UNIVERSIDAD DE LAS CIENCIAS INFORMÁTICAS DIRECCIÓN DE FORMACIÓN POSTGRADUADA
Modelo para la facilitación del despacho mercantil en Cuba
Tesis presentada en opción al título de Master en Informática Aplicada
Autor: Ing. Mercedes Suárez Arnautó
Tutor: MSc. Fernando Antonio Peón Sánchez
Ciudad de La Habana, diciembre de 2009
A mis guarillos el Guille y Pepito por su presencia
DECLARACIÓN JURADA DE AUTORÍA Y AGRADECIMIENTOS
Yo Mercedes Suárez Arnautó, con carné de identidad 74100802976, declaro que soy el autor principal del resultado que expongo en la presente memoria titulada “Modelo para la facilitación del despacho mercantil en Cuba” para optar por el título de Máster en Informática Aplicada.
Este trabajo fue desarrollado durante 2004-2008 y me corresponde la autoría principal del resultado expuesto en esta memoria.
En especial deseo agradecer al MSc Fernando Antonio Peón Sánchez, quien fungió como tutor de mi formación como máster y del cual he recibido gran ayuda. Además, deseo agradecer a mi familia por el apoyo durante todo este tiempo y en especial a mi mamá por toda la ayuda, a mi hijo y esposo que hacen que cada día me supere más, a Ernesto por toda la contribución incondicional, a los inspectores de de técnicas aduaneras en especial Dizzy y Yamila que me acompañaron con sus criterios y buenos consejos, al vicejefe de la aduana Javier Calvo que con todo el trabajo que me encomendaba me hizo superarme una y otra vez, al director del CADI Carlos que con tantos sueños siempre me involucraba en hacer las cosas cada día mejor, en especial al jefe de la aduana Pedro Pupo que confió en mi para tantas y tantas tareas, a mis compañeros del departamento quienes también contribuyeron a mi crecimiento profesional y humano en general. A todos ellos, así como a otros colegas y amigos que no he mencionado por razones de espacio, les doy las más sinceras gracias.
Finalmente declaro que todo lo anteriormente expuesto se ajusta a la verdad, y asumo la responsabilidad moral y jurídica que se derive de este juramento profesional.
Y para que así conste, firmo la presente declaración jurada de autoría en Ciudad de La Habana a los 3 días del mes de diciembre del año 2009.
_______________________
Ing. Mercedes Suárez Arnautó
Resumen
El trabajo que se presenta muestra el estudio realizado con vistas a perfeccionar el procedimiento para el despacho aduanero de mercancías en las unidades del sistema de órganos aduaneros de la Aduana General de la República de Cuba. Concretamente en lo referente al control y la burocracia asociados al mismo, que constituyen la principal barrera no arancelaria al comercio.
Se establecieron criterios comparativos que permiten asegurar que el procedimiento constituye un estado superior para el despacho de mercancías, fue implementada una solución informática que da soporte a la aplicación del procedimiento desarrollado y se implantó la misma en la totalidad de las aduanas del país.
Con la propuesta presentada se pone a disposición de la aduana cubana una herramienta que haciendo uso de las tecnologías de la Información y las comunicación logra agilizar el proceso de despacho haciendo un uso más racional de los recursos humanos y técnicos.
Para el ejercicio práctico se ha tomado como escenario fundamental el proceso de despacho en la Aduana del Puerto de la Habana, ya que el volumen de operaciones y variantes en el despacho constituyen el medio propicio para demostrar la utilidad de esta investigación.
Índice
Introducción __________________________________________________________ 1 1. Fundamentos Teóricos _______________________________________________ 7 1.1. Marco teórico-conceptual ________________________________________________ 7
1.1.1. La Aduana General de la República de Cuba. ______________________________________ 7 1.1.2. ¿Qué se entiende por proceso?_________________________________________________ 10 1.1.3. El proceso aduanero. Definición de los procesos esenciales en Cuba. __________________ 11 1.1.4. La innovación tecnológica. ___________________________________________________ 14 1.2. El uso de las tecnologías de la informática y las comunicaciones en la aduana. ___ 17 1.2.1. Desarrollo de la informática y las comunicaciones en la aduana cubana. ________________ 17 1.3. El proceso de control de las importaciones y exportaciones comerciales en Cuba. _ 21 1.3.1. Etapa de presentación _______________________________________________________ 22 1.3.2. Etapa de Cotejo del Manifiesto de Carga ________________________________________ 24 1.3.3. Etapa de Registro ___________________________________________________________ 24 1.3.4. Etapa de Liquidación ________________________________________________________ 26 1.3.5. Etapa de Cobro de Impuestos _________________________________________________ 26 1.3.6. Etapa de Extracción/Entrada __________________________________________________ 26 1.4. Implementación del despacho comercial en sistemas informáticos. _____________ 28 1.4.1. Comunidad Andina _________________________________________________________ 28 1.4.2. Unión Europea _____________________________________________________________ 29 1.4.3. SIDUNEA ________________________________________________________________ 30 1.7. Conclusiones del capítulo _______________________________________________ 32
2. Solución Tecnológica _______________________________________________ 33 2.1. Plataforma de trabajo propuesta _________________________________________ 33
2.1.1. Metodología de Desarrollo de Software. _________________________________________ 33 2.1.2. Lenguaje Unificado de Modelado ______________________________________________ 34 2.1.3. Notación para el Modelado de Procesos de Negocio ________________________________ 34 2.1.4. Herramienta Case __________________________________________________________ 35 2.1.5. Arquitectura del sistema _____________________________________________________ 36 2.1.7. Conclusiones parciales_______________________________________________________ 40 2.2. Solución de innovación. _________________________________________________ 41 2.2.2. Etapa de Registro de la Declaración de mercancías. ________________________________ 45 2.2.3. Etapa de Presentación de documentos. __________________________________________ 47 2.2.4. Etapa de Liquidación. _______________________________________________________ 48 2.3. Cambios introducidos a partir de la solución. ______________________________ 48 2.4. Requisitos Funcionales _________________________________________________ 49 2.5. Casos de uso del Sistema ________________________________________________ 50 2.5.1. Descripción de los actores. ___________________________________________________ 51 2.5.2. Descripción Textual reducida de los casos de uso del sistema. ________________________ 52 2.6. Diseño e implementación ________________________________________________ 53 2.6.1. Diseño de interfaz. __________________________________________________________ 54
3. Análisis de los resultados_____________________________________________ 56 Conclusiones ________________________________________________________ 60 Recomendaciones ____________________________________________________ 61 Bibliografía _________________________________________________________ 62 Anexo 1. Premisas esenciales y los valores compartidos dentro de la aduana ____ 65
Anexo 2. Volumen de operaciones año 2005 y 2006 en aduanas seleccionadas. ___ 66 Anexo 3. Modelo de la Declaración de Mercancías __________________________ 67 Anexo 4. Registro de Incidencias ________________________________________ 70 Anexo 5. Canales de Control ____________________________________________ 71
Introducción
El volumen de mercancías que se mueve a lo largo del mundo, como resultado de la globalización y las demandas del mercado, incrementan el nivel de operaciones a desarrollar en las aduanas. La facilitación de las operaciones del comercio internacional, sobre la base de incrementar la fluidez de las transacciones comerciales a partir de la disminución de los procedimientos burocráticos, constituyen el único mecanismo con que cuentan las aduanas para lograr garantizar la eficiencia en su trabajo.
Los comerciantes, tanto de países en desarrollo como de países desarrollados han destacado, desde hace ya tiempo, el enorme volumen de papeleo que sigue siendo necesario para la circulación de mercancías a través de las fronteras. Los requisitos relativos a los documentos exigidos a menudo adolecen de transparencia y en muchos lugares entrañan una gran duplicación de información, problema que con frecuencia se agrava por una falta de cooperación entre comerciantes y organismos oficiales.
Los sistemas automatizados, en las aduanas de hoy, constituyen una de las herramientas más útiles en lo que respecta a facilitación de los procedimientos del comercio internacional. Como complemento a la reforma aduanera, la automatización se ha catalogado como el catalizador de la modernización de las aduanas y un estimulo para un mayor uso de las tecnologías de la informática y las comunicaciones (TIC) por parte de otros servicios estatales y de empresas u organismos interesados, cuyas actividades impliquen operaciones aduaneras. [1]
Para muchos países el proceso de automatización ha traído como consecuencia una mayor transparencia en la aplicación de los derechos e impuestos, reducción de los tiempos de despacho, mejora de la calidad y rapidez en la elaboración de las estadísticas, entre otras, que trae aparejado ahorros directos e indirectos tanto para las aduanas como para los comerciantes. No obstante a pesar de los beneficios, el uso de los formularios tradicionales en papel para el intercambio de información que aún están presente en estos procesos, tiene un costo estimado de 5 a 10 porciento del valor total del comercio mundial, por lo que las transacciones se hacen lentas y costosas. [2]
Desde hace ya unos años, en Cuba, la Aduana General de la República (AGR) trabaja en un proceso de perfeccionamiento orientado a cambiar los sistemas de dirección y mejorar la gestión aduanera, buscando que las administraciones sean más eficaces y eficientes.
Se impone en la aduana el desarrollo de nuevos servicios, como una necesidad, en un país con apertura económica a la inversión extranjera que provoca un incremento,
descentralización y diversificación del comercio exterior y exige una mayor rapidez en los procesos de despacho con un desarrollo en la gestión aduanera, unido a la necesidad de un mayor control; un país que cada día requiere de una información más confiable, segura y rápida fundamentalmente para las estadísticas de comercio exterior y el enfrentamiento; una economía donde coexisten dos monedas lo que ha complicado considerablemente la contabilidad y gestión de cobros; un aumento de la exigencia de los usuarios de procedimientos y trámites simplificados, reducción de los tiempos de despacho, facilidades de pago y cooperación, en resumen, un servicio de calidad.
En las unidades de aduanas en Cuba, como apoyo al proceso de despacho, se utiliza el Sistema Automatizado de Despacho Mercantil (SADEM), implantado el primero de enero del 2001, cuyo principal objetivo es el control y la administración de la gestión aduanera. Es vital la digitalización de la información debido a que la aduana es fuente primaria para la elaboración de las estadísticas del comercio exterior; a pesar de las muchas ventajas que constituyó este paso, la realidad es que aún el servicio que se brinda no posee la calidad requerida. [3]
El proceso necesario que se desencadena durante el despacho de mercancías desde su formalización hasta su extracción es realmente engorroso y denso, su mayor inconveniente es precisamente su complejidad; todas las partes involucradas están interesadas en conocer y controlar todo el movimiento. Es una prioridad la de disminuir el tiempo de despacho, garantizando control y facilitación en el comercio, que a su vez contribuye a disminuir el tiempo de estadía de las mercancías en puertos y aeropuertos y por ende agiliza la cadena puerto–transporte–economía interna. El exceso de controles y el burocratismo en este proceso ha traído como consecuencia un grupo de situaciones no deseables:
Las mercancías son liberadas para su extracción en tres días como promedio a partir de presentada por primera vez la documentación, lo que alarga la estadía de la carga en los almacenes y por ende gastos por concepto de almacenaje.
Se destina un grupo de inspectores preparados para el control aduanal, como simples operadores, solo para facilitar la digitalización del modelo de solicitud de levante y que el proceso no sea aún más lento.
Se destinan medios de computación, mobiliario e insumos para garantizar esta etapa, los cuales pueden ser empleados en otros controles.
Gasto de recursos y tiempo por parte de los agentes de aduanas debido a la necesidad de presentarse reiteradamente ante la aduana para completar una extracción.
La información recogida no tiene toda la calidad deseada debido a que esta es presentada con formulario en papel y pasada al sistema por parte de los inspectores. Este procedimiento aumenta los riesgos de error humano y posibilita comportamientos delictivos por parte de los inspectores y los agentes de aduana.
Una preocupación del mundo de hoy es precisamente agilizar los trámites de importación y exportación de mercancías. La aduana, en particular la cubana, cuenta con la ayuda y apoyo de todos los organismos involucrados, primeramente porque forman parte de la cadena y sus operaciones y controles se afectan y en gran medida debido a que el 80 % del tráfico de mercancías en Cuba es estatal por tanto los gastos asociados al despacho aduanal corren a cuenta del presupuesto estatal. A partir de la clara necesidad de resolver el problema, hace aproximadamente 10 años se han ido introduciendo medidas en aras de mejoras, lo que ha permitido mejorar los tiempos.
A partir de lo anterior, esta investigación se centra en el estudio del proceso de despacho de mercancías, específicamente la relacionada con las primeras etapas del proceso hasta obtener el levante.
De ahí que el problema de la investigación sea: Los procedimientos burocráticos en el proceso de despacho mercantil en las unidades de aduana, provocan demora en el servicio, un uso no racional de los recursos humanos y técnicos y afectan la calidad de la información que se brinda.
El objeto de estudio se define como: el proceso de control de las importaciones y exportaciones comerciales en las unidades de aduana y el campo de acción estará en dirección del proceso de despacho mercantil.
Se propone como objetivo general: Agilizar el servicio de despacho mercantil, facilitando un uso racional de los recursos humanos y técnicos y elevando la calidad en la información que se brinda.
Partiendo de la hipótesis es posible rediseñar el proceso de despacho mercantil, obteniendo ventajas del uso de las TIC, de manera tal que se reduzca el exceso burocrático que está presente en el mismo. Agilizando el servicio de despacho mercantil, facilitando un uso más racional de los recursos humanos y técnicos, y elevando la calidad de la información que se brinda.
Para dar cumplimiento a este objetivo general específicamente se deberá:
Confeccionar el marco teórico de la investigación con respecto al proceso de despacho mercantil, además del proceso de innovación tecnológica, dejando definida la posición del investigador, identificando los aspectos positivos, semejanzas y diferencias que poseen los procesos similares existentes en la actualidad.
Evaluar el contenido de la información obtenida sobre el proceso de despacho mercantil en Cuba y establecer un diagnóstico para tomar posición al respecto.
Modelar un sistema de gestión de trámite aduanero.
Proponer el método para agilizar y simplificar el trámite aduanero.
Esta investigación está sustentada en que por primara vez en la aduana cubana se logrará hacer uso de las tecnología de la informática y las comunicaciones en función de la facilitación del comercio, involucrando en esto a todas las empresas importadoras y exportadoras, introduciendo modificaciones en el procedimiento de despacho mercantil que permiten perfeccionarlo y brindar la posibilidad de minimizar el tiempo del mismo haciendo un uso racional de los recursos.
A continuación se relacionan un conjunto de tareas que se han propuesto, a partir de los objetivos trazados, y que contribuyen a que la investigación se realice de forma eficiente:
1. Realizar búsqueda bibliográfica sobre la temática y estudiarla para definir el estado del arte.
2. Estudiar las normas y metodologías establecidas para el proceso despacho mercantil teniendo en cuenta los regimenes aduaneros y tipos de facilidades.
3. Realizar visitas a varias unidades de aduana teniendo en cuenta las vías en que arriba el medio de transporte al país y observar el proceso.
4. Realizar entrevista a los inspectores en función del despacho para tener en cuanta sus experiencias e ir identificando las funcionalidades que debe ofrecer el sistema propuesto.
5. Realizar análisis y diseño según la información acumulada.
6. Exponer los resultados obtenidos y realizar ajustes según opiniones de los usuarios.
7. Realizar encuentros con todas las empresas y agencias de aduanas para informar los nuevos métodos y vías para la presentación de la declaración de mercancías y realizar ajustes como resultado de los mismos.
8. Presentación y adiestramiento a inspectores, agentes y apoderados en el uso del sistema.
9. Análisis de resultados finales y confección informe.
Durante la investigación se siguió una estrategia descriptiva con el objetivo de describir el fenómeno y reflejar lo esencial y más significativo del mismo, los conocimientos precedentes acerca del problema permitieron plantear la hipótesis a nivel descriptivo.
Luego de realizar el estudio de la bibliografía referente al proceso de despacho mercantil y el estudio de las normas y metodologías para este proceso, se visitaron las
unidades de aduana más representativas de acuerdo a la vía de entrada/salida de las mercancías, estas unidades fueron seleccionadas por la técnica de muestreo no probabilística intencional ya que, a partir de la información previa, permitió realizar la selección para obtener resultados confiables. En el Sistema de Órganos Aduaneros existen 28 aduanas de despacho de ellas se estudiaron cinco (Aeropuerto Internacional José Martí, Puerto de La Habana, Puerto de Moa, Berroa y Aduana Postal y Envíos) siendo este el tamaño de la muestra para la investigación representando un 18 % de las aduanas, sin embargo por volumen de operación que se está estudiando representa el 87% de las solicitudes de despacho.
A lo largo de la investigación se alternaron varios métodos para la recolección de la información, tanto teóricos como empíricos, que permitieron estudiar y abordar la realidad. Con el uso del método histórico se analizó la evolución del proceso de despacho en Cuba y como se fue adaptando de acuerdo a los diferentes periodos y condiciones, también se utilizó como método en el estudio del desarrollo y recomendaciones para la armonización de los procesos de despacho a nivel mundial conociendo las diferentes alternativas de solución dadas. El método hipotético- deductivo permitió, a partir del estudio del fenómeno, realizar deducciones para el planteamiento de la hipótesis. Además de estos métodos de carácter teórico fueron empleados métodos de carácter empírico; la observación, como método fundamental participativo, que constituyó la manera directa de comprobar y recoger evidencias de cómo se realizaba el proceso de despacho mercantil y el desarrollo alcanzado hasta el momento. Con el uso de la medición se pudo medir las variables una vez operacionalizadas. La entrevista fue el método más empleado en la recogida de información y con el objetivo de lograr establecer una relación entre las variables;
estas entrevistas fueron colectivas e individuales no estructuradas y dirigidas a varios niveles de mando (jefes de aduanas, especialistas de despacho, brigadas de inspectores, agentes y apoderados). La encuesta fue también muy empleada con el fin de conocer los factores o causas que han generado el problema, se aplicó más masivamente luego de haber adquirido conocimiento en el tema. Finalmente y no menos importante se utilizó el método de revisión de documentos para la extracción de conocimiento relevante de los documentos bibliográficos, en la definición del marco conceptual y la confección del estado del arte.
A partir de la información recogida, se realizó el análisis de la misma considerando el proceso actual y sus puntos vulnerables, de acuerdo al problema planteado, se confeccionó entonces, un único modelo para la solicitud de despacho o levante de acuerdo al tipo de vía de entrada/salida de la mercancía y régimen aduanero (como elementos fundamentales); se le realizó modificaciones al proceso de despacho
mercantil con el objetivo de garantizar una mayor fluidez en el comercio de modo que no impida sino que facilite la circulación de las mercancías. De acuerdo a esto se modeló un software como soporte a las modificaciones en el proceso definiendo el formato electrónico para el intercambio de la información referente al modelo de solicitud de levante.
En el presente trabajo se puede encontrar en el primer capítulo los principales conceptos analizados, relacionados a la aduana como entidad y los procesos que incluyen los procesos aduaneros. Se realiza además un análisis en torno a los temas de innovación tecnológica y el desarrollo de la informática en la aduana cubana. Se realiza una revisión de algunos sistemas automatizados de despacho y se detalla el proceso de despacho en Cuba.
En el segundo capítulo se explica la propuesta comenzando por relacionar la tecnología empleada en el proceso de desarrollo del software. Seguidamente se detalla el proceso de despacho propuesto mostrando las diferencias con respecto al anterior. Finalmente se exponen los principales artefactos producto del desarrollo del software.
El tercer capítulo muestra la evaluación de los resultados así como el impacto en la institución y fuera de ella.
1. Fundamentos Teóricos
En este capítulo se muestra el entorno en que se mueve la Aduana General de la República de Cuba, así como un análisis bibliográfico sobre el concepto de proceso, e innovación tecnológica. Se describe la evolución del proceso de informatización en la aduana cubana y se detalla también el proceso de control de las importaciones y exportaciones con carácter comercial. Finalmente se realiza una descripción de la armonización de los procesos de despacho en diferentes sistemas de gestión aduanal.
1.1. Marco teórico-conceptual
El marco en que se desarrolla este trabajo abarca la comprensión de un grupo de importantes conceptos tanto del ámbito aduanal como informático, necesarios para describir la frontera de conocimiento y lograr una representación histórica de los trabajos realizados y el aporte que estos han hecho para el desarrollo de esta investigación.
1.1.1. La Aduana General de la República de Cuba.
Para comprender cuales son las funciones que las oficinas de aduana realizan, es bueno conocer que se entiende por aduana, diferentes son las formas de enunciar el concepto y a continuación se hace alusión a algunas de ellas:
Oficinas públicas administrativas establecidas en los lugares de acceso o salida del país, dependientes del Servicio de Administración Tributaria, con facultades para recaudar impuestos y demás derechos que se hallen a su cargo, fiscalizar la entrada y salida de mercancías y hacer cumplir las leyes que a este ramo se refieren, y las que le son conexas, como las de salubridad, comunicaciones, migratorias, etc. [6]
Ente que regula y controla todo lo que ingresa y egresa del país tiene sus propias disposiciones y leyes que controlan y dan las pautas para todas las tramitaciones que se realicen en el marco del comercio exterior. [7]
Estos conceptos caracterizan a las oficinas de aduana de manera similar por lo que hay gran coincidencia, en el caso de Cuba, se define, según el Glosario de términos aduaneros, puesto en vigor con la Resolución 33/96 de la Aduana General de la República de Cuba, como los servicios administrativos responsables de la aplicación de la normativa aduanera y de la determinación y percepción de los derechos de aduana1, tasas y demás derechos recaudable. Servicio público encargado de ejecutar el control aduanero aplicable a la entrada, el tránsito, el cabotaje, el trasbordo, el
1 Derechos establecidos en el arancel de aduanas y/o en la legislación nacional, a los cuales están sujetas las mercancías que entran al territorio nacional o que salen de el.
depósito y la salida del territorio nacional de mercancías, viajeros y sus equipajes, bienes y valores sujetos a regulaciones especiales y los medios en que se transporten.
[8]
En Cuba, la aduana, es un órgano de la administración central del estado subordinado al consejo de ministros. Integra el sistema de control estatal y actúa en función de ello, conciliando las medidas de control con las de facilitación. Surgió como aduana socialista el 5 de febrero de 1963, cuenta actualmente con más de 3000 trabajadores.
Cuba es miembro de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) desde su creación en el año 1952. Esta organización, que tiene como antecedente el Consejo de Cooperación Aduanera, como organización intergubernamental con competencia exclusiva en materia de aduanas, tiene como misión mejorar la efectividad y la eficiencia de las aduanas respecto a temas como: recaudación de ingresos, facilitación del comercio, elaboración de estadísticas para el comercio exterior, y protección de la sociedad; contribuyendo a mejorar estas áreas y de esta manera el bienestar económico y social de las naciones. [9]
La organización antes mencionada, como medio para lograr sus objetivos, crea un instrumento internacional; el 18 de Mayo de 1973 y puesto en vigor el 25 de septiembre de 1974, conocido como Convenio para la Simplificación y Armonización de los Procedimientos Aduaneros (Convenio de Kyoto), que no es más que una guía coherente e integral y que serviría para simplificar y armonizar la legislación aduanera, además de disminuir las divergencias existentes en los distintos países, que pudieran obstaculizar el comercio. Adicionalmente tiene como objetivo mejorar la eficacia y la eficiencia de las medidas destinadas al cumplimiento de la legislación y del control aduanero. [10]. De este convenio Cuba es firmante desde 1995. A pesar de los esfuerzos realizados, solo 61 países (de 150 miembros de la OMA en aquel entonces), firmaron el convenio, incluso con reservas. Precisamente la rapidez con que ocurrían los cambios en el comercio internacional, la globalización y la tecnología de la información, obligaban a las administraciones aduaneras a modificar sus regimenes y prácticas, lo que hacia que el Convenio de Kyoto mostrara evidente obsolescencia. De ahí se toma la decisión, en 1995, de revisar el mismo y surge entonces lo que se conoce como Convenio de Kyoto Revisado, y del cual también Cuba es firmante, siendo el único país latinoamericano. Entre los temas introducidos se encuentran las normas para el control aduanero de comercio electrónico y uso de declaraciones electrónicas previas y complementarias; las reformas y enfoques en el convenio hacen que la decisión de un país adherirse no corresponda al operador aduanero sino al más alto nivel de la administración pública ya que involucra a todos los operadores del comercio. [11]
Por los años 90 se realizan en Cuba una serie de transformaciones económicas y cambios en las relaciones comerciales, creación de sociedades mercantiles, apertura a la inversión extranjera, auge del turismo internacional, entre otros. A partir de la necesidad de disponer una normativa moderna que facilite el comercio exterior y tráfico de viajeros, manteniendo el necesario control en defensa de la economía nacional, el 3 de abril de 1996, la aduana, adopta el Decreto Ley 162, en el cual se sustentan las bases legales, organizativas, tareas principales y alcance de la actividad.
Este decreto toma en cuenta además la práctica internacional, los procesos de integración regional y las experiencias de otras aduanas latinoamericanas y de la comunidad europea. [12]
El 23 de junio del 2005, los directores de aduanas, adoptaron unánimemente el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global y se convierte en el programa de comercio mundial más seguro, anunciando un nuevo enfoque de los métodos de trabajo. En el Marco se establece que las aduanas pueden y deben desempeñar el papel central en la seguridad y facilitación del comercio global. Debe optimizarse la seguridad de la cadena logística internacional y tomar las medidas para seguir mejorando la facilitación del comercio, por esto, son las aduanas las que deben promover el establecimiento de acuerdos de cooperación con otros organismos del gobierno. [13]
La colaboración es uno de los pilares fundamentales para la implementación del Marco Normativo de la OMA vista desde dos ángulos:
Aduana-Aduana: Circulación sin trabas de las mercancías a través de cadenas logísticas internacionales, anticipando controles ya que prevé el reconocimiento mutuo y elimina la duplicidad de requisitos.
Aduana-Empresas: La unión de todos los involucrados por un objetivo común, en la medida en que las aduanas puedan contar con sus socios en la cadena logística, los riesgos que afrontan disminuyen.
De acuerdo a lo anteriormente dicho, la misión de la aduana es la de garantizar el cumplimiento de la política estatal aduanera para el tráfico internacional de medios de transporte, mercancías y viajeros en función de la protección de la sociedad socialista y de la economía nacional, del procesamiento de las estadísticas del comercio exterior y la recaudación fiscal. Para lo cual concilia el control y la facilitación, mediante la prestación de un servicio eficaz y eficiente. [14]
A partir de la misión definida, la aduana cubana se plantea como visión la de ser una aduana moderna, el anexo 1 recoge las premisas esenciales y los valores compartidos dentro de la organización.
Para el cumplimiento de las funciones, de acuerdo al servicio que brinda las aduanas se tipifican como de: control2, despacho3, destino, entrada, partida, paso, salida y/o interior; aunque en una aduana pueden llevarse a cabo varios de estos servicios en paralelo. A su vez de acuerdo al tráfico ellas se pueden clasificar en: aéreas, marítimas, marinas, depósitos de aduana, zonas de ferias y exposiciones, bultos postales. Además en el sistema de órganos aduaneros existen unidades de aseguramiento y apoyo como lo es el centro de automatización, escuela de formación aduanera, entre otros.
1.1.2. ¿Qué se entiende por proceso?
La aduana ha definido procesos como concepción para organizar las actividades que realiza y lograr sus objetivos estratégicos. La correcta definición de este concepto es relevante en el curso de esta investigación.
Proceso se puede entender como:
Conjunto de fases sucesivas de un fenómeno o de una técnica, conducente a un determinado resultado. Acción que se desarrolla a través de una serie de etapas, operaciones y funciones, que guardan relación mutua y tienen un carácter continúo. Sucesión sistemática de cambios. [15]
Secuencia de tareas o el conjunto de actividades y decisiones para producir un producto final. [16]
Conjunto de actividades interrelacionadas que interactúan, las cuales transforman elementos de entrada en resultados.
Una definición acertada, a juicio del autor, para este concepto lo es la citada por Ljungberg, donde plantea que “Un proceso es una red de actividades vinculadas ordenadamente las cuales se llevan a cabo repetidamente y que utilizan recursos e información para transformar insumos en productos abarcando desde el inicio del proceso hasta la satisfacción de las necesidades” [17]
2 Oficina de aduana designada para controlar la ejecución de las operaciones aduaneras y que vela por el cumplimiento de las condiciones establecidas para el régimen aprobado.
3 Oficina de aduana designada para el despacho de mercancías declaradas a importación, exportación o a cualquier otro régimen aduanero.
A continuación se muestra gráficamente el concepto:
Fig. 1.1. Diagrama Simplificado de los elementos de un proceso
Las entradas y salidas en los procesos deben ser medibles y adaptables al cambio por lo que no es aconsejable definir procesos estáticos. La medición hará mención al “que se hace”, dejar clara la misión “para qué”, bien delimitadas la fronteras y sus entradas y salidas, una secuencia de etapas claramente identificables en subproceso y debe poderse medir “cantidad – calidad – costo”
1.1.3. El proceso aduanero. Definición de los procesos esenciales en Cuba.
En el mundo globalizado un factor que influye sobre la competitividad de un país suele ser la complejidad de los trámites relativos a las operaciones de su industria, es por esto que se hacen esfuerzos conjuntos para simplificar la tramitología relativa a la importación y exportación. [18]
De acuerdo a lo anterior, desde hace muchos años, las aduanas, consideraron aplicar la teoría de la gestión por procesos, insertándola en las operaciones aduaneras, obteniendo buenos resultados y la satisfacción de clientes externos a sus instituciones, a partir de lo cual se logra una cooperación activa del sector comercial, cuestión indispensable para lograr el éxito.
Los procesos esenciales en las instituciones aduaneras son definidos enfocando sus prioridades y objetivos, determinando los usuarios y necesidades. De acuerdo a esto se le da mayor importancia a aquellos procesos cuya incidencia en la eficiencia de la institución es alta.
A partir de esto el proceso aduanero se define como un conjunto secuencial, repetitivo y ordenado, bajo ciertas condiciones, de actividades de la operativa aduanera en las que intervienen funcionarios y operadores del comercio exterior, tecnología adecuada,
Entrada
Salida
Actividades
Recursos
Información
Transformación
materiales, equipamiento, organizadas coherentemente para brindar un servicio ejerciendo control, de forma tal que satisfaga los requerimientos del usuario. [19]
Este concepto no se aleja para nada del ya definido como proceso, si se toma como proceso el de “arribo de pasajeros”, el mismo incluye las etapas de: entrega de información a la aduana, arribo de pasajeros, arribo de equipajes, despacho del equipaje y salida del pasajero. Se considera las entradas como la información de los viajes, lista de equipaje, pasajeros y comportamiento de los mismos en el salón; la salida es el servicio ágil de controlar el ingreso de pasajeros y sus equipajes.
Loa anteriormente descrito se puede graficar teniendo en cuenta el diagrama simplificado de proceso de la figura 1.1 de la siguiente manera.
Fig. 1.2. Diagrama Simplificado del proceso de arribo de pasajeros
Lo importante en el enfoque es determinar y reconocer los procesos aduaneros para luego, organizarlos y optimizarlos según las prioridades de la institución y caminar hacia la eficiencia aduanera.
Son 5 los procesos esenciales definidos en la aduana cubana:
1. Proceso de Control de los medios de transporte internacional: Es el conjunto de etapas y operaciones que se ejecutan para realizar el trámite y formalización de la documentación que declara la carga, provisiones, pasajeros y tripulantes que transportan los buques y aeronaves a su entrada y salida del país. El despacho y control aduanero de los medios incluye la permanencia de los mismos en los puertos y aeropuertos así como las operaciones (atraque, comienzo de operaciones de carga, descarga, entre otros) que los mismos
Entrada
Arribo de Pasajeros Arribo de Equipajes
Salida
Servicio ágil de pasajero y equipaje Actividades
Despacho y Control
Recursos Inspector de aduana PC y equipamiento para
análisis
Información
Viajes
Listas de pasajeros
Transformación
realicen, también son objetos de control los buques dedicados al tráfico del cabotaje. Las condiciones que deben cumplirse son reguladas por la aduana.[20]
2. Proceso de Control de las importaciones y exportaciones de los viajeros: Es el conjunto de etapas y operaciones que se ejecutan ante la formalización de las importaciones o exportaciones que realizan los pasajeros y tripulantes de todo lo que traigan consigo y no formen parte de sus efectos personales y cuya naturaleza o cantidad no indiquen fines comerciales. No obstante estarán sujetos al control aduanero los efectos de uso personal. [21]
3. Proceso de Control de las importaciones y exportaciones comerciales: Es el conjunto de etapas y operaciones que, de acuerdo a los diferentes tráficos, se producen durante la formalización, por parte de los operadores del comercio, para la exportación, importación u otro régimen aduanero de las mercancías con fines comerciales. [22]
4. Proceso de Control de las importaciones y exportaciones no comerciales por la vía marítima y aérea: Es el conjunto de etapas y operaciones que se ejecutan durante la formalización de la importación o exportación de mercancías por personas naturales y jurídicas, que por su destino, naturaleza, cantidades y habitualidad no indican carácter comercial. [23]
5. Proceso de Control de las importaciones y exportaciones no comerciales vía postal y Curries4: Es el conjunto de etapas y operaciones que se ejecutan a fin de formalizar la importación o exportación sin carácter comercial de los envíos postales que tramitan las personas naturales. Se incluye además todas las modalidades del servicio postal internacional. [24]
Siendo el Proceso de Control de las importaciones y exportaciones comerciales, en su primer nivel de control, el despacho mercantil, el proceso aduanero fundamental en los ingresos al presupuesto estatal por conceptos de derechos de aduana y tasas de servicio y donde se registran todos los volúmenes de operaciones de importación y exportación del comercio exterior. Ver anexo 2 Volumen de operaciones en las unidades de aduana seleccionadas en los años 2005 y 2006.
4 Empresas de correo rápido, que brindan atención al transporte internacional a terceros de correspondencia, documentos y mercancías que requieren traslado urgente.
1.1.4. La innovación tecnológica.
Las innovaciones favorecen el desarrollo, al permitir a los individuos aumentar sus capacidades y oportunidades.
El proceso de innovación tecnológica implica, la creación, desarrollo, uso y difusión de un nuevo producto, proceso o servicio nuevo y los cambios tecnológicos significativos de los mismos.
Para comprender mejor el significado y las ventajas que representa, para una organización, la innovación tecnológica, se hace necesario definir algunos conceptos que están relacionados con el término.
Innovación
El concepto de innovación ha ido evolucionando y se ha ido descubriendo la relación que tiene con el desarrollo de una comunidad.
El diccionario de la Real Academia Española en su edición de 1992, lo define como
“mudar, o alterar las cosas introduciendo novedades” [25]
Algunas de sus definiciones según diferentes autores son:
Es el proceso de la tecnología existente y los inventos para crear o mejorar un producto, un proceso o un sistema. En un sentido económico consiste en la consolidación de un nuevo producto, proceso o sistema mejorado. [26]
Es la secuencia de actividades por las cuales un nuevo elemento es introducido en una unidad social con la intención de beneficiar la unidad, una parte de ella o a la sociedad en conjunto. El elemento no necesita ser enteramente nuevo o desconocido a los miembros de la unidad, pero debe implicar algún cambio discernible o reto en el status quo”. [27]
Es el proceso que se realiza con un enfoque sistémico, que requiere de asociaciones y vínculos entre las distintas áreas del conocimiento, para la implementación y el funcionamiento de mejoras en las formas de hacer las cosas sobre la base de ideas creativas y transformadoras y que busca siempre extrapolar esas mejoras con éxito, al mercado, los productos, los procesos y los servicios para obtener un impacto económico, social o ambiental. [28]
Puede apreciarse al analizarlas que coinciden en que, la idea es el cambio y en que la innovación es tal cuando se produce con éxito.
En sentido general de lo que se trata es de comprender que innovar no implica solo crear un producto tangible, puede innovarse al crear una organización o una nueva forma de producción o un nuevo proceso o procedimiento para llevar adelante una determinada tarea.
La innovación abarca diferentes esferas por lo que se pueden distinguir 4 tipos: [29]
De producto: Introducción de un bien o de un servicio nuevo, o considerablemente mejorado.
De proceso: Introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, proceso de producción o de distribución, implica cambios significativos en las técnicas, los materiales y/o los programas informáticos.
De mercado: Aplicación de un nuevo método de comercialización que implique cambios significativos de diseño o el envase de un producto, su posicionamiento, su promoción o tarificación.
De organización: Introducción de un nuevo método organizativo en las prácticas, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores de la empresa.
Hoy en día, ante los nuevos desafíos, innovar es importante, ya que este proceso persigue el objetivo de explotar las oportunidades que ofrecen los cambios y las nuevas situaciones, incluso cambios de la naturaleza. Es importante también comprender en el marco de esta investigación, que; innovar no es solo crear productos, puede ser un nuevo servicio o como hacerlo, innovar no está restringido a desarrollos tecnológicos, ni a ideas revolucionarias; una serie de pequeñas innovaciones son también deseables.
Tecnología
El cambio tecnológico cada día se acelera más y el acortamiento del ciclo de vida de los productos es una realidad, de ahí la importancia de realizar una eficaz gestión de la tecnología de una empresa.
La tecnología es el conjunto de conocimientos científicos y empíricos, habilidades, experiencias, y organización requeridos para producir, distribuir, comercializar y utilizar bienes y servicios. Incluye tanto conocimientos teóricos como práctico, medios físicos, know how, métodos y procedimientos productivos, gerenciales y organizativos, entre otros, así como la identificación y asimilación de éxitos fracasos anteriores, la capacidad y destrezas de los recursos humanos. [28]
La tecnología puede definirse como el medio para transformar ideas en procesos o servicios, que permita además mejorar o desarrollar procesos. No consiste únicamente en métodos, máquinas, procedimientos, métodos de programación, sino que es también un estado de espíritu, la expresión de un talento creador y la capacidad de sistematizar los conocimientos para su aprovechamiento por el conjunto de la sociedad. No es un medio que puede adquirirse sino un punto de partida que puede perfeccionarse o generarse a través del propio proceso transformador. [29]
Innovación tecnológica
Las economías más avanzadas basan su barrera de competitividad, cada vez en mayor grado, en la generación y utilización eficaz del conocimiento. Sin embargo, la sola existencia del conocimiento no garantiza la innovación. [30]
El término innovación tecnológica es definido por Fernando Machado como el acto frecuentemente repetido de aplicar cambios técnicos nuevos a la empresa, para lograr los beneficios mayores, crecimiento, sostenibilidad y competitividad. [31]
Este mismo concepto ha sido definido por otros autores como Sherman Gee, quien plantea que es el proceso en el cual, a partir de una idea, invención o reconocimiento de necesidad, se desarrolla un producto, técnica o servicio útil hasta que se ha aceptado comercialmente. [32]
Pavón y Goodman lo han definido como el conjunto de actividades inscritas en un determinado periodo de tiempo y lugar que conducen a la introducción con éxito en el mercado, por primera vez, de una idea en forma de nuevos y mejores productos, servicios o técnicas de gestión y organización. [33]
La innovación tecnológica cuando es de proceso consiste en la introducción de nuevos procesos de producción o la modificación de los existentes mediante la incorporación de nuevas tecnologías. Su objeto fundamental es la reducción de costos ya que constituye una respuesta de la empresa a la creciente presión competitiva en los mercados. [30]
A partir del análisis de estos conceptos, haciendo una combinación de los dados por Sherman Gee y Pavón y Goodman, la autora considera, en lo adelante, definir la innovación tecnológica como: el proceso en el cual, a partir de una idea, o reconocimiento de necesidad, se desarrolla un producto, técnica o servicio, que conduce a la introducción con éxito, por primera vez, de nuevos y mejores productos, servicios o técnicas de gestión y organización.
En el buen desenvolvimiento del proceso de innovación tecnológica influye la estrategia corporativa de la organización de conjunto con las tecnologías. Cabe aclarar que para que haya innovación tecnológica, debe haber capacidad de investigación, una muestra de esto es que los países industrializados dedican entre el 2% y 3% de su producto interno bruto a investigaciones de ciencia y tecnología. [30]
La innovación tecnológica es considerada como el resultado tangible y real de la tecnología, o sea, lo que se conoce como logros de la ciencia y la tecnología.
Desarrollar este proceso es una realidad que se enfrenta hoy día. Cuba, en particular, tiene ante si una necesidad imperiosa de elevar la eficiencia y lograr la competitividad, por lo que potenciar el proceso de innovación tecnológica posibilitará combinar las
capacidades técnicas, financieras, comerciales y administrativas obteniendo nuevos y mejores productos o procesos.
1.2. El uso de las tecnologías de la informática y las comunicaciones en la aduana.
Lograr mayor facilitación en el comercio, simplificando los trámites aduanales, contribuye al desarrollo de una nación, ya que elimina tareas con procedimientos más sencillos, trayendo como resultado la disminución de tiempos y costos. [19]. Cabe aclarar que los procedimientos de importación y exportación son la principal barrera no arancelaria al comercio, los costes de formalización suponen una importante carga financiera que a menudo sobrepasa el monto mismo del arancel aduanero, como dato interesante se conoce que el costo derivado del cumplimiento de la normativa y de los requerimientos documentales pueden llegar a representar un 10% del valor del comercio mundial de las mercancías. [11]
Para lograr la facilitación y simplificación de los procesos no es conveniente centrarse solamente en ellos, sino que deben ir de la mano con cambios tecnológicos, contratación de personal excelentemente calificado y sobre todo orientado a satisfacer al usuario sin descuidar controles, o sea, la base de la facilitación es el establecimiento de procedimientos y el uso de la tecnología. [34]
El convenio de Kyoto revisado promueve en particular el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en las aduanas, para lo que dedica el capítulo 7, dando forma al principio de que, la aplicación de las TIC, es una de las formas de acceder a la simplificación y armonización de los regimenes y prácticas aduaneras. El uso de las técnicas debe contribuir a los análisis de riesgos y toma de decisiones ya que se debe tener presente que la simplificación y facilitación no es un tema reñido sino convergente con el del control.
1.2.1. Desarrollo de la informática y las comunicaciones en la aduana cubana.
La introducción de la automatización en las aduanas a nivel mundial, es un hecho y los beneficios obtenidos son prueba de ello.
Cuba ha pasado por un proceso de informatización, evolucionando, de acuerdo a las condiciones que en cada caso la situación le impone.
En 1978, comienzan a darse los primeros pasos, se contaba en la Aduana General de la Republica con máquinas CID-201B, sustituidas luego por CID 300/10. En ellas los analistas del puesto de mando realizaban algunos trabajos (fundamentalmente con el objetivo de brindar estadísticas) utilizando lenguajes como COBOL, FORTRAN y LEAL.
En 1980, a mediados, se adquiere en la aduana la primera PC, NEC-9801, ubicándolas en las áreas de economía, lucha contra el fraude y técnicas aduaneras;
para las cuales se le realizaron algunas aplicaciones. Más tarde fueron adquiridas para los mismos fines LTEL 22 y 24.
En 1993, se recibe en la aduana el Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA), mediante una donación de la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD de sus siglas en inglés). Hasta este momento en las unidades de aduana el proceso de despacho no contaba con ningún soporte informático como apoyo, es de suponer y teniendo en cuenta todos los controles que realiza la aduana como parte de sus funciones, que el proceso era muy lento. Se realizaba todo manual y además se llevaban registros para tener un acercamiento del volumen de operaciones y demás controles operativos. Cada unidad de aduana adoptó métodos de control propio, tendiendo en cuenta el volumen, operatividad y condiciones de trabajo. Durante este año se asimiló el sistema por analistas de la aduana para su implantación, lo que conllevó a cambios organizativos y de capacitación en el personal vinculado al proceso de despacho. SIDUNEA estaba implementado en una base de datos propia y lenguaje de programación (ABAL) y sobre sistema operativo SCO Unix;
lo que requirió preparación por parte del personal vinculado a la informática. A finales de este año se implanta en la Aduana del Puerto de la Habana.
En 1994 se implanta SIDUNEA en el resto del territorio Occidental, al igual que en el Puerto de la Habana, solo fue posible implantarlo de manera parcial. La decisión se tomó debido a las incongruencias en su concepción con las características específicas del despacho en Cuba, entonces fue necesario realizar adecuaciones prácticas y un conjunto de programas complementarios, pero aún quedaban cuestiones sin resolver y traían como consecuencia operaciones innecesarias y duplicidad de información que luego incluso carecían de empleo; influyendo en el retraso del despacho. Las adecuaciones se realizaban en FoxPro para MSDOS y DataEasy. No obstante la ventaja de la implantación del sistema fue que creó una cultura informática, hubo convencimiento práctico de las ventajas que reporta el uso de la computación, además de organizar e ir estandarizando el proceso de despacho en las unidades.
En 1995, muy a pesar del limitado equipamiento, en enero de este año por primera vez la aduana brinda la información estadística del comercio exterior al gobierno. A mediados de este año, y concluyendo en el año 1996, se logra conectar con enlaces X-25 la jefatura de la aduana con todas las delegaciones territoriales y aduanas independientes, queda establecido a partir de esto el uso del correo electrónico y el PCTELEX. Las máquinas utilizadas en ese momento eran terminales WISE para el despacho.
En 1996, es aprobada la creación de la unidad presupuestada nombrada, Centro de Automatización para la Dirección y la Información, subordinada a la Aduana General de la República. Con esto se logró que todo lo que a automatización respecta estuviera unido en una sola dirección. Es entonces que a partir de esto que se impulsó el estudio de las particularidades y requerimientos del comercio en Cuba.
En 1997, ya con una estructura organizativa creada y teniendo en cuenta los problemas que creaba SIDUNEA para el trabajo particular en Cuba, unido al efecto 2000 que tenía el sistema y los gastos millonarios para el adiestramiento del personal y mantenimiento, surge en la aduana cubana la necesidad de un sistema automatizado acorde a las características propias y especificidades, y se comienza el estudio para el diseño, desarrollo e implantación del sistema para el despacho de mercancías (SADEM). El objetivo del sistema se define en la resolución que más tarde lo puso en vigor y que se resumen en: [3]
Perfeccionar todas las operaciones que conforman el proceso de despacho mercantil.
Brindar información oportuna y confiable que incluye a usuarios externos a la aduana.
Facilitar los controles que permitan enfrentar el fraude y toda manifestación que afecte a la economía nacional.
Aumentar la calidad del servicio, brindando facilidades para los trámites aduaneros.
En 1999, se crea una red LAN con cable coaxial a 10 Mbits y se conectan las principales aduanas de despacho a la jefatura de la aduana. La red interna en el nivel central era una red con servidores Novel basada en protocolo IPX, con máquinas sin disco duro, con un espacio para la ofimática y el correo.
En el 2000, se cambia la red coaxial por una red UTP, se elimina los servidores Novel por Windows para correo electrónico y ficheros.
En el 2001, se implanta el sistema automatizado SADEM, paulatinamente en todas las unidades del sistema de órganos aduaneros, rompiendo con todo tipo de dependencia externa. Como medida para aprovechar el conocimiento adquirido y el hardware se desarrolló para ser utilizado en sistema operativo Unix y base de datos Oracle 7, solamente contaba el sistema con módulos para: despacho comercial, selectividad, ingresos, estadísticas de comercio exterior, administración y tablas de control. En este año se comienzan los primeros pasos en la introducción de la red inalámbrica, inicialmente se conectó la jefatura del Puerto de la Habana (APH) con las terminales subordinadas para uso de correo electrónico y transmisión de las tablas de control;
posteriormente se conectó APH con la Aduana General de la República. De esta
misma forma se realizó con la jefatura del aeropuerto José Martí y sus terminales y luego a la AGR. En el mismo año se conecta por Frame Relay las delegaciones de aduanas de las provincias para correo electrónico. Se comienza a desarrollar la Intranet de la aduana.
En el 2003, la red de la aduana enlaza a todas las provincias incluyendo el punto del Mariel y se logra que los aeropuertos de las provincias se enlacen a sus respectivas delegaciones por la red inalámbrica a 1,6 Mbit o 3,2 Mbit. No obstante a esto se comenzaban a desarrollar sistemas para resolver situaciones puntuales y por carecer de fuerzas y capacitación no se producían bajo los estándares definidos en el SADEM, lo cual iba atentando contra el buen desarrollo de la informática y en la mayoría de los casos había redundancia de la información, entre estos sistemas podemos encontrar:
Sistema Automatizado de Control Mercantil (SACOM), Sistema para aforo de bultos postales, Sistema Automatizado de Personas de Interés Aduanal (SAPIA), Sistema de Control Aplazado(SICA), Sistema para Despacho de Tripulantes.
En el 2004, ya las condiciones en la aduana habían cambiado, el equipamiento (aunque quizás no el necesario ni óptimo) había evolucionado sustancialmente, al igual que las comunicaciones digitales. Respecto al área de desarrollo de software, el SADEM era chequeado y enriquecido constantemente y declarado como un objetivo clave para el desarrollo de la institución, pero a pesar de los muchos problemas que resolvió, los documentos no se habían eliminado aún y eran imprescindibles los trámites presénciales en las oficinas de aduanas; por otra parte, el volumen de operaciones crecía y la necesidad de controlar era aún mayor, las posibilidades de fraude se mantenían presente en las operaciones del comercio y muchos organismos, instituciones y ministerios indicaban controles sobre las mercancías. Esto unido al grupo de sistemas aislados con los que ya se contaba, se decide comenzar a desarrollar un sistema que no solo respondiera a las necesidades del despacho aduanero sino que integrara, bajo una misma plataforma todos los procesos que ocurren en la institución, así surge el Sistema Único de Aduanas (SUA), desarrollado en ambiente Web, el cual se puede ver como un sistema con tres grandes aplicaciones: gestión aduanera, de recursos humanos y aseguramiento.
En el 2005, se establece la colaboración con la Universidad de las Ciencias Informáticas (UCI) y el objetivo era precisamente acelerar el desarrollo del SUA, dotándolo de nuevas y mejores prácticas para el desarrollo de software, además de poner a disposición de la UCI un producto comercializable, ya sea en su conjunto o por partes. No obstante en paralelo, debido a la necesidad de continuar brindando un servicio oportuno y de calidad, en la aduana los especialistas toman parte en la programación de determinados módulos que aún por su volumen no ha sido
entregados a la UCI, por ejemplo: la recepción de manifiestos de cargas, de pasajeros, entre otros. A partir de este año se comenzaban a obtener paulatinamente productos de la UCI como por ejemplo: módulo de selectividad, despacho no comercial, ingresos comerciales, despacho de bultos postales para personas naturales y recursos humanos.
En el 2006, los enlaces principales se comienzan a montar a 50 Mb y se conectan las aduanas de menos operación aún sin conectar (Nuevitas, Cayo Largo, Villa Clara, Ciego de Ávila y Manzanillo) a 19 Kbits. Se comienza a recibir en la información adelantada de los manifiestos de carga y con un enlace de la Empresa de Telecomunicaciones de Cuba (ETECSA) los declarantes comienzan a tener la posibilidad de conectarse a la intranet de la aduana desde sus oficinas.
En el 2007, comienza el proceso de centralización de la información y hacer un mayor uso de la red; hasta este momento el sistema se comportaba descentralizadamente con un servidor en cada aduana de despacho, lo que resultaba un poco engorroso al momento de consolidar la información y replicar hacia las unidades lo establecido por el nivel central. A finales de este año todo el sistema queda centralizado en la jefatura de la aduana y las unidades acceden por la red.
1.3. El proceso de control de las importaciones y exportaciones comerciales en Cuba.
En el proceso de control de las importaciones y exportaciones comerciales se desarrollan un conjunto de operaciones con el objetivo de dejar formalizada la importación, exportación o el disfrute de cualquier otro régimen aduanero se divide en 6 etapas fundamentales: Presentación, Cotejo del Manifiesto de Carga, Registro, Liquidación, Cobro de Impuestos y Extracción.
Antes de comenzar a explicar en que consisten estas etapas, es valido aclarar que durante todo el proceso existe un documento primario, la Declaración de Mercancías (DM), que es el medio por el cual el agente o apoderado, en lo adelante declarante, realiza la solicitud de despacho de mercancías, en términos de aduana es la forma que tiene el interesado de indicar el régimen aduanero que se ha de aplicar a las mercancías y proporciona los datos que la aduana exige para la aplicación de dicho régimen. Este documento tiene carácter legal. Ver anexo 3 Modelo de Declaración de Mercancías. [35]
El gráfico que a continuación se muestra ilustra de forma general el proceso actual de despacho mercantil, que seguidamente es explicado en detalles.
1.3.1. Etapa de presentación
La presentación de la documentación constituye la primera etapa en el proceso de despacho mercantil. Para comenzar a ejecutar la misma el declarante debe haber reunido toda la información y/o documentación necesaria para realizar la solicitud, según la Norma de despacho vigente y metodología de trabajo.
Estos documentos complementarios a la DM, el declarante los obtiene por diferentes vías incluso de origen, o sea de donde las mercancías fueron embarcadas para el caso de la importación. En los casos que los documentos se generen en el origen los declarantes deben esperar sus originales que les son enviados por la vía pactada.
Existen un conjunto de documentos que son gestionados por los declarantes de aduanas en el país y son generados por diferentes organismos e instituciones que regulan los controles en frontera. Algunos documentos de los necesarios son inclusos generados por la aduana, tales como autorización para el disfrute de facilidades y
DM
Documentos Complementarios
Presentar
ok
Devolver no
Cotejar
ok no
si
Registrar si
ok no
Canal Liquidar verde
Caja
Levante
Examen documental
naranja o rojo Examen
físico Canal rojo
Extracción
naranja DM
Documentos Complementarios
Presentar
ok
Devolver no
Cotejar
ok no
si
Registrar si
ok no
Canal Liquidar verde
Caja
Levante
Examen documental
naranja o rojo Examen
físico Canal rojo
Extracción
naranja DM
Documentos Complementarios
Presentar
ok
Devolver no
Cotejar
ok no
si
Registrar si
ok no
Canal Liquidar verde
Caja
Levante
Examen documental
naranja o rojo Examen
físico Canal rojo
Extracción
naranja
Fig. 1.3. Modelo general del Proceso de Despacho de Importación
regimenes temporales, los cuales se solicitan en el nivel central y los declarantes deben presentarse personalmente a realizar este trámite, para llevar el control de otorgamiento existe un inspector en función de ello y que además del otorgamiento controla el uso del documento y seguimiento según sea el caso.
En estos momentos se cuenta con tres modelos fundamentales para llevar el despacho y si bien le llaman declaración de mercancías, sus modelos no son idénticamente, ellos son:
Declaración de mercancías para la importación/exportación: Modelo que además difiere su llenado de acuerdo a la facilidad a la que se acoja (completa, provisional, anticipada, incompleta o global)
Declaración de tránsito: Modelo que se utiliza para las mercancías que van a moverse por el territorio bajo tránsito aduanero.
Declaración de transferencia: Modelo que se utiliza para las mercancías que bajo custodia de la aduana se mueven de un almacén a otro y aún no han sido extraídas del recinto aduanero.
El declarante se dirige a la aduana ante el inspector en función de la presentación teniendo en cuenta el tipo de declaración que va a presentar o sea en este caso existen tres ventanillas, con la DM elaborada y los documentos complementarios, entre estos se encuentran: conocimiento de embarque, guía aérea, lista de empaque, factura comercial, certificado de origen, permiso o liberación de acuerdo al producto que se desea extraer, etc. Los documentos complementarios que acompañan la DM dependen de la operación y determinados datos que caracterizan la acción como por ejemplo: tipo de declaración, régimen, aduana y producto, por solo citar las variables más significativas que determinan el volumen de documentación.
Una vez entregados los documentos, el inspector en función de la presentación de los documentos debe identificar al declarante con el carné que lo identifica como autorizado para operar ante aduana y cual es su condición así como revisar que la DM esté correctamente llena, que los documentos se correspondan con las mercancías declaradas y estén debidamente certificados. Además debe revisar 6 escaques del modelo que estén debidamente llenos, de acuerdo a lo que establece la metodología interna de trabajo, en caso de existir dudas el inspector debe realizar las consultas necesarias. De existir error en alguno de los pasos mencionados, no se continúa con el proceso de presentación y los documentos son devueltos al declarante o retenidos si hay evidencia de algún indicio como prueba para análisis posteriores. En caso que proceda es anotada la incidencia en el Registro de incidencias correspondiente. Ver anexo 4 Registro de incidencias.
De no existir errores, es aceptada la documentación y se le asigna el número al documento de la DM que le corresponda de acuerdo a la operación, aduana de despacho y año en que es presentada. Este número identificará unívocamente al documento durante todo el proceso.
Al concluir la fase de presentación se elabora el Boletín de presentación en dos ejemplares y uno es entregado al declarante como constancia de su acto, seguidamente el inspector en función de la presentación actualiza el registro de presentación y pasa los documentos a la mesa de cotejo de manifiesto.
1.3.2. Etapa de Cotejo del Manifiesto de Carga
Terminada la presentación de la DM se pasa a la etapa de cotejo del manifiesto de carga.
En esta etapa la DM es cotejada (comprobar los datos) contra el manifiesto de carga que fue entregado por el capitán del medio de transporte internacional al inspector en función del arribo del medio. A partir de esto se revisa que corresponda entre ambos documentos el número de manifiesto, conocimiento de embarque, entidad importadora, cantidad de bultos, peso y número de contenedor. Este proceso hoy resulta extremadamente lento, debido a que no reúne la calidad ya que aún cuando la DM no se ha aceptado, ya se está cotejando toda la DM, cuestión esta que en ocasiones hay que hacer dos veces si la DM es devuelta por errores.
De existir errores en el cotejo del manifiesto de carga, la DM y sus documentos complementarios son devueltos al declarante, con su correspondiente notificación de errores y registro de la incidencia. Si no existe errores se da por terminada la etapa de cotejo del manifiesto quedando el mismo marcado en el libro de manifiesto. El inspector en función del cotejo del manifiesto pasa la DM y sus documentos complementarios al inspector en función del registro o aceptación, en este caso debe tener en cuenta el tipo de declaración y los controles de acuerdo al régimen a que deben ser sometidos ya que por lo engorroso que resultan, los inspectores se especializan en cada caso.
1.3.3. Etapa de Registro
El inspector designado para la aceptación de la DM comienza la revisión de la misma, como se explicó anteriormente se revisan 30 escaques por cada mercancía importada o agrupamiento en la DM de acuerdo a intereses de utilización de acuerdos, estimulación fiscal, u otros campos que provocan la agrupación o no de la DM. El documento puede contener hasta 999 artículos. En este caso se está considerando las declaraciones de importación/exportación. Para el caso de las declaraciones de
