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RESPONSABILIDAD
Y
MORATIDAD
EN
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EUROPEA-CEESDepartamento
de Sociologíay
Ciencia Política
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UMVERSIDAD EIJROPEA.CEES Docurnento de Trabaio
ll
I 96Responsabilidad y moralidad m la gestión públiu
Villaviciosa de Odón (Madrid), diciembre de 1996
@ 7996 Estanislao de Kostka Fem¿índez
@ 7996 Universidad Europea-CEES Ediciones
Diseño de la colección y dirección editorial:
Departamento de Publicaciones e Intercambio Científico de la UEM-CEES
Diseño de cubierta:
INDICE
Resumen
41.
Laresponsabilidad
en laAdministración
pública
41.1. Sujeto y naturaleza de la
responsabilidad
61.2. Las responsabilidades de los
burócratas
71.3. La responsabilidad de los gestores
públicos
722.
Laresponsabilidad
de la gestiónpública
t4
3. Moralidad
yAdministración
pública
163.1. La
moralidad
de lasnorrnas
173.2. Las organizaciones como agentes
morales
204.
La relación entre responsabilidad,noralidad
yautoridad
225.
Conclusiones
23RESPONSABILIDAD
Y
MORALIDAD
EN
LA
GESTIÓN PÚBLICA
Esr¡,rursrlo
o¡
Kosrrn
F¡RNÁ,NouzUniversidad
Europea-CEES
Departamento
de Sociología
y Ciencia Política
R¡supruN
En,
este trabajo analizamos dos oalores frecuentemente mencionados por Iabibliografía norteamericana sobre
la
legitimidad de las organizaciones públicas ypriaadas: Ia responsabilidad y la moralidad. En
pimer
término nos refeimos a Ia noción de responsabilidad,y
a continuación abordamos las diferencias subrayadas por la doctrina entre Ia responsabiliilnd de los administradores de carreray
Ia de los urgospúblicos de designnción
polítiu.
En segundo lugar nos referimos a las ainculacionesexistcntes entre moralidad y Administración
públiu.
Especialmente nos detenetttos en lamoralidad
que se deriaa de las notmas,y
cómo éstaaincula a
los sujetos de la organización, Affi
los argumentos que los autores señalan para que las organimcionespuedan llegar a conaertirse en agentes morales.
1.
Ln
RESpoNsABILIDAD EN LAAowttNtsrRAcIóN
PúBLIcAEn
términos generales,la noción de responsabilidad lleva implícita Ia ideaE. de K. Fernández
Responsabilidd y morali¿ad en la gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 5
los
efectosque de
ella
sederivan.
Peropercibimos que tanto en
la
prácticaadministrativa
como en las aportaciones teóricas sobre la Administración públicay
el sectorpúblico,
la determinación de las responsabilidades que se derivan de actuaciones públicas o semipúblicas no parecen ser fácilmente atribuibles.Tradicionalmente la
bibliografía
continental sobre la responsabilidad de laadministraciones
públicas
ha
dado mayor relieve
al
estudio de
la
responsabilidad derivada de los
actos
administrativos, que
la
doctrina
norteamericana. Normalmente,
estos trabajos-basándose
en
fundamentosjurídicos-
parten de la diferenciación
entre responsabilidad contractual y
extracontractual, o entre responsabilidad
civil
y penal.En
ambas
corrientes doctrinales son
escasoslos estudios sobre
la
responsabilidad
que
asumen,o
debieran asumir,
los
administradores
y
los gestorespúblicos
de designación
política, por
las
decisionesy
acciones queemprenden en
función
de las expectativas creadas
y
de
los
objetivos
conseguidos.
Por contra, abundan las
aportaciones teóricas
sobrelos
mecanismos intemosy
extemos de control de las administraciones públicas.l Lafinalidad
de estos mecanismos es asegurar elcumplimiento
de los objetivos que se persiguen así como de las noñnas generales de conducta y actuación.En las
democracias occidentalesla
actividad
controladora
se basa en elprincipio
de sumisión
delos
órganosadministrativos a la
normativajurídica,
bien
seannormas constitucionales, legislación parlamentaria o
decisiones judiciales. En este sentido, tales mecanismos se fundamentan en el control de lalegalidad. Pero de
ello
no podemosderivar
que no existan otras actividades decontrol, ya
queuna
actuación respetuosa conla
legalidad puede seral
mismotiempo
incorrecta, ineficazo
inoportuna, en cuyo casola
responsabilidad no sederiva de
la
legalidad, sino del
juicio
personal
de instancias jerárquicas
superiores. De hecho, en la práctica el control de las actuaciones administrativasse encuentra estrechamente
vinculado
al principio
de la jerarquía. De éste sederiva
como presupuesto
básicoel
deberde
obedienciay
respetoal
órgano superior inmediato. En consecuencia, parece obvio, que sea el superior jerárquico directo el que realice la actividad controladora y delimite las responsabilidades.Así
pues,hay
una
pluralidad
de controles
sobre lasactividades
de lasAdministraciones públicas, pero lo normal
esque
el control
de los
catgosI
Entre los mecanismos de control intemo se suele diferenciar los de carácter general (la inspección o los derivados de la jerarquía), y aquellos referidos a materias financieras y contables.Los mecanismos de control externo por excelencia son el parlamentario y las instituciones
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en la gestión pública
públicos de
designaciónpolítica/
se realice enfunción
de una responsabilidadpersonal
por la
gestión de
los
órganosadministrativos
quede
él
dependen.Como a menudo se señala,
(el
control esparticulaÍnente
intenso sobre los actos de la autoridades nombradas con criterios políticos>2, al menos si se compata conel
ejercido sobre los administradores públicos de carrera, queno
se encuentran sometidos a una responsabilidad de tipo personal.1.1. Sujeto y naturaleza de la responsabilidad
Cualquier
aproximación
a la
responsabilidad de
lasAdministraciones
públicas
y
del sectorpúblico
requiere enprimer
lugardelimitar
el zujeto o objetode responsabilidad. Así, la responsabilidad
puede
hacerse recaer sobre eladministrador o
gestorpúblico
como
sujeto, obien
sobrela
Administración
pública
como
or9anlzación y,por
tanto, como objeto o entidad jurídico-política.En
estetrabajo
nos centramosen
la
responsabilidad
del
sujeto, esto es,en
Iaresponsabilidad derivada de las
decisiones
y
de las
acciones
de
los
administradores
y
gestores
públicos. Como
hemos
delimitado
al
inicio,
distinguiremos
entrela
responsabilidad de los burócratas profesionalesy
la
delos administradores
y
gestores públicos de designación política. Partimos de Iapremisa de que si
el
origen
dela legitimidad
que ambosgrupos
de adminis-tradores sustentan es diferente, también puede serlo, como así parece, eltipo
deresponsabilidad a la que esüán sujetos.
Es
preciso
señalaruna
segundadelimitación
a la hora
de referirsea
laresponsabilidad de las administraciones, derivada
de
la naturaleza
de
laresponsabilidad, ya que precisamos
discernir
entre responsabilidad
denaturaleza
jurídica, moral y
política. La primera,
como pareceobvio, no
será objeto de anáIisis en este trabajo3. Esta sólo puede ser analizada en función de lanormativa
jurídica
de cada nación y tal aproximación requeriría un estudiopor
si solo. Nos referiremosr pues, a Ia responsabilidad moral y política.La
concepción
moral de la responsabilidad puede
ofrecer
un
plano
subjetivo
y remitirnos
a
la
conciencia, como haceDostoievski
al afirmar
que2 M. Baena del Alcázar, Curso de Ciencia de la Administración, Madnd, TecnoÐ 1985, p. 343. 3 La bibliografía norteamericana, al igual que la continental, sobre responsabilidad jurídica
de los funcionarios por los daños causados en el ejercicio de sus funciones, establece una clara
distinción entre responsabilidad civil y responsabilidad penal. Tales estudios parecen concordar en
E. de K. Fernández
Responsabilidd y moralidaì en la gestión pública
@ UEM.CEES EDICIONES 7
(todos
somos culpables detodo",
o
puede mostrarun plano
objetivo, como enJohn
Stuart
Mill,
quien
señala, confundiendo
moral
y
política,
que la
responsabilidad
moral
puede
serobjetivada, ya que
(un
gobierno puede ser juzgadopor
su acción sobre los hombres/ por su acción sobre las cosas [...], y porla bondad o maldad de la obra que realiza para ellos y con ellos>a.
En cuanto a
la
naturalezapolítica
dela
responsabilidad, éstadifiere
de lamoral en que
permite
ser juzgada apartir
de resultados de actuación y no de laintención
implícita
en el acto. La formulación clásica de responsabilidad políticase
la
debemos a
Benjamin
Constant,
quien
en
1815,en su ensayo
sobre la responsabilidad de los ministros, estableció tres criterios apartir
de los cuales la responsabiJidad política podía ser reclamada: frente al abuso de poder, frente a lacensura de
los ministros
del
monarca
y
frente
a aquellos
funcionarios
queobedecen
ordenes
ilegales.
En
tales
casos
-sostiene
Constant-,
la
responsabilidad política se asocia al abandono del cargo.
En
un
sentido
másamplio y
más contemporáneo,la
responsabilidad denaturaleza
política implica
responsabilidad frente
al
interés público,
y
teóricamente se es responsable ante quien se recibió el mandato, ya s€a frente a
un superior si se trata de
un
administrador público de designación política, oun
frente al pueblo soberano en el caso de las autoridades políticas suPreûurs.Presumiblemente sólo cabe hablar de responsabilidad política si existe una
noÍna
socialmente compartiday
reconocida para evaluar la bondad las acciones que afectan a Iacomunidad
sobrela
que se dirigen: elprincipio
de la soberaníapopular.
De esta forma,la
responsabilidadpolítica no
sólo se juzga en ftrnción del interéspúblico,
sino que además es el mismo público, enúltima
instancia através
de unas elecciones democráticas,
el
que evalúa
la
responsabilidad;
normalmente, en fr:nción de los valores que la propia comunidad comparte.
1.2. La responsabilidad de los burócratas
La responsabilidad
queaquí
denominamosde los
burócratas, tambiénllamada
responsabilidadadministrativa,
hace referencia aIa
que sederiva
de actosu
omisiones imputables a los ft¡ncionarios públicos de carrera, sin que seproduzca
la
intervención de los
tribu¡ales
ordinarios.
Tal responsabilidad sepone en práctica por medio de correcciones disciplinarias, como la suspensión de
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en Ia gestión pública O UEM-CEES EDICIONES
8
empleo y sueldo, la
privación
del cargo, el traslado o la pérdida de determinados derechos adquiridos.La responsabilidad de los burócratas profesionales puede ser determinada
a
partir
de Ias funciones que acometen,
y
en general
se
les considera
resporìsables sólo de unas funciones claramente delimitadas. De hecho, cuanto
más se
baja en la jerarquía burocrática
másfácil
es conocerlos límites
de laresponsabilidad; y
por
el contrario, cuanto
más
alto
esel nivel
en
el
quequeremos
delimitar
responsabilidades másdifícil
es la distinción entre ejecuciónlegislativa y ejercicio de la discrecionalidad.
Entre la bibliografía
norteamericana pareceexisti¡
consenso ala
hora dedelimitar la
responsabilidad
delos
administradorespúblicos
de carrera comoresponsabilidad
técnicas. Estos son responsables decumplir
las disposicionesconstitucionales,
de
adoptar
decisiones de poca
importancia
y
de
ejecutar ordenes emanadasde superiores. En tales
casos,el control
que
se ejerce esintemo,
y se realiza a través de la propia jerarquía bu¡ocrática y de los tribunalesadministrativos6.
Carl Friedrich, iniciando en 7937 urt camino lleno de clasificaciones entre la
doctrina,
describe cincomedios
decontrol
interno para
delimitar
lasrespon-sabilidades de los funcionarios públicos: medidas disciplinarias,
medidas depromocióry
medidas
financieras, medidasjudiciales
y
las medidasdel
espíritudel cuerpo, de claras connotaciones religiosasT.
s Aunque bajo diferentes denominaciones, la idea de responsabilidad técnica se encuentra
en autores como G. A. Schubert, The Public lnterest: A Citique of tlæ Theory of a Polilical Thought, Glencoe (Ill.), Free Press, 1961; W. Lippmann , Essays in the Public Philoæp\ry, Boston, Little 1955.
6 AI igual que entre la doctrina continental, en las aproximaciones bibliográficas
nor-teamericanas, Ia responsabilidad de la Administración pública se vincula a Ia idea de control, y
éste a su vez a la noción de jerarquía. Este esquema viene a describir el principio de que los
superiores son responsables del funcionamiento correcto de los órganos inferiores. De forma especial, la bibliografía norteamericana centra sus argumentos en la capacidad de control,
entendida como el ámbito de la organización que puede ser controlado de manera eficaz por un
individuo. Hay también una preocupación respecto a si los controles que se ejercen sobre los
funcionarios son los correctos a no. De hecho, es frecuente encontrar un capítulo dedicado a los posibles abusos de los funcionarios (falta de honestidad y étrca, trasgresión de la ley, violación de los procedimientos, etc.), seguido de otro capítulo en el que se examinan los controles extemos e intemos. Tal es el caso, por ejemplo, de F. A. Nigro y LI. G. Nigro, Administración pública moderna,
Madrid, INAP, 1981, caps. 21 y 22, pp.523-570.
7 C. I. Friedrich, Constitutional Gooernment and Demoqacy: Theory and Practice in Europe and Americn, Boston, Ed. Ginn, 1950, cap. 19. Esa obra se publicó por primera vez qr 1937 con el título
de Constitutional Goz¿ernment and Politics: Nature and Danelopmmt, y
e
ella Friedrich realiza unE. de K. Fernández
Responsabilidd y moralidad en Ia gestión pública
@ UEM-CEES EDICIONES 9
Herman
Finer considera
la
responsabilidad
administrativa un criterio
objetivable,
al
apuntar
que ésta se encuentra articulada en las constitucionesy
que se efunarca en el mandato de los representantes democráticarnente elegidosen sistemas de control jerárquico.a
Eûìnette
S. Redford refiriéndose ala
mismaidea pone
demanifiesto que
laspolíticas
son datos objetivosy, por tanto,
la responsabilidadadministrativa
se puede evaluar objetivamente. En sus propias palabras: <Los servidores delo
público no
eståán paradecidir
supropio
curso; son responsables ante los representantes elegidos por el público>e.Hay, pues,
un
cierto
acuerdo encalificar
la
resporsabilidad
de los buró-cratascomo responsabilidad
técnica,pero el
consenso entrela
doctrina
ame-ricana
no
estan claro
ala
hora
dedeterminar la
causade la falta
derespon-sabilidad entre los administradores públicos de carrera. Michael Harmon apunta
uru
concepción de responsabilidad con claras connotaciones de carácterjuídico:
la
responsabilidad <(es una noción legal que describe los premiosy
los castigosasociados
con
obedecero
desobedecernotnas
legaleso
autorizadasrrro. Enrealidad,
lo
queHarmon
construye esun
esquema jerárquico parael
comPor-tamiento ético,
que,tomado
comoprescfiPtivo,
subestimala
importancia
del aprendizaje intersubjetivo.Al
igual
queMax
Weber, Harmon ha construidoun
tipo
ideal
de acción, aunque enel
caso de ésteu¡a
acción ética. Cuestionamossus
intenciones,
por
la tensión lógica
que
sederiva de
su concePción
deresponsabilidad: Harmon no explica la responsabilidad como Ìa respuesta que se
ha de dar a alguien como consecuencia de
un
acto,ni
como el compromiso quetrno siente
por
la comunidad, que le lleva a juzgat las acciones como consistentescon las creencias propias. Para Harmon, la responsabilidad puede determinarse
por medio
deprincipios jurídicos,
pueslos comportamientos
y
las accionesemprendidas son evaluadas a
partir
de normas legales o autorizadasll.John Schaar
describe a
los
administradores
públicos
de carrera
como sujetos desapasionadosy
separadosde la
fuentedel
conocimiento. Estos sólotienen
información
relacionada con las funciones específicas de su tarea,y
esta concepción del conocimiento se convierte en lavisión
de la realidad que Schaar describe comobarnl
e irresponsable. Es irresponsable porqueun
conocimientos H. Finer, <Administrative Responsability
in
Democratiç Government>, PublicAdministration Reaiew,l (1941), pp. 335-350.
e E. S. Redford, Democtacy in the Administrative Sf¿fe, London, Oxford University Press,
7969,p.336.
10 M. M. Harmon, Acf ionTheory
þr
Public Administrøtion, New Yorþ Logman, 19E1, p. 1i9.E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidd en h gestión pública O
UEM.CEES EDICIONES 10
de las partes
implica falta del conocimiento del conjunto
de las
razonesy
consecuencias
de los resultados de la organización,
por
tanto, los
admi-nist¡adores públicos, concluye Schaar, no son y no pueden ser responsablesl2.
Thomas Donaldsonl3 hace recaer
la
causa dela
irresponsabilidad
de losburócratas en factores organizativos, conctetamente en problemas sistémicos en
la estructura
de
adopción de
decisionesde las
organizacionespúblicas.
Lairresponsabilidad viene dada porque los
procesos deadopción
de decisionesdependen
de
normasy no
de personas; según Donaldson,la
responsabilidadindividual
ha
sido apartada de las acciones emprendidas. Las recomendacionesde Donaldson, con las que coincidimos, son claras: restaurar la responsabilidad
individual,
reinstituyendo
Ia
autoridad
directa de las relaciones en
lasorganizaciones públicas,
y
convertir el proceso de adopción de decisiones enun
proceso personal, humano y moralmente conscientel4.Buena parte de la doctrina norteamericana, pública
y
privada, coincide enseñalar que
la falta
de responsabilidad de
las accionesemprendidas
por
losfuncionarios, encuentra su origen en el marco cognoscitivo técnico-racional en el
que se encuentran atrapadosls. Pero ello
no impide
que en aquellas(zonas)
delas organizaciones
públicas en los
queperviven
modelos de comportamientoadministrativo
weberiano, se manifieste una responsabilidad basada en criteriosmorales,
o
que se actúe deforma
responsable en el seno de la comunidad; perolos administradores
públicos
que actúan detal Íütnera,
sostienela
doctrina, lohacen
extendiendo
sus
actuaciones
más
allá
de
lo
que les
esrequerido
legalmente,
de
hecho,el
cumplimiento
de estos PresuPuestos puede requerircierta
vulneración
deprincipios
legales,al
establecernorrnas
cognoscitivasindividuales.
Entendemos queel
resultado de esta actuación fueradel
marcolegal-racional
genera
dos estructuras separadas, aunque funcionando
simult¿íneamente:
una
que se ajusta a las expectativas legal-racionales,y
otraparalela que cumple los planes estratégicos
y
los modelos
de actuación
establecidospor
la autoridad. La reconciliación de ambos requiere no sólocapa-cidad
de gestión, sino también riesgo. Conocida esla falta
de incentivos en lasorganizaciones
públicas:
¿por qué
van
a
preocuParselos
administradores
12
J. Schaar, Izgitittrocy in the Modern Sfafe, New Brunswick (N), Transaction Booþ 1980,
pp.36-37.
13 Th. Donaldson, Corporatiuns and Morality, Englewood Clifß (lÜ, Prentice-Hall, 1982. Ia ldem.
ls Existe cierta tendencia entre la doctrina, especialmente en el sector privado, en identificar
el modelo weberiano como imperante en la organización pública. Los estudiosos de la
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en Ia gestión pública @ UEM.CEES EDICIONES 11
públicos
por la
existenciade
dos estructuras separadas de operación, cuand.o estono
se encuentraestipulado
enningún
mandato? Las consecuencias de talsituación son
claras:la
ambigüedad
sobrela auto¡idad y la
responsabilidadindividual
inhibe a
los administradorespúblicos para adoptar
decisiones queimpliquen
riesgo o a asumir un comportamiento innovador en la organización.La predicción
es,sin
duda,una
de las características intencionadas de laautoridad legal-racional
las autoridades establecen normasy
procedimientosdentro
de
un modelo
de comunicación
queacentúa
la
impersonalidad
y
elempiricismo.
Los administradores son elegidos sobre l,a base de criteriosobje-tivos
de
mérito
y
sus posicionestienen
competencias determinadasló. Lares-ponsabilidad
de
la autoridad
escompartida
por un
reducido grupo
departicipantes en
los procesosde
decisiones,o
está<limitada a suministrar
lasmáquinas con entrada de
datosy
materialesrrlT. Pero, enla
práctica, lasdes-viaciones que se producen son controladas mediante la
limitación
de la libertad delos
administradores, alo
quegira dentro
delos lÍmites
delo
rutinario.
Lossentimientos
y la visión
predecibleno entran
enjuego
enla
organización, losempleados creativos
no
tienen acceso a los centros de operación, generalmenteformados
Por
un
grupo
limitado
de autoridadesa
las que esdifícil
acceder. El sistema prescribela posibilidad
de la prediccióny
es <glacialmente resistente ainnovaciones [...] impone
suspropias
demandasy
sistemáticamente escondeinformación
detodo tipo
excepto de uno>r8: la relacionada con la supervivencia de la organización.Como acertadamente apunta Charles E.
Lindblom,la
racionalidad de estoscontroles
y
la
responsabilidad de losindividuos
usandola
información es una ilusión1e,los
individuos y
los
gruposal ver limitada
su capacidad de acceso ainformación, toman
todas las decisiones (o indecisiones) con
información
incompleta.
Así
pues,la
doctrina
norteamericana señala dosgrupos de dificultades
básicas a las que tienen que hacer frente los bu¡ócratas profesionales para actuar de forma responsable:a) las derivadas de la ambigüedad entre
la
responsabilidady
la autoridaden el ejercicio de sus actividades;
1ó Fredrich, op. cit., p. 235. 17 Schaar, op. cit., p.34.
tE ldem.
le Ch. Lindblorn, The Policy Makíng-Process,2" ed., Englewood Cliffs (NJ), Prentice-Hall,
1980; H. A. Simory Ailministratiae Behauior: A study ín Decision-Making Process in Administratiae
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en Ia gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 12
b)
eImarco cognoscitivo técnico-racional
quepreside una parte de
susactividades.
Pero,
a pesar de
estasdificultades
-concluye
la
doctrina-,
la
deter-minación de la responsabilidad de los bu¡ócratas se deriva fácilmente de las fun-cionesque
acometen,en su
casoclaramente delimitadas,
al
tratarse de
unaresponsabfüdad técnica.
1.3. La
responsabilidad
de los gestorespolíticos
La
bibliografía
norteamericana aborda
la
responsabilidad de
los
queocupan
cargosadministrativos o
de gestión
pública
de
designaciónpolítica,
conjuntamente conla
responsabilidad de las autoridades electas, sin diferenciarentre
políticos
en sentido estricto,
y
cargosadministrativos
y
gerenciales dedesignación
política.
Taltipo
de responsabilidad-se
sostiene-
se encuentraexpresamente establecida en las normas superiores2o.
La doctrina
parece
concordar en que
la
responsabilidad
de
los
administradores
y
los
gestorespúblicos de
designaciónpolítica deriva
de lasdecisiones
y
de
las acciones, enfunción
de las expectativasy
delos
objetivosconseguidos. Frente
a la
responsabilidad técnica de los
funcionarios, la
de aquellos es una responsabilidad de carácter personal.Los argumentos expuestos parecen
confirmar
que los cargos públicos dedesignación
política
se encuentran sometidos a trruì responsabilidad que en lapráctica, al
margen de la
jurídica
quepudiera existir, no va
másallá
de
lapolítica.
En
estesentido, la responsabilidad
de las
accionesque
acometenresponden a criterios políticos,
y
éstos no tienenpor
qué ser concord.antes con laeficacia que se presupone deben alcanzar las organizaciones.
Su responsabilidad consiste en
rendir
cuentas de los recursos que han sido asignados a los prograrnas. Se trata de una responsabilidad derivada del ejercicio de autoridad que pretendeasegurff
el uso correcto de los recursos y de la propiaautoridad. Así
pues,la función
que cumplela
responsabitidad esla
de<<man-tener
la
actividad de
la
organización dentro de los estánderes previstos>.2l Täl20 En Estados Unidos comPete al
Congreso la determinación de responsabilidades cuando se trate de altos ftmcionarios de designación política. En el sistema continental, por contra, son los
tribunales, administrativos o no, los órganos competentes para delimitar las posibles
respon-sabilidades personales, al margen de las políticas que puedan adoptar las cámaras.
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en la gestión pública O UEM-CEES EDICIONES 13
aproximación
descubre dos problemas clásicosde
la Administración
pública
norteamericaru: el uso eficaz de los recursos y el abuso de poder.
Una gran parte de las discusiones recientes sobre la responsabilidad de los cargos de designación política parten del dilema descrito.
A
algunas propuestas se les acusa de hacer incompatibles las nociones de responsabilidady
eficacia22.Los atacados se
defienden sugiriendo
quetal
incompatibilidad
sediluye
si
seentiende
la
responsabilidad comoconstituida
por
dos esferas: unapreventiva-negativa
y
otra positiva-motivadora.
Pero en 1o que sí pareceexistir
acuerdoentre
la
doctrina
esen
la
deseabilidadde
quela
responsabilidady
la
eficaciapuedan
convivir
como partes inherentes a la gestión pública.La bibliografía
parece concordartambién en
señalarla
debilidad
de los mecanismos constitucionales derendición
de cuentas,lo
cual, entendemos, hapodido
derivar en que este escepticismo sobre los instrumentos jurídico-políticos existentes sehaya trasladado a
la legitimidad
delos
mismos. En general, losargumentos que
seaportan
achacana los instrumentos
jurídico-políticos
deresponsabilidad
por
la gestión, el no encontrarse fundamentados en las accionesy
decisiones tomadas,y
en las consecuencias que sederivan
de éstas, sino quelos
procesosde responsabilidad
selimitan
a
garantizar Ia
legalidad
de
las actuaciones y el buen uso de los recursos financieros.Las propuestas de nuevos modelos de responsabilidad
por la
gestión han de hacerfrente a una
dificultad
que amenudo los convierte
en simples ope-raciones de maquillaje político: la necesidad de que éstos se adapten a lanorma-tiva
constitucional.Ello implica
que las instituciones de responsabilidad que seproponen siguen siendo las mismas, sólo se les somete a cambios estructurales
y
funcionales, sin que éstos tengan impacto sobre los comportamientosy
sobre su responsabilidad.Pero estas dificultades se acrecientan
por
las peculiaridades intrínsecas de las organizaciones públicas: su tamaño, su diversidady
su complejidad. Para elcumplimiento
de
susfunciones,
estetipo
organizacionesrequieren
frecuen-tementela
interdependencia dedistintos
órganosadministrativos
del mismoy
de
distinto
sector.Y
es precisamente esta interdependenciay
la
complejidadestnrctural
lo
que obstaculiza
la delimitación
de las responsabilidades
y
laformulación de modelos de responsabiJidad.
22 Esta es una de las críticas que se vierten contra el <management público", dando a
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en la gestión púbtica @ UEM-CEES EDICIONES 14
2.
Le,REspoNsABrLrDAD DE LA GESTróNpúnrrce
Al
iruclo
de este estudio definíamosla
responsabilidad comola
obligada respuesta quealguien
tiene quedar
aun
superior jerárquico,y
en su caso a lacomunidad,
por
los actosque
reahza. En este sentido, responsabilidad significa que aquellos que ejercen elpoder
tienen quedar
las razones depor
qué Ãreron tomadas las decisiones y por qué se acometie¡on las acciones.Entendemos que hacer
a los integrantes del
proceso de
adopción
dedecisiones responsables, es
la
justa
devolución de
la
conf ianzaqueìosotros
hemos mostrado en ellos, al otorgarles Ia capacidad de autoridad. pero al mismo
tiempo
sugerimosun
modelo de relaciones deautoridad
enel
que las acciones seanpercibidas como
elecciones,al
entender
que estetipo
de acción es másdefendible
y
que
permite
identificar
la responsabilidad
de
los
sujetos.
Elreconocimiento
del
comportamiento intencionado
engendraautorregulación
Porque
requiere queuno
justifique la
decisiones,al
menospara
defender las elecciones frentea
otros. Endefinitiva,
proyectaun
deseodeãsumi¡
Iarespon-sabilidad
por
las decisiones ypor
las acciones.Si los seres humanos tomamos decisiones y hacemos juicios de valor de las elecciones, si necesitamos
justificar
nuestras vidas de acuerdo con algún criteriodel bien,
si la
responsabilidad de
uno
seextiende
ala
responsabilidad
de lacomunidad,
parece
lógico
esperar que
los administradores públicos
y
los gestores públicos sean resPonsables, no sólo paracumplir
o dejar decumplir
las noûnas/ sino también del impacto de las decisiones que toman.Los dirigentes púbticos
necesitan ciertos derechospara
sentirse respon-sablesde
la
actuación
dela unidad
quetienen a
cargo. Enla
actualidad,
laspolíticas
de personal son
tan prescriptivas
que operan como freno
para
lainnovación
y
la asunción de riesgos por parte de los dirigentes públicos. La faltade capacidad para elegir
o
rechazaral
personalpermite
alos
dirigentes admi-nistrativos evadir la responsabilidad por la actuación de los empleados.Los administradores públicos,
al
igual
quelos
ejecutivos privados,nece-sitan
autoridad
para ejecutar sus tareas;sin la autoridad,
sería injusto hacerlos responsables de sus decisiones,y
ello representaun
gran desafio para Ia prácticade
Ia
Administración púbtica.
Laspolíticas internas
atan las manos a
los administradores públicos, a las teorías de la Administración pública se les pidenmilagros y se espera de ellas innovación, adherencia a modelos éticos y respuesta
a las demandas del
público.
Estas expectativas de los administradorespriUti.ot
son ilusorias, Por cuanto que éstos tienen poco control sobre la actuación de susE. de K. Fernández
Responsabilidd y moralidad en la gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 15
pública,
por
eiemplo enun instituto
público de
fomento de organizaciones deayuda
voluntaria,
si no se nos permitiera contrata¡, transferir o despedir a quiensintiéramos que
no
es competentepara las
tareasa desarrollar; si
no
se nospermitiera formar y
desarrollar a los empleados en formas que beneficiarían a ély
a
la
organización,
y
si no
senos
permitiera asignar
tareas
y
establecer parámetros de actuación cuandolo
consideráramos necesario. Si,y
sólo si, estos derechos nos fueran extendidos, nos sentiríamos responsablespor
la actuacióny
productividad
del ente público al que prestamos nuestros servicios.Entendemos que, en general, los sistemas de responsabilidad se
encuen-tran
desacreditados,y
coincidimos
con Les Metcalfey
Sue Richards en señalarque
"la
manomuerta
dela
responsabilidadministerial
esel
ejemplo másim-portante de deterioro
y
obsolescencia>æ. lnterpretamos las deficiencias en lossistemas
de responsabilidad derivadas del
hechode
que están encaminadosunilateralmente
a
asegurarel
ejercicio
responsabley
eficazde
la
autoridad
pública
y no de las consecuencias, positivas y negativas, que se desprenden delejercicio de
esaautoridad. La
responsabilidad
por la
gestión en
la
práctica
política
y
administrativa ha sido desvirtuada
detal
forma
queya no
propor-ciona
pariimetros
apartir
de los
cuales operar. Suimpacto
real,tanto
anivel
administrativo
comopolítico,
parece quedar reducido a una merarendición
de cuentas. Enla
actualidad,la
responsabilidadno significa
otra cosa que el actoformal
de tener quejustificar
y explicar las decisiones y las actuaciones, sin que de ello se deriven consecuencias, de carácterpositivo
o negativo.La
responsabilidadpública
por
la
gestión obviamente debe basarse en larendición de cuentas pero ello no nos parece suficiente. Se requiera además que
las
respuestas que seviertan
comojustificación
de
las accionesy
decisionesadoptadas puedan
ser
evaluadas en relación a
estándares
o
parámetros
establecidos, T en
función
de las expectativas existentes. En adición,
consideramos que
el
diseño de nuevasinstituciones
de responsabilidad en laAdministración pública y en el sector público deberían en
primer
lugar reflejar ladiversidad
organizativay,
et:. segundo, hacer frenteal
desafio deequilibrar
los componentes positivos y negativos de la responsabilidad.E. de K. Fernández
Resporcabilidad y moralidad en la gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 16
3.
MoneuDAD
yADNtrNrsrRAcróN púBucA
Cualquier
aproximación a
la
moralidad, entendida
comola
ciencia quetrata
del bien en
generaly
de las acciones humanas apartir
de subondad
amalicia,
ha
departir
del
reconoci¡hiento de
que setrata
deun
terreno de
losubjetivo,
esto
es,que
no
pertenece
al
campo de
los
sentidos,
sino al
del
entendimiento
o
dela
conciencia. Tradicionalmente,la
ideamoral
sederiva
deprincipios filosóficos
que
seadmiten
como
justos. pero
ésta
puede
serconsiderada
bajo
dos aspectosdistintos:
como cienciade
la costumbre o como ciencia de los deberes. Esta segunda acepción dela moral
esla
que interesa demodo especial al estudioso de Ciencia de la Administración.
Los
administradores
y
los
gestores púbhcos,al igual
queel
resto de los ciudadanos, poseen ideas o infuiciones para discemir entre el bieny
el mal que puede haber en sus actuaciones, perotal
capacidad no es aplicable a ladetermi-nación de
la
bondad o
maldad
de
las consecuenciasque
sederivan
de talesactuaciones.
uniformidad
en
las
normas y
en las regulaciones,
autoridad
impersonal, responsabilidad difusa y pensamiento reduccionista,
tienen
profundas
implica-ciones en
la
calidad
moral
de las
decisiones autorizadas.Epistemológicamente
no
es posible conceptualizar sin evaruary
juzgat,y
como señala HazæI Bames, todojuicio
implica un contenido moral2a; la propia cuestión¿qué
deberíamos hacer? reconoce
la
necesidad
dejustificación, al
menosindividual,
y
ésta, altemativamente, tendrá mayor o menor valor.Negar Ia capacidad de valorar un¿ì acción es rechazar la consciencia
('aten-ción
eintención')
dela
existencia de eleccionesindividuales, ya
que nosotrosineludiblemente evaluamos en relación a ellas. Hazel
Barnes
lo
señalaclaramente: <El hombre existe en una situación, pero
intemaliza
esa situacióny
le
otorga
un
particular
significado
y
una
específica significación>2s.
La diferenciacióny
la integración de situaciones alcanzanvalor
y
significado con eltiempo: el momento
no
es la única dimensión significativa del tiempo, los seres humanos son capaces de trascender el momento e imaginar el futuro26.2a Donaldson, op. cit.; Harmory op. cit.; H. E. Bames, An Existmtionalist
Ethics, New Yorþ Alfred A.Knopf,1967.
2s Bames, op. cit., p. 74.
26 No se trata de una particular concepción existencial: Harmon,
op. cir.; P. L. Berger y Th.
Luckman, The Social Construction of Reality: A Trentise in the Sociology of lGrwledge, Garden City (NY), Anchor Books, 7967; G. H. Mead, Mind, SeIf, and Society: From thc Stanilpoint of Sociat Behaoiourist, Chicago, The University of Chicago Press, 1974; E. Jaques, A Gene¡al Theory of
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralida¿ en la gestión pública
@ UEM-CEES EDICIONES 17
De forma reiterada, la doctrina norteamericana utiliza la crisis de los misiles de
Cuba como ejemplo para demostrar
la importancia
de los valores morales que configuran la personalidad de los administradores públicos. Los autores aducen que,en la decisión final adoptada, los argumentos morales fueron combinados con las consideraciones estratégicas. De igual modo, entendemos que los administradores
y
los gestores públicos,
y
especialmente los de designación política, en el matgen de discrecionalidad que poseen en el ejercicio de sus actuaciones reflejan juicios devalor
morales,o
lo
que eslo
mismo,la
discrecionalidadpermite
que optenpor determinadas preferencia en función de criterios morales.
3.1. La
moralidad
de las nonnasEl
seguir
normas dictadas o códigospara
situaciones dadas, ¿puede serconsiderado
un
comportamiento moral? ¿Son más morales los modelos extemos que nuestras decisiones subjetivas? Siempre dependerá del grado de conciencia depor
qué uno sigue lasnoÍnas,
incluso las normas éticas.No
seremos críticos con los movimientos religiosos, ya que sus noûnas sonpresumiblemente
el orden moral
más
alto
y,en
cualquier
caso,en
generalestablecen modelos de comportamiento predecible.
El
comportamiento, ¿esun
hábito
o
esel
cursopreferido
deuna
acción? Si es meramenteun hábito,
los seguidores:a) sólo tendrán que aprender a seguir al líder, no a
jrzgarlo,
ni
a decidi¡ siseguirlo o no;
b)
Ia adhesiónincondicional
e inconsciente a los líderes esinmoral,
si no lógicamente imposible.Si tomamos
la autoridad
legal-racional comouna
teoríanormativa,
ésta ofrece trna descripción clara del contenido de una 'decisión buena.' De hecho, seproduce la institucionalización de la conformidad de
lo
que constituye 'bondad,'pero,
a pesarde su
carácternormativo,
lasestrucfuras de
decisión que con-cuerdan con la normativa resultan ser en realidad una negociación compleja.Si las
noínas
y
las regulaciones son percibidas como objetos extemosy
ajenos at¡no mismo, si
la
responsabilidad de las acciones se percibe comoun
sistemade
recompensay
castigoal
margen deuno
rnismo,sin
duda, estamos hablando de un tipo particuJar de racionalidad y de realidad objetiva, determinadapor'la
todo comprensiva racionalidad' de los seres humanos. No necesita pruebade
error
ni
adicionales interpretaciones:Kerneth
J.Arrow
ha demostradoE. de K. Fernández
Resporcabilidad y moralidad en la gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 18
y
cadauno
de las sifuaciones que pueden surgir,o
todas las variables posiblesdentro
deuna
situación que parecerequerir la
aplicación de una norma27. Portanto ---<oncluye
acertadamente-,
nunca nos podemosliberar
deljuicio
moral,y
creer que sí podemos hacerlo es mentirnos a nosotros mismos,lo
que,por
símismo, constifuye un acto inmoral.
Tomar
refugio
en eImundo
de las convenciones establecidasno
significaun
comPortamiento
conscientementeinmoral:
setrata del
mero acto debús-queda de modelos fuera de
uno
mismo, como garantía de que se tomala
deci-sión
correcta.Sin
embargo, esun
acto de
autoengaño,porque
uno
tiene
queconvencerse
de
que
no existe
decisión
moral
en
la
decisión que toma.
Un
existencialista describiría esto como una paradoja de la vida: <Todas mis acciones
implican
elecciones. Incluso cuando yo no escojo explícitamente, como de hechono lo
hago en la mayoría de los casos,mis
acciones son testigos detn
implícita
elección>28.El
psicólogo Richard
Farson desconcertabaa
susestudiantes
al comienzode
las clasesafirmando
que <todoslos
actos, sonun
acto político>, porque incluso la no elección es la elección de no elegir.Se ha propuesto también que los modelos de profesionatidad, los códigos
éticos
y
la opinión
populat
por
ejemplo
la religión,
tienen
otro criterio
decomportamiento
moral,
en este casointemaltzado
por la
socialización.A
talesmodelos se les percibe objetivamente como racionales, en
el
sentido de que songuías de como
se debeactuar,
pero una
vez más
la
responsabilidad de
las acciones se deriva hacia otras esferas.I-a mejor formn de definir un código de
étiu
es considerarlo unn afirmnción decriteios acøptables de ømportamiento para los funcionarios de la Administración. Este código puede estar expuesto en
un
estatuto o simplementeen
distintasreglamentaciones ile los dEartamsntos o bicn en una resolución legßlatiaa. Sirue
el propósito de establecer claramente para los funcionarios
y
para eI público enganeral lo que es un comportamiento acEtable.2e
Con frecuencia se argumenta contra los códigos de ética que no es posible
la
legislación dela moralidad, de forma contraria
sus defensores argumentanque las sociedades organizadas siempre lo han hecho así. Otra objeción existente
27 Atow, op. cit. 28 Bames, op cit., p. 49.
Ð R. Eisenberg,
"Conflicts of Interest Situations and Remedies,>, Rutgers Iaw Reuiw, 4
(7959), p. 672, cit. por LI. G. Nigro. y F. A. Nigro, AdminisÐación públicn moderna, Mad¡id, INAP,
E. de K. Fernández
Responsabilidd y moralidad an la gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 19
contra los códigos de conducta hace referencia a que no puede esperarse que los
principios
morales de los funcionarios
sean mayoresque los
del público
engeneral. De hecho, parece existfu una relación de carácter doble entte los criterios
de conducta respecto a
los
asuntos
públicos
y
aquellos que prevalen en
lacomunidad en general. Si
la
opinión pública no
sesiente
excesivamentepreocupada con consideraciones de
carácter
ético,
ello
sereflejará
en el
comportamiento de muchos funcionarios públicos. Por
el
contrario, si
estosúltimos
dan ejemplo dealta integridad,
presumiblementeello
llevaráa
que seeleven los niveles del público en general.
Entendemos que
la
realidad es una combinación de la existencia concretade objetos
y
seresfuera
de nosotros,con significado
y
orden,y
sin
queinter-venga en ella nuestra
interpretación
subjetiva o emocional,
ni
el
inte¡activo
desarrollo de símbolos y significados que agregamos a los hechos y a las cosas. El m¿rco ético y la opinión pública son datos objetivos para considerar junto con las
norrnas y las regulaciones, en los principios generales de la acción.
Si se invoca una
norrüt
conscientemente, puede haber un acto moral si conla norma
invocada tratamos de
corregir
una acción
ilegítima,
pero
lascon-secuencias potencialmente inmorales de las normas fijadas se
manifþstan
en la separación existente entre administradoresy
clientes. Elprincipio
de que todosIos clientes deben ser tratados
igualitariamente
asurne queno
son iguales, deforma
que se laerzala
igualdad
enindividuos
queno
son iguales,y
quenece-sitan atención personal
a
sus idiosincrasias.Orion White
era consciente de ellocuando señaló que las noflnas
y
las regulaciones son construidas predominante-mentepor
las capas medias sociales,y
reflejan intrínsecamente los valores deéstas,
por
1o que, con frecuencia, no se corresponden con los valores de losindi-viduos a los
que presumiblemente tendrían que serviroo. Además, lasprescrip-ciones universales e indiscriminatorias, al tratar a todos de forma igual, omiten
y
destruyen las cr¡alidades peculiares y pluralistas de ciertas comunidades.El
propio
sentido de responsabilidad del funcionario es producto de suhis-tona;,
por
ello
resultan esenciales las prácticas selectivas paraadmitir
personal.Ningún
código ético tendrá mucho impacto sobre una persorut que a lo largo de suvida
o durante bastante tiempo ha estado convencida de que el hombre inte-ligente nopermite
que su conciencia interfiera con los métodos queutiliza
paralograr sus objetivos.
30 O. F. White (Jr.),
"The Dialectical Organization: An Altemative to Bureaucracyrr, Public
E. de K. Fernândez
Responsabilidad y moralidad en Ia gestión pública O UEM-CEES EDICIONES 20
3.2. Las organizaciones como agentes morales
Desde
algunas posiciones doctrinales
seafirma
quelas
organizacionesestán pensadas
para
especializarse
en la producción,
y
que
por tanto,
se encuentran al margen de temas políticos, sociales o mora-les3l. De este modo, lasorganizaciones sólo necesitan
justificar
sus acciones entérminos
de eficienciaeconómica.
El planteamiento
es claro: las organizaciones satisfacen los deseosindividuales y
losindividuos
son moralmente autosuficientes. Coincidimos con John Schaar cuando señala quetal
concepción se cotresponde con una sociedaden
la
que Iamoralidad del grupo
seve
relegadapor la
exaltación delo
indi-vidual.
Schaardeplora
cómola
sociedades occidentales sehan convertido
enpoco más que
el
terreno enel
que losindividuos
desafían o usan a losconciu-dadanos
para
obtener ganancia,y
ertel
queel
Estado sucumbe alos
intereses privados32.Las organizaciones son
miembros
dela
comunidad local
y
de la
comu-nidad superior, pero su
grisáceo
statuscomo
agentesmorales les permite
interpretar
los requerimientos legales.[a
defensa de que las organizaciones son herramientas económicas, neutrales, eficientes y libres de valores, implica que lasorganizaciones
no tienen
que asumir,o incluso
respetar, los ideales colectivos.Como
bien apunta
Thomas Donaldson,la
gente espera que las organizacionessean
responsables
por
su comportamiento
inmoral,
y
sostiene que
lasorganizaciones privadas tienen el "deber de reconocer modelos que transcienden
las leyesñ3, aportando
un
casojurídico
referido
a una industria japonesa, paraap oy ar sus afirrnaciones:
I-a compañía había oertido mercurio an el océano, sabiendo que rEresentaba un
peligro para los residentes. El mercurio contaminó los peces IouIæ y más tarde se acumuló en los cuerpos de los residentes locnles que comieron el pescado
contømitado. Muchos años después Ia acumulación desenadenô una erplosión
de malþrruciones de nncimiento.
Chisso no había aulnerado ningunn ley. Durante todo el proceso estuao conaencida de que los niaeles de emßión estaban dentro de los pitrcipios legales
del gobierno japonés, aunque si reconoció que tales principios erøn inadecuados.
Argüyendo en nombre de las aíctimas, los fscales sostuvieron que a pesar de
31 Donaldson, op. cit., p. 75.
32 Schaar, op. cit.,p.37.
E. de K. Fernández
Responsabilidd y moraliàad an h gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 2I
haber hecho honor de las prccisiones legales, Chisso había desatendido sus obligaciones morales. EI tribunal estuao de acuerdo, y se forzó a Chisso a pagar
elea a das indemnizacione s.u
Donaldson lleva a cabo la ambiciosa tarea de establecer cómo y
por
qué lasorganizaciones
privadas
llegan
a
ser agentes morales. Sus conclusiones sonrelevantes
para
este estudio,porque
los administradores públicospodrían
ser agentes morales: <<paÍa ser considerado como agentemoral, una organización
privada
necesitaría encamarun
proceso moral de adopción de decisiones>3s. Tal proceso requiere:a)
la
capacidadpara
usar razones morales en el proceso de adopción de decisiones;b)
Ia capacidaddel
proceso de adopción de decisiones para controlar, nosólo los actos manifiestos de
la
organización, sino también la estrucfura latente de las políticas y de las normas3ó.Donaldson pretende elevar las operaciones de las organizaciones privadas <por encima
del
nivel
de [...]
simples máquinas,,37: los agentes morales debenestar
capacitadospara
proporcionar
razonesmorales de
lo
que hacen,y
no simplemente entender las causas depor
qué lo hacen. Una vez incoqporados loscriterios morales, según Donaldson, la
propia
estructura intemapermitirá
a las organizaciones privadas/ asurnir responsabilidad por los comportamientos3s.Aunque la materialización de
las organizacionesprivadas
como agentes morales detrae los argumentos de Donaldson, él mismo advierte que no se debeextender su lógica
a
otras propiedades humanas. Sí destapala
importancia dereconsiderar
y
controlar
la
estructura de
decisionespara
acometer decisionesmoralmente.
Entendemos que
la
conciencia de sermiembro
deuna comunidad
es la precursora de la noción de moralidad, la civilización sólo escivil
cuando la genteentiende
la importancia
de
la
costumbrescompartidas.
Las organizaciones, aunque se las considere miembros dela
comunidad,no toman
decisiones, lastoman sus dirigentes; de ahí que estos deban expandir las preocupaciones de los procesos de decisiones más allá de los intereses monetaristas. En este sentido, las
s
ldem, pp.l-2.s
ldem, p. 30.ø ldem.
37 Idem, p. 30.
E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en Ia gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 22
organizaciones
tienen
la
obligación de
defender,
cumplir
y
promovet
las creencias morales de su comunidad.4.
Le
RELAcTóN ENTRE REspoNsABrLrDAD,MORALIDAD Y AUTORIDAD
La
relación
que
establece
la
bibliografía
norteamericana
sobreAdministración
pública entre las nociones de responsabilidad y moralidad con elconcepto de
autoridad
semanifiesta de forma obvia en que
ambos
son consideradosvalores inherentes a
la legitimidad.
Los administradores
y
losgestores públicos, annque en el ejercicio de su
autoridad
gozar. de un margen dediscrecionalidad,
se encuentran sometidos auna
responsabilidad queno
sóloincluye el
uso correcto de Ia
autoridad
y
de
los
recursos,sino
también
lasintenciones,la
voluntad
y la eficacia de las actuaciones. Los principios derespon-sabilidad
y
moralidad
se perciben como justificaciones de la autoridad, esto es,como explicaciones que los sujetos de
autoridad
dan sobre las razones en quepretenden fundamentar su derecho a ejercer la autoridad:
por
qué se hace lo quese hace y
por
qué debe seguir haciéndose.Michael M. Harmon/
recogiendo una idea
frecuenteen la bibliografía,
apunta que la acción autorÞada se debe basar en la 'apreciación' de situaciones
y
de decisiones sobre qué acto es
el
másmoral
y
responsable. En tales casos, laresponsabilidad se concibe como
un
mecanismo de evaluación de la moralidaddel
ejercicio de
la autoridad:
<laresponsabilidad
esun principio
tanto
de laausencia
como de
la
presencia demodelos de autoridad, para determina¡
lacorrectitud de una acción>3e.
De
todo ello
sedesprende que
la
responsabilidad
y la moralidad
son aspectos inherentes no sólo a la autoridad de los dirigentes administrativos, sinotambién
al
trabajo de todos los administradores públicos. En
este sentido, laresponsabilidad
y
lamoralidad
no pueden ser desvinculados de la autoridad,y
menos aún de la autoridad pública, si ésta quiere ser legítima.Sostenemos en coincidencia con buena parte de la dochina norteamericana que si las organizaciones son percibidas como miembros de una comunidad y se
espera de ellas que se comporten en beneficio del interés global de la comunidad,
y
si los zujetos deautoridad
de esas organizaciones tienen una relación especial,E. de K. Fernández
Responsabilidad y moralidad en la gestión pública @ UEM-CEES EDICIONES 23
casi
moral,
conla
comunidad,
entonces las organizacionesy
especialmente laspúblicas,
debeían
ser recíprocas con la comunidad, no sólo en basar las acciones en PrinciPios morales,sino
también enla
determinación dela
responsabilidad que de ellas se deriva.5.
CoxcrusroNns
Valiéndonos
fundamentalmente de las aportaciones doctrinales
norteamericanas
hemosanalizado
dosvalores comúnmente vinculados a
lalegitimidad
de las organizaciones públicas.En la primera parte nos referimos a la responsabilidad y nos hemos detenido
en
la
responsabilidad de las organizaciones públicas, afirmando que
la determinación de las responsabilidades que se derivan de las achraciones públicasen [a práctica no son fácilmente atribuibles. Hemos dado cuenta de la escasez de
estudios sobre la responsabiJidad que se deriva de las decisiones y de las acciones que emPrenden los administradores y gestores púbticos de designación política, en
función de las expectativas creadas y de los objetivos alcanzados.
Tras
distinguir
los diferentes tipos de responsabilidad, nos hemos centrado enel
estudio de
la
responsabilidad de los burócratas profesionales, señalandoque existe
cierto
consenso entrela
doctrina
en considerar esta responsabilidadcomo técnica,
dife¡enciándola
claramente de
la
responsabilidad
política
y
personal de los administradores
y
gestores públicos de designación pàHtica. Enambos casos la responsabilidad parece derivarse del ejercicio de la auioridad, sin
embargo sólo en el caso de los cargos públicos de designación política se pone de
manifiesto Ia debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas.
A
partir
de las ideas
expresadas
por
Donaldson,
hemos
puesto
demanifiesto la
necesidad de
incorporar la responsabilidad
individual
a
losProcesos de adopción de decisiones, convirtiéndolos en algo personal, humano
y
moralmente conscien¡sß,
y
entendíamos que hacer a los integrantes del procesode
adopción de
decisiones responsablesno
erasino
lajusta devolución
de la confianza depositada en ellos al otorgarles la autoridad.Creemos que
