PRESTACIÓN Y PAGO DEL SERVICIO DE EXTRACCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS
BOLETÍN N° 14.032-06-1
HONORABLE CÁMARA:
La Comisión de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización pasa a informar el proyecto de ley individualizado en el epígrafe, de origen en mensaje, en primer trámite constitucional y reglamentario, y para cuyo despacho el Ejecutivo hizo presente la urgencia con fecha 22 de junio de 2021, calificándola de “simple”.
Durante la tramitación del proyecto, la Comisión contó con la asistencia y participación de las siguientes autoridades y representantes de organizaciones: 1) Subsecretario General de la Presidencia, señor Max Pavez; 2) Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, señora María Paz Troncoso; y la asesora legislativa de esa repartición, señora Carolina Alid; 3) Presidente y secretario de la Federación Nacional de sindicatos de trabajadores de empresas e interempresas de servicios de aseo, jardines, ornatos y rellenos sanitarios de Chile (FENASINAJ), señores Armando Soto y Miguel Ramírez, respectivamente; 4) Asesor legislativo de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), señor Nemesio Arancibia, y secretario ejecutivo de dicho organismo, señor Jaime Belmar; 5) Asesora jurídica de la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH), señora Graciela Correa; 6) Presidente de la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de recolección, Aseo y Medioambiente de Chile (FENSITRAMBICH), señor Miguel Sánchez; 7) Contralor General de la República, señor Jorge Bermúdez; 8) Tesorera General de la República, señora Ximena Hernández.
I.- CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS
Para los efectos constitucionales, legales y reglamentarios pertinentes, se deja constancia de lo siguiente:
1) La idea matriz del proyecto es perfeccionar la regulación relativa a la contratación y pago por la prestación del servicio de extracción y recolección de residuos sólidos domiciliarios, incluyendo las condiciones laborales de los trabajadores del rubro. Lo anterior se traduce en las siguientes propuestas: a) Modificación de la LOC de Municipalidades con el fin de permitir a los municipios celebrar convenios con la Tesorería General de la República (TGR), para que esta pague a los proveedores de servicios concesionados con cargo al Fondo Común Municipal (FCM); b) Reforma a la ley N°19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, en lo relativo a las licitaciones para la contratación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios, específicamente en cuanto a la ponderación de los criterios que deben ser considerados en los procesos de contratación.
2) Normas de quórum especial
Son de rango orgánico constitucional las siguientes normas del proyecto: a) Los incisos primero y segundo del nuevo artículo 8 quater
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Firmado por Juan Carlos Herrera Infante
Fecha 25/06/2021 09:14:39 CLT
que se incorpora en la LOC de Municipalidades en virtud del numeral 1) del artículo 1 del proyecto, según lo dispuesto por el inciso quinto del artículo 118 de la Constitución Política; y b) Los incisos segundo y sexto del artículo 6 de la ley N°19.886, propuestos por el numeral 2) del artículo 2, según el inciso primero del artículo 98 de la Carta Fundamental.
3) Trámite de Hacienda
El numeral 1) del artículo 1 debe ser conocido por la Comisión de Hacienda, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 226 del reglamento de la Corporación, por su incidencia en la administración financiera y presupuestaria del Estado.
4) La idea de legislar fue aprobada por simple mayoría (7 a favor, 1 en contra y 4 abstenciones). Votaron a favor las diputadas señoras Luck y Parra (Presidenta) y los diputados señores Berger, Longton, Molina, Morales y Trisotti; en contra lo hizo el diputado señor Saldívar. Se abstuvieron las diputadas señoras Hernando, Pérez (doña Catalina) y Pérez (doña Joanna) y el diputado señor Rocafull.
5) Se designó Diputada Informante a la señora KARIN LUCK.
II.- ANTECEDENTES
El 29 de julio de 2013, los presidentes de las federaciones que agrupan a los diversos sindicatos de trabajadores recolectores de residuos sólidos domiciliarios, anunciaron públicamente la paralización de sus actividades como consecuencia de las precarias condiciones laborales y salariales del sector.
En ese contexto, y luego de dos días de paralización, el 31 de julio de ese año los representantes de los trabajadores de aseo, jardines y rellenos sanitarios, reunidos en la Federación Nacional de Trabajadores de Empresas de Aseo, Jardines y Rellenos Sanitarios (en adelante e indistintamente,
“FENASINAJ”), y los representantes de los trabajadores de aseo, servicios, rellenos sanitarios y afines, reunidos en la Federación Nacional de Sindicatos de Aseo, Servicios, Rellenos Sanitarios y Afines de Chile (en adelante e indistintamente, “FENASERCH”) alcanzaron un acuerdo con la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (Subdere), y la Subsecretaria del Trabajo, en orden a deponer las movilizaciones, estableciéndose una mesa técnica con el objeto de estudiar y proponer perfeccionamientos al marco jurídico que regula la contratación, prestación y pago del servicio de extracción de residuos sólidos domiciliarios, y así alcanzar una mejora en las condiciones laborales y salariales de los trabajadores.
Como consecuencia del trabajo desplegado por la mencionada mesa técnica, el 9 de diciembre de 2013 se firmó un acuerdo entre los representantes de las federaciones de trabajadores recolectores, del Gobierno, de la H. Cámara de Diputados y asociaciones de municipalidades. En dicho documento se dio cuenta del trabajo realizado hasta la fecha, acordándose la incorporación de una glosa en la Ley de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2014, la cual contemplaría recursos complementarios para ser distribuidos entre las municipalidades del país, en proporción al número de predios exentos del pago de derechos de aseo existentes en cada comuna, con el número total de predios exentos del pago de tales derechos existentes en el país.
Adicionalmente, las asociaciones de municipalidades que concurrieron a la suscripción del acuerdo antes señalado, se comprometieron a destinar los recursos complementarios de la glosa indicada, con el objetivo de mejorar las condiciones de remuneraciones de los trabajadores del aseo, en conformidad a lo tratado en la mesa técnica; manifestando, al mismo tiempo, la
voluntad de utilizar para tales efectos las bases de licitación tipo elaboradas en la comisión de trabajo que la mesa técnica destinó para la consecución de la mencionada finalidad.
No obstante que la glosa 05 del programa O3, capitulo 05, partida 05 del Ministerio del Interior y Seguridad Publica se incorporó en la Ley de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2014, y contempló los recursos comprometidos en la mesa técnica de trabajo, no se cumplieron los objetivos aludidos en la instancia mencionada, razón por la cual se hizo necesaria la dictación de la ley N° 20.744, que facultó excepcionalmente a las municipalidades a transferir recursos a las empresas de recolección de residuos domiciliarios externalizadas que indica, justificándose la transferencia de esos recursos y precisándose que aquella sería una medida excepcional, y por una única vez, para el pago de dichos recursos a los trabajadores.
Sin perjuicio de lo anterior, agrega el mensaje, a contar del año 2014 las respectivas leyes de presupuestos del sector público han mantenido la glosa indicada, por lo que anualmente se transfieren recursos a los diversos municipios, en la medida que tengan externalizado el servicio de recolección de basura, con el objetivo que tales recursos sean destinados a sus trabajadores, para lograr una mejora en las remuneraciones de los mismos.
A efecto de distribuir los recursos contemplados en las respectivas leyes de presupuestos del sector público, se utiliza como mecanismo de asignación el producto obtenido de la división del monto total de los recursos asignados mediante la glosa, por el número de trabajadores informados a la Subdere por todos los municipios, en la fecha que se determine anualmente.
Aquel resultado se multiplica por el número de trabajadores informado por cada municipio, monto que se transfiere al municipio en cuestión, con el objetivo que aquel lo transfiera posteriormente a la empresa de aseo contratada, para que esta, finalmente, la entregue a los trabajadores junto con el pago de sus remuneraciones.
Sin perjuicio de lo expuesto, el año 2014 FENASINAJ solicitó iniciar las diligencias necesarias tendientes a realizar una nivelación de los sueldos de los trabajadores de aseo que prestan servicios a los diversos municipios, y a paliar la diferencia salarial existente entre trabajadores de distintos municipios, no obstante efectuaran las mismas labores.
Con el objeto de atender la preocupación expuesta por FENASINAJ, el Gobierno realizó un análisis de diversas propuestas, el que culminó con la presentación ante el H. Congreso Nacional del mensaje N° 280- 364, de 21 de noviembre de 2016, que contenía el proyecto de ley que modifica el artículo 6 de la ley N°19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. Dicho mensaje dio origen a la ley N° 21.056, que incentiva mejoras de las condiciones de remuneraciones y empleo de los trabajadores que se desempeñan en empresas que prestan servicios externalizados a las municipalidades, en recolección, transporte o disposición final de residuos sólidos domiciliarios, la cual estableció que en las licitaciones que tengan por objeto la contratación, por parte de las municipalidades, del servicio de recolección, transporte o disposición final de residuos domiciliarios, barrido y mantención de áreas verdes, la ponderación del criterio relativo a las mejores condiciones de empleo y remuneraciones no podría ser inferior al 15%
de la ponderación total de la evaluación, y que la remuneración integra que se ofrezca pagar a cada trabajador no podría ser inferior al promedio de las remuneraciones devengadas de los trabajadores que cumplían la misma función en los últimos tres meses, previo al inicio del proceso licitatorio.
Posteriormente, el 26 de septiembre de 2019 FENASINAJ solicitó una mejora de las condiciones de remuneraciones de los trabajadores del aseo a través de la utilización de las bases de licitación, y la modificación de los contratos vigentes con las municipalidades, para materializar el aumento de las
remuneraciones en todas aquellas municipalidades que iniciaran procesos licitatorios en esta materia.
Como respuesta a dicha petición, se instaló una mesa de trabajo entre las distintas federaciones de trabajadores recolectores de residuos domiciliarios, la Subdere y la subsecretaría del Trabajo, integrada además por representantes de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), la Asociación de Municipalidades de Chile Amuch) y la Asociación Gremial de Empresas de Servicios Medioambientales, con el objetivo de abordar de manera omnicomprensiva todos los aspectos que han quedado pendientes de las mesas de trabajo sostenidas en el pasado, así como aquellos cuya implementación ha sido parcial.
De esa forma, el 15 de noviembre de 2019 se constituyó la mencionada instancia de análisis, la cual, durante un plazo acotado estudió la situación de los trabajadores del aludido sector, arribándose a conclusiones específicas y dándose respuestas concretas a las demandas presentadas por los representantes de las federaciones de trabajadores recolectores de residuos domiciliarios.
El 14 de abril de 2020 los diversos integrantes de la mesa de trabajo lograron un acuerdo, que contempla el compromiso de adelantar la entrega de los recursos contenidos en la glosa establecida en la Ley de Presupuestos del Sector Público; mejorar las condiciones de remuneraciones de los trabajadores de empresas de recolección de basura a través de una modificación a la ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios; y promover el oportuno pago a las empresas prestadoras de estos servicios por parte de los municipios, a través de una modificación a la ley N° 18.695 orgánica constitucional de Municipalidades.
En cuanto al primer tópico señalado precedentemente, la mesa de trabajo acordó incorporar mejoras al proceso de entrega de los recursos contenidos en la glosa establecida en la Ley de Presupuestos del Sector Publico, determinándose que la Subdere optimizaría los procedimientos internos y la coordinación con los municipios, para asegurar que la transferencia de los recursos señalados en la glosa O01, literal b), de la asignación 403, subtitulo 24, programa 03, capitulo 05, partida 05 -en el caso de la Ley de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2020-, fuera realizada dentro del mes de marzo de cada año.
Respecto a las bases de licitación de los servicios de recolección de los residuos domiciliarios, se acordó que el Ejecutivo presentara una iniciativa de ley que establezca condiciones mínimas equivalentes para la prestación del servicio.
Sobre las mejores condiciones de empleo y remuneración de los trabajadores de servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios, se trabajó en una modificación a la ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, reconociendo la importancia de este criterio y su ponderación en el total de la evaluación.
Sin perjuicio del acuerdo adoptado entre FENASINAJ y el ministerio del Trabajo y Previsión Social, la mesa concluyó también que era necesario realizar estudios destinados a optimizar los servicios de recolección y mejorar las condiciones de trabajo del sector, tales como optimización de rutas, mejoramiento de sistemas de recolección, horarios de recolección, sistema de turnos, vehículos más adecuados, sistemas de fiscalización, entre otros aspectos a considerar.
Finalmente, en relación al pago por parte de los municipios de la prestación de los servicios de recolección de los residuos domiciliarios realizadas por las empresas del rubro, se acordó evaluar las alternativas legislativas que permitan resguardar su oportuno entero.
III.- DISCUSIÓN Y VOTACIÓN DEL PROYECTO A) En General
En este trámite la Comisión escuchó a las siguientes autoridades y dirigentes de organizaciones gremiales:
1) Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), señora María Paz Troncoso
En la primera parte de su exposición, la titular de la Subdere hizo una recapitulación de los antecedentes expuestos en el mensaje sobre la materia.
Luego, se refirió a las acciones desplegadas por la SUBDERE a propósito de la contratación, prestación y pago del servicio de extracción de residuos sólidos domiciliarios. Ellas son las siguientes:
1.- Cumplimiento del acuerdo suscrito el año 2020 entre las cinco federaciones de trabajadores, las asociaciones de municipios (AMUCH y ACHM), las empresas que prestan el servicio y la SUBDERE, lo que se traduce en un mejoramiento en el proceso de entrega de recursos con el objeto de asegurar que la transferencia de los recursos contemplados en la Partida 05, Capítulo 05, Programa 03, Sub Título 24, Ítem 03 Asignación 403, Glosa 01, letra b) de la Ley de Presupuestos del Sector Público se realice a más tardar en marzo de cada año. Se cumplió el año 2020 y se cumplirá el año 2021. Además, se fiscalizó el cumplimiento por parte de los municipios del traspaso de los recursos y se agilizaron los procesos de rendición de cuentas.
2.- Trabajo en propuestas de modificaciones legales: la SUBDERE, en conjunto con las federaciones de trabajadores, empresas del rubro y las dos más importantes asociaciones de municipios (AChM y AMUCH), trabajó el proyecto de ley contenido en el boletín N°14.032-06, en actual discusión para, entre otras cosas, generar mejoras tanto en las condiciones salariales de los trabajadores como respecto del comportamiento de pago por parte de los municipios a las empresas.
3.- Contratación de un estudio cuyo objetivo es optimizar la prestación del servicio de la recolección de residuos domiciliarios, que ya se encuentra licitado y en ejecución.
4.- Coordinación con los Ministerios del Trabajo y Salud, velando por el efectivo cumplimiento y fiscalización de los acuerdos adoptados respecto al resguardo de la salud y condiciones laborales de los trabajadores del sector.
En tercer término, la subsecretaria abordó las dificultades identificadas en el marco del trabajo conjunto desarrollado con las distintas federaciones de trabajadores.
1.- Bases que incumplen la normativa vigente, particularmente la exigencia de que la ponderación del criterio relativo a las mejores condiciones de empleo y remuneraciones no puede ser menor a un 15% de la ponderación total a evaluar; e incorporan exigencias que no se encuentran directamente asociadas a la prestación del servicio, lo que termina encareciéndolo.
2.- Aplicación del criterio “Mejores condiciones de empleo y remuneración de los trabajadores" no recoge el espíritu de las mesas iniciales de trabajo en las bases de licitación que regulan las convocatorias.
3.- Bases desactualizadas a la realidad de la industria, que redundan en servicios mal diseñados y/o contratos desequilibrados (por ejemplo, servicios que no se hacen cargo de las modificaciones de las ciudades y comunas y de las densidades aumentadas, con la consecuente recarga de los servicios).
4.- Incumplimiento de obligaciones laborales de las empresas, producto de la demora en los pagos por parte de los municipios.
Luego, expuso una síntesis del proyecto de ley, con la fundamentación de los cambios propuestos.
1.- El artículo primero propone dos modificaciones a la ley N°18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades: artículo 8 quater nuevo y artículo 27 letra b), numeral 6.
Objeto de la modificación:
Se incorpora un mecanismo más efectivo para el pago de los servicios básicos y concesionados municipales, permitiendo la suscripción de convenios con Tesorería -TGR-, tales como agua, electricidad y recolección de residuos sólidos domiciliarios. Además, los proveedores que cuenten con facturas impagas por más de 30 días, podrán solicitar directamente el pago de estas a la TGR, con cargo a la participación que le asiste al respectivo municipio en el Fondo Común Municipal.
Artículo 8 quater nuevo:
a) Faculta a las municipalidades para suscribir convenios con la Tesorería General de la República. Dicha institución podrá pagar directamente a los proveedores con cargo al Fondo Común Municipal por los servicios básicos y concesionados que presten a las municipalidades, tales como el suministro de agua potable, electricidad y servicio de recolección de residuos sólidos domiciliarios.
b) Los proveedores de municipalidades que no hayan suscrito convenios, con facturas emitidas y no objetadas por los municipios, una vez obtenida la conformidad pertinente por parte del municipio del servicio prestado, y que no hayan sido pagadas en un plazo mayor a 30 días desde su emisión, podrán solicitar el pago de estas facturas a la Tesorería General de la República, con cargo a la participación en el fondo común municipal.
Esto es muy relevante, ya que del análisis de las condiciones laborales y las diferencias que se generaban entre empresas, se concluyó que el incumplimiento de ciertas obligaciones de parte de los municipios necesariamente afectaba a los trabajadores, directa o indirectamente.
Modificación al artículo 27 letra b), numeral 6
Dicha norma contempla la función de la unidad encargada de Administración y Finanzas de asesorar al alcalde en la administración financiera de los bienes municipales y, específicamente, efectuar los pagos municipales, manejar la cuenta bancaria respectiva y rendir cuentas a la Contraloría General de la República. Ahí se incorpora un párrafo segundo del siguiente tenor:
“Tratándose del pago a proveedores de servicios básicos y concesionados se estará a lo dispuesto en el artículo 8 quáter”.
2.- El artículo segundo del proyecto plantea modificar la ley de N°19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y la prestación de servicios. En el artículo 6 se reemplazan los incisos segundo, tercero y cuarto;
y se agrega un nuevo inciso quinto.
Objeto de la modificación:
a) Establece contenidos mínimos para las bases de licitación, que se establecerán en un reglamento expedido por el Ministerio del Interior y
Seguridad Pública y se someterán a toma de razón, para una mejor gestión y administración de sus recursos.
b) Se eleva la ponderación del criterio “mejores condiciones de empleo y remuneraciones” de las bases de licitación, estableciendo que será de al menos un 25% del total de la licitación. Este es un aspecto relevante, pues el 15% que rige actualmente muchas veces está incorporado en otros factores y, por lo tanto, termina ponderando como un subfactor de otro principal, lo que se traduce en una falta al espíritu original que se contempló en las mesas de trabajo.
c) El criterio “económico” ponderará al menos un 50% del total de la licitación. Esto, a fin de asegurar la equilibrada combinación de factores, resguardando por una parte las condiciones laborales de los trabajadores y, por otra, la relación precio/servicio.
Modificaciones al artículo 6:
a) Las bases de licitación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios deberán ajustarse a un reglamento dictado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, instrumento que en su formulación considerará tipologías de municipios. Además, dichas bases de licitación deberán ser sometidas al trámite de toma de razón por la Contraloría General de la República.
b) Las bases de licitación deberán ponderar al menos en un 50%
el criterio económico y, al menos en un 25%, el criterio de mejores condiciones de empleo y remuneraciones de los trabajadores de las empresas recolectoras (artículo 6, inciso tercero). Este último, a su vez, tendrá los siguientes subfactores de ponderación:
i) La remuneración total no podrá ser inferior al promedio de lo que reciben los trabajadores de ese servicio según su función.
ii) El número de trabajadores de la empresa que presta el servicio concesionado, que continuará prestando servicios para el nuevo concesionario.
iii) Las condiciones de empleo (artículo 5, inciso cuarto).
Al concluir su presentación, Troncoso efectuó los siguientes comentarios:
1.- El proyecto busca perfeccionar la regulación relativa a la contratación, prestación y pago por el servicio de extracción y recolección de residuos sólidos domiciliarios, entendiendo que esta sea probablemente una de las concesiones más significativas dentro de la estructura presupuestaria de los municipios y que también es intensa en mano de obra. Si bien hubo un importante esfuerzo por avanzar en la materia, las anteriores modificaciones no han producido mejoras sustantivas en las condiciones de empleo y remuneraciones de los trabajadores del sector.
2.- El proyecto es fruto del trabajo conjunto con trabajadores, empresas, asociaciones de municipios y SUBDERE. Se hace una mención muy especial a los trabajadores del sector y sus representantes, que entendieron la complejidad que significaba avanzar en una iniciativa como esta, guardando los equilibrios tanto del mundo municipal como de los propios trabajadores y de las empresas que contratan.
3.- El proyecto reconoce a los trabajadores que se desempeñan en una industria fundamental para la comunidad y para asegurar la salud de toda la población, lo que ha quedado en evidencia aún más en el actual contexto de pandemia.
Concluida la exposición de la subsecretaria, el diputado señor Longton se mostró partidario de introducir modificaciones a la ley de compras públicas en esta materia, pues muchas veces la discrecionalidad con la que se establecen las bases atenta contra los derechos de los trabajadores. Por otra
parte, consultó si la SUBDERE ha considerado extender las modificaciones y resguardos que se están adoptando mediante este proyecto -del todo necesarias, por cierto- a otro tipo de licitaciones, a fin de reducir el margen de discrecionalidad de que gozan los municipios en estas materias.
El diputado señor Trisotti consultó a la SUBDERE si tiene algún estudio respecto de las actuales concesiones de estos servicios en las municipalidades del país, a fin de conocer cuándo se podría comenzar a aplicar estas modificaciones normativas, en razón de los contratos ya suscritos.
Respondiendo las interrogantes, la subsecretaria Troncoso comentó que, cuando se estaba elaborando este proyecto de ley, surgió la discusión a propósito de las licitaciones de alumbrado público. Hoy día el proyecto de ley considera para efectos del pago a los servicios básicos y concesionados. Sin embargo, se solicitó a la SUBDERE analizar algún nivel de regulación para otras licitaciones así de significativas dentro de los costos de los municipios, por lo que se espera presentar una propuesta próximamente.
Respecto de la consulta del señor Trisotti, indicó que las concesiones vigentes son de mediano plazo (4 a 6 años). Naturalmente, una vez entrada en vigor la ley, ella aplicaría a las licitaciones siguientes. En promedio, son del orden de 20-25 licitaciones por año las que se producen y son aproximadamente 270 municipios los que tienen estos servicios concesionados, por lo que esto será un proceso paulatino, hasta la entrada en régimen de estas modificaciones.
2) Secretario general de la Federación Nacional de sindicatos de trabajadores de empresas e interempresas de servicios de aseo, jardines, ornatos y rellenos sanitarios de Chile (FENASINAJ), señor Miguel Ramírez
El señor Ramírez sostuvo que el proyecto de ley aborda una importante temática, recordando que en el 2013, producto de las precarias condiciones laborales y salariales del sector, realizaron un paro de 2 días para dar a conocer su situación ante el país. A raíz de ello se generó un acuerdo con las autoridades de gobierno y las municipalidades, para que en el 2014 se aprobara en el Congreso una ley en favor de los trabajadores del sector que mejorara sus condiciones salariales y otros aspectos de su actividad.
La materialización de ese compromiso ha permitido que todos los años, desde 2014 en adelante, se incorpore en la Ley de Presupuestos una glosa de recursos para la distribución de un bono de gobierno, con montos y criterios conocidos por todos los actores involucrados, mejora que sin duda se agradece.
Sin embargo, aún no se han alcanzado las condiciones laborales y remuneracionales que, a su juicio, merecen como trabajadores, pues subsisten grandes diferencias entre los salarios que reciben los trabajadores por realizar la misma función, según el tipo de municipio del país, lo que no debiera ocurrir. Por ello, insistió en la necesidad de mejorar las bases de licitación de los servicios concesionados de recolección de residuos.
En ese contexto, señaló que en septiembre de 2019 se solicitó a la autoridad la modificación de los contratos de las municipalidades y el mejoramiento de las bases de licitación. Hacia fines de ese año se acordó constituir una mesa técnica de trabajo para analizar diversas temáticas relevantes para la actividad, y el 14 de abril de 2020 todas las federaciones de trabajadores firmaron con la SUBDERE, las asociaciones de municipalidades y la Asociación Gremial de Empresas de Servicios Medioambientales (AGESEM) un acuerdo para avanzar en sus demandas.
Este proyecto de ley se inscribe en ese proceso y, aunque no sea el ideal al que aspiran, valoran su presentación y esperan su aprobación a la brevedad por parte del Congreso.
En cuanto al contenido del proyecto, hizo presente que para que se puedan pagar sus remuneraciones es fundamental el pago oportuno de los servicios de recolección de residuos licitados por parte de las municipalidades, pues eso permite a las empresas el respectivo pago. Es de público conocimiento que si bien existen municipalidades que cumplen oportunamente con este compromiso contraído en los respectivos contratos, hay muchas otras que tienen deudas que, en su conjunto, superan los 45 mil millones de pesos, siendo estas en promedio de 6 meses y, en algunos casos emblemáticos, de 1 o 2 años. Esta situación constituye un grave problema para los trabajadores, pues si las empresas no reciben dicho pago, ello puede derivar en que no se paguen sus remuneraciones, lo que los obliga como gremio a estar atentos a la evolución de la referida deuda por medio de actividades de presión, como la paralización de los servicios.
En tal virtud, toda modificación que ayude a garantizar el oportuno pago por parte de las municipalidades a las empresas prestadoras de servicios, que son sus empleadores, va en la línea correcta. En ese sentido, la modificación propuesta a la LOC de Municipalidades en cuanto a incorporar un artículo 8 quater es positiva, pues establece un mecanismo claro y sencillo para que los municipios paguen oportunamente los servicios prestados en las condiciones estipuladas en los contratos, y así no se acumulen deudas que pongan en riesgo el pago de sus remuneraciones, situación que ya ha ocurrido y no desean que se repita.
Sobre la modificación propuesta a la ley N°19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministros y prestación de servicios, destacó que les parece positiva, considerando muy apropiado que exista un reglamento marco para los procesos de licitación de los servicios de recolección de residuos domiciliarios por tipología de municipios, pues ello evitará que existan las actuales diferencias en las exigencias que, muchas veces, no se condicen con la realidad de cada una de las comunas. En ese sentido, el reglamento aludido en el proyecto de ley podría evitar las distorsiones que hoy existen en los procesos de licitación, donde se privilegian aspectos de equipamiento y tecnología -muchas veces innecesarios- en desmedro de los componentes relacionados a remuneraciones y condiciones laborales de los trabajadores.
Por otra parte, señaló que el contenido propuesto en el inciso tercero del artículo 6, referido a que exista una ponderación del criterio económico del 50% en el total de la propuesta, no les parece mal en términos generales, pues podría permitir que los oferentes, en virtud de los contenidos de las bases de licitación, puedan ser más diversos y que las exigencias de tecnología -que muchas veces no son pertinentes a su realidad y afectan su empleabilidad- no sean necesariamente determinantes en la decisión del respectivo municipio. Por su parte, en este mismo inciso, la propuesta de subir el componente de condiciones de empleo y de remuneraciones desde el 15% actual a, al menos, un 25% en las nuevas licitaciones, será positivo para todos los trabajadores. Sin embargo, y tal como se conversó en las mesas de trabajo, este umbral podría llegar al menos a un 30%, pues así sería más relevante en la decisión final de las ofertas y los trabajadores podrían lograr mejores condiciones de empleo y remuneraciones.
No obstante lo anterior, siendo a su vez coherentes con las cartas enviadas a los ministros del Interior del actual gobierno, y conscientes del eventual problema de constitucionalidad del ideal que buscan, consideró que los trabajadores del rubro debiesen tener pisos remuneracionales por tipologías de funciones. En efecto, lo que proponen es que los conductores reciban una remuneración de $900.000; los peonetas, de $650.000; y los barredores y
personal de ornato, de $450.000. Al respecto, manifestó su insistencia en este punto, solicitando a la SUBDERE y al Poder Legislativo -más allá de este proyecto de ley, que sin duda puede ser un avance- buscar fórmulas para aproximarse a ese ideal, que implicaría realmente la dignificación de su trabajo.
En cuanto al resto de los incisos del artículo 6 en comento, sostuvo que ellos van en la misma línea de los proyectos de ley anteriores en la materia, y a su juicio son el complemento mínimo necesario para viabilizar las mejoras que se pretenden alcanzar con esta iniciativa.
Finalizando su intervención, dio cuenta de otra demanda fundamental del sector, que el gobierno conoce y que esperan se pueda avanzar en este período legislativo, y es el reconocimiento de su identidad laboral. Como trabajadores consideran que, producto de las particularidades de sus funciones, se debe avanzar hacia una norma laboral específica en torno a los derechos de los trabajadores de esta actividad.
3) Asesor legislativo de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), señor Nemesio Arancibia
El señor Arancibia indicó que la AChM siempre estará de parte de los trabajadores y de la posibilidad de mejorar tanto su nivel remuneracional como sus condiciones laborales, las que sin duda son deficitarias. Sin embargo, debe consensuarse el mejor mecanismo para lograr ese objetivo, y no a costa del Fondo Común Municipal (FCM), agregando que hay ciertas dificultades que deben considerarse, como las siguientes:
1.- Existen disposiciones que están en la ley vigente, por lo que se debe evaluar si lo que se ha hecho hasta ahora ha sido o no adecuado.
2.- Existe una falta de transparencia en la información del Servicio de Impuestos Internos (SII) y la Tesorería General de la República (TGR) respecto de los predios exentos. No hay claridad acerca de las exenciones que aplica el Estado en materia del impuesto territorial, que en parte va a cubrir los gastos por derechos de aseo, lo que es relevante pues se trata de recursos que podrían estar disponiendo las municipalidades.
3.- Al traspasar responsabilidades financieras al Estado frente a funciones privativas, pareciera que se pretende cogobernar en lo económico, no así en la función y responsabilidades de la empresa en lo laboral. Recordó que es respecto del FCM que se está legislando, que es solidario y pertenece a los propios municipios; y no respecto a las responsabilidades laborales de las empresas.
4.- Para justificar el proyecto de ley se realizan aseveraciones que no corresponden al total del sistema municipal.
5.- Se utilizan las glosas presupuestarias para justificar traspaso de recursos a un sector específico.
6.- Respecto a la exigencia para las municipalidades de sujetarse -tratándose de las bases de licitación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios- a los contenidos mínimos que para ellas establezca un reglamento, a su juicio ello debiese quedar establecido por ley, con criterios claros y precisos, e indicando el costo unitario por recolección y disposición de residuos domiciliarios por tipología de comuna.
En materia de traspaso de recursos de predios exentos a los municipios entre los años 2013 a 2021, compartió la siguiente información:
Añadió que la Ley de Presupuestos desde 2013 al 2021 ha contemplado, en los Programas de Desarrollo Local; Partida 05; Capítulo 05;
Programa 03; una glosa de compensación por predios exentos a los municipios, cuyos recursos son distribuidos entre las municipalidades del país mediante una o más resoluciones:
a) En proporción al número de predios exentos del pago del impuesto territorial existentes en cada comuna, en relación al número total de predios exentos de dicho impuesto del país. El monto correspondiente a cada municipio se determinará sobre la base de la información disponible al segundo semestre del año 2020. En la aplicación de estos recursos, los municipios deberán resguardar el cumplimiento oportuno de las obligaciones derivadas del pago de los servicios comunitarios (aseo, ornato y alumbrado público) que contraten.
Al respecto, cabe preguntarse: ¿Cuánto es el total que se encuentra exento por pago de contribuciones? Aseveró que el Estado aplica una medida que perjudica a los municipios, y que se requiere que el SII y la TGR entreguen números y montos, pues la recolección hay que hacerla sin importar si la propiedad está exenta o no y las empresas cobran por el total del servicio.
b) Para distribuir solo entre aquellas municipalidades que informen que cuentan, en forma externalizada, completa o parcialmente, el servicio de recolección y/o transporte de residuos sólidos domiciliarios y/o servicio de barrido de calles.
Dicha comunicación deberá incluir la identificación de las empresas contratadas para la prestación de los servicios indicados y de las personas contratadas por ellas al 31 de diciembre de 2020, para cumplir funciones de chofer, peoneta y/o barredor de calles. La información entregada por las municipalidades deberá incluir el monto bruto que recibe mensualmente cada trabajador, descontando el aporte de aseo del año 2020.
En base a la información recibida, la Subsecretaría dictará una resolución con el monto correspondiente a cada municipio. Dicho monto se determinará, previa consolidación de las personas contratadas para estas funciones, dividiendo el monto citado al comienzo de este literal por el número total consolidado de trabajadores, multiplicado por el total de trabajadores determinado para cada municipio. Dichas municipalidades transferirán en un solo evento la totalidad de los citados recursos a las empresas que corresponda, a más tardar en los siguientes 30 días de recibidos los recursos, los que serán destinados por estas empresas exclusivamente a los trabajadores que cumplan o
hayan cumplido efectivamente las funciones de chofer, peoneta y/o barredor de calles, montos que no serán tributables, fraccionables ni imponibles.
Al respecto, afirmó que las referidas glosas se han ido perfeccionando con el tiempo. En efecto, la glosa del año 2014 fue muy general, y se tuvo que dictar una ley corta para que los municipios pudieran transferir esos recursos a las empresas externalizadas encargadas de la recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos domiciliarios. Sin embargo, desde el 2015 a la fecha se ha ido perfeccionando con el fin de dar cumplimiento a los compromisos asumidos con los trabajadores que laboran en estas empresas.
En otro orden de ideas, sostuvo que la SUBDERE ha hecho algunos planteamientos que requieren de un mayor análisis. Por ejemplo:
1.- Se ha informado para el año 2021 un total de 16.714 trabajadores de servicios externalizados de recolección de residuos sólidos domiciliarios (choferes, peonetas y barredores). Al respecto, SUBDERE debiese informar cómo ha variado el número de trabajadores en el tiempo (desde el 2014 a la fecha) y cuál es la explicación de aquello, porque podría pensarse que existe algún tipo de incentivo para que las empresas tengan mayor número de trabajadores y, por ende, mayores beneficios.
2.- Se señaló que hay bases que incumplen la normativa vigente e incorporan exigencias que no se encuentran directamente asociadas a la prestación del servicio. Al respecto, se debiese indicar qué municipio y cuáles son los incumplimientos a la normativa vigente. Asimismo, cuáles son las exigencias que no se encuentran asociadas a la prestación de servicio; y si hay actos irregulares indicar cuáles son y si se han realizado las denuncias correspondientes a la CGR.
Si ello se refiere al pago del servicio que no se ha realizado por parte de algún municipio, sería de gran ayuda que la SUBDERE indicara cuál es el costo de recolección y disposición de la basura para una familia tipo; y a qué tipo de estándar y de municipio se refiere.
También sería ideal que el Estado transparentara e informara cuál es el número y monto de las exenciones que se hacen por predios exentos (SUBDERE, Tesorería General de la Republica, SII).
En este punto, destacó que la transparencia en la información permitiría tomar mejores decisiones. Las estimaciones de las exenciones son sobre los $600.000 mil millones, y lo que se entrega a los municipios, incluyendo lo que va a servicio externalizado por recolección, es de aproximadamente un 10%.
También cabe preguntarse: ¿Quiénes son los beneficiarios por el traspaso de recursos? (llámese subsidio, bono adicional, aporte, etc.). Esto, pues el Estado utiliza de intermediario al municipio para traspasar recursos a un privado, para que este a su vez le entregue dinero al trabajador con el objetivo de mejorar su nivel de remuneraciones, y son esas mismas empresas las que no pagan lo suficiente a sus trabajadores y no dan las condiciones de bienestar, salud e higiene necesarias. Por otra parte, existen municipios que tienen sus servicios externalizados en forma total o parcial, y otros en que la prestación la realizan ellos mismos. Entonces cabe preguntarse: ¿por qué los funcionarios municipales que realizan la recolección no son beneficiarios?
3.- Se plantea que hay un desigual cumplimiento de las obligaciones contractuales producto de la demora en los pagos. ¿Pero por qué se produce la demora en los pagos? Se ha asegurado que esto sería responsabilidad de las municipalidades que no pagan a las empresas. Sin embargo, también hay incumplimiento de los pagos previsionales por parte de dichas empresas, incumplimiento que a su vez impide al municipio el poder pagarles.
Estos son temas que necesariamente se deben aclarar. Así también, sería conveniente que la SUBDERE brindara su apoyo para determinar los verdaderos costos de la prestación del servicio de recolección, traslado y disposición final de la basura.
En cuanto al contenido del proyecto de ley, y específicamente respecto del artículo 8 quater, que establece que las municipalidades podrán celebrar convenios con la TGR para que esta efectúe el pago a proveedores de servicios, se preguntó: ¿Por qué no se legisla para que la TGR envíe el total de los montos por los predios exentos o cobren los permisos de circulación u otros?
El proyecto de ley también dispone que los proveedores de municipalidades que no hayan suscrito convenios como los antes señalados, con facturas emitidas y no objetadas por aquellas, una vez obtenida la conformidad pertinente por parte del municipio del servicio prestado, y que no hayan sido pagadas en un plazo mayor a 30 días desde su emisión, podrán solicitar el pago de estas facturas a la Tesorería General de la República. En caso de no alcanzar los fondos para pagar el total de facturas adeudadas, estas quedarán pendientes para ser pagadas con prioridad al mes siguiente, y así sucesivamente. Al respecto, se preguntó: ¿Para quién se legisla? Pues aquí se está asegurando el pago a las empresas, y si bien ello es correcto, pues se trata de un servicio prestado que hay que pagarlo, el tema es que dicho pago se está asegurando a través del FCM, el que ya sufre la reducción del retiro voluntario; de la desmunicipalización por el tema de la educación; de los préstamos de los nuevos programas que se quieren implementar para aquellos que tuvieron diferencias entre los ingresos y gastos producto de la pandemia, etc.
Manifestó que, si bien todos tienen derecho a que se les retiren los residuos sólidos domiciliarios, y también a que el Estado haga exenciones, debe preguntarse con qué recursos pagan los municipios, si ya se encuentran en situación de déficit. Y si la TGR paga directo, ¿quién responde por el no pago por exención o no cobro de los derechos de aseo? En definitiva, no es congruente que por un lado se obligue a pagar y que, por otro, haya exenciones de pago.
Añadió que el monto y pago de las remuneraciones le corresponde a la empresa que presta el servicio a la municipalidad, preguntándose si existe o no verdadera autonomía municipal. Asimismo, reiteró que el Estado no entrega a los municipios el total de recursos por las exenciones que realiza en materia de pago de contribuciones de los derechos de aseo o por los cobros que no se pueden hacer (postes de luz, cableado). Por ello, insistió en la solicitud de que el SII informe el número total de predios exentos por comuna y que la TGR indique cuál es el monto de la exención por comuna, considerando que las empresas debiesen utilizar los organismos judiciales pertinentes para dar cumplimiento a las obligaciones incumplidas que tienen los municipios.
En cuanto al reemplazo de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 6 de la ley N°19.886, reiteró que el reglamento debe ser establecido por una ley con criterios claros y precisos e indicar el costo unitario por recolección y disposición de residuos domiciliarios por tipología de comuna, el que debería ser actualizado cada 3 años, o cada 10 si la concesión es por ese período.
Por otra parte, argumentó que las empresas no pueden incluir las condiciones de empleo en los costos de sus propuestas en las licitaciones (condiciones de salud, higiene, descanso, vacaciones, horas extraordinarias, etc.) y que es el Ministerio del Trabajo el que debiese velar por todas aquellas materias.
Respecto al literal a) del inciso cuarto del artículo 6 de la ley precitada, específicamente su párrafo segundo, enfatizó que debiese establecerse el costo unitario por tipo de municipio, por medio de un reglamento de la SUBDERE actualizado cada 3 años, a fin de determinar el costo real de la
prestación del servicio. En cuanto al literal c) del mismo inciso, afirmó que debiese aclararse si la materia a que se refiere (las condiciones de empleo) está o no en el cálculo de las bases. Si es así, las condiciones de salud, higiene, bienestar, etc., están dentro de la evaluación y licitación, reiterando que el velar por su cumplimiento les corresponde a los inspectores del trabajo.
Por último, enfatizó que este proyecto de ley tiene un impacto financiero en los municipios, por lo que debe determinarse realmente tanto las deudas como los incumplimientos, y que es el Estado el que debe colocar los recursos correspondientes.
4) Asesora jurídica de la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH), señora Graciela Correa
La señora Correa sostuvo que el perfeccionamiento de la ley debe considerar todos los efectos y los hechos ocurridos con anterioridad. En ese entendido, se refirió a la deuda histórica que tienen los municipios, la que se ha ido acumulando a través de los años y respecto de la cual no existe una solución clara.
El proyecto de ley permite que las municipalidades puedan generar convenios directamente con la TGR, en virtud del principio de autonomía municipal, que es el que las faculta a administrar sus propios recursos, esto es, sus ingresos y gastos. Sin embargo, en el nuevo artículo 8 quater que se introduce en la LOC de Municipalidades, se consagra la posibilidad de que, automáticamente, sin el consentimiento de las municipalidades, los proveedores puedan solicitar el pago de las deudas por servicio de suministro de agua potable, electricidad y servicio de recolección de residuos sólidos domiciliarios ante la TGR. Esta situación no le parece adecuada, a la luz del referido principio de autonomía municipal.
Sin perjuicio de lo anterior, y deseando aportar una vía de solución, sugirió que esta iniciativa podría explicitar la posibilidad de que las municipalidades puedan convenir directamente con la TGR, con cargo a los fondos de participación del FCM, convenios de regularización de la deuda histórica, los que además sean visados por SUBDERE, deteniendo de esa manera el círculo vicioso que hoy en día no permite a los trabajadores dar solución a su problema de fondo, que es la falta de regularización de dichas deudas históricas.
En cuando a las modificaciones propuestas a la ley N°19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, manifestó su conformidad respecto de los acuerdos alcanzados por las asociaciones de municipalidades y las federaciones de trabajadores, con la concurrencia de la SUBDERE. Estas modificaciones apuntan a entregar un marco de mejor regulación a aquellos trabajadores que pertenecen a este rubro, elevando los criterios y el estándar de ponderación, lo que ciertamente es un paso adelante muy significativo. Sin embargo, también debe considerarse que se debe legislar a la luz de lo que ocurre en el territorio, donde la heterogeneidad municipal es clave. Si no todas las municipalidades obran de la misma manera, se debiese legislar y contribuir -a través del reglamento que el proyecto propone- a uniformar todas las condiciones de contratación. Se trata de normas de orden público, a través de las cuales se protege no solo al personal que trabaja en aquellos servicios, sino que se resguarda a la sociedad completa.
A modo de resumen, se manifestó a favor de avanzar en esta iniciativa que entrega mejores condiciones a los trabajadores de los rubros
indicados, ya que el interés y compromiso de las asociaciones de municipalidades -que consta por escrito- es entregar una solución a todos los problemas suscitados en esta materia, pero sin invadir el principio de autonomía municipal.
Reiteró la propuesta de solución en orden a posibilitar los convenios de pago con la TGR -con cargo al FCM- respecto de la deuda histórica de los municipios en esta materia, medida que constituye una solución concreta y real para los trabajadores. Asimismo, insistió en la necesidad de uniformar los criterios de las bases de licitación a fin de que no se generen las brechas que existen hoy en día.
Finalmente, advirtió que tampoco se puede perder de vista que hay exigencias medioambientales y que, además, estamos en una pandemia donde las exigencias sanitarias se han elevado, destacando que detrás de la regulación de esta materia está la vida, la salud y la seguridad de las personas, por lo que es menester elevar el estándar de calidad del servicio y la protección de todos los usuarios.
5) Presidente de la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores de recolección, Aseo y Medioambiente de Chile (FENSITRAMBICH), señor Miguel Sánchez
El invitado afirmó que los trabajadores del aseo del sector privado llevan más de 30 años sin ninguna regulación, a pesar de tratarse de un servicio ligado directamente al medioambiente y la salud de las personas.
Desempeñan un trabajo de alto riesgo por estar expuestos a conductores ebrios, mordeduras de perros y un sinnúmero de otras situaciones.
Por otra parte, recalcó que por ninguna circunstancia (contaminación, emergencias, etc.) pueden dejar de cumplir con su trabajo. Añadió que no cuentan con cobertura de enfermedades profesionales; con una identidad legal;
con feriados irrenunciables (como sí los tienen el resto de los trabajadores del país); con un lavado especial de su ropa de trabajo, etc. De hecho, está pendiente un estudio con el Ministerio del Trabajo en relación con los contaminantes a que están expuestos.
En cuanto al proyecto de ley, afirmó que constituye una esperanza de un mejor futuro, que aseguran haberlo ganado con creces. Con todo, hizo presente que en las mesas de trabajo siempre se barajó la posibilidad de aumentar a un 30% o más (y no a un 25%) la ponderación del criterio mejores condiciones de empleo y remuneraciones en el puntaje total de evaluación.
Con respecto al pago oportuno de la factura mensual, estimó que bajo ningún punto de vista las medidas que contempla el proyecto atentan contra la autonomía de las municipalidades, pues pagar oportunamente es una obligación. Y cuando no se cumple con ello se genera un efecto complejo que termina afectando el pago del sueldo de los trabajadores.
Por último, en otro orden de ideas, señaló que para ellos sería fundamental contar con un piso remuneracional, pues hoy existen trabajadores de primera y segunda categoría ejerciendo la misma labor. Añadió que ha quedado demostrado que hay distintos criterios, según tipología de municipios. Por ejemplo, municipalidades como Las Condes, Vitacura, Lo Barnechea, Ñuñoa, La Florida, Cerrillos, Estación Central, Huechuraba y El Bosque, por mencionar algunas, realmente se preocupan por proteger a los trabajadores en las bases de licitación. Sin embargo, en otras, que teniendo recursos y según tipología no debiesen tener problemas, como Providencia o Santiago, las condiciones de los trabajadores son pésimas, pues no existe empatía de parte de los respectivos concejos al momento de licitar los servicios.
Las exposiciones de los dirigentes de los trabajadores y de los asesores de la AChM y de la AMUCH dieron lugar al siguiente debate.
La diputada señora Parra (presidenta) solicitó a la Subdere referirse a la petición de FENASINAJ en cuanto a la posibilidad de contar con pisos remuneracionales para los trabajadores; y a los siguientes temas planteados por el asesor legislativo de la AChM: los incumplimientos previsionales y laborales por parte de las empresas; el costo real del servicio de recolección, traslado y disposición de los residuos domiciliarios; y la necesidad de mayor transparencia respecto de la información disponible en materia de predios exentos. Finalmente, pidió a la autoridad ahondar acerca de la deuda histórica que en este ámbito han ido acumulando las municipalidades a lo largo del tiempo, sus razones, y si este ha sido un problema que se ha visibilizado para efectos de regularizarlo, tema al que hizo referencia la asesora jurídica de la AMUCH.
Respondiendo a las interrogantes, la subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, señora María Paz Troncoso, comentó que efectivamente cuando se constituyó la mesa de trabajo con los trabajadores, las empresas y las asociaciones de municipios, uno de los requerimientos levantados por las asociaciones fue analizar la posibilidad de establecer pisos remuneracionales. Sin embargo, en el transcurso de las negociaciones, se les explicó que ello no era factible pues se estaría fijando por ley valores de remuneraciones a un rubro en particular, lo que tendría complicaciones de constitucionalidad. Pero, además, ello no reconoce la diversidad de municipios del país (urbanos/rurales, grandes/pequeños, etc.).
En razón de lo anterior es que se optó por avanzar hacia la fijación de un factor de mejores condiciones laborales que efectivamente impulsara la sana competencia dentro de las empresas que participan en las licitaciones, de modo tal que las condiciones laborales se convirtieran en un factor diferenciador que posibilitara el reconocimiento de la mejor condición de los trabajadores por parte de los municipios al momento de adjudicar las licitaciones.
En cuanto al incumplimiento de pago, efectivamente dentro de los compromisos que se hicieron también se planteó el tema de la fiscalización y la necesidad de verificar cuán efectivo era el no pago de las obligaciones laborales.
En este punto, afirmó que quedó desvirtuada esa aseveración, porque para efectos de cursar nuevos pagos los municipios tienen que verificar que las obligaciones laborales están total y absolutamente resueltas, pues de lo contrario, de alguna forma, el municipio se hace parte de la responsabilidad para con los trabajadores.
Respecto del costo real de los servicios, sostuvo que este cambia muy significativamente según la realidad de cada uno de los municipios. Por ejemplo, si se trata de comunas que tienen altas densidades donde el desarrollo inmobiliario se asocia fundamentalmente a edificios; si los servicios se prestan en terrenos planos o cerros; si se está más o menos distante de los sitios de disposición intermedio o final de los residuos, etc.. Todos sellos son aspectos que marcan el costo del servicio y, naturalmente, se asocian a mayores costos las exigencias que en algún momento pudieran estar establecidas en las bases de licitación. En ese entendido, uno de los compromisos que se asumió en la mesa de trabajo fue justamente avanzar en condiciones mínimas que se vean reflejadas en las tipologías de municipios. Este es un estudio que está en proceso, que fue contratado el año pasado y que se espera finalice a mediados del segundo semestre de este año.
En cuanto a la transparencia en los datos de predios exentos, reconoció que efectivamente esto se ha planteado como una duda a nivel
municipal. Sin embargo, aseveró que la TGR informa acerca de los roles de cada uno de los municipios. Con todo, siempre es posible perfeccionar la información.
A continuación, la subsecretaria efectuó ante la Comisión una presentación en PowerPoint1, entregando algunos antecedentes generales de contexto, junto con informar sobre las deudas de las municipalidades por este concepto; información que se encuentra desagregada por región, cantidad y tipología de comunas.
1.- Del total de 345 municipios del país, 269 cuentan con un servicio externalizado de recolección de residuos domiciliarios.
2.- Para el año 2021, los 269 municipios han informado un total de 16.714 trabajadores que se desempeñan en el servicio de recolección de residuos sólidos domiciliarios.
3.- Estos trabajadores (chofer, peoneta y barredores) son los beneficiarios del denominado “Bono Aseo”, que está incorporado en la ley de presupuestos (glosa de predios exentos).
4.- De los 269 municipios, según datos al 28 de febrero de 2021, un total de 131 municipios registran deudas de pago de los servicios de recolección, lo que equivale a aproximadamente el 50% del total de municipios que cuentan con un servicio externalizado.
5.- Según datos informados, la deuda total ascendería a cerca de M$51.000.000. Hay 3 municipios que tienen una deuda menor a 1 millón de pesos, pero el municipio que más adeuda debe más de 7 mil 363 millones de pesos.
6.- Teniendo en cuenta esa diversidad de deuda, el promedio de morosidad de los municipios informados alcanza los 13 meses, aunque descontando los extremos el promedio alcanza los 6 meses. El municipio que más meses adeuda totaliza más de 36 meses.
7.- El 80% de la deuda total se concentra en 25 de los 131 municipios informados a lo largo del país.
8.- Este comportamiento no difiere de años anteriores a la crisis social o sanitaria.
9.- Si bien existen municipios que han celebrado convenios de pago, tras su celebración han mantenido el comportamiento de no pago.
10.- Varios de estos casos han sido judicializados o poseen sentencias que ordenan el pago, pero no es factible ejecutarlas.
En cuanto a las deudas por región, proporcionó la siguiente información:
1 Disponible en https://www.camara.cl/verDoc.aspx?prmID=221639&prmTipo=DOCUMENTO_COMISION
Explicó que la tipología 1 de municipios se refiere a las comunas más grandes, que tienen alta población, altos niveles de densidad poblacional y nula ruralidad. Por lo tanto, en ellas efectivamente los servicios se tornan críticos por la concentración de personas. En efecto, es en las grandes urbes donde se genera el problema. Luego de la región Metropolitana, le siguen Coquimbo y Valparaíso.
Desagregada la información por tipología municipal, los datos son los siguientes:
Concluida la exposición de la subsecretaria, el diputado señor Berger manifestó su extrañeza por la facultad que el artículo 8 quater, que el proyecto incorpora en la LOC de Municipalidades, otorga a los proveedores de servicios básicos y concesionados, tales como suministro de agua potable, electricidad y servicio de recolección de residuos sólidos domiciliarios, en orden a
solicitar directamente a la TGR el pago de las facturas impagas, con cargo a la participación que al municipio le cabe en el fondo común municipal. Al respecto, solicitó profundizar en esta materia.
La diputada señora Parra (presidenta) coincidió con la inquietud de su antecesor. Por otra parte, consultó tanto a la subsecretaria como al resto de los invitados por las razones de fondo que explican la acumulación de esta deuda histórica por parte de los municipios.
El secretario ejecutivo de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), señor Jaime Belmar, hizo presente que este es un tema de larga data, enfatizando que al menos desde el año 2004 han instado junto a las federaciones de trabajadores por una mejora en sus condiciones laborales.
Respondiendo la interrogante de la presidenta, afirmó que la deuda que tienen las municipalidades no obedece lisa y llanamente a la intención de no pagar, sino que, en general, las deudas en el sector municipal se han incrementado producto del fuerte impacto que han tenido las finanzas municipales. Se estima que solo el efecto de la pandemia va a significar alrededor de 700 u 800 mil millones de pesos para las arcas municipales. Agregó que permanentemente se está legislando sobre materias que de alguna manera inciden en las atribuciones, funciones y responsabilidades de las municipalidades, y estas no tienen los recursos suficientes para poder responder adecuadamente.
En otro orden de ideas, señaló que la AChM estuvo en la mesa de trabajo a la que aludió la subsecretaria, y si bien reconoció los atrasos en el pago de este y otros servicios básicos municipales, y los acuerdos alcanzados al respecto, hizo ver que muchas veces no ha sido posible cumplir con los pagos en razón de las dificultades financieras que aquejan a los municipios, especialmente en el actual contexto de pandemia.
Por otra parte, señaló que el tema de las exenciones les ha preocupado históricamente. Afirmó que el 80% de las viviendas en Chile no paga contribuciones y, por tanto, no pagan derecho de aseo, lo que bordea los 600 mil millones.
Finalmente, admitió que hay muchos temas que resolver, manifestando la mejor de las voluntades por parte de la AChM, pues reconocen la deuda, como asimismo la necesidad de resolver los problemas que los trabajadores vienen planteando hace tantos años. Aunque apoyó la iniciativa de que las municipalidades puedan establecer convenios con la TGR para efectos de pago, o de las deudas que ya existen, criticó que estos puedan ser pactados directamente entre las empresas privadas y la TGR.
El diputado señor Saldívar opinó que este es un problema bastante complejo. De su experiencia como alcalde recordó que lo que recaudan los municipios para cubrir los costos del retiro y disposición final de residuos es absolutamente insuficiente. Aseveró que este servicio es caro porque, a su juicio, se maneja en un esquema extremadamente primitivo, siendo hoy día para muchos municipios inviable procesar la basura y convertirla en un producto que genere recursos o energía. En su opinión, si no se invierte en una solución más radical en cuanto a modernización y tecnologización de este servicio, será muy complejo equilibrar el tema de las deudas.
Además de lo anterior, argumentó que los trabajadores son los que se llevan la mayor carga, con bajos sueldos y exposición permanente a riesgos. Por eso insistió en la necesidad de enfocar esta problemática desde una perspectiva más global, generando -aunque sea a través de un programa piloto- un cambio cualitativo en un asunto tan sensible.
El diputado señor Longton argumentó que al establecerse la posibilidad de que los proveedores de los servicios básicos y concesionados,
tales como suministro de agua potable, electricidad y servicio de recolección de residuos sólidos domiciliarios, soliciten directamente el pago de las facturas impagas ante la TGR, se estaría consagrando, por ley, una preferencia de pago en desmedro de proveedores de otros servicios. Además de ello, hizo ver que esto atenta directamente contra la autonomía municipal, afectando los recursos del fondo común municipal y privando a estas entidades de la posibilidad de definir su modus operandi en materia financiera y su administración interna, de acuerdo a sus propias necesidades. En síntesis, hizo patente su inquietud por esta figura que consagra el proyecto, que atentaría contra la igualdad ante la ley (por la preferencia de pago que establece) y contra la autonomía municipal.
La titular de la SUBDERE, señora Troncoso, reiteró que, si bien se trata de casi 51 mil millones de pesos, el 80% de la deuda está concentrada en 25 municipios del país. De esos 25, 1 tiene el 7% de la deuda total (casi 8 mil millones de pesos). Por lo tanto, es importante dimensionar el problema, entendiendo que esta no es una condición general de todos los municipios, sino que se focaliza en un número muy acotado de comunas, y las razones responden a diversas situaciones. Efectivamente hay comunas cuya estructura presupuestaria -por tratarse de comunas muy antiguas- tienen altos costos asociados fundamentalmente a sus dotaciones de personal, esto es, una gran cantidad de trabajadores en sus plantas destinados a funciones administrativas.
Las tarifas por el derecho de aseo se calculan sobre los costos, y hay algunos municipios que han determinado mejor este cálculo. Por otra parte, hay que tener en cuenta que los derechos de aseo se cobran a través del impuesto territorial, que se recauda directamente por la TGR en aquellos predios afectos a pago de contribuciones. Pero también hay un cobro que hacen directamente los municipios, que ha posibilitado la existencia de exenciones individuales o territoriales. En comunas con amplias exenciones territoriales se genera una brecha o un desacople respecto del costo del servicio versus lo que está siendo recaudado. Sin generalizar, es posible observar que muchas veces esta situación obedece a una determinada gestión, más que a una caída absoluta de los recursos.
Respecto de la inquietud de los diputados señores Berger y Longton, recordó que la AMUCH planteó la misma observación, por lo que acordaron trabajar juntos una indicación que perfeccione la redacción del proyecto en esa parte (es decir, la posibilidad de las empresas proveedoras de solicitar directamente a la TGR el pago de las facturas impagas cuando la respectiva municipalidad no ha pactado un convenio). Sobre el punto, señaló que no se puede soslayar el hecho de que el no pago impacta en los trabajadores, agregando que en el proyecto de ley (artículo 8 quater que se incorpora), la posibilidad de suscribir convenios no solo se establece respecto de los servicios de recolección de aseo, sino que también respecto de otros servicios básicos y concesionados, como la mantención de alumbrado público, de jardines, de semáforos, etc.
En otro orden de ideas, coincidió con el diputado Saldívar en cuanto a que hay aspectos que mejorar en el proceso, por lo que tenemos como país un desafío muy grande por delante. Añadió que hoy día, con la ley de fortalecimiento de la regionalización, a aquellas comunas que se constituyen en áreas metropolitanas se les asigna como una de sus funciones el manejo de los residuos. Entonces, efectivamente se debiese avanzar en soluciones más amplias, donde el servicio no solo sea visto como un costo del presupuesto, sino también como una forma de generar recursos, solventando de esa manera la carga que tienen los municipios.
Finalmente, planteó la idea de incluir quizás en el proyecto una norma transitoria que permita a los municipios que concentran las mayores
