Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe

Texto completo

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Gobernanza de los

Recursos Naturales en

América Latina

y el Caribe

ANTONIO PRADO

SECRETARIO EJECUTIVO ADJUNTO

Seminario de Alto Nivel

“Caminos hacia la igualdad y el desarrollo: diálogo América Latina- Noruega”

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¿Por qué abordar

la gobernanza de los

recursos naturales

en la región?

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América Latina, una región rica en recursos naturales

Chile: 1er productor mundial de cobre

Brasil: 3er productor mundial de hierro

México: 1er productor de plata, 5to de molibdeno y de plomo de mina

Perú, entre los primeros productores mundiales de plata, cobre, oro y

plomo

Bolivia: 4to productor de estaño de mina y 6to de plata

Colombia: 7mo productor de níquel refinado, 1er de esmeraldas, 10mo

de carbón

Cuba: 8vo productor de níquel de mina

Jamaica: 7mo productor de bauxita

América Latina y el Caribe fue en 2012 la segunda región con mayores

reservas petroleras probadas (después de Oriente Medio), las que se

concentran en un 88% en la República Bolivariana de Venezuela.

Concentra 52% producción de soja, 16% de la carne y maíz, 11% de leche

Concentra +30% reservas de agua dulce, 15% superficie agrícola mundial.

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La región se encuentra en una encrucijada

No se hizo suficiente para incrementar la productividad

durante la bonanza ni superar la primarización de la

estructura exportadora

Hubo progreso en lo social, pero menos en la desigualdad

Hoy la integración y el desarrollo que contribuyan a un

cambio estructural para la igualdad enfrenta un escenario

complejo

El desarrollo con igualdad implica superar las brechas

estructurales: laborales, educativas, sociales, físicas,

fiscales que operan como reproductores de desigualdad

Giro paradigmático en la política: el modelo exportador

agotado en lo económico y el asistencialista en lo social

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Desafíos en la Gobernanza de Recursos Naturales

Históricamente la región no ha logrado traducir los períodos de

bonanza exportadora de sus recursos en procesos de desarrollo

económico de largo plazo

A corto y mediano plazo, los países de la región enfrentan el reto de

captar e invertir eficientemente las rentas extraordinarias del ciclo de

precios actual con criterios de sustentabilidad social y ambiental

Un tema pendiente en la región es revisar y fortalecer la

institucionalidad y los instrumentos que permitan maximizar la

contribución de los recursos naturales al desarrollo regional

Economía política para construir los consensos sociales para invertir

estas rentas efectivamente en capacidades humanas, innovación

tecnológica , infraestructura y programas de mitigación ambiental.

Necesidad de reconocer las fluctuaciones de mediano y largo plazo en

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Relevancia de la explotación de

los recursos naturales en

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En 2003-2012, la renta del sector minero creció

más en la región que en el resto del mundo

RENTA DEL SECTOR MINERO EN LAS PRINCIPALES REGIONES MINERAS DEL MUNDO 1980-2009

(En millones de dólares de 2005)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Mundial. a/ Renta minera es estimada como el valor de la producción al precio internacional menos

los costos de producción en boca de mina, para una canasta de 10 minerales: estaño, oro, plomo, zinc, hierro, cobre, níquel, plata, bauxita y fosfato. b/ El dato del año 2009 de Asia del Este y el Pacífico corresponde al año 2006.

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RENTA ECONÓMICA ESTIMADA DEL SECTOR HIDROCARBUROS EN LAS PRINCIPALES REGIONES PRODUCTORAS DEL MUNDO

(En millones de US$ de 2005, promedios para cada período)

La renta estimada del sector hidrocarburos durante el

período de auge 2004-2009 (7,1% del PIB),

duplicó el promedio 1990-2003 (3,6% del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información del Banco Mundial, World Development

Indicators. Agosto 2013 Nota: Hidrocarburos incluye petróleo y gas natural.

0 200000 400000 600000 800000 2000-2003 2004-2008 2009-2011

América Latina y el Caribe Europa y Asia central (sin Fed. De Rusia)

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La importancia de los recursos naturales es diferente

entre los países de la región

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos en línea].

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RENTA MEDIA DE RECURSOS NATURALES, 2003-2010

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Las empresas transnacionales también se han beneficiado

de los sectores de extracción de materias primas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de América Economía [en línea] http://www.americaeconomia.com/.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RENTABILIDAD SOBRE ACTIVOS DE LAS 500 MAYORES EMPRESAS, SEGÚN SECTORES, 2010

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La IED refuerza la especialización

productiva de América Latina y el Caribe

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras preliminares y estimaciones oficiales al 29 de abril de 2013.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SECTORES DE DESTINO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA SEGÚN REGIÓN, 2007-2012

(En porcentajes) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2007-2011 2012 2007-2011 2012 2007-2011 2012

Brasil América del Sur (sin Brasil) México, Centroamérica y el Caribe

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El último auge de precios reforzó el patrón

primario-exportador

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES POR NIVEL DE INTENSIDAD TECNOLÓGICA, 1981-2013 a

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La elevada participación de las exportaciones

mineras es una tendencia histórica

reforzada en el último periodo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y EL MUNDO: PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES EN LAS EXPORTACIONES TOTALES, 1962-2011

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El “boom” de exportaciones mineras en la región,

estimuló la exportación de minerales

en etapas muy primarias

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE MINERALES PRIMARIOS Y MANUFACTURAS DE MINERALES, 1990-2011

(En millones de dólares de 2005)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

24% 25% 27% 35% 49% 51% 38% 32% 29% 26% 28% 27% 28% 26% 21% 23% 13% 13% 10% 17% 24% 16% 11% 10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 90,000 1990 1995 2000 2005 2010 2011

Menas y concentrados de metales Metales no ferrosos refinados

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El auge de precios de productos básicos se tradujo en

mayores recursos fiscales

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

-2,3 -2,9 -2,7 -2,6 -1,7 -1,0 0,0 0,2 -0,5 -2,8 -1,8 -1,6 -2,1 -2,4 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 10 12 14 16 18 20 22 24 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado global (eje derecho) Ingreso total (eje izquierdo) Gasto total (eje izquierdo)

AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): INDICADORES FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL, 2000-2013a

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El auge de precios de productos básicos permitió

acumular reservas y reducir la deuda externa

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

AMÉRICA LATINA: RESERVAS INTERNACIONALES Y DEUDA EXTERNA BRUTA

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Gobernanza de

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La opción latinoamericana y caribeña:

gobernanza de sus recursos naturales

No se trataría de depender completamente de los recursos

naturales ni de alejarse del todo de ellos, sino de desarrollar

una

institucionalidad

sólida

para

hacer

manejo

macroeconómico y fiscal adecuado de estas rentas en un

horizonte de largo plazo

Esto incluye el manejo de las rentas públicas derivadas de la

explotación de estos recursos, que recibe el Estado a través del

régimen tributario, y su distribución entre distintos actores y

niveles de gobierno; es preciso crear mecanismos que permitan

asegurar la inversión eficiente de estas rentas para sentar las

bases de un proceso de desarrollo sostenible y el respeto de los

derechos de las personas de la región.

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Visión de la CEPAL sobre la gobernanza de los

recursos naturales

Gobernanza de los recursos naturales:

la capacidad efectiva de los Estados de

tomar medidas políticas para asegurar que la explotación de los recursos

nacionales, y que las rentas de la apropiación, distribución y utilización de

recursos extractivos contribuyan eficazmente al desarrollo económico

socialmente inclusivo.

Esto implica promulgación de regímenes de regulación, tributación y concesiones que garanticen:

La eficiente inversión pública de las rentas de los recursos en capacidades (educación, reducción de la pobreza etc.) y otras inversiones públicas con alta rentabilidad social

Desarrollo de una infraestructura adecuada (energía, transporte, puertos, logística) con

efectos multiplicadores en la economía nacional

Aprovechar el desarrollo del sector extractivo para crear encadenamientos productivos con el resto de la economía nacional, promover el cambio tecnológico & estructural y empleo

Salvaguardar el medio ambiente, desarrollo sostenible y los derechos de los pueblos y

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Heterogénea capacidad de los instrumentos fiscales

para capturar las rentas de los recursos naturales

2000-2003 2004-2009 2010-2012 2000-2003 2004-2009 2010-2012

Argentina … 56.0 25.8 30.9 22.1 33.6

Bolivia (Est.Plur. De) … 27.1 24.5 47.1 60.8 62.6

Brasil 8.9 3.5 4.3 32.7 34.3 36.8 Chile 14.4 35.7 25.9 … … … Colombia 23.3 22.9 15.7 25.6 36.5 41.6 Ecuador … 27.4 18.4 38.4 32.3 61.9 Guatemala … 12.2 10.8 … … … México … 29.5 15.3 63.7 68.1 78.4 Perú 43.7 20.4 17.2 35.5 38.6 51.6 Trinidad y Tabago … … … 23.7 29.1 35.1 Venezuela (Rep.Bol.de) … … … 38.2 35.0 39.2 Australia … 26.2 … … … … Canadá … 36.0 … … … …

Ingresos fiscales por minería como porcentaje de la renta

minera

Proporción de los ingresos fiscales por hidrocarburos en la renta

económica de hidrocarburos

AMÉRICA LATINA: INGRESOS NATURALES PROVENIENTES DE LOS RECURSOS NATURALES COMO PARTE DE LA RENTA MINERA Y DE HIDROCARBUROS

(En porcentajes)

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Prima la distribución centralizada de los ingresos

provenientes de recursos naturales, con diferentes

intensidades según los países

AMÉRICA LATINA (7 PAÍSES): PROPORCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DESCENTRALIZADA DE INGRESOS FISCALES TRIENALES POR LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINERALES Y DE HIDROCARBUROS, 2007-2009 Y 2010-2012

(En porcentajes)

Recursos mineros Hidrocarburos

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Seis tendencias en la distribución de la renta de los

recursos naturales

1.

Priorización de las regiones o localidades productoras sobre las no

productoras en la asignación de recursos

2.

Gasto en el presente de los recursos, con una débil apuesta por su gestión

financiera mediante fondos para fines de ahorro o estabilización o de equidad

intergeneracional

3.

Priorización de las regalías sobre los impuestos en la asignación de una parte

de la renta extractiva a los gobiernos subnacionales

4.

Restricción o condicionamiento del uso de los ingresos distribuidos a los

gobiernos subnacionales con fines de gasto de capital y no de gasto corriente

5.

Asignación directa de una parte de los ingresos provenientes de la renta

extractiva a poblaciones en situación de vulnerabilidad (pobres, indígenas,

adultos mayores y escolares, entre otras)

6.

En ningún país existe legislación sobre la evaluación de los impactos que

genera la distribución de los recursos provenientes de la renta extractiva.

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Reservas probadas y la urgencia

de una gobernanza de los

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La intensificación de las actividades de exploración

producto del auge de precios se tradujo en un aumento

de las reservas minerales

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRINCIPALES RESERVAS MINERALES, 2000, 2010 Y 2012

(En porcentajes del total mundial)

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La duración estimada de reservas expresada en número de

años cayó considerablemente en los últimos veinte años

América Latina y el Caribe: principales reservas minerales, 2000, 2010 y 2012

(En porcentajes del total mundial)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de British Petroleum (BP), Statistical Review of World Energy,

2012 y 2013; Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Base de datos, 2013 [en línea] Base de datos [en línea] y

http://unctadstat. unctad.org/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_referer=&sCS_ChosenLang=en y base de datos CEPALSTAT, 2013.

MUNDO Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DISPONIBILIDAD DE HIDROCARBUROS E IMPACTO SOBRE EL COMERCIO, ALREDEDOR DE 2012

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Fortalecer las democracias: cerrar las brechas sociales, conseguir que el

crecimiento sea inclusivo, que la explotación de los recursos naturales

se realice de manera ambiental y socialmente responsable, y que el

diálogo sea asumido por las autoridades y los ciudadanos.

Abrir mayores espacios para la deliberación, el diálogo y la participación

constructiva y establecer mecanismos de transparencia en la toma de

decisiones relacionada con los RRNN y mayor acceso a la información.

Implementación de mecanismos fiscales que permitan que la riqueza

de la extracción mineral (especialmente rentas extraordinarias) se

canalicen hacia la sociedad y generen oportunidades económicas para

las generaciones futuras.

Internalizar los reales costos de las explotaciones, presentes y

contingentes.

Desafíos para el desarrollo sostenible

de la actividad extractiva

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Es necesario institucionalizar mecanismos para el manejo

macroeconómico frente a la volatilidad de los ciclos de precios

internacionales

Se requiere una política activa de desarrollo productivo que

permita mayores encadenamientos para que las empresas de

recursos naturales sean motores de la convergencia productiva

(sectorial y territorial)

Lograr mayor progresividad en la participación del Estado en las

rentas por explotación de recursos naturales

Mejorar la gestión pública de los conflictos socioambientales con

una visión de largo plazo

Desafíos para el desarrollo sostenible de

la actividad extractiva

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La gobernanza de los recursos naturales

en el horizonte post-2015

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Lograr mayor progresividad en la participación del Estado en las rentas derivadas

de RRNN, particularmente en los ciclos de auge de precios

Este objetivo puede implicar actualizaciones al marco tributario para aumentar

su progresividad; así como mayor coordinación entre los países en su

tratamiento de la inversión para evitar la competencia fiscal que actúa en

sentido contrario reduciendo el margen de los Estados para capturar un mayor porcentaje de la riqueza generada por la explotación de sus recursos.

Desarrollar mecanismos que aseguren una inversión pública eficiente de las rentas generadas hacia inversiones específicas en capacidades (educación y capacitación laboral), infraestructura, e innovación y desarrollo tecnológico con criterios de largo plazo para impulsar el cambio estructural con igualdad.

Así como el manejo de los dilemas de economía política implícitos en la

distribución e inversión pública de las rentas de recursos naturales entre grupos sociales y entre distintos niveles de gobierno y zonas del territorio nacional.

Desafíos de gobernanza de los recursos naturales

en el horizonte post-2015

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Instaurar mecanismos de transparencia e información pública sobre el manejo

de las rentas extractivas promoviendo el control social y democrático de su uso

tanto en el sector público como privado.

Desarrollar la capacidad institucional necesaria para gestionar la resolución de

los conflictos socio-ambientales en el desarrollo de los sectores extractivos.

– La multiplicación y judicialización creciente de conflictos asociados al desarrollo de proyectos extractivos pone en evidencia la carencia de políticas de Estado, capacidad institucional y mecanismos expeditos de compensación y resolución, que logren conciliar las legítimas demandas sociales de los grupos afectados con el desarrollo económico sustentable de las ventajas comparativas nacionales.

Desafíos de gobernanza de los recursos naturales

en el horizonte post-2015

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Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina y el Caribe

Antonio Prado

Oportunidades en la agenda para el desarrollo post-2015

En los debates actuales de la nueva agenda para el desarrollo

post-2015 se proponen 17 objetivos de desarrollo sostenible

(ODS) al 2030

El Secretario General propuso en su documento “El Camino

Hacia la Dignidad para 2030”- lanzado en diciembre de 2014-

seis elementos esenciales para alcanzar dichos objetivos, que

incluyen la dignidad, las personas, la justicia, la prosperidad,

la asociaciones y el planeta

En el debate de la nueva agenda se reconoce la prioridad de

proteger nuestros ecosistemas y recursos naturales como un

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Oportunidades en la agenda para el desarrollo post-2015

La nueva agenda apuesta al crecimiento económico sostenido, sostenible e

inclusivo a través de una alianza mundial para el desarrollo sostenible fortalecida

(ODS 8, 9, 12 y 17)

Oportunidad a nivel global para enfocar energía y políticas públicas en:

– Usar de manera eficiente los recursos mundiales procurando desvincular el crecimiento económico de la degradación del medio ambiente

– Reajustar las industrias para que sean sostenibles, aumentando la eficiencia en el uso de los recursos y promoviendo una mayor adopción de tecnologías y procesos industriales limpios

– Apoyar el desarrollo de la tecnología nacional, la investigación y la innovación en los países en desarrollo

– Mejorar la cooperación regional e internacional Norte-Sur, Sur-Sur y triangular en materia de ciencia, tecnología e innovación y aumentar el intercambio de conocimientos

– Promover el desarrollo, la transferencia, la divulgación y la difusión de tecnologías ecológicamente racionales a los países en desarrollo en condiciones favorables

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Referencias

  1. http://unctadstat.