artículo 198. En el caso contrario deben declarar la responsabilidad del contratista.. 26.

(25) Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. SUPUESTO 2. Enunciado. No obstante, en el presente caso, en el que el Ayuntamiento se encuentra en la posición de reclamante y no en la de Administración instructora, el conocimiento de esta doctrina jurisprudencial es decisivo a los efectos de saber todos los cauces procesales con los que se cuenta para conseguir judicialmente el resarcimiento del daño por la Administración titular de la obra que lo ha provocado. Ante un pronunciamiento por parte del Estado excluyente de su responsabilidad, al circunscribirse a los estrictos términos del artículo 198, es procedente una reclamación en vía judicial contra ambos, si se dan las premisas del artículo 106.2 de la Constitución y el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992, del RJA-PAC. G) Carga de la prueba Cuando se procede a presentar una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, conviene partir de la premisa, sentada claramente por la jurisprudencia, de que la carga de la prueba corresponde a quién reclama. La manifestación en Derecho Positivo de tal carga aparece plasmada en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, que señala en que términos se debe realizar la solicitud de la reclamación. En este sentido, para formular una reclamación será preciso partir del cumplimiento de todos los presupuestos y requisitos señalados en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992: daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado, lesión antijurídica y relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida. H) Sistema de fuentes El artículo 149.1.18 señala que es competencia exclusiva del Estado la legislación en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Con ello se excluye la legislación autonómica sobre esta materia. Vistas estas premisas, es posible entrar ya a la resolución de las cuestiones planteadas.. 27.

(26) SUPUESTO 2. Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Solución. INFORME JURÍDICO. Cuestión planteada: ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS ANTE LOS HECHOS DESCRITOS El artículo 106 de la CE/78 viene a recoger el principio de responsabilidad de la Administración Pública cuando en el desarrollo de sus funciones provoque lesiones a los particulares, en consonancia con lo que en términos genéricos establece el artículo 9.3 de la misma. El artículo 139 de la Ley 30/1992 coincide en los mismos términos, desarrollando en los artículos siguientes esta garantía para el patrimonio del administrado ante el desarrollo y funcionamiento de la acción administrativa. En este caso, la Administración que figura como autora de los daños es la Administración del Estado, en concreto por acción desarrollada por el Ministerio de Medio Ambiente, Dirección General de Costas. La reclamación, en los términos del artículo 6 del Real Decreto 429/1993, deberá ir dirigida a dicha Administración Pública, por los daños provocados al desarrollar sus funciones de regeneración de playas. Las instalaciones dañadas, de titularidad municipal, se encontraban en una situación de legalidad en dicha playa, dominio público de titularidad estatal, al desarrollarse por medio de ellas parte de los cometidos atribuidos a los Ayuntamientos por el artículo 115 de la Ley 22/1988, de Costas, en concreto, las recogidas en su apartado d): «Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad...». Por lo tanto no ha habido ninguna invasión con instalaciones municipales del dominio público perteneciente al Estado. 28.

(27) Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. SUPUESTO 2. Solución. Para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado es preciso que el Ayuntamiento reclamante acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos previos recogidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, que se podrían concretar así: • Daño efectivo. En este caso concreto, rotura de conducciones de propiedad municipal, encaminadas a prestar un servicio público de titularidad municipal. • Que dicho daño sea evaluable económicamente. La cuantía de los daños asciende a la cantidad de 6.000 euros, según informe de técnico competente. • Que dicho daño esté individualizado. En concreto el daño se ha producido al Ayuntamiento, titular de las instalaciones. • Lesión antijurídica, en el sentido de que el Ayuntamiento no tiene el deber jurídico de soportar esa lesión en su patrimonio. La antijuridicidad no se predica de la conducta administrativa, que puede haber sido correcta y aún así generaría deber de indemnizar. • Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido. En este caso la rotura de las tuberías se ha producido por la acción de regeneración de playas por el Ministerio de Fomento. La reclamación, con todos los documentos y requisitos señalados en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, se formulará como máximo en el plazo de un año desde que se produjo el daño en las instalaciones municipales, tal y como señala el artículo 142.5 de la Ley 30/1992. El órgano competente para formularla será el Pleno, en base a lo dispuesto en el artículo 22.2 j) «ejercicio de acciones administrativas y judiciales» de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, RBRL), sin perjuicio de que dicha competencia pueda ser ejercida por el Alcalde, tal y como señala el artículo 21.1 i) en los casos de urgencia. El plazo que posee la Administración del Estado para resolver expresamente es de seis meses desde que reciba la reclamación. El órgano competente para la resolución expresa es el Ministro de Medio Ambiente, tal y como señala el artículo 142.2. La no contestación expresa tendrá efectos desestimatorios. De conformidad con lo establecido en el artículo 142.6 de la Ley 30/1992, la decisión que sobre ese extremo se adopte, 29.

(28) SUPUESTO 2. Solución. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. agotará la vía administrativa, y por lo tanto contra el mismo cabrá recurso contenciosoadministrativo (art. 46 de la Ley 29/1998, de la JCA), en consonancia con los artículos 1.2 e); y 25 de la misma ley. Frente a este planteamiento, es preciso tener en cuenta que según el escrito remitido por el Departamento de Mantenimiento de Instalaciones municipales, las obras causantes del daño podrían haberse ejecutado por un contratista de la Administración del Estado. Ello obliga a matizar las consideraciones hechas en el siguiente sentido. El artículo 198 de la Ley 30/2007, de CSP, recoge el principio general de que es el contratista el responsable de los daños causados durante la ejecución del contrato. Junto a esa regla general, se establecen las excepciones, en las que será responsable la Administración contratante (órdenes directas de la Administración y vicios en el proyecto de ésta, que el contratista se limita a ejecutar). Junto a estas reglas de atribución de responsabilidad, en el citado artículo 198 se semiarticula un procedimiento administrativo a seguir, conforme al cual la Administración contratante tendrá que pronunciarse sobre cuál de las dos partes, o ella o el contratista, es responsable de los daños causados al tercero particular (en este caso el Ayuntamiento). Será preciso, por lo tanto, en los términos del artículo 198, que con carácter previo se pida a la Administración contratante que haga un pronunciamiento sobre cuál es la parte contratante que estima responsable. Dicha solicitud interrumpe el plazo de ejercicio de posibles acciones contra el contratista. Nada impide que para llegar a ese pronunciamiento del artículo 198 se articule el procedimiento del Real Decreto 429/1993, en cuanto que el objeto en ambos casos es el mismo, determinar hasta qué punto es responsable patrimonialmente la Administración, autoimputándose responsabilidad o excluyéndola. En ese sentido véase el artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993. Una vez que se produzca el citado pronunciamiento, habrá que proceder a su análisis por el reclamante, en este caso el Ayuntamiento, para ver si se está de acuerdo o no sobre los argumentos que se expongan. En este sentido se pueden dar las siguientes opciones:. 30.

(29) Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. SUPUESTO 2. Solución. • Que se declare responsable al contratista. Si se está conforme por el reclamante, cualquier discusión con el mismo se realizaría por el cauce de Derecho Privado. Si no se está de acuerdo con dicha imputación exclusiva del contratista, y se considerase también responsable al Estado, el conflicto que se generase se encauzaría por la vía contenciosa-administrativa. • Que la Administración se autoinculpe, en todo o en parte, excluyendo o atenuando la responsabilidad del contratista. En ese caso habría una estimación de la reclamación, total o parcial. Los conflictos que surgiesen irían por vía contencioso-administrativa. • Que la Administración no se pronuncie o declare que ni el contratista ni ella son responsables. El reclamante ponderará, con los elementos de los que tenga conocimiento, quién puede ser responsable, y en ese sentido iniciará una u otra vía. En este sentido indicar que el silencio administrativo es negativo. Si el órgano competente es el Ministro, ello determina que el recurso judicial haya que plantearlo ante la Audiencia Nacional, tal y como señala el artículo 11 de la Ley 29/1998. En definitiva, siempre que el particular discrepe con el pronunciamiento de la Administración y juzgue que ésta es responsable en más aspectos de los que ella misma se atribuye, la jurisdicción competente sería la contencioso-administrativa. La civil queda para los supuestos en los que el reclamante sólo pretende ir contra el contratista por considerar que éste es el único responsable o por juzgar que la parte en la que se ha autoimplicado la Administración en la responsabilidad es suficiente y correcta. Sin perjuicio de lo anterior, y tal y como se ha indicado en el apartado F, de las premisas de este supuesto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha adoptado un criterio interpretativo extensivo de la admisibilidad de las pretensiones procesales de reclamación de daños producidos en la ejecución de contratos administrativos dirigidas directamente contra la Administración aunque no se esté en ninguno de los supuestos tasados contemplados en el artículo 198 de la Ley 30/2007. En consecuencia, el Ayuntamiento en el presente caso podría dirigir una pretensión indemnizatoria en todo caso contra la Administración del Estado, sin preocuparse de probar si medió orden directa o no de dicha Administración al contratista, o bien si el proyecto que servía de soporte a la ejecución de las obras (en caso de que el mismo existiese) adolecía de algún vicio; o en qué proporción coparticiparon ambos sujetos en la producción del daño. 31.

(30) SUPUESTO 2. Solución. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. El órgano judicial sólo va a atender a la concurrencia de las premisas generales de la responsabilidad patrimonial, considerando fundamento suficiente de la responsabilidad de la Administración la titularidad del bien y de la obra que se ejecuta. Se está reconociendo en definitiva por la jurisprudencia una responsabilidad solidaria administración-contratista en todo caso, por encima de los supuestos excepcionales contemplados en la ley. Aunque el Estado, ante la reclamación directa que se le formule por parte del Ayuntamiento, alegue el citado artículo 198 y pretenda circunscribirse a los estrictos términos del mismo, desestimando la reclamación formulada, ello no debe suponer obstáculo a que con posterioridad el Ayuntamiento proceda a formular en vía judicial recurso contencioso-administrativo con idéntica pretensión. En el caso de que concurran los requisitos generales de responsabilidad patrimonial, dicha demanda prosperará y el Estado abonará directamente la cantidad que se reconozca en la sentencia o en su incidente de ejecución de sentencia. Todo ello sin perjuicio de las posteriores relaciones de repetición que pueda haber entre administración-contratante y contratista, ajenas e indiferentes totalmente para el reclamante.. Conclusión: Procede iniciar expediente de responsabilidad patrimonial contra la Administración del Estado. Dado que la acción ha sido realizada por un contratista, procede exigir el pronunciamiento al que se refiere el artículo 198 de la Ley 30/2007.. 32.

(31) RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Expropiación forzosa. Supuestos de declaración de utilidad pública implícita. Carácter garantista del procedimiento expropiatorio. SUPUESTO 3 Enunciado. SUPUESTO DE HECHO El Ayuntamiento «X» procede a expropiar una serie de terrenos, dado que se pretende la construcción de un vial que comunicará dos núcleos de población que están dentro del mismo término municipal. Dicha carretera estaba prevista en el correspondiente plan de obras municipales. Iniciado el expediente expropiatorio, se recibe copia del escrito de don «A» propietario de parte de los terrenos expropiados, presentado ante el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, en el que se indica que el Ayuntamiento ha iniciado el expediente expropiatorio sin haber cumplido el requisito previo de declaración de utilidad pública y sin el de declaración de necesidad de ocupación. El propietario lo plantea como el recurso de alzada al que se refiere el artículo 22 de la Ley de Expropiación Forzosa, en adelante LEF/54. Por el Ayuntamiento se continúa la tramitación del expediente expropiatorio y se procede a determinar el justiprecio sin esperar a que se resuelva el recurso de alzada. La valoración del propietario asciende a 7.500 euros y la de la Administración a 2.500 euros. Se remite el expediente al Jurado Provincial de Expropiación, quien valora la finca en 5.000 euros. Don «A» recurre la valoración del Jurado. La Administración, una vez determinado el justiprecio por el Jurado, ante la negativa del propietario a recibir el dinero, consigna la cantidad en la Caja General de Depósitos, y luego intenta ocupar la finca de don «A». Contra ello, don «A» utiliza el interdicto de retener.. 33.

(32) SUPUESTO 3. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. Se plantean las siguientes cuestiones: 1.ª Determinar si en el presente caso efectivamente se ha producido la falta de declaración de utilidad pública, y consecuencias de su falta si así fuese. 2.ª ¿Cabe o no recurso de alzada interpuesto contra la declaración de necesidad de ocupación y ante quién? 3.ª ¿Cabe el interdicto de retener en este caso concreto para defenderse de la ocupación? 4.ª ¿Qué recurso cabe contra la valoración hecha por el Jurado Provincial de Expropiación? ¿Qué límite cuantitativo tiene que existir como mínimo para tal recurso? 5.ª Si se hubiese seguido debidamente el procedimiento expropiatorio, ¿el recurso que pudiera haber interpuesto don «A» contra la valoración del Jurado Provincial de Expropiación paralizaría el procedimiento? 6.ª En caso de que la carretera fuese para la Diputación Provincial pero solicitase que el tramo que discurre por su término municipal fuese expropiado por el Ayuntamiento, indicar el procedimiento para transmitir la propiedad de los terrenos expropiados a favor de la Diputación.. PREMISAS DE LAS QUE ES PRECISO PARTIR ANTES DE RESOLVER EL SUPUESTO A) Régimen jurídico de la expropiación forzosa Conforme al artículo 149.1.18 de la CE/78, la competencia legislativa en materia de expropiación forzosa corresponde en exclusiva al Estado. No hay posibilidad de que exista legislación autonómica de desarrollo. Como matiz a esta afirmación tener en cuenta la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987.. 34.

(33) Expropiación forzosa. Supuestos de declaración de utilidad pública implícita. Carácter garantista del procedimiento expropiatorio. SUPUESTO 3. Enunciado. En principio, por lo tanto, se acudirá a la legislación estatal, esencialmente la LEF/54 y el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, en adelante REF/57. B) Procedimiento expropiatorio, carácter garantista por excelencia En cuanto a los aspectos procedimentales, en materia de expropiación forzosa, en cuanto que es uno de los puntos en los que más claramente se manifiestan las potestades exorbitantes de la Administración al servicio del interés general, afectando a la esfera patrimonial del particular, ello conlleva que a su vez se intente establecer las máximas garantías a favor del administrado, incluidas las formales y procedimentales, que aquí poseen una gran trascendencia. Por lo tanto, cualquier vulneración procedimental que se produzca en un expediente de expropiación forzosa deberá ser debidamente analizada para ver sus consecuencias. La falta de alguno de sus trámites esenciales se consideraría vía de hecho (art. 125 de la LEF/54). Conviene además tener en cuenta que cada una de las piezas separadas del procedimiento es susceptible de impugnación independiente. C) Declaración de utilidad pública En cuanto a la declaración de utilidad pública, frente a lo que se establece como regla general de que la declaración de la misma se hará por medio de ley (art. 11 de la LEF), en la práctica la inmensa mayoría de los casos se encuentran recogidos en las declaraciones genéricas de utilidad pública de categorías de bienes recogidas por las distintas leyes sectoriales (art. 10 de la LEF) y que después se concretan por un mero acto administrativo. Igual efecto habría que atribuir a las previsiones de los planes de obras y servicios de las Administraciones territoriales. En este sentido, tienen especial relevancia los siguientes artículos dentro de esfera de la Administración Local, porque van a dar cobertura a la inmensa mayoría de las expropiaciones que tengan que efectuar los Ayuntamientos: • Artículo 10 de la LEF/54. Las obras incluidas en los correspondientes planes de obras provinciales y municipales llevan implícita la declaración de utilidad pública. En todo caso deberá operar el trámite que señala el artículo 11.2 a) del REF/57. 35.

(34) SUPUESTO 3. Enunciado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. • Artículo 94 del TR/86. Las obras incluidas en los planes de obras provinciales y municipales llevan implícita la declaración de utilidad pública y de la necesidad de ocupación. Por lo tanto, dicho artículo da una cobertura procedimental mayor, ya que se extiende también a la declaración de necesidad de ocupación, trámite que se entendería así ya cumplido. Por lo tanto, la mera aprobación de estos planes de obras ya conlleva la legitimación de la expropiación sin necesidad de que una ley declare la utilidad pública de ese fin concreto al que se va a afectar el bien expropiado. D) Especificación del proyecto de obras Respecto de aquellos supuestos en los que esté implícita la declaración de necesidad de ocupación, dado que la función de ésta consiste en individualizar e identificar los bienes concretos que será preciso expropiar, así como identificar a sus titulares de derechos, será preciso que en el proyecto de obras correspondiente se individualice a los terrenos concretos a ocupar, así como a sus distintos titulares. A dicho proyecto habrá que darle el correspondiente trámite de audiencia y habrá a su vez que entender recurrible dicha concreción, a efectos de que no exista indefensión y se cierre el cauce de impugnación ordinario. En este sentido se manifiesta el artículo 17.2 de la LEF/54. E) Potestad expropiatoria municipal La potestad expropiatoria de la Administración está reconocida expresamente a favor de municipios y provincias, tanto en el artículo 2 de la LEF/54 como en el artículo 4 de la Ley 7/1985, RBRL. F) Régimen de recursos contra los actos expropiatorios municipales En cuanto al sistema de recursos, téngase en cuenta que el procedimiento que aparece recogido en la LEF/54 es el establecido en términos genéricos para los supuestos expropiatorios de la Administración del Estado. Cuando quien expropia es una Administración distinta, en ese caso habrá que tener en cuenta que se está hablando de órganos distintos (para la Administración Local los recogidos en el art. 3.4 del REF/57) y un régimen de recursos administrativos distintos, estos últimos a la luz de la Ley 30/1992, modificado 36.

(35) Expropiación forzosa. Supuestos de declaración de utilidad pública implícita. Carácter garantista del procedimiento expropiatorio. SUPUESTO 3. Enunciado. por la Ley 4/1999. Por ejemplo, no cabe hablar de recurso ordinario ante el Delegado del Gobierno contra la declaración de necesidad de ocupación hecha por el Pleno, sino que habrá que seguir el régimen normal de recursos de los actos del mismo, y en este caso concreto, se hablaría de recurso potestativo de reposición ante el mismo Pleno, o contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia. Vistas estas premisas, es posible ya entrar a la resolución de las cuestiones planteadas.. 37.

(36) Expropiación forzosa. Supuestos de declaración de utilidad pública implícita. Carácter garantista del procedimiento expropiatorio. SUPUESTO 3 Solución. INFORME JURÍDICO. Primera cuestión planteada: SI HAY FALTA DE LA DECLARACIÓN DE NECESIDAD DE OCUPACIÓN Y CONSECUENCIAS EN SU CASO La LEF/54 señala en su artículo 9 como requisito indispensable previo al inicio del expediente expropiatorio la declaración de utilidad pública o interés social del fin al que se va a afectar el bien o derecho expropiado. La declaración se hará por medio de ley (art. 11), salvo en los supuestos recogidos en el artículo 10 de la LEF/54, señalando expresamente el supuesto de los planes de obras y servicios de, entre otras Administraciones, los municipios, supuestos en los cuales se entenderá dicha utilidad pública de forma implícita. Por otro lado, cuando se está hablando de una obra realizada por un ente local, es preciso tener en cuenta el artículo 94 del TR/86, que coincide con lo dispuesto en el artículo 10 citado, pero extendiéndolo además al trámite de la declaración de necesidad de ocupación. Por lo tanto, cualquier obra incluida en los citados planes de obras no necesita de esa previa declaración de utilidad pública del fin al que se va destinar el bien a expropiar, aunque sí es preciso, de acuerdo con el artículo 11.2 a) del REF/57, acuerdo concreto. En el presente caso, dado que dicha obra estaba prevista en el correspondiente plan de obras, habría que entender en principio que tendría la cobertura de los artículos citados.. 38.