Quito, D. M., 2 de marzo de 2016
SENTENCIA N.° 056-16-SEP-CC
CASO N.° 1971-12-EP
CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR
I.ANTECEDENTES
Resumen de admisibilidad
La presente acción extraordinaria de protección fue presentada por el señor Carlos Pólit Faggioni, en calidad de representante legal de la Contraloría General del Estado, en contra de la sentencia expedida por la Sala Temporal de
lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia del 28 de
noviembre de 2012, dentro del juicio N.° 74-2008.
De conformidad con lo establecido en el segundo inciso del cuarto artículo innumerado agregado a continuación del artículo 8 del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó, que en referencia a la acción N.° 1971-12-EP, no se ha presentado otra demanda con identidad de objeto y acción.
La Sala de Admisión de la Corte Constitucional, conformada por los jueces constitucionales Ruth Seni Pinoargote, Antonio Gagliardo Loor y Alfredo Ruiz Guzmán, mediante providencia del 23 de enero de 2013, avocó conocimiento de la causa y dispuso que en consideración a lo establecido en el primer inciso del artículo 62 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la Sala Temporal de lo Contencioso Administrativo requiera a la judicatura de instancia el proceso correspondiente previo a analizar la
admisibilidad de la causa propuesta.
La Sala de Admisión de la Corte Constitucional, conformada por los jueces
constitucionales María del Carmen Maldonado Sánchez, Tatiana Ordeñana
Sierra y Marcelo Jaramillo Villa, mediante providencia del 20 de marzo de 2013, dispuso por segunda ocasión que la Sala Temporal de lo Contencioso dministrativo de la Corte Nacional de Justicia, remita a esta magistratura el expediente completo del caso N.° 74-2008.
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Finalmente, mediante providencia dictada el 17 de mayo de 2013, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional, conformada por los jueces Wendy Molina, Patricio Pazmiño y Manuel Viteri, avocó conocimiento de la causa y admitió a trámite la acción extraordinaria de protección N.° 1971-12-EP.
De conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional, en sesión extraordinaria del 3 de julio de 2013, correspondió al juez constitucional Alfredo Ruiz Guzmán, sustanciar la presente causa.
El juez sustanciador mediante providencia del 15 de mayo de 2015, avocó conocimiento de la causa y dispuso que se notifique con el contenido de la providencia y la demanda a la Sala Temporal de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, para que en el término de cinco días remita un informe motivado de descargo sobre los fundamentos de la demanda. De igual forma, se notifique al alcalde y al procurador síndico del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Sigsig, provincia del Azuay, en calidad de terceros con interés, para que en igual término se pronuncien sobre los alegatos formulados. Finalmente, dispuso la celebración de una audiencia pública para el 4 de junio de 2015.
Decisión judicial impugnada
El señor Carlos Pólit Faggioni, en calidad de representante legal de la Contraloría General del Estado, presentó una acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia expedida por la Sala Temporal de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia del 28 de
noviembre de 2012; que en lo principal señala:
CORTE NACIONAL DE JUSTICIA:- SALA TEMPORAL ESPECIALIZADA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- Quito, 28 de noviembre de 2012 a las 10:00.-VISTOS: (...) El recurrente, en consecuencia, no ha logrado desvirtuar los fundamentos expuestos por el Tribunal en el fallo respecto al cual se ha interpuesto este recurso extraordinario.- Sin que se requieran otras consideraciones, esta Sala Temporal Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia,
ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL
ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA
REPÚBLICA, rechaza el Recurso de Casación interpuesto por la parte demandada,
impugnando el fallo dictado por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo N° 3, de Cuenca, fechado el 17 de diciembre de 2007, el que ha dado término al Juicio No. 231-06 seguido por HONORATO GRANDA GRANDA, alcalde del cantón Sigsig, en contra del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO. En consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Tribunal de instancia; la Contraloría deberá disponer que se borre cualquier mención que conste en archivos públicos o privados, como consecuencia de los actos administrativos a los que se refiere la demanda y sentencia analizadas en este
Caso N.° 1971-12-EP
Recurso...
Detalle de la demanda
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El legitimado activo afirma que la resolución emitida el 28 de noviembre de 2012
a las 10:00:
Vulnera el debido proceso a través de acciones y omisiones en que los señores Jueces han incurrido al momento de expedirla, sin que por el carácter de pronunciamiento de definitiva instancia haya sido factible contrarrestarlas, pero que efectivamente violan los siguientes derechos que la Constitución de la República garantiza a las partes en cualquier proceso: Derecho a la tutela efectiva, imparcial y expedita de los derechos e intereses de la entidad como parte procesal, sin que deba quedar en la indefensión, conforme al Art. 75; Derecho a la defensa, por cuanto se ha vulnerado las garantías consignadas en el Art. 76.7, literal a)-, Derecho a que las resoluciones de los poderes públicos sean motivadas conforme Art. 76.7 literal 1); Derecho a la seguridad jurídica, consagrado por el Art. 82.
En este sentido señala que la Contraloría General del Estado, en conocimiento de la sentencia del 17 de diciembre de 2007 a las 11:47, dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo N.° 3 dentro del juicio N.° 231-2006, interpuso recurso de casación en defensa del derecho objetivo del control de recursos públicos, pues los razonamientos del fallo establecían:
... i) que el Director de Responsabilidades de la entidad era el autor del acto impugnado; ii) que no ha operado la caducidad del derecho del actor a impugnar; y iii) que en una misma acción se puede impugnar varios actos administrativos, consideraciones determinantes para, en un
pronunciamiento impropio, haber declarado "... LA NULIDAD DEL ACTO DEL SEÑOR
DIRECTOR DE RESPONSABILIDADES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO CONTENIDO EN EL OFICIO 0031 DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 2006, NOTIFICADO EL 22 DE LOS MISMOS MES Y AÑO Y QUE ES CONFIRMATORIO DEL
OFICIO 0031 DE 9 DE JUNIO DE 2006...
Este recurso se fundamentó en el artículo 119 de la Constitución Política de
1998, a través del cual se ratifica el principio administrativo de la competencia de las instituciones públicas, sustentado además en la capacidad legal otorgada por el artículo 212 ibidem, en concordancia con el artículo 45 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, mediante explicaciones de la estructura administrativa y funciones de las unidades de la entidad. En ese
sentido, al referirse en la sentencia a la "nulidad del acto del señor Director de
Responsabilidades", se desconoce implícitamente las competencias constitucionales y legales conferidas a la entidad.
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Caso N." 1971-12-EP pá8'na 4 de 17
En relación con la caducidad del derecho del actor para proponer la demanda de
impugnación de la sanción de destitución, la norma legal establece que ésta
puede ser formulada dentro del término de treinta días. En virtud que no se
encuentra expresamente regulado en la Ley Orgánica de la Contraloría General
del Estado la ejecutoria de las resoluciones que establecen sanción de destitución,
con apoyo de normas supletorias como el Código Civil, "se explicó que
corresponde aplicar el principio del artículo. 58 de la Ley Orgánica ibidem,
según el cual se entienden ejecutoriadas las resoluciones que determinen sanción
de multa o responsabilidades civiles culposas, cuando no son impugnadas por los
sujetos pasivos de control" en el término establecido en dicha ley. En esta línea,
indica que las sanciones impuestas pueden ser de dos clases: a) La multa, la cual
puede ser impugnada dentro del término referido en el artículo 69 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado; y, b) La destitución, la cual puede
ser impugnada en el término específico de 30 días.
Por otro lado, respecto a la afirmación efectuada por el tribunal, por la cual se
acepta que en una misma acción se pueden impugnar varios actos
administrativos, existe errónea interpretación de los artículos 30 c y 31 b de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, normas que se refieren a un
acto singular, por lo que existió errónea interpretación de esa norma.
De igual manera indica que la sentencia objeto de la presente acción vulnera su
derecho a la tutela judicial efectiva, en la medida que los jueces efectuaron
argumentaciones ajenas a lo determinado en la Constitución y en la ley. En lo
principal sostiene que el citado fallo al pretender subyugar las responsabilidades
originadas en el control de recursos públicos a lo que denomina
responsabilidades administrativas, desnaturaliza cada una de las competencias
otorgadas a este Organismo. Establece además que:
La gravedad de las deficiencias del fallo cuestionado en párrafos anteriores, también
afecta a los derechos de la Contraloría General del Estado como parte procesal, puesto
que la ficción creada en la sentencia mediante el análisis de los hechos, de normas reglamentarias y normatividad secundaria, sesga el pronunciamiento y también rompe el principio imparcialidad en perjuicio de la igualdad en el ejercicio de la defensa (...), puesto que los fundamentos planteados por la entidad si bien son referidos, no merecen
análisis adecuado en la sentencia. La sala, no reflexionó con acierto sobre los errores in judicando planteados lo cual resulta irrazonable.
Respecto del derecho al debido proceso en la garantía de la motivación señala
que la argumentación recurrida por la sala es inconsistente respecto del recurso
propuesto, constituye una mera declaración de voluntad de los juzgadores, carece
de razonamientos constitucionales: "de allí que el pronunciamiento deviene en artificioso (...) resuelven borrar de los archivos públicos y privados los
actos-Caso N.° 1971-12-EP Página 5 de 17
administrativos mencionados en la demanda y en la sentencia (...) en consecuencia, al carecer el fallo de razonamientos con justificación en el sistema de fuentes normativas constitucionales y legales, no existe motivación...". De igual manera aduce que los jueces se han pronunciado someramente respecto de los asuntos planteados en el recurso.
En lo que respecta al derecho a la seguridad jurídica, aduce que la sentencia impugnada "viola también la garantía de seguridad jurídica en perjuicio de la sociedad ecuatoriana porque, tal cual está concebida, anula el control de la utilización de los recursos públicos (...) al igual que la asignada para determinar responsabilidades administrativas culposas y de imponer la sanción de destitución prevista en la ley...".
Derechos constitucionales que el accionante considera vulnerados
De la lectura integral de la demanda formulada, se advierte que el legitimado activo considera que se han vulnerado sus derechos a la tutela judicial efectiva, debido proceso en la garantía de la motivación y la seguridad jurídica, contenidos en los artículos 75, 76 numeral 7 literal 1 y 82 de la Constitución de la República.
Pretensión concreta
El accionante solicita como pretensión concreta:
Atento a lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución de la República del Ecuador, en concordancia con el Capítulo VIII de la Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y el principio iura novit curia, solicitó que en sentencia se declare:
1. Que el fallo de la Sala Temporal Especializada de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Nacional de Justicia, ha violado derechos fundamentales obrantes en la
Constitución de la República, en perjuicio de la Contraloría General del Estado, de los cuales se ha hecho una narrativa y señalización en la presente acción.
2. Conforme lo establece el nuevo paradigma constitucional, solicito disponer la reparación integral de los derechos constitucionales violados, sobre la base de las siguientes medidas:
Declarar la nulidad de la sentencia dictada por la Sala Temporal Especializada de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia del 28 de noviembre de
2012 las 10:00, en el juicio N.° 74-2008, relacionado con el recurso de casación planteado por la Contraloría General del Estado.
¿declarar la legalidad y la legitimidad del oficio N.° 0031 del 9 de junio de 2006, así comí de la Resolución N.° 0031 del 18 de septiembre de 2006.
masaje Nlcc
Caso N." 1971-12-EP Página 6 de 17 Disponer la vigencia de la destitución del cargo de alcalde del cantón Sigsig, establecida
en contra de Honorato Marcelino Granda Granda, sustentada en la Resolución N.° 0031
del 18 de septiembre de 2006. Contestación a la demanda
La abogada Cynthia Guerrero Mosquera y el doctor Pablo Tinajero
Delgado, en calidad de jueces nacionales de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, señalan:
A foja 45 del expediente constitucional obra el escrito presentado por los jueces
de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, através del cual manifiestan: "quienes suscribimos este oficio no integramos la
referida Sala Temporal de lo Contencioso Administrativo y en tal virtud no
hemos dictado la citada sentencia".
Honorato Marcelino Granda Granda, en calidad de alcalde del Gobierno
Autónomo Descentralizado del cantón Sigsig, presenta su escrito en calidad
de tercero interesado, que en lo principal manifiesta:Aduce la acción extraordinaria planteada por el Contralor General del Estado es
impertinente dado que se refieren a temas administrativos sancionatorios que
escapan de la justicia constitucional.De igual manera señala que del contenido de la demanda parecería que la
sentencia ha desconocido la facultad sancionatoria de la Contraloría General delEstado, pero esta competencia nunca ha estado en discusión ni por la sentencia
del Tribunal Distrital ni de la Corte Nacional, ya que el tema principal de la
causa se refiere a las competencias de los funcionarios y no del organismo en sí.
En ese sentido y al tenor de la norma legal, el director de responsabilidades no
está facultado para obrar de la forma en que lo hizo.
Audiencia pública
A foja 56 del expediente constitucional obra la razón sentada por el actuario de
despacho por el cual certifica que el 4 de junio de 2015, se llevó a cabo la
audiencia pública convocada por el juez constitucional, a la cual comparecieron
un representante de la Contraloría General del Estado, de la Procuraduría General
del Estado, y asistieron en calidad de tercero interesado el alcalde y la
procuradora sindica del Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Sigsig.
De igual manera se deja constancia que a la misma no comparecieron los
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II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y pronunciarse sobre las acciones extraordinarias de protección contra sentencias, autos definitivos y
resoluciones con fuerza de sentencia, de conformidad con lo previsto en los
artículos 94 y 437 de la Constitución de la República; en concordancia con los artículos 63 y 191 numeral 2 literal d de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional; y el artículo 3 numeral 8 literal c y tercer inciso del artículo 46 de la Codificación del Reglamento de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional.
Naturaleza de la acción extraordinaria de protección
Nuestra Norma Suprema establece tres tipos de garantías constitucionales con la finalidad de asegurar el ejercicio de los derechos contenidos en la Constitución de la República y en instrumentos internacionales de derechos humanos.
Por un lado, las garantías denominadas "normativas", que consisten en el deber que tienen todos los órganos con potestad normativa de adecuar formal y materialmente las normas jurídicas al marco constitucional; por otro lado, las garantías "institucionales", que tienen relación con la obligación de la administración pública de garantizar los derechos constitucionales en la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos y, finalmente las garantías "jurisdiccionales", mediante las cuales se recurre a la intervención jurisdiccional cuando las acciones u omisiones del sector público o de particulares, vulneran los derechos de las personas.
Dentro de este último tipo de garantías, se encuentra la acción extraordinaria de protección, que de conformidad con el artículo 58 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, tiene por objeto la protección de los derechos constitucionales y el debido proceso en sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de sentencia, en los que se hayan violado por acción u omisión derechos reconocidos en la Constitución.
De acuerdo al artículo 94 de la Constitución, las acciones extraordinarias de
protección deben ser presentadas ante la Corte Constitucional y proceden solamente cuando se han agotado los recursos ordinarios y extraordinarios dentro leí término legal, a menos que la falta de interposición de estos recursos no fuer;
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atribuible a la negligencia de la persona titular del derecho constitucional vulnerado.
Lo anterior implica que la acción extraordinaria de protección como garantía constitucional jurisdiccional, constituye un elemento importante en el Estado constitucional de derechos y justicia ecuatoriano, cuya tarea es proteger el debido proceso y otros derechos constitucionales vulnerados en decisiones judiciales, siendo la naturaleza de esta garantía eminentemente reparatoria.
Determinación y desarrollo del problema jurídico
Según lo expuesto en esta causa, al Pleno de la Corte Constitucional le corresponde examinar, si en la sentencia expedida por la Sala Temporal de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia del 28 de noviembre
de 2012, dentro del juicio N.° 74-2008, se ha vulnerado derechos constitucionales, para lo cual responderá el siguiente problema jurídico:
La sentencia expedida por la Sala Temporal de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Nacional de Justicia del 28 de noviembre de
2012, ¿vulneró el derecho constitucional al debido proceso en la garantía de la motivación, contenido en el artículo 76 numeral 7 literal 1 de la
Constitución de la República?
De acuerdo con lo expresado por el legitimado activo en su demanda, la sentencia impugnada mediante la presente acción vulnera el derecho al debido proceso, en la garantía del derecho a la defensa, en específico la obligación de los operadores de justicia de fundamentar adecuada y suficientemente las resoluciones que expidan. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que:
El debido proceso es sin duda un pilar fundamental para la defensa de los derechos de las personas que intervienen dentro de un juicio, permitiendo la articulación de varios principios y garantías básicas que permiten una correcta administración de justicia; entre ellas la garantía de la motivación de la sentencia, previsto en el artículo 76 numeral 7
literal 1 de la Constitución1.
En este orden de ideas, el literal 1 del numeral 7 del artículo 76 de la Constitución
de la República, consagra:
Artículo 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes 1Corte Constitucional del Ecuador,sentencia N.°092-13-SEP-CC, caso N."0538-11-EP.
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7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
1) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
En igual sentido, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dentro de los principios procesales consagra a la motivación como un deber primordial de los jueces en tanto:
La jueza o juez tiene la obligación de fundamentar adecuadamente sus decisiones a partir de las reglas y principios que rigen la argumentación jurídica. En particular, tiene la obligación de pronunciarse sobre los argumentos y razones relevantes expuestas
durante el proceso por las partes y los demás intervinientes en el proceso2.
Respecto del derecho a la motivación, la Corte Constitucional, en su sentencia
N.° 092-13-SEP-CC, señaló:
La motivación, como una de las principales garantías del derecho constitucional del debido proceso, no debe tomarse como requisito formal, sino como una obligación de los operadores de justicia al momento de tutelar los derechos de las personas, ya que esta constituye en la explicación coherente, lógica y clara de las ideas, acompañada de los razonamientos realizados por los jueces y juezas, respecto a los hechos del caso
concreto en relación con las normas jurídicas aplicables a este?.
Consecuentemente, la motivación es un deber primordial del juez a efectos de que la decisión adoptada no sea considerada como arbitraria, así, se encuentra obligado a razonar y justificar las decisiones adoptadas. En este sentido, esta Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha desarrollado ciertos parámetros que permiten identificar si una sentencia se encuentra debidamente fundamentada, los cuales constituyen la razonabilidad, la lógica y la comprensibilidad:
La motivación de las resoluciones de los poderes públicos y más aún de los órganos
jurisdiccionales, constituyen una garantía esencial para evitar la arbitrariedad y lograr el
cumplimiento efectivo de las decisiones adoptadas (...) la exposición por parte de la
autoridad judicial con respecto a la decisión adoptada debe hacérsela de forma: i
Razonable, es decir que sea fundada en los principios constitucionales; ii Lógica, lo cual
LeyOrgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, artículo 4 numeral 9. Corte Constitucional del Ecuador, sentencia N.° 092-13-SEP-CC, caso N.° 0538-13-EP.
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12 de Octubre N16-114 y pasaje Nicolás J (frente al parque El A Telfs.: (593-2) 3S
Caso N.» 1971-12-EP Página 10de17 implica una coherencia entre las premisas y la conclusión y, iii. Comprensible, es decir que el fallo goce de claridad en ellenguaje4.
La razonabilidad, entonces, se establece en virtud de la aplicación de los
principios yderechos constitucionales; la lógica, a su vez, evalúa el razonamiento
adoptado por el juez a efectos de obtener una resolución basada en las premisas
del caso concreto; y finalmente la comprensibilidad, cuyo fin es verificar el uso
adecuado del lenguaje, de las ideas centrales y su claridad. De este modo, a
continuación la Corte procederá a efectuar el análisis de la sentencia impugnada,
desde la perspectiva de los elementos antes citados.
RazonabilidadConforme lo establecido en el párrafo anterior, este elemento hace referencia a la
determinación y especificación de las fuentes del derecho que toma el juzgador
desde el ordenamiento jurídico, con la finalidad de sustentar su decisión
conforme a derecho.
De este modo, de la revisión de la sentencia objeto de la presente acción, se
desprende que a partir del considerando cuarto empieza con el análisis del
recurso presentado, para lo cual hace referencia al numeral primero del artículo 3
de la Ley de Casación5 como fundamento del mismo.
A partir del considerando cuarto, la sala enfoca su análisis en las normas
alegadas como inaplicadas (falta de aplicación) estas son: los artículos 119 y 272
de la Constitución Política vigente al momento de trabada la litis. De igual modo
en el considerando 4.3.3 hacen referencia a las normas contenidas en los artículos
211 y 212 ibidem, consideradas como aplicadas indebidamente. En el
considerando 4.3.4 se refiere al artículo 272 de la Constitución Política.
En el considerando quinto la sala efectúa el análisis respecto al término para
presentar la demanda de impugnación, por parte del señor alcalde del cantón
Sigsig, sobre los actos administrativos por el cual se le impuso la sanción de
destitución. Para dilucidar la cuestión planteada la sala cita las normas contenidas en los artículos 49 y 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría. De igual manera invocan los artículos 39 y 48 de la ley ibidem para soportar sus fundamentos.
4 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia N.° 092-13-SEP-CC, caso N.° 0538-11-EP.
5Ley de Casación, artículo 3.- El recurso de casación sólo podrá fundarse en las siguientes causales: Ira. Aplicación indebida, falta ' de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la
Caso N.° 1971-12-EP Página 11 de 17
En el considerando sexto de la sentencia, la sala evalúa otro de los argumentos contentivos en el recurso en relación a la competencia del director de responsabilidades para ordenar la destitución de un alcalde. Para el efecto, la sala hace referencia al Reglamento de Delegación de Firmas y revisa el tercer considerando al igual que el artículo 11 y el artículo 2 ibidem, para determinar que este funcionario se excedió en sus atribuciones.
Por su parte en el considerando séptimo, la sala hace referencia a normas del citado reglamento al igual que normativa técnica en lo concerniente al manejo y rotación de personal de control, así como la limitación de funciones de los servidores de esta institución. Luego de ello, se enfocan en la figura del mandato como delegación, para lo cual se refieren a normas del Código de Procedimiento Civil, en específico, sus artículos 856 numeral 6, 879 y 881.
Conforme se puede apreciar, en el presente caso, los jueces en principio han denotado en su sentencia las normas técnicas, reglamentarias, legales y Constitucionales aplicables al caso concreto. No obstante, de la revisión integral de la misma, se advierte que los jueces no se han referido a cada una de las normas alegadas en el recurso de casación presentado por la Contraloría, en
razón de la naturaleza del mismo. Por el contrario, la sala efectuó un examen
general de las normas aplicables al caso concreto sin atender, una por una, las normas invocadas por el recurrente en su recurso, lo que provoca que la sentencia
carezca de la debida razonabilidad6.
Lógica
De conformidad con lo señalado en párrafos precedentes, la lógica implica necesariamente la existencia de la debida coherencia entre las premisas y la conclusión o en otras palabras:
... supone un silogismo, esto es, un razonamiento jurídico por el cual se vinculan las premisas mayores (que generalmente son proporcionadas por la normativa aplicable al caso en concreto) con las premisas menores (que se encuentran dadas por los hechos fácticos en los cuales se circunscribe y fundamenta la causa) y de cuya conexión se
obtiene una conclusión (que se traduce en la decisión final del proceso)7.
6Conforme se aprecia a foja. 3 del cuaderno de casación, la sala mediante providencia del 30 de julio de 2008 aceptó el recurso
presentado respecto de los artículos: 119y 172de la Constitución Política; 31 numerales 1, 23 y 24; 35 inciso primero y 58 de la
LeyOrgánica de la Contraloría General del Estado; 59 a) y b) y 60 c) del Reglamento Orgánico Funcional de la Contraloría; y tercer
considerando y 30 a) del Reglamento de Delegación de Firmas (falta de aplicación); aplicación indebida de los artículos 211 y 212
de la Constitución Política; 45, 48, 69 y 70 de la LeyOrgánica de la Contraloría; 12 y 39 del CódigoCivil;y 59 letra a) de la Leyde Jurisdicción Contenciosa Administrativa; y errónea interpretación de los artículos 36 de la Ley Orgánica de la Contraloría, 18.4 del CódigoCivil,30 c) y 31 b) de la Ley de la JurisdicciónContenciosoAdministrativa.
7 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia N.° 0009-14-SEP-CC, caso N.° 0526-11-EP.
1^
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Caso N." 1971-12-EP Página 12 de 17
En este sentido, de la revisión de la sentencia impugnada se observa que en el considerando primero la sala se declara competente para conocer la causa, y a continuación proceden a declarar la validez procesal en el siguiente considerando. En el segundo considerando hacen referencia de manera general al fundamento del recurso, en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación. En el tercer considerando, los jueces hacen referencia al auto de admisión del 30 de julio de 2008, en referencia al fundamento del recurso y en específico a los artículos que se consideran que han sido inaplicados, aplicados indebidamente y erróneamente interpretados.
El considerando cuarto de la sentencia, dota de elementos doctrinarios y
jurisprudenciales respecto de la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación e inician con el contraste de las normas alegadas en el recurso. En ese sentido el análisis inicia respecto de los artículos 119, 211, 212 y 272 de la
Constitución Política. Una vez efectuado este análisis, la sala concluye:
Las citas en tal libelo de esas normas, se han hecho sin transcribirlas, o sin comentar su
contenido, para explicar, como era su deber, de qué manera, en el fallo que objeta, directa o indirectamente, se aplicó indebidamente algún "derecho o garantía determinados en la Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes". Su expresión, con tales defectos, resulta infundada como para, con sólo ella, alcanzar la Casación impulsada...
Es decir, a criterio de la sala, el recurrente no ha aportado elementos suficientes que permita determinar si se ha producido indebida aplicación, falta de aplicación o errónea interpretación de normas señaladas, por lo que no se pronuncian sobre el fondo de lo alegado. No obstante, este argumento esgrimido por parte de la sala, responde a un análisis de admisibilidad más no un criterio de fondo considerando que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, mediante auto del 30 de julio de 2008, admitió a trámite el recurso, hecho que se analizará en párrafos siguientes.
El quinto considerando, contiene el análisis respecto de la primera cuestión a dilucidar en relación a que si caducó o no el derecho del accionante de impugnar los actos administrativos materia de la litis, para lo cual la sala se refiere a los artículos 39, 48, 49 y 70 de la ley Orgánica de la Contraloría, y concluye:
En otras palabras, la excepción de 30 días no funciona cuando la Contraloría pide la destitución; sino únicamente cuando la Contraloría es la que decide, supliendo la omisión de la nominadora y luego de que se ha cumplido el procedimiento establecido en el referido Art. 48 (...) 5.5.- Los dos actos administrativos impugnados en este juicio son los contenidos en el Oficio n° 0031DIRESDDR de 09 de junio de 2006, suscrito por el Director de Responsabilidades de la Contraloría (...); y la Resolución que repite ese
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número y está fechada el 18 de septiembre del mismo año, que confirma la responsabilidad administrativa establecida en el oficio anterior y que se halla suscrita por el mismo funcionario (...) 5.6- En criterio de esta Sala de Casación, aunque
aparentemente en el acápite II de la parte Resolutiva del posterior Acto Administrativo,
pretenda disponer la remoción, lo hace sin cumplir los pasos del Art. 48; por tanto, ninguno de los dos actos administrativos se encuentra en el supuesto en el que la Contraloría opta y decide destituir directamente al actor del cargo que desempeñaba.-Por tanto, para la impugnación de ellos no corren los referidos Arts. 48 y 49 sino
exclusivamente el Art. 70 de la invocada Ley.
Luego del análisis respecto del término con el que contaba el actor para
impugnar, la sala en su siguiente considerando se enfoca en advertir si el director de responsabilidades de la Contraloría se ha excedido en sus funciones al haber
removido a un alcalde, pues de acuerdo a la normativa interna, la competencia
para ello recae sobre el subcontralor. En este sentido invocan al Reglamento de
Delegación de Firmas en específico el artículo 30 a que señala que los delegados
que firmen, en ejercicio de las delegaciones allí previstas, deben hacer constar que suscriben indicando que lo hacen por el contralor; así como el artículo 2 ibidem. Con base a las normas referidas, la sala concluye:
6.4. La simple lectura de estas normas justifica la afirmación contenida en el fallo, en el
sentido de que, el Director de Responsabilidades, se excedió de sus funciones e invadió
las de su superior, el Subcontralor, en la suscripción de los dos actos administrativos impugnados en el juicio, y que por su incompetencia, los vició de nulidad como se ha
declarado en el fallo recurrido.
Es decir, con base a la normativa infralegal, la sala determinó que la competencia
para suscribir los actos administrativos impugnados, la tiene el subcontralor y no
el director de responsabilidades de la Contraloría, por lo que confirman lo
determinado en la sentencia impugnada a través del recurso.
En el considerando séptimo los jueces efectúan un análisis de las funciones y
responsabilidades de los distintos funcionarios de la Contraloría, para lo cual
hacen referencia a la normativa interna de la propia entidad a efectos de asegurar
el correcto funcionamiento en relación al registro y control de operaciones.
En ese sentido, al advertir que efectivamente la impugnación de los actos administrativos se presentó dentro del tiempo establecido en la ley, así como al identificar que el director de responsabilidades de la Contraloría actúa fuera del marco de atribuciones y competencias conferidas por la ley, la sala procedió a ratificar el fallo de instancia:
El recurrente en consecuencia no ha logrado desvirtuar los fundamentos expuestos por el Tribunal en el fallo respecto al cual se ha interpuesto este recurso extraordinario (...)
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Caso N.° 1971-12-EP B
ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL
ECUADOR, YPOR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN YLAS LEYES DE LA
REPÚBLICA, rechaza el Recurso de Casación interpuesto por la parte demandada,
impugnando el fallo dictado por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo
N° 3 de
Cuenca-Conforme se puede evidenciar el fallo guarda coherencia entre sus premisas al
advertir que la impugnación había sido presentada dentro del plazo determinado
en la ley, así como la incompetencia del director de responsabilidades de la
Contraloría para suscribir los actos administrativos impugnados. Sin embargo, en
su considerando cuarto, de conformidad con lo señalado en párrafos anteriores, la
sala emitió criterios de admisibilidad al momento de referirse a las normas
alegadas como inaplicadas.
Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado, si el recurso de casación ha
pasado la fase de admisibilidad, los jueces deben pronunciarse respecto del fondo
del asunto y no evaluar nuevamente asuntos relativos a la admisibilidad del
mismo: "Si el recurso interpuesto ha pasado la fase de admisión, los jueces
deberán, a partir de un análisis objetivo y argumentado, conocer sobre el fondo
del recurso y mediante sentencia pronunciarse respecto de las alegaciones y
pretensiones del recurrente (independientemente del resultado)8".
En ese sentido, de la revisión del argumento expuesto por la sala en su
considerando cuarto, se verifica que el mismo responde únicamente a
circunstancias formales, las cuales debieron ser analizadas y ventiladas en la
etapa respectiva -admisibilidad- y no dentro de la resolución sobre el fondo del
asunto. Es decir, si la sala encontraba deficiencias en la argumentación
presentada por el recurrente, debió pronunciarse al respecto en la etapa
pertinente, y no cuando le correspondía pronunciarse sobre el fondo de las
cuestiones planteadas en el recurso, puesto que el análisis de admisibilidad
precluyó.
El principio de preclusión procesal garantiza el derecho a la seguridad jurídica y
el derecho a la tutela judicial efectiva, dado que las partes procesales "tienen la
certeza de que el proceso judicial avanzará de modo continuo y que no pueden
revisarse o retrotraerse tramos que ya han culminado y que se han consolidado9"
En este sentido, la sala al haber emitido criterios de admisibilidad vulnera el
derecho a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica puesto que inobservan el principio de preclusión procesal.
8Corte Constitucional del Ecuador, sentencia N.s031-14-SEP-CC, caso N.«0868-10-EP.
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Es preciso señalar que la admisión del recurso de casación es una fase inicial que tiene como fin autorizar a trámite una causa, mientras que en la fase de resolución se analizan las pretensiones del recurrente, es decir, los jueces deben necesariamente pronunciarse sobre el fondo del asunto a efectos de cumplir con el principio de preclusión y salvaguardar los derechos constitucionales de las partes procesales.
Por lo expuesto, al haber desnaturalizado la figura de la casación al no pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones alegadas por el recurrente, genera
que la sentencia incurra en vulneración de derechos constitucionales, la
motivación. De este modo, la sentencia objeto de la presente acción extraordinaria de protección no cumple con el parámetro de la lógica, pues la Sala ha omitido pronunciarse respecto del fondo del recurso alegado.
Comprensibilidad
De la lectura de la sentencia que se impugna mediante la presente acción extraordinaria de protección, se verifica que los jueces han utilizado un lenguaje sencillo, no obstante las ideas expuestas son confusas debido a que durante el análisis de los artículos señalados en el recurso, la sala emite pronunciamientos que corresponden a un examen de admisibilidad respecto de unos, y pronunciamiento de fondo de otros, desnaturalizando así la figura de la casación. Con base al análisis expuesto, esta Corte Constitucional considera que la sentencia objeto de la presente acción extraordinaria de protección no cumple con los parámetros de razonabilidad, lógica y comprensibilidad, al emitir pronunciamientos que responden a asuntos de admisibilidad cuando debería pronunciarse respecto del fondo de lo solicitado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional expide la siguiente:
SENTENCIA
1. Declarar la vulneración del derecho constitucional al debido proceso en la garantía de la motivación, contenido en el artículo 76 numeral 7 literal 1de la Constitución de la República.
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2. Aceptar la acción extraordinaria de protección planteada.
3. Como medidas de reparación integral se dispone:
3.1. Dejar sin efecto la sentencia dictada el 28 de noviembre de
2012 por la Sala Temporal de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Nacional de Justicia en el juicio N.° 74-2008.3.2. Retrotraer los efectos hasta el momento anterior a la emisión de la sentencia dictada el 28 de noviembre de 2012 por la Sala
Temporal de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional
de Justicia en el juicio N.° 74-2008.3.3. Disponer que, previo sorteo, otros jueces de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia
conozcan el recurso de casación interpuesto, de conformidad con la
Constitución de la República, la ley y la aplicación integral de esta
decisión constitucional, esto es considerando la decisum o
resolución, así como los argumentos centrales que son la base de la
decisión y que constituyen la ratio; bajo prevenciones de aplicación
de lo dispuesto en el artículo 86 numeral 4 de la Constitución de la
República, en caso de no hacerlo.
4. Notifíquese, publíquese y cúmplase.
Alfredo Ruiz Gu: PRESIDENT
Razón: Siento r/orytal, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno
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Francisco Butiñá Martínez, Pamela Martínez Loayza, Patricio Pazmiño Freiré, Ruth Seni Pinoargote, Manuel Viteri Olvera y Alfredo Ruiz Guzmán, sin contar con la presencia de los jueces Wendy Molina Andrade, Tatiana Ordeñana Sierra
y Roxana Silva Chicaiza en sesión del 2 de marzo del 2016. Lo certifico.
JPCH/djs/jzj
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NERAL
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Corte
Constitucional d e l e c u a d o r
CASO Nro. 1971-12-EP
RAZÓN.- Siento por tal, que la sentencia que antecede fue suscrita por el señor Alfredo Ruiz Guzmán, Presidente de la Corte Constitucional, el día martes 22 de
marzo del dos mil dieciséis.- Lo certifico.
JPCH/LFJ
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