La Política Fiscal en un
Entorno de Crisis
EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN EL
CRECIMIENTO Y ANTE LA CRISIS
ECONÓMICA Rafael Doménech
Economista Jefe de España y Europa Servicio de Estudios Económicos
Desde el punto de vista de la política económica, la crisis actual se caracteriza por un
uso muy intenso de las políticas monetarias y fiscales con fines estabilizadores.
Los bancos centrales han reducido sus tipos de interés nominaleshasta mínimos
históricos (zerobound) y han emprendido políticas monetarias no convencionales
(quatitative easing)
Una crisis diferente en la que la política monetaria podía no ser suficiente.
Las autoridades fiscales han emprendido políticas discrecionales expansivas de
aumento del gasto público y de disminución de impuestos, por lo que la política
fiscal ha ido mucho más allá de los estabilizadores automáticos.
Objetivos:
Presentar la evidencia empírica sobre las políticas fiscales en la crisis actual. Analizar el debate sobre la efectividad de la política fiscal discrecional.
Evaluar el reto de la futura consolidación fiscal.
Introducci
Hasta el inicio de la crisis económica, el
consenso general sobre la política fiscal
de estabilización era el de dejar actuar
los estabilizadores automáticos y no
llevar a cabo políticas fiscales
discrecionales de aumento del gasto o
reducción de impuestos.
Sin embargo, con la crisis actual se ha
producido un súbito interés por las
políticas discrecionales, de manera que
la mayoría de las economías
occidentales han llevado a cabo
importantes programas de estímulo
fiscal.
La
evidencia
internacional
La
evidencia
internacional
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 Es ta do s Uni do s R ein o U nid o Zo na E ur o Ch in a Ja pó n As ia s in Ja pó n y Ch in a La ta m Mu nd o 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 2009 2010Programas fiscales previstos (% del PIB)
EE.UU. ha sido una de las economías que ha utilizado con más intensidad las
políticas fiscales discrecionales: 2008: cheque por $80 mm.
2009‐10: $584 mm (19% gasto, 33,4% transferencias a estados y 47,6
disminuciones impositivas).
2011‐2017: $203 mm.
No puede alegarse desfase en la implementación(timely).
¿Transitorias y bien orientadas (targeted)? ¿Cuál ha sido la efectividadde estas medidas?
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experiencia
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2008
Taylor (2009) y Feldstein(2009)
encuentran que la efectividaddel
cheque fiscal de 2008 ha sido muy
reducida.
El consumo privado no muestra una
respuesta positiva al aumento de la
renta personal disponible como
consecuencia de la devolución de
impuestos.
El análisis de regresión confirma estos
resultados: el cheque fiscal no es
estadísticamente significativo, incluso
cuando se controla por el precio del
petróleo.
Casi todo el cheque fiscal de 2008
parece haber ido a ahorro.
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‐
‐
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10
No obstante, estos resultados son agregadosy no tienen en cuenta la existencia de
restricciones de liquidez a nivel individual.
Es posible que el aumento del consumo en los agentes con restricciones de liquidez
se haya visto compensado por la disminución del consumo, entre los agentes no
restringidos, por el aumento del ahorro por motivos de precaución. De hecho, Broda y Parker (2008) encuentran que, en una encuesta muy amplia, los consumidores
gastaron una parte significativa del cheque fiscal.
Estos resultados también contrastan parcialmente con resultados previos en la
literatura sobre la efectividad de las políticas fiscales.
Resultados teóricos:
Modelos keynesianos: visión tradicional de equilibrio parcial. Multiplicadores
elevados (superiores a la unidad), por el estímulo en el gasto privado.
Modelos de equilibrio general. Los resultados son dependientes de los
supuestos (restricciones de liquidez, capital público, riqueza como colateral).
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experiencia
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EE.UU.:
2008
La ausencia de efectos observables del
cheque fiscal a nivel agregado
contrasta con los multiplicadoresque
habitualmente se encuentran en la
literatura empírica.
Interpretación multiplicadores: Barro
(2009, WSJ)
En el caso de políticas transitorias, los
efectos sobre el PIB suelen ser mayores
para los aumentos del gasto que para
las reducciones de impuestos.
Si las reducciones de impuestos son
permanentes se están considerando
también los efectos distorsionadores
de los impuestos, por lo que a largo
plazo sus efectos son mayores.
La
evidencia
sobre
los
multiplicadores
fiscales
La
evidencia
sobre
los
multiplicadores
fiscales
Multiplicadores de aumentos del gasto
1er año 2º año Blanchard y Perotti (2002) 0.73 0.60 Mountfor y Uhlig (2009) 0.35 0.33 Romer y Romer (2008) Promedio en la literatura empírica 1.44 1.57 BBVA (2009) 1.30 1.20
Multiplicadores de reducciones de impuestos
1er año 2º año Blanchard y Perotti (2002) 1.07 1.32 Mountfor y Uhlig (2009) 0.80 1.76 Romer y Romer (2008) 1.10 1.30 Promedio en la literatura empírica 0.66 0.99 BBVA (2009) 0.50 0.80
Existe bastante incertidumbresobre el
impacto de la política fiscal.
Los intervalos de confianzason
relativamente amplios.
Los gobiernos parece que han utilizado
las estimaciones en los rangos
superiores de los intervalos.
Ante la fuerte disminución de la
riqueza, las mayores restricciones
crediticias y el aumento de la
incertidumbre, los agentes económicos
pueden responder en esta crisis a los
aumentos del gasto y las disminuciones
de impuestos de forma muy diferente
a como lo han hecho en el pasado.
La
evidencia
sobre
los
multiplicadores
fiscales
La
evidencia
sobre
los
multiplicadores
fiscales
Multiplicador fiscal sobre el crecimiento del PIB
Aumento del gasto público (puntos porcentuales)
-2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 1 3 5 7
Multiplicador fiscal sobre el crecimiento del PIB
Diminución de impuestos (puntos porcentuales)
-0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 1 3 5 7
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En millones de euros 2008 2009 2010
Ingresos -19,825 -15,128 -83
Reforma del IRPF y actualización de los mínimos exentos -2,400
Ayuda fiscal por nacimiento o adopción de hijos -1,234 -1,250
Ultima fase de la reducción del Impuesto sobre Sociedades -5,300
Nuevo régimen especial de grupos en IVA -3,000
Deducción de 400 euros en el IRPF -4,891 -6,000 Supresión del Impuesto sobre patrimonio -1,800 Ampliación del plazo para cuenta ahorro vivienda -15
Ampliación de los plazos de las hipotecas -2,080 Anticipio deducción por vivienda habitual -1,700
Devolución mensual del IVA -3,000 -6,000
Nuevo régimen de pagos fraccionados de Sociedades 3,000
Bonificación en la cuota de la SS por la contratación de desempleados -83 -83 Impulso a la contratación a tiempo parcial -1,200
Actualización de los Impuestos Especiales 2,000
Medidas de impulso fiscal aplicadas en el PlanE
En Españael impulso fiscal ha sido tan importante entre 2008 (2% del PIB) y 2009
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Gastos 281 12,875 -285
. Impacto permanente
Renta básica de emancipación 100 331
Reducción del presupuesto de gastos del Estado -20 -2,500
Reducción de la oferta pública de empleo -300
Ley de dependencia 1,559
Plan extraordinario medidas de orientación, formación profesional, etc 201
Oferta pública de compra de suelo 430
. Impacto temproal
Fondo de Inversión Local 8,000
Fondo para el estímulo de la Economía y el Empleo 3,000 Plan integral de automoción (incluye el Plan VIVE) 2,000 Plan 2000E para la renovación de automóviles
Formación de titulados universitario en situación de desempleo 55 15
Impacto total -20,106 -28,003 203
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Las consecuencias son un deterioro
muy significativo del déficit público. Para 2009 el Gobierno prevé un déficit
del 9,5%. El deterioro del saldo
presupuestario se debe a la
combinación de un fuerte incremento
del gasto, sobre todo en 2009 y 2010, y
una importante caída de los ingresos
públicos, fundamentalmente en 2008,
que ha ido mucho más allá de la que
pueden explicar los estabilizadores
automáticos.
El objetivo del déficit del 3% en 2012
supondría corregir el elevado déficit
estructural de 2009 (previsiblemente
un 8%), hasta reducirlo al 1% del PIB,
similar al existente antes de la crisis.
Necesidad (-) / Capacidad (+) de las AA.PP En porcentaje del PIB
-12,0 -10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Fuente: SEE BBVA
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A pesar de la significativa consolidación
fiscal prevista por el Gobierno, estas
previsiones sitúan la deuda pública por
encima del 60% del PIB(36,2 en 2007). El aumento de deuda tendrá efectos
muy importantes en la carga por
intereses. El pago de intereses supuso
en 2008 un 1,6% del PIB (5,2% en
1996).
Laubach(2009) encuentra que cada
punto de deuda sobre el PIB supone un
aumento de 12 a 16 puntos básicos en
el tipo de interés.
Deuda pública En porcentaje del PIB
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Fuente: SEE BBVA
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El deterioro del saldo presupuestario se
debe a la combinación de una caída de
los ingresos públicos y a un fuerte
incremento del gasto, sobre todo en
2009 y 2010.
El ambicioso programa de impulso
fiscaly el incremento del pago de
prestaciones socialeselevaráel gasto
público por encima del 45% del PIB en
2010, niveles no alcanzados desde
principios de la década de los 90. La disminución de ingresos se debe a
políticas discrecionalesde la autoridad
fiscal, a estabilizadores automáticos y
disminuciones de determinadasbases
impositivas.
Gráfico 3:
Recursos y Empleos no financieros de las AA.PP En porcentaje del PIB
15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 Recursos Empleos
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Estabilizadores automáticos: a lo largo
del ciclo económico. Cuando la
actividad económica disminuye, lo
hacen las bases disponibles de los
impuestos, por lo que la recaudación se
reduce.
En su conjunto, los ingresos públicos
son prácticamente proporcionales al
PIB. La progresividad de algunos
impuestos, como el IRPF, se ve
compensado por el comportamiento
contracíclicode las cotizaciones/PIB.
Reducción de los ingresos públicos
entre 2007 y 2008 de 4,4 puntos
porcentuales del PIB, una parte de la
cual es excepcional.
Gráfico 4:
Recursos no financieros vs Output gap (En tanto por uno)
12 11 10 09 08 07 06 05 04 0302 0100 99 98 97 96 9594 93 92 91 90 89 88 87 86 85 8483 8281 80 0,25 0,27 0,29 0,31 0,33 0,35 0,37 0,39 0,41 0,43 -0,04 -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Output gap R ec ur so s no fi na nc ie ro s
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Por ejemplo, la inversión en vivienda,
que registróuna caída del 10% en
2008, o el consumo de los hogares,
que en términos reales permaneció prácticamente estable, explican la
disminución de un punto porcentual de
la recaudación por IVA sobre el PIB.
La fuerte reducción de las
importaciones experimentada en 2008
explica la disminución de un punto
porcentual en los impuestos sobre
producción e importaciones (excluido
el IVA).
Gráfico 5:
Impuestos indirectos vs Output gap (En tanto por uno)
08 07 06 05 04 03 020001 99 98 97 96 95 94 93 92 91 90 89 88 87 86 85 84 83 82 81 80 0,05 0,06 0,07 0,08 0,09 0,10 0,11 0,12 0,13 0,14 -0,04 -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Output gap Imp ue st os In di re ct os
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La disminución ha sido incluso mayor
en el caso del Impuesto sobre
Sociedadessobre el PIB, equivalente a
casi 2 puntos porcentuales, por la
disminución tanto del tipo impositivo
como de la base de recaudación
respecto al PIB, por la caída de
beneficios y plusvalías.
La mayor parte de la disminución de
ingresos no estácausada por el
funcionamiento habitual de los
estabilizadores automáticos y, por lo
tanto, tiene el carácter de estructural,
debido a unos ingresos extraordinarios
entre 2004 y 2007 que no son
recuperables en los próximos años, en
la medida que estaban ligados a
desequilibrios.
Gráfico 6:
Impuestos directos vs Output gap (En tanto por uno)
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0304020001 05 06 07 08 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 0,09 0,10 0,11 0,12 0,13 0,14 -0,04 -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Output gap Im pu es to s I nd ir ec to s
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La evidencia para la economía española
sobre los efectos del cheque fiscales
muy similar a la de EE.UU..
En 2008, gracias al cheque de los 400
euros por contribuyente la renta
disponible de las familias mejoró significativamente, respecto al
escenario en el que esta devolución de
impuestos no se hubiera producido. Sin embargo, no se observan efectos
apreciables sobre el consumo privado.
¿Ha sido ineficaz esta medida de
La
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Los estabilizadores automáticos hacen
que por cada puntode caída del output
gap el saldo presupuestario respecto al
PIB disminuya en casi un punto.
Utilizando esta relación entre output
gap y saldo presupuestario es muy fácil
obtener el saldo presupuestario
estructural para cada año: basta con
hacer pasar por ese año la recta que
tiene precisamente esa pendiente y
comprobar cuál es el nivel de saldo
presupuestario en el que intersecta la
vertical para el output gapigual a cero.
Si se hace este ejercicio en 2009 se
observa que el déficit presupuestario
estructural fue equivalente a un 8% del
PIB, aproximadamente (1% en 2007).
Gráfico 8
Saldo presupuestario vs Output gap (En tanto por uno)
12 11 10 09 08 07 06 05 04 03 02 0100 99 98 97 96 95 94 93 92 91 90 89 88 87 86 8584 83 82 81 80 -0,10 -0,08 -0,06 -0,04 -0,02 0,00 0,02 0,04 -0,04 -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 Output gap Sa ld o p re su pu es tar io
Para reducir el déficit público del 9,5% de 2009 al 3% del PIB en 2012, teniendo en
cuenta que sin subidas de impuestos los ingresos públicos sobre el output
previsiblemente aumentarán 1,5 puntos porcentuales, sería necesario reducir el
gasto en más de 5 puntos porcentualesdel PIB, para volver a situarlos en el 41%. Una alternativa a la reducción del gasto público podría ser la elevación de impuestos,
pero los resultados de la literatura económica son bastante concluyentes.
Alesina y Perotti (1997), McDermott y Wescott(1996), Perotti, Strauch y von Hagen
(1998) o von Hagen, Hughes‐Halletty Strauch(2001) encuentran que casi todas las
consolidaciones fiscales que han fracasado en el pasado han descansado casi
exclusivamente (hasta un 88 por ciento) en aumentos de impuestos, mientras que las
que han tenido éxito han puesto el énfasis en la reducción del gasto público no
productivo.
Junto a los argumentos de economía política, estos resultados también se explican
parcialmente por los efectos distorsionadores de los impuestos(véase Boscá,
Doménech y Ferri, 2009, o Coenen, McAdamandStraub, 2008).
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Políticas discrecionales expansivas de aumento del gasto público y de disminución
de impuestos,más alláde los estabilizadores automáticos.
Estas políticas fiscales eran necesarias para frenar la caída libre en la que se
encontraban las economías occidentales a finales de 2008 y principios de 2009. Estas
políticas tienen beneficios a corto plazo pero costes a largo plazo.
Dada la importancia de los programas fiscales aprobados en los distintos países, se
debería haber dado más importancia al diseño de las políticas implementadas.
Importancia de hacer un análisis coste‐beneficio. No todas las medidas son iguales. Existe el riesgo de que el aumento en la incertidumbre en los efectosde las políticas
fiscales pueda aumentar la volatilidad del ciclo económico.
Las economías avanzadas, particularmente España, tienen que afrontar en el futuro
una importante consolidación fiscal. Las políticas de impulso fiscal discrecional tienen
que compensarse por políticas de consolidación en cuanto se inicia la recuperación.
Estrategia preferible: consolidación fiscal anterior al endurecimiento de la política
monetaria. El aumento de los tipos de interésdificulta la consolidación fiscal.
Conclusiones
Conclusiones
La Política Fiscal en un
Entorno de Crisis
EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN EL
CRECIMIENTO Y ANTE LA CRISIS
ECONÓMICA Rafael Doménech
Economista Jefe de España y Europa Servicio de Estudios Económicos
