DICTAMEN Nº. 109/2010, de 22 de junio.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administra-ción Pública a instancia de D. R, en nombre y representaAdministra-ción de D. X, por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de un accidente de circulación en la carretera CM-3210.
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- El 14 de septiembre de 2009, D. R, en nombre y representa-ción de D. X, presentó reclamarepresenta-ción de responsabilidad patrimonial dirigida a la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, en la que exponía que “El pasado día 9 de abril de 2009, sobre las 11.15 horas, mi representado circulaba con el vehículo de su propiedad por la carretera CM-3210, a una velocidad adecuada a las circunstancias de la circulación, cuando al llegar a la altura del Km. 8,500 de la indicada vía, al ir a trazar una curva con proyección a la izquierda, perdió el control de su vehículo debido al mal estado de conser-vación del firme de la carretera ya citada, con abundante gravilla suelta, saliéndose de la calzada por su margen derecho y colisionando con la barrera semirrígida de seguridad. Como consecuencia del accidente referenciado, el vehículo propiedad del Sr. X sufrió daños en la parte frontolateral delantera derecha así como también en la dirección, cuyo importe de reparación ha ascendido a la cantidad de MIL CIENTO OCHENTA Y DOS EUROS CON CUATRO CENTIMOS”.
Con la reclamación se adjunta la siguiente documentación: - Copia del permiso de circulación del vehículo siniestrado. - Factura de reparación del vehículo M.
- Informe estadístico Arena del accidente emitido por la Guardia Civil, tras la inspección ocular realizada.
- Poder para pleitos y especial para otras facultades otorgado por D. X.
Segundo. Admisión a trámite.- Con fecha 29 de octubre de 2009, la Secretaria Gene-ral Técnica de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda dictó acuerdo de admi-sión a trámite de la reclamación presentada y designó instructor del mismo. Este acuerdo fue notificado al instructor y al reclamante, indicándose en el referido escrito cuál era el órgano competente para resolver el procedimiento, el plazo máximo para hacerlo y los efectos de la falta de resolución en dicho plazo, requiriéndole además al interesado la presentación de determinada documentación.
Tercero. Aportación de documentación.- Mediante escrito presentado el 11 de no-viembre de 2009, el reclamante aportó al procedimiento los siguientes documentos:
- Permiso de conducir.
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- Documentación acreditativa de la Inspección Técnica del vehículo. - Póliza de seguro y recibo pagado del mismo.
- Declaración jurada realizada por el interesado referente a la inexistencia de proceso judicial alguno en relación al accidente sufrido.
Cuarto. Informes emitidos.- Seguidamente se incorporó al expediente el Informe emitido por el Servicio de Carreteras de la Delegación Provincial de la Consejería de Orde-nación del Territorio y Vivienda en Albacete en el que expresa lo siguiente: “[...] 2º.- En el punto kilométrico 8+500, margen izquierda, existe un camino de acceso a Campillo de Las Doblas que no es titularidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y que intersecta con el trazado en curva de la carretera. Este camino se encuentra pavimentado con un tratamiento asfáltico antiguo y deteriorado, en el que se puede observar que existe gravilla suelta con la posibilidad del desplazamiento y proyección de ésta al margen exte-rior de la curva de la carretera por los vehículos que hacen uso del acceso indicado. 3º.- En ningún momento se tuvo conocimiento inmediato de la existencia de dicha gravilla en la calzada, por lo que no fue posible actuar. [...]. 4º.-Tal como se actúa habitualmente, la limpieza del margen exterior de la calzada en el punto kilométrico indicado, se realizó en el plazo más breve posible desde que fue detectada la incidencia. 6º-. [...] dado que el acciden-te se produjo a las 11:15 horas del día 9 de Abril de 2009, se considera improbable que la visibilidad pudiera haberse visto limitada por las condiciones de iluminación, por lo que en opinión de este Servicio, el conductor debería haber minorado la velocidad de su vehículo con el fin de adecuarla al estado circunstancial en el que en ese momento se encontraba la vía”.
Adjunto al informe se remiten fotografías realizadas en el lugar por los vigilantes de carreteras así como copia del informe de estadística de accidente y expediente de daños requerido al particular.
A solicitud del instructor, el citado Servicio de Carreteras, con fecha 11 de noviembre de 2009, emitió un nuevo informe en el que indica: “[...] 3º.- La intensidad media diaria de la carretera CM-3210, en el tramo comprendido entre las localidades de Pozohondo y Pozo Cañada, según la campaña de aforos de 2008, fue de 407 veh/diarios. 4º.- Los vigilantes de carreteras de la zona recorren el itinerario en cuestión con una frecuencia mínima de una vez a la semana”.
Con fecha 5 de marzo de 2010, y también a instancias del instructor, el Capitán Jefe del Subsector de Tráfico de Albacete emite informe que versa sobre las circunstancias de la vía y del accidente ocurrido, en el que indica lo siguiente: “[...] 1º.- En el tramo de vía que afecta al accidente de circulación que nos ocupa, existe señal vertical de limitación de velo-cidad R-301 “velovelo-cidad máxima 60km/h”. En cuanto a la velovelo-cidad a la que el vehículo circulaba en el momento del accidente, el agente actuante no puede determinar la misma, considerando que circulaba a una velocidad superior permitida en base, entre otros vesti-gios, a la huella dejada en la vía. 2º.- En el punto exacto del accidente existía gravilla suel-ta, tanto en el arcén como en la calzada. [...]”.
Quinto. Requerimiento de documentación.- Por escrito de 30 de noviembre de 2009, el instructor del expediente requirió al interesado para que en el plazo de diez días aportase originales o copias debidamente compulsadas de los documentos incorporados al expedien-te.
La documentación solicitada fue aportada por la parte interesada, mediante escrito de fecha 9 de diciembre de 2009.
Sexto. Trámite de audiencia.- El instructor del expediente, mediante comunicación de 15 de enero de 2010 que incluía relación de documentos incorporados al expediente, procede a la apertura del trámite de audiencia por plazo de diez días. La notificación fue recibida el día 20 de enero de 2010, sin que en el expediente figure que se hayan efectuado alegaciones ni presentado documentos dentro del plazo conferido para ello.
Con posterioridad al trámite de audiencia se incorporó al expediente copia del informe emitido por el Capitán Jefe del Subsector de Tráfico de Albacete de fecha 5 de marzo de 2010, lo que motivó que el instructor volviese a dar audiencia al interesado poniéndole de manifiesto dicho Informe, a fin de evitar toda posible indefensión.
Séptimo. Propuesta de resolución.- El día 13 de abril de 2010 el instructor formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada, por entender que no se dan los supuestos esenciales para reconocer la responsabilidad patrimonial de la Adminis-tración al no existir relación de causalidad entre al acto lesivo causado al reclamante y la actuación de la Administración.
Octavo. Informe del Gabinete Jurídico.- Con fecha 10 de mayo de 2010 una Letrada al Servicio del Gabinete Jurídico emitió informe en el que considera que la falta de relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración y el daño producido determina necesariamente la desestimación de la reclamación de responsabilidad al no concurrir los requisitos exigidos por el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por lo que informa favorablemente la propuesta de resolución, por considerarla ajustada a derecho.
En tal estado de tramitación VE dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 24 de mayo de 2010.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES I
Carácter del dictamen.- El procedimiento analizado se ha desarrollado con arreglo a lo previsto en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó el Reglamen-to de los ProcedimienReglamen-tos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, en cuyo artículo 12.1 se establece: “Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órga-no consultivo o, en su caso, del órgaórga-no consultivo de la Comunidad Autóórga-noma”.
El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, prevé, por su parte, que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros.
En el presente caso, el interesado solicita una indemnización de 1.182,04 euros, canti-dad que excede de la cifra a la que se anuda la obligatoriecanti-dad de la consulta, por lo que procede la emisión del dictamen con carácter preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas a la Administración se encuentran recogidas en el citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, disposición mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso de la instrucción, puede cons-tatarse la general adecuación de las mismas a la normativa que le es de aplicación, debiendo ponerse de manifiesto, sin embargo, que la tramitación ha superado el plazo de seis meses previsto en el artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, para la adopción de la resolución expresa.
El expediente se halla foliado y adecuadamente ordenado desde una perspectiva cro-nológica, lo que posibilita su normal examen y conocimiento.
Por todo lo antedicho, cabe concluir afirmando que el procedimiento seguido cumple los requisitos formales de aplicación, sin que se adviertan en el mismo irregularidades esen-ciales de las que puedan derivarse efectos invalidantes para lo finalmente acordado.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabili-dad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administra-ción tienen su principal formulaAdministra-ción legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para
imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios cau-sados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuen-cia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una res-ponsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad” -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la juris-prudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar la existencia de respon-sabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo al-guno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la de la adecua-ción objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irre-gulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sen-tencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la asisSen-tencia sanitaria con arreglo a la regla de
la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la enfermedad o pade-cimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el crite-rio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la medida im-puesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afec-tados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamen-te a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acredita-ción de la relaacredita-ción causal invocada, de los daños producidos y de su evaluaacredita-ción económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuen-tra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en conso-nancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de no-viembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000\4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la pro-ducción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, confor-me a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su ex-clusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admi-tiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que
deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esen-cialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Prosiguiendo con el examen de las legiti-maciones activa y pasiva suscitadas por la acción indemnizatoria, debe señalarse, en rela-ción con la primera, que la misma resulta acreditada y residenciada en la persona del propie-tario del vehículo y conductor lesionado D. X, que ha planteado la reclamación. Así, se ha aportado documentación suficiente de la que deducir su condición de titular del automóvil siniestrado, sin que las condiciones de aseguramiento concertadas por éste con la entidad Z acreditadas en el expediente, permitan considerar que haya derivado hacia aquélla las conse-cuencias económicas del percance, con el consiguiente desplazamiento de la legitimación para reclamar.
En cuanto a la legitimación pasiva, asociándose los perjuicios invocados por el recla-mante con unas inadecuadas condiciones de conservación de la carretera CM-3210 y admi-tiéndose en los informes obrantes en el procedimiento que la titularidad de dicha vía corres-ponde a la Administración Autonómica, así como su conservación y mantenimiento, nada cabe oponer en relación con la legitimación pasiva.
En cuanto a la presentación en plazo de la reclamación hay que señalar que el acciden-te se produjo con fecha 9 de abril de 2009 y la reclamación se presentó con fecha 14 de septiembre de 2009, dentro por tanto del plazo de un año.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de
aquél.-La realidad de los daños alegados resulta acreditada mediante los documentos incorporados al expediente, en concreto, por el Informe estadístico instruido por la Guardia Civil y la factura concerniente a la reparación del vehículo.
En lo que respecta a la relación de causalidad entre el daño producido y la prestación del servicio público de conservación y mantenimiento de carreteras, el reclamante imputa a la Administración Regional un funcionamiento anormal del mismo, al haberse producido, a su juicio, el accidente como consecuencia del mal estado de conservación del firme y la existencia de gravilla suelta en la carretera.
Los deberes inherentes al funcionamiento del Servicio de conservación de carreteras, imputado en este procedimiento, quedan genéricamente reseñados en el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y su concordante artículo 139 del Reglamento General de Circulación de 21 de noviembre de 2003, que esta-blecen: “Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales”.
Por su parte, el artículo 20 bis de la Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha -agregado por el artículo único, apartado 3, de Ley 7/2002, de 9 mayo-, concreta el alcance de las funciones de gestión y explotación residenciadas en los titulares de las carreteras sometidas a su ámbito de aplicación, señalando: “1. La explo-tación de las carreteras comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, ordenación de accesos, y uso de las zonas de dominio público, de servidum-bres y de afección. [...] 2. Las operaciones de conservación y mantenimiento incluyen todas las actuaciones necesarias para preservar en el mejor estado posible el patrimonio viario. Las actuaciones de defensa de la carretera incluyen las necesarias para evitar actividades que perjudiquen a la misma, a su función o la de sus zonas de influencia. Las actuaciones encaminadas al mejor uso de la carretera incluyen las destinadas a facilitar su utilización en condiciones de seguridad, fluidez y comodidad adecuadas”.
En este caso concreto, hay razones para pensar, a la vista del expediente, que la pre-sencia de gravilla suelta en la calzada respondiera a la actuación de terceros -personas que circulaban por el camino de acceso a Campillo de Las Doblas y titular del citado camino-, pero como tampoco hay pruebas de su existencia o identidad, la cuestión se centra en deter-minar si es posible imputar al funcionamiento del servicio público un defecto en el deber de vigilancia y cuidado de la vía que le corresponde, que resultaría título de imputación sufi-ciente para el reconocimiento de la responsabilidad.
Tal y como sostiene reiteradamente el Consejo de Estado, respecto al alcance de este deber de cuidado y vigilancia de las vías que incumbe a la Administración, por todos el dictamen n.º 499/2009, de 14 de mayo, “la Administración pública tiene el deber de cuidar y mantener las carreteras abiertas a la circulación en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilizan esté debidamente garantizada, evitando que su estado cause daños a terceros que no deban soportarlos. Para ponderar aquella medida ha de atenderse a unos parámetros razonables del deber de cuidado y vigilancia, a la vista tanto de los medios disponibles cuanto de las circunstancias concretas en que se haya producido la lesión en cuestión, así como, también, del comportamiento del interesado que reclama, que puede modular el alcance de la reparación que en su caso fuere debida”.
Añade además en otros dictámenes, como el n.º 30/2008, de 21 de febrero, “[...] en to-do caso, no es razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que com-prenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera”.
La doctrina expuesta se reitera en numerosos dictámenes del citado órgano y es la se-guida por este Consejo Consultivo, entre otros y a modo de ejemplo en dictámenes como el n.º 39/2010 de 24 de marzo o el n.º 82/2010 de 26 de mayo.
Por lo tanto, la cuestión estriba en determinar qué se considera lapso de tiempo acepta-ble y cuál es excesivo. En última instancia, se trata de fijar un estándar mínimo de rendi-miento y eficacia en la prestación de los servicios públicos, y dilucidar a quién corresponde acreditar el cumplimiento del estándar de vigilancia adecuado en cada caso para entenderse atendida la obligación legal de conservación y mantenimiento de la vía que a la Administra-ción titular de la misma compete, si al reclamante de la responsabilidad patrimonial o a aquella.
Sobre este punto la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 24 de noviembre de 2005 (JUR\2006\20799), señala -siguiendo al Tribunal Supremo- que “[...].la Administración demandada no ha in-tentado ni siquiera acreditar los datos sobre el hecho controvertido que les resultaba de fácil aportación al proceso, cuales son el standard de funcionamiento del servicio municipal de vigilancia y mantenimiento de los viales de su titularidad y la forma cómo se aplicó di-cha capacidad para la prestación del servicio anterior a que se produjera el accidente, siendo así que el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funciona-miento del servicio de vigilancia y de mantenifunciona-miento hubieran permitido llegar a una con-clusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera pro-ducido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro; [...] por aplicación de los principios de la carga de la prueba contenidos en el artículo 1.214 del Código Civil, es claro que corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstan-cias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos [...]”.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2005 (RJ 2005\6227), dictada en un recurso de casación para la unificación de doctrina, completa su doctrina anterior sobre la carga de la prueba que debe pesar sobre la Administración en estos casos, indicando que “Cuando el daño se imputa a una omisión pura de la Administración -no relacionada con la creación anterior de una situación de riesgo- es menester para inte-grar este elemento causal determinar si, dentro de las pautas de funcionamiento de la acti-vidad de servicio público a su cargo, se incluye la actuación necesaria para evitar el me-noscabo. Para sentar una conclusión en cada caso hay que atender no sólo al contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento objeti-vamente exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la ac-tuación administrativa. Parece obvio que la intensidad de las labores de vigilancia tiene que estar en relación con el número de los usuarios de la vía, y que no es lo mismo una autopista, una autovía, una carretera de gran capacidad o la travesía de una zona urbana, que una carretera con un tráfico mucho menor”.
Aplicando esta doctrina al presente caso, resulta obligado hacer un examen del supues-to concresupues-to, al objesupues-to de determinar si resulta adecuada, en función del tipo de vía y de la intensidad de tráfico que soporta, la periodicidad en la prestación del servicio de conserva-ción de carreteras.
De los informes incorporados al expediente, elaborados por el Servicio de Carreteras de la Delegación Provincial de Albacete, se extraen los siguientes datos:
- La intensidad media diaria de la carretera CM-3210, en el tramo comprendido entre las localidades de Pozohondo y Pozo Cañada, según la campaña de aforos de 2008, fue de 407 veh/diarios.
- Los vigilantes de carreteras de la zona recorren el itinerario en cuestión con una fre-cuencia mínima de una vez a la semana.
- En ningún momento se tuvo conocimiento inmediato de la existencia de dicha gravilla en la calzada, por lo que no fue posible actuar.
- Tal como se actúa habitualmente, la limpieza del margen exterior de la calzada en el punto kilométrico indicado, se realizó en el plazo más breve posible desde que fue detec-tada la incidencia.
Estos datos organizativos sobre el servicio de conservación de carreteras, nos permiten realizar el examen de adecuación de las circunstancias de la vía a la conservación dispensa-da a la misma; en este supuesto, en concreto, referido a la carretera CM-3210, debemos llegar a concluir que la periodicidad de las revisiones, una vez a la semana como mínimo, parece ajustada a los criterios exigibles de eficacia, y también de eficiencia, teniendo en cuenta que la intensidad del tráfico en el año del siniestro era de 407 vehículos diarios y que tampoco se había registrado ninguna alerta o llamada de usuarios de la vía, poniendo en conocimiento de las brigadas de conservación, la existencia de gravilla en la calzada. Al acreditarse el cumplimiento del estándar de vigilancia habitual y adecuado para este tipo de carreteras, hay que negar, por tanto, un comportamiento antijurídico de la Administración, pues la actividad desplegada por la Administración para dar cumplimiento al deber de man-tener libres y expeditas las calzadas, era cumplida con suficiente diligencia, sin que sea dable llegar a exigir una respuesta instantánea ante cada objeto que pueda llegar a ocupar la vía.
A mayor abundamiento, hay que añadir que en este caso, a la hora de la producción del evento dañoso, la propia conducta del reclamante podría haber influido de forma decisiva. Sobre este extremo, debe recordarse que en el Informe emitido por el Capitán Jefe del Sub-sector de Tráfico de Albacete se indica lo siguiente: “[...] 1º.- En el tramo de vía que afecta al accidente de circulación que nos ocupa, existe señal vertical de limitación de velocidad R-301 “velocidad máxima 60km/h”. En cuanto a la velocidad a la que el vehículo circulaba en el momento del accidente, el agente actuante no puede determinar la misma, consideran-do que circulaba a una velocidad superior permitida en base, entre otros vestigios, a la huella dejada en la vía”. Por otro lado el Servicio de Carreteras señaló en su Informe que “dado que el accidente se produjo a las 11:15 horas del día 9 de abril de 2009, se conside-ra improbable que la visibilidad pudieconside-ra haberse visto limitada por las condiciones de ilu-minación, por lo que, el conductor debería haber minorado la velocidad de su vehículo con el fin de adecuarla al estado circunstancial en el que en ese momento se encontraba la vía”.
Así pues, debemos negar la existencia de nexo causal que una los daños sufridos con el funcionamiento del servicio de carreteras en base a tres circunstancias. En primer lugar, en el sitio exacto de producción del hecho dañoso y en función de las condiciones ambientales predominantes y la visibilidad existentes en el momento del accidente, el conductor pudo ver con suficiente antelación la gravilla y consecuentemente, haber disminuido la velocidad; en segundo lugar, dado que el tramo de carretera se vigila con una periodicidad suficiente, la actuación de la Administración se encuentra dentro de los parámetros de eficacia y eficien-cia que puede y debe cumplir; por último y como tercer motivo, señalar que en punto ki-lométrico donde se produjo el accidente existe una señal de tráfico de limitación de veloci-dad máxima a 60 Km y que posiblemente el conductor superó esa velociveloci-dad, circunstancia esta que parece decisiva en el resultado final del accidente.
En suma, no existe nexo causal entre el daño producido y el funcionamiento del servi-cio público de conservación y mantenimiento de carreteras, careciendo dicho daño de la nota de antijuridicidad.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Aún cuando según lo expuesto, no corresponder-ía el reconocimiento de indemnización alguna, procede pronunciarse sobre la cuantcorresponder-ía pedida como tal.
La factura aportada en principio reúne los requisitos de contenido exigidos en el artícu-lo 6 del Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación, por lo que ha quedado acreditado que los gastos soportados como consecuencia del accidente se corresponderían con el importe de la indem-nización solicitada, si bien ha de indicarse que no se ha aportado justificante del pago de la misma ni informes o fotografías de los que pueda deducirse el verdadero alcance de los daños sufridos por el vehículo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dic-tamen:
Que no existiendo relación de causalidad entre el servicio público dispensado por la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda y los daños sufridos por D. X, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examina-da.
