Impactos del riesgo geológico en el flujo de caja de proyectos de
construcción de túneles
Presentado por:
Juan Manuel Bravo Páez
Asesor:
Carlos Alejandro Arboleda, PhD
Documento de tesis para obtener el título de Magister en Ingeniería Civil
Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental Facultad de Ingeniería
Universidad de los Andes Bogotá D.C. Enero, 2016
Tabla de Contenido
1. Introducción ... 4
2. Sector de la infraestructura en Colombia ... 5
2.1 Indicadores macroeconómicos del sector ... 8
3. Proyectos de asociación público privada (APP) en Colombia ... 9
4. Marco legal de las asociaciones público privadas (APP) en Colombia ... 10
5. Distribución de riesgos en las asociaciones público privadas (APP) en Colombia 11 6. Ventajas de la asociación pública privada (APP) en infraestructura ... 12
7. Cuarta generación de concesionales viales (4G) ... 14
8. Objetivos ... 14
9. EVALUACIÓN DEL RIESGO ... 15
10. Riesgo Residual ... 15
11. VALORACIÓN DEL RIESGO ... 16
11.1 CASO DE ESTUDIO ... 17
11.2 Supuestos ... 18
11.3 Estimación Inicial “Escenario Inicial” ... 20
11.4 Simulaciones de Monte Carlo ... 20
11.5 “Nuevo Escenario” ... 23
12. Comparación estadística de escenarios ... 24
13. Indicadores Financieros ... 25
14. CONSIDERACIONES ADICIONALES ... 26
15. CONCLUSIONES ... 27
BIBLIOGRAFÍA ... 28
ANEXOS ... 29
ANEXOS 1 Y 2 ... 29
1.1 ANEXO 1: MARCO NORMATIVO DE LA POLÍTICA DE MANEJO DE RIESGO CONTRACTUAL DEL ESTADO COLOMBIANO ... 29
1.1.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991. ... 29
1.1.1.1 Ley 1508 de 2.012. ... 29
1.1.2 DECRETOS NACIONALES ... 31
1.1.2.1 Decreto Nacional 423 de 2001. ... 31
1.1.2.2 Decreto 734 de 2.012. ... 33
1.1.2.3 Decreto 1467 de 2.012. ... 34
1.1.3 DOCUMENTOS DEL CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL ... 35
1.1.3.1 Documento CONPES 3107 de 2001. ... 35
1.1.3.2 Documento CONPES 3133 de 2001. ... 37
1.1.3.3 Documento CONPES 3249 de 2003. ... 37
1.1.3.4 Documento CONPES 3714 de 2.011. ... 38
1.2 ANEXO 2: ANÁLISIS CUALITATIVO DE RIESGOS ... 44
1.2.1 RIESGOS DEL PROYECTO ... 44
Abstract
There are three major risks associated with tunnel construction projects: limited information on site conditions; selection of the appropriate construction method; and the occurrence of unpredictable events. Firstly, underground conditions cannot accurately be predicted, since geotechnical investigation merely provides a forecast of underground characteristics. Secondly, unforeseen ground conditions may drastically affect the selection of the construction method. And thirdly, seismic activity may threat the project´s feasibility without warning. Therefore, tunneling projects are inherently risky and uncertain with significant consequences in the project´s financial viability. Consequently, this paper attempts to assess and valuate the risks inherent to tunneling projects so as to consider their impact on project´s free cash flow estimation and the return on invested capital. The methodology employed to assess risks included Monte Carlo simulations and statistical methods. The results were obtained using data from an actual project currently under construction in Colombia. The findings suggest cost uncertainty is primarily determined by quantity variations during construction. Furthermore, the degree to which quantities vary is dependent upon previous field sampling thoroughness and the extent of geotechnical investigation during the project´s initial stages.
Resumen
Existen tres factores de riesgos asociados con los proyectos de construcción de túneles: i) información limitada sobre las condiciones de campo; ii) la selección apropiada del método de construcción; iii) y la ocurrencia de eventos impredecibles por naturaleza. En primer lugar, las condiciones subterráneas no pueden predecirse con absoluta precisión, ya que la exploración geotécnica en lugares puntuales únicamente establece un pronóstico de las características subterráneas de todo el alineamiento del túnel. En segundo lugar, condiciones particulares del terreno (tipo de suelo o roca) pueden afectar drásticamente la selección del método de construcción. Y en tercer lugar, la actividad sísmica representa una amenaza constante durante la etapa de construcción. En esencia, los proyectos de construcción de túneles, dado la complejidad de los factores que los afectan, son riesgosos e inciertos por naturaleza. Por lo tanto, este trabajo pretende analizar y evaluar los riesgos inherentes a este tipo de proyectos con miras a cuantificar su impacto en el flujo de caja y la viabilidad del proyecto. La metodología empleada para evaluar los riesgos consistió en simulaciones de Monte Carlo e indicadores estadísticos (media y desviación estándar). La información utilizada fue extraída de un proyecto real que se encuentra actualmente en construcción en
Colombia. Los resultados sugieren que la principal fuente de incertidumbre en este tipo de proyectos radica en las variaciones en cantidades de obra durante la etapa de construcción. Por otra parte, la magnitud en que las cantidades de obra varían depende del nivel de detalle de la exploración geotécnica previa durante las etapas iniciales de proyecto.
1.
Introducción
La incertidumbre en los proyectos de construcción de túneles depende de tres aspectos fundamentales: i) condiciones desconocidas de campo (características del suelo, la geología, la hidrogeología, la topografía, etc.); el método de construcción a emplear (Explosivos, corte y cobertura, NATM, etcétera); y los fenómenos naturales (terremotos, actividad sísmica). Esta investigación intenta describir la forma en que estos aspectos pueden poner en peligro la viabilidad financiera de un proyecto. En primer lugar, la caracterización de las condiciones geotécnicas es de suma importancia para reducir la incertidumbre inherente a cualquier proyecto de ingeniería subterránea, ya que facilita el cálculo de cantidades de obra, la selección del método de construcción más adecuado y en última instancia, permite estimar el costo de construcción (Sánchez, 2008). Con el fin de identificar y evaluar con precisión las posibles amenazas que puedan surgir durante la construcción y operación de un túnel, deben llevarse a cabo estudios de factibilidad durante la etapa de planificación de un proyecto (estudios y diseños).
Los estudios de factibilidad juegan un papel fundamental en la determinación de las condiciones geotécnicas de la zona del proyecto, ya que sólo a través de exploraciones detalladas, tales como apiques y ensayos de laboratorio, es posible evaluar la geología y la hidrogeología de la zona en cuestión. El proceso de caracterización del suelo es el primer y más importante paso para anticipar el comportamiento del suelo durante la excavación y la construcción. Sin embargo, vale la pena señalar que la mayoría de las metodologías que intentan predecir el comportamiento del suelo no son del todo exactas. Por el contrario, se limitan a pronosticar posibles respuestas del terreno basados en extrapolaciones y modelos de mecánica de suelos. Del mismo modo, algunos métodos de construcción han sido diseñados específicamente para ciertos tipos de geología (métodos para excavar en roca, suelos, en suelos no consolidados, etc.), por otra parte, la selección de un método constructivo inadecuado puede provocar un comportamiento inesperado del suelo o agravar cualquier condición anterior. Por último, pero no menos importante, los fenómenos
naturales son, por definición, impredecibles, con lo que la excavación estará siempre sujeta a colapsos repentinos a causa de la actividad sísmica (López Jimeno, 2011). Para concluir, la ingeniería de túneles es inherentemente riesgoso sin importar las precauciones tomadas por los equipos de diseño y construcción, los riesgos de las construcciones subterráneas no pueden ser eliminados por completo. Sin embargo, los riesgos pueden ser reducidos mediante estrategias de mitigación apropiadas (Guglielmetti et al, 2007). Por otra parte, el caso de estudio expuesto en esta investigación corresponde a un proyecto de construcción real, actualmente en desarrollo en Colombia. La información de la concesión “Conexión Pacífico 1” fue utilizada con el fin de demostrar el efecto de las estrategias de mitigación en los resultados financieros del proyecto (flujo de caja). De hecho, la construcción de túneles es muy relevante actualmente en Colombia, debido al hecho que la mayoría de proyectos de infraestructura vial actualmente en estudio o ejecución consideran la construcción de túneles como una alternativa para superar la complejidad del terreno local.
La incertidumbre presente en todos los proyectos de construcción de túneles, obedece principalmente a la limitada posibilidad de estudiar y predecir en detalle todos los aspectos geotécnicos y geológicos del área de interés. En principio, desde el punto de vista de ingeniería no es posible ni práctico caracterizar totalmente el área de construcción, ya que los recursos son limitados, así como la información que puede obtenerse de los estudios. En otras palabras, dado la naturaleza de las diferentes limitaciones inherentes a este tipo de proyectos, la incertidumbre sólo puede ser reducida de forma parcial únicamente. El propósito de esta investigación es determinar el impacto de dicha incertidumbre en el flujo de caja de un proyecto, es decir la representación monetaria del riesgo que asume el constructor del proyecto por llevarlo a cabo. Dependiendo del perfil de riesgo asociado al proyecto, el constructor debe exigir compensación acorde a dicho perfil.
2.
Sector de la infraestructura en Colombia
En los últimos años se ha ido desarrollando un amplio consenso sobre el pesado lastre que representa la carencia de adecuada infraestructura en Colombia para los propósitos de lograr acelerar el crecimiento hacia el 6% anual de forma sostenida (respecto del 4.5% que se observa actualmente por quinquenios) y para incrementar la productividad multifactorial hacia un
mínimo del 2% (respecto del promedio histórico reciente del 1% anual). Ya es común observar las bajas escalas que registra Colombia en materia de calidad de la infraestructura a nivel mundial.
Problemas de índole fiscal, jurídicos y ambientales han venido retrasando dicha inversión en infraestructura, la cual ha promediado cerca de un 3.2% del PIB por año durante la última década, siendo uno de los sectores más afectados el de transporte, donde el promedio ha sido del 1% del PIB (ver figura 1). Entidades multilaterales, como el BID, y el Banco Mundial (ver Moreno, 2011 y Fay & Morrison,2007), han venido recomendando que Colombia eleve dicha inversión a cerca del 6% del PIB por año durante la próxima década para ponerse al día frente a semejante rezago histórico.
Inversión en Infraestructura como % del PIB (2000 – 2010)
Fuente: Ministerio de Transporte, MHCP Y DNP.
La actual administración ha identificado la infraestructura como un pivote clave para acelerar el crecimiento y aprovechar la concreción de diversos TLCs (incluyendo los ratificados con Estados Unidos y la Unión Europea). En particular, cabe aplaudir los avances en materia regulatoria, a saber: i) fortalecimiento institucional mediante la creación del Viceministerio de la Infraestructura (decretos 087-088 de 2011) y la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI (Decreto 4165 de noviembre de 2011); ii) mejoras en el régimen de contratación, prohibiendo los anticipos y evitando que las adjudicaciones se dieran a “precios depredadores”; iii) implementación de
políticas adecuadas de maduración-estructuración de los proyectos, requiriendo estudios en Fase 3 para las obras públicas (ver Granados, 2012); y iv) promulgación de la Ley 1508 de 2012 (sobre Asociaciones Público Privadas, APPs), las cuales podrían jugar un papel importante en el “despertar” del sector de infraestructura de transporte en el futuro inmediato (ver Anif, 2012).
Sin embargo, a pesar de dichos avances normativos, todavía persisten cuellos de botella principalmente derivados de problemas en: i) la adquisición de predios, sin existir mecanismos jurídicos adecuados para expropiar los terrenos necesarios a precios razonables (en línea con lo declarado en el impuesto predial); ii) problemas con minorías-comunidades, en donde éstas se terminan desplazando a los sitios por donde pasarán las obras; y iii) los problemas con las licencias ambientales de la ANLA, siendo el caso más sonado el de la Ruta del Sol tramo 1.
Es precisamente en estos temas que el reciente Informe de la Comisión de Infraestructura centra sus recomendaciones, destacando entre otros: i) la consolidación de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) como estructurador de los proyectos, a manera de tenerlos ojalá en fase 3, y dejando a la ANI las tareas de adjudicación-licitación; ii) una Ley de urgencia de infraestructura, detallando procedimientos expeditos de expropiaciones para realizar la adquisición predial y la creación de una Comisión de Regulación en Transporte; iii) la definición de procedimientos claros y ágiles para el trato con minorías-comunidades, incluyendo compensaciones definidas y actualizaciones de los registros de los grupos étnicos, por fuera de los cuales no se podrían realizar reclamaciones; iv) la adopción de estándares previos y claros que permitan realizar los trámites de licencias ambientales bajo condiciones de seguridad jurídica; v) la creación de una Comisión Intersectorial de Infraestructura que actuaría como coordinadora entre los diferentes organismos del Estado (Mininterior, en lo concerniente a comunidades; ANLA-licencias ambientales); y vi) contar con los trámites de licencias ambientales y predios previo a la licitación de los proyectos, en donde esto sería una responsabilidad del Estado al poseer mejores herramientas para llevarlos a cabo (ver Comisión de Infraestructura,2012).
Concordamos con estas recomendaciones, sobre todo en otorgar los trámites de licencias ambientales-predios al gobierno bajo una entidad coordinadora, pero nos preguntamos cómo se hará para evitar los palos en la rueda introducidos vía tutelas en dichos trámites prediales y en las negociaciones
con algunas minorías que “siempre resultarán excluidas” de dichos censos. Adicionalmente, la misma Comisión acepta que estas soluciones tomarían años, con lo cual en el corto plazo seguiremos con este fatal rezago en infraestructura, aun con el paquete de nuevas concesiones que ha venido pregonando la ANI. Ello con el agravante de la entrada en vigencia de múltiples acuerdos comerciales dejándonos en desventaja competitiva.
Este escrito realiza un inventario de los proyectos de infraestructura incluidos en el Plan Nacional de
Desarrollo y complementa dicha información con las actualizaciones más recientes que viene manejando el gobierno al corte de mediados de 2012. Dicho inventario incluye una especie de “auditoría” para asegurarnos de que los grandes proyectos y sus cronogramas aparecen debidamente incluidos en las simulaciones sobre su impacto fiscal y sus requerimientos de financiamiento, tanto de recursos públicos como privados, cubriendo el período 2012-2020. El objetivo central es tener claro el cronograma de dichos requerimientos de inversión y sus posibles fuentes de financiamiento a nivel macrofinanciero, dados unos objetivos de estabilidad fiscal.
2.1Indicadores macroeconómicos del sector
En la última década el sector Infraestructura, ha representado en promedio el 8,3% del Producto Interno Bruto (PIB) del sector Construcción y en el último año (2012), ese porcentaje cayó al 1,5.
El sector Infraestructura ha sido, con el sector financiero y el de servicios públicos, uno de los sectores que ha movido la economía del país; sin embargo, en el último año el crecimiento de dicho sector fue inferior (1,5%) al reportado por todo el sector Construcción (3,3%) y por todo el país (4,0%) durante este periodo.
El aporte en la última década del sector Infraestructura en el Producto Interno Bruto (PIB) del sector Construcción ha presentado en promedio el 8,3%, a excepción de los años 2004 y 2010, en los cuales el aporte no fue representativo. A continuación se puede observar el comportamiento de dicho sector1.
Aporte del sector Infraestructura al PIB – Construcción (2003 – 2013)
Fuente: DANE y Superintendencia de Sociedades; Grupo de Estudios Económicos y Financieros
3.
Proyectos de asociación público privada (APP) en Colombia
Sin duda alguna es cada vez más común en el mundo la formación de Asociaciones Público Privadas - APP para ejecutar obras de infraestructura que son necesarias para el desarrollo económico de cada país, utilizando recursos de inversionistas que ven en estos proyectos la oportunidad de obtener beneficios económicos y contribuir al desarrollo del país. Por tales razones, se han logado avances importantes en la estructuración y reglamentación de este tipo de proyectos.
A nivel de América Latina y de los Países del Caribe, Colombia se ubica en el cuarto lugar en la escala que califica el ambiente ideal para los proyectos de
APP2. Este ascenso en el listado, respecto al año 2011, se debe a que se han
venido mejorando los términos de los contratos de Asociación Público Privada. Adicional a lo anterior, Colombia se encuentra calificada como un
país de economía “emergente”3, condición que la hace aún más atractiva para
los inversionistas extranjeros que han estado atentos a su evolución para considerar una oportunidad de negocio.
2Fuente: Evaluando el entorno para las asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe. Infrascope 2012. Economist Intelligence Unit.
3Fuente: Evaluando el entorno para las asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe. Infrascope 2012. Economist Intelligence Unit.
Sin duda alguna, con la ley 1508 de 20124, se ha generado el ambiente propicio para promocionar las inversiones en infraestructura a través de esquemas de APP, ya que se cuenta con una economía que no ha sucumbido ante el difícil panorama internacional y un gobierno que cada vez ofrece más garantías y seguridad a los inversionistas.
Esta Ley estableció claramente las condiciones en que se van a desarrollar los contratos que de ella derivan e hizo especial énfasis en la distribución de riesgos, que es un factor clave en estos proyectos.
4.
Marco legal de las asociaciones público privadas (APP) en
Colombia
El artículo 65 de la Constitución Política de Colombia consagró la necesidad de otorgar prioridad a la construcción de obras de infraestructura física, a efectos de garantizar la especial protección del Estado en la satisfacción de necesidades básicas de la población, tales como la producción de alimentos y el transporte de bienes y mercancías. Siguiendo esta lógica constitucional, el Congreso de la República de Colombia reguló la contratación de las entidades del Estado a través de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, para abrirle paso al inicio de la construcción de obras de infraestructura a través de Contratos de Concesión y de Obra Pública.
Posteriormente, al expedirse la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios 1467 de 2012 y 100 de 2013, el legislador y el gobierno colombiano centraron su atención en la ampliación de la participación del sector privado en el desarrollo del sector de la infraestructura para lograr el impulso, desarrollo y mantenimiento de proyectos eficientes que permitan la provisión de bienes y servicios públicos que respondan a las necesidades de los diversos sectores económicos del país, a través de la vinculación de capital privado. La Ley 1508 de 2012 establece dos mecanismos para lograr dicha vinculación: los proyectos de Asociación Publico Privada de iniciativa pública y los proyectos de Asociación Publico Privada de iniciativa privada.
Las Asociaciones Público Privadas posibilitan el mejoramiento de los esquemas previos de contratación por concesión y por obra pública, ya que contempla nuevos modos de financiación para los proyectos de
infraestructura, permite un mecanismo eficiente de transferencia de riesgos y establece unas exigencias especiales a los entes privados que quieran participar en estas asociaciones. Al mismo tiempo, el Estado mantiene su papel protagónico en el desarrollo de proyectos de Asociación Público Privada, ya que aquél diseña el escenario de su ejecución al realizar los estudios de conveniencia y necesidad, el establecimiento del alcance del proyecto y la determinación de los indicadores y niveles de servicio y calidad por los cuales se remunerará al Asociado Privado.
Para efectos de conocimiento general y ayuda a los interesados en el proceso, en el Anexo 1 del presente documento se encuentra un resumen sobre el manejo contractual del riesgo en las Asociaciones Público Privadas. Igualmente en el Anexo 2 se encuentra un resumen sobre el análisis cuantitativo de riesgos en los proyectos de APP.
5.
Distribución de riesgos en las asociaciones público privadas
(APP) en Colombia
En virtud de los principios de la actuación administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política del año 1991, las entidades públicas empezaron a adoptar mecanismos estratégicos que permitieran una correcta planeación, control y manejo fiscal de sus contingencias. El legislador colombiano, a través de la Ley 448 de 1998, creó mecanismos que mitigaran el riesgo fiscal de las entidades públicas, como el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, y estableció una metodología de valoración en materia de riesgos que permiten una estimación del nivel de exposición y posibles obligaciones contingentes a cargo del Estado.
Con posterioridad a la Ley 448 de 1998, el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES, máxima autoridad nacional de planeación y quien se desempeña como asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país, ha expedido diversos documentos CONPES (3107 y 3133 de 2001 y 3714 de 2011, entre otros) que definen el riesgo como la probabilidad de ocurrencia de eventos aleatorios que afecten el desarrollo de un proyecto y que tiene la potencialidad de generar una variación sobre el resultado esperado. De igual modo, estos documentos exponen la política de riesgo contractual del Estado en lo relativo a la diligente y previa identificación, la asignación, la valoración y la
mitigación de los riesgos en el desarrollo de los proyectos desarrollados con vinculación de capital privado en infraestructura física, en particular, y de las buenas prácticas que en su contratación deben asumir todas las entidades del Estado, en general.
Para efectos de análisis y comprensión general sobre el manejo de riesgos en proyectos de APP en Colombia en el Anexo 1 se encuentra un resumen de los aspectos más relevantes de los documentos que rigen dicho manejo.
6.
Ventajas de la asociación pública privada (APP) en
infraestructura
En las últimas décadas, las Asociaciones Público Privadas (APP) han ido adquiriendo gran relevancia en el mundo desarrollado, debido a la creciente necesidad que muchas administraciones públicas tienen de incorporar los recursos y la experiencia del sector privado para mejorar la provisión de bienes y servicios públicos.
Las APP se fundamentan en cuatro principios. En primer lugar, en la idea de que hay una serie de bienes y servicios de interés general, que, debido a fallos de mercado (como monopolios naturales, bienes públicos o presencia de externalidades), deben ser supervisados por el sector público. En segundo lugar, en la idea de que el sector privado puede contribuir enormemente a una mayor eficiencia y calidad en la asignación de recursos públicos. En tercer lugar, en la necesidad de definir una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector privado para que la relación funcione lo mejor posible. Y, en cuarto lugar, en la idea de que la participación del sector privado en todas las fases del ciclo de proyecto (diseño, construcción, financiación, mantenimiento y operación) puede ser beneficiosa para la provisión de bienes y servicios públicos. Los principios anteriores se pueden sintetizar en cuatro términos según (Vasallo & Izquierdo, 2010): regulación, competencia, integración de la gestión y adecuado reparto de riesgos.
Razones para escoger una APP por encima de otras modalidades
Ø Las ganancias de eficiencia técnica derivadas de la competencia entre
empresas privadas y de permitir al sector privado integrar todas las fases del ciclo de proyecto: diseño, construcción, financiación mantenimiento y explotación.
Ø La posibilidad de que el sector privado acometa infraestructura socialmente necesaria, pero que no pueden llevarse a cabo debido a restricciones presupuestarias. La transferencia de riesgos hacia el sector privado, sector que los asumirá a cambio de un retorno proporcional al riesgo asumido.
Ø La mejora de la calidad ofrecida al usuario debido a una mayor
exigencia del sector público al sector privado.
Ø Es una vía para que el sector privado introduzca tecnología e
innovación para mejorar el suministro de servicios públicos a través de la eficiencia operativa.
Ø Como incentivo para que el sector privado entregue los proyectos a
tiempo y dentro del presupuesto acordado.
Ø Como inserción de certeza dentro del presupuesto a través del tiempo,
ya que se establecen gastos del proyecto de infraestructura en el presente y en el futuro.
Ø Un método para desarrollar las capacidades locales del sector privado a
través de la propiedad conjunta con grandes empresas internacionales, así como oportunidades de subcontratación de empresas locales para obras civiles, obras eléctricas, instalaciones, servicios de seguridad, servicios de limpieza, servicios de mantenimiento, etc.
Ø Una oportunidad para que el sector privado aumente su participación
gradualmente en las empresas estatales y en el gobierno (especialmente firmas extranjeras).
Ø Crea diversificación en la economía ya que hace al país más
competitivo, e impulsa los negocios y la industria asociada mediante el desarrollo de la infraestructura (como la construcción, el equipo, los servicios de apoyo, etc.)
Ø Como complemento a las limitaciones de las capacidades del sector
público para satisfacer la creciente demanda de desarrollo de la infraestructura.
Ø Representa una extracción al largo plazo de value-for-money5 a través de la transferencia apropiada de riesgos hacia el sector privado durante el periodo del proyecto. Desde el financiamiento, diseño y construcción al mantenimiento y las operaciones.
7.
Cuarta generación de concesionales viales (4G)
Según la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) la Cuarta Generación de Concesiones es el programa de infraestructura vial que le permitirá al país desarrollarse aceleradamente y ser más competitivo para enfrentar los retos del comercio global, generando más empleos y entregando a los colombianos vías de primera calidad al final de esta década. El programa incluye 40 nuevas concesiones dentro de las cuales se transformarán 8.000 km de vías, con más de 1.200 km en doble calzada para llegar a un total de 3.500 km.
Tiene una inversión de cerca de $47 Billones de pesos y las obras llevarán desarrollo y trabajo a 24 departamentos del país y generarán más de 180.000 empleos directos en etapa de construcción de los proyectos.
El impacto que se prevé tendrá en la economía Colombiana será en principio un efecto multiplicador de 1,5 % aproximadamente en el PIB durante los años de construcción, es decir un crecimiento potencial del PIB de 4,6% a 5,3% y una reducción en la tasa de desempleo del 1% en el largo plazo.
Todos estos proyectos serán ejecutados bajo el modelo de Asociación Público Privada, esquema bajo el cual se hace transferencia de la mayoría de los riesgos al inversionista privado.
8.
Objetivos
• Identificar y cuantificar los principales riesgos asociados a la
construcción de túneles en proyectos civiles (riesgo geológico).
• Cuantificar el impacto financiero del riesgo geológico en el flujo de caja
de la concesión “Pacífico 1”, proyecto de la primera ola de concesiones de cuarta generación (4G).
5 El value for money es una metodología que determina la conveniencia de ejecutar un proyecto bajo el
• Analizar las potenciales consecuencias sobre la viabilidad financiero del proyecto en caso de materializarse el riesgo geológico.
9.
EVALUACIÓN DEL RIESGO
El riesgo se asocia con eventos en que el resultado no se puede anticipar o predecir con certeza. Del mismo modo, si hay certeza de que se producirá un evento, no hay riesgo (Sánchez-Silva, 2005). Hay varias definiciones de riesgo, pero el mencionado anteriormente marca incertidumbre sobre el futuro, que es pertinente para los fines de este documento. La metodología empleada para valorar los riesgos y estimación en este trabajo se basa en la definición matemática de riesgo, que es una función de los peligros y de impacto. Peligro hace referencia a la posibilidad o probabilidad de ocurrencia de un evento que puede causar daños, mientras que el impacto representa el potencial daño que puede venir como resultado de la ocurrencia de dicho evento. La siguiente ecuación ilustra la definición matemática explicado anteriormente:
𝑅𝑖𝑒𝑠𝑔𝑜 =𝐸[𝑥] = 𝑃 𝑥! ∗𝑥!
!
!!!
Donde 𝑥! representa el impacto o valor de las pérdidas ocasionado por el
evento 𝑖, y 𝑃(𝑥!) representa la probabilidad de ocurrencia de dicha evento.
10.
Riesgo Residual
Dada la compleja naturaleza de los proyectos de construcción, los riesgos sólo pueden reducirse o mitigarse de forma limitada, lo que implica necesariamente un "riesgo residual" o nivel mínimo de incertidumbre constante durante la construcción. Las estrategias de mitigación tienen como objetivo mantener la incertidumbre o riesgo a su nivel más bajo, que corresponde al "riesgo residual" (Guglielmetti et al, 2007). En el mundo de las finanzas, hay un nombre para el riesgo presente en cada inversión, que se denomina riesgo sistemático (Berk, DeMarzo, 2011). Del mismo modo, el riesgo sistémico o "riesgo residual" en los proyectos de construcción de túneles no puede ser eliminado; en consecuencia, es el componente más importante en la evaluación de riesgos y, por tanto, el foco principal de los siguiente capítulos de la investigación.
11.
VALORACIÓN DEL RIESGO
El "riesgo residual", definido anteriormente, merece una consideración especial, ya que incorpora la incertidumbre y la variabilidad intrínseca a cualquier proyecto.
Porque cada proyecto tiene sus propios riesgos, varias metodologías se han desarrollado para cuantificar el riesgo (Sánchez-Silva, 2005). Sin embargo, el método empleado en este trabajo se basa en los siguientes pasos: (i) la identificación de riesgos; (II) La cuantificación del riesgo; (III) y Mitigación de Riesgos (Guglielmetti et al, 2007). Identificación de Riesgos, transmite un sentido de conciencia de los riesgos involucrados en el proyecto con el fin de identificar potenciales consecuencias que puedan poner en peligro la viabilidad financiera del proyecto (cualitativa). La cuantificación del riesgo pretende valorar las posibles repercusiones de los riesgos identificados anteriormente, en términos de costos adicionales (cuantitativo). Finalmente, la mitigación de riesgos tiene como objetivo el diseño de estrategias para contrarrestar los efectos negativos de los costos adicionales durante la construcción, o idealmente, evitar que sucedan. Dado que el riesgo se ha definido como el producto de la probabilidad de ocurrencia de un evento y su impacto subsiguiente, sólo hay dos caminos posibles para disminuir los riesgos: (i) reducir su probabilidad de ocurrencia; (II) reducir su gravedad o consecuencias (impacto). Por otra parte, la probabilidad y el impacto pueden ser reducidos en los proyectos de construcción mediante la recopilación de información pertinente relacionada con las condiciones de campo, que vienen de un análisis geotécnico avanzado, una evaluación ambiental y diagnóstico de la geología. Los estudios mencionados anteriormente permiten a los desarrolladores del proyecto mitigar los riesgos, ya que proporcionan valiosa información relacionada con la probabilidad y el impacto de los riesgos inherentes al proyecto. Por lo tanto, dependiendo de la minuciosidad del muestreo de campo y la investigación geotécnica en las etapas iniciales, los riesgos pueden ser identificados correctamente, cuantificados y, en lo posible, mitigados. Consecuentemente, se espera que todas las posibles variaciones de los principales factores que afectan la construcción del túnel se puedan representar en el análisis financiero, incluyendo el retorno sobre el capital invertido. El caso de estudio expone las principales características que se describen en los apartados anteriores y describe la metodología empleada para cuantificar con precisión los riesgos.
11.1 CASO DE ESTUDIO
En la Tabla 1 se enumeran los diez (10) proyectos puestos en marcha por el Gobierno de Colombia en 2014, como un intento de cerrar la brecha entre los países desarrollados en infraestructura de transporte y Colombia. Estos proyectos no son más que el primer grupo (o la "primera ola", como el Gobierno los ha llamado) de varios proyectos de ingeniería en los años por venir.
Tabla 1. Primera Ola de 4G
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒:𝐴𝑔𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝐼𝑛𝑓𝑟𝑎𝑒𝑠𝑡𝑟𝑢𝑐𝑡𝑢𝑟𝑎 (𝐴𝑁𝐼)
∗𝐵𝑖𝑙𝑙𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝑝𝑒𝑠𝑜𝑠 𝐶𝑂𝑃
Tabla 2. Variación de Cantidades de Obra
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒: 𝐴𝑔𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝐼𝑛𝑓𝑟𝑎𝑒𝑠𝑡𝑟𝑢𝑐𝑡𝑢𝑟𝑎 (𝐴𝑁𝐼)
11.2 Supuestos
La metodología empleada en este trabajo busca medir el impacto de las variaciones en cantidades de obra (en excavación específicamente, por riesgo geológico) en el flujo de caja libre (rendimiento financiero) del proyecto. Para ello, se adoptaron los siguientes supuestos:
1. La variación en cantidades de obra no se puede predecir en ausencia de
estudios de ingeniería detallados, que es viene como resultado de exploraciones de campo minuciosas. Por lo tanto, para los efectos de este artículo, las variaciones de cantidades de obra se estimaron con base en los datos disponibles publicados por el Gobierno, más precisamente por la ANI (Agencia Nacional de Infraestructura), que es el organismo encargado de cada proyecto en la "primera ola" de la Cuarta Generación (4G) Programa de Concesión.
2. El proyecto analizado en este trabajo es el primer proyecto que figura
en el cuadro 1, titulado Conexión Pacífico 1. Las variaciones en cantidades de excavación fueron estimados con base en la cobertura de suelo y roca respectivamente (parámetro de diseño), que es la cantidad de suelo o roca (en metros) situado exactamente encima de la sección del túnel. Las estimaciones de cobertura fueron realizadas por la ANI.
3. La ANI estimó once (11) tipos de suelo para el proyecto según los trabajos de campo previos, como se presentan en la Tabla 2. Dado que las estimaciones de cobertura varían constantemente a través de toda la longitud del túnel para cada tipo de suelo, la variación de cantidades de excavación fue seleccionada como la menor cobertura para cada tipo de suelo o roca. Además, las cantidades de excavación pueden aumentar hasta la máxima cobertura o pueden no variar en absoluto. Es decir, que es exactamente la variabilidad intrínseca a la construcción de túneles que se pretender simular.
4. Una distribución uniforme es la más apropiada para describir la
variación de cantidades de obra ya que cada valor de cobertura (desde cero hasta el valor máximo) puede ocurrir, lo que implica que tienen la misma probabilidad de ocurrencia. Como la variación en cantidad de obra está atada a cada tipo de suelo, y esta varía al azar (distribución uniforme), no es posible prever el resultado. En consecuencia, esta premisa conduce a varios resultados aleatorios -variaciones en once tipos de suelos cuyo resultado final no puede predecirse.
11.3 Estimación Inicial “Escenario Inicial”
La longitud final y el costo total del túnel dependen enteramente de la variabilidad asociada a cada tipo de suelo y su costo de excavación correspondiente (costo de excavación por metro lineal o costo de excavación unitario). Dado que las cantidades varían aleatoriamente (Hipótesis 4), es razonable considerar que la longitud final puede ser determinada por análisis estadístico, lo que sugiere el uso de una distribución de probabilidad con base en la información disponible (costo de excavación unitario y la variabilidad de cada tipo de suelo).
Tabla 3. Cantidades de Obra
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒: 𝐴𝑔𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝐼𝑛𝑓𝑟𝑎𝑒𝑠𝑡𝑟𝑢𝑐𝑡𝑢𝑟𝑎 (𝐴𝑁𝐼)
11.4 Simulaciones de Monte Carlo
Las simulaciones de Monte Carlo pueden ofrecer una aproximación adecuada para determinar la longitud esperada del túnel (media) y su variabilidad (desviación estándar). La Tabla 3 presenta la lista de cantidades de obra del caso de estudio, que refleja la estimación inicial del costo de excavación. La primera y la segunda columna muestran el perfil geológico estimado por el panel de expertos de la ANI, basadas en el muestreo de campo previo. La tercera columna muestra el costo unitario de excavación para cada tipo de suelo. La cuarta columna, titulada "Cantidades de excavación iniciales", muestra la estimación de cantidades de obra iniciales previstas por la ANI. Sin embargo, vale la pena señalar que la agencia advirtió que estas estimaciones
no eran más que una evaluación aproximada y no una cantidad fija. A pesar de que estas cantidades pueden variar durante la construcción, que proporcionan una línea de base o marco de referencia para ser comparadas con los resultados de las simulaciones. Por último, la quinta columna presenta la estimación inicial de costos de excavación.
Tabla 4. Variación Inicial de Cantidades
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒: 𝐸𝑙𝑎𝑏𝑜𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑝𝑟𝑜𝑝𝑖𝑎
La Tabla 4 presenta la máxima cantidad de excavación posible para el proyecto, dada la variabilidad de cada tipo de suelo. Como se explicó anteriormente, la variabilidad se asumió como la cantidad mínima de cobertura para cada tipo de suelo, sobre la base de las estimaciones de cobertura de los estudios de la ANI. Por lo tanto, la cantidad de obra para cada tipo de suelo puede incrementarse hasta la totalidad de la cobertura o puede no aumentar en absoluto. El programa de cálculo empleado para ejecutar las simulaciones fue 2R Soft, que fue desarrollado por el estudiante de maestría Diego Pérez Botero y el profesor Mauricio Sánchez Silva, de la Universidad de Los Andes, para analizar los problemas numéricos en ingeniería (Pérez-Botero et al, 2011). El programa es capaz de determinar la distribución de una variable a través de simulaciones estocásticas. Las simulaciones de Monte Carlo se realizaron utilizando la ecuación que determina el costo de excavación, basado en las variaciones de cantidad de excavación de cada suelo y costo unitario de excavación para cada suelo. Los resultados sugieren que el costo de excavación puede ser adecuadamente descrito por una distribución normal (como se muestra en la Figura 1). Dado que la distribución normal es simétrica, la media y la desviación estándar son parámetros útiles que facilitan
la interpretación de los resultados experimentales. Dado que el comportamiento del costo de excavación puede ser estadísticamente caracterizado por una distribución normal, es razonable concluir lo siguiente: el costo esperado de la excavación (media) es igual a $ 112,94 millones; y su variabilidad en torno a ese costo (desviación estándar) es igual a $ 0.73 millones. Los resultados pueden ser interpretados claramente cuando ambos valores se han normalizado (porcentajes). Por lo tanto, el costo esperado es 6,8% mayor que el costo de referencia (la media en comparación con el costo de la línea de base. En cualquier distribución normal aproximadamente el 95% de los datos se puede encontrar dentro de los dos (2) desviaciones estándar de la media. Por lo tanto, en 95 de cada 100 casos, el costo oscila entre $ 111.5 y $ 114.4 millones ($ 1.450.000 arriba y abajo de la media) tal como se presenta en la Figura 1, que es la variación de 2.58% con respecto al (rango de costo y media razón) media.
Tabla 5. Nueva Estimación de variación de Cantidades
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒: 𝐸𝑙𝑎𝑏𝑜𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑝𝑟𝑜𝑝𝑖𝑎
11.5 “Nuevo Escenario”
Si un estudio de factibilidad se llevara a cabo para determinar el rango de variaciones de cantidades de excavación en lugar de confiar en las estimaciones preliminares de la ANI, la incertidumbre relativa a los costos de excavación podría reducirse considerablemente. La Tabla 5 presenta una nueva estimación de la variabilidad o posible variación en cantidades de excavación, obtenido mediante una simulación aleatoria. Puesto que el propósito de llevar a cabo un estudio es precisamente reducir o limitar la variabilidad en excavaciones, es razonable que las nuevas estimaciones de cantidades resultantes fluctúan menos que las estimaciones iniciales. La figura 2 muestra la distribución obtenida después de ejecutar la simulación utilizando la nueva cantidad variaciones, que revela una distribución normal nuevamente. En esta ocasión, su media y desviación estándar han cambiado significativamente. El costo esperado de la excavación (media) es igual a $ 110,4 millones; y su variabilidad en torno a ese costo (desviación estándar) es igual a $ 0.44 millones. Por lo tanto, el costo esperado es 4,4% mayor que el costo de referencia (la media en comparación con el costo de la línea de base o incial). En consecuencia, en 95 de cada 100 casos, el costo oscila entre $ 109.5 y $ 111.3 millones ($ 0.890.000 arriba y abajo de la media) tal como se presenta en la Figura 2, que es la variación de 1,61% en comparación con la media (rango de costos del 95% y media razón ). De este modo, es posible contrastar ambas simulaciones en términos estadísticos (como se muestra en la Tabla 6) y los términos financieros (como se muestra en la Tabla 7).
Figure 2. Nueva distribución del costo de excavación (distribución normal)
Table 6. Comparación de la media y la desviación estándar de las simulaciones
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒: 𝐸𝑙𝑎𝑏𝑜𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑝𝑟𝑜𝑝𝑖𝑎
12.
Comparación estadística de escenarios
Basado en la Tabla 6 presentada anteriormente, es posible concluir que el "nuevo escenario", que incluye la realización de estudios de factibilidad, parece ser menos perjudicial para el desarrollador del proyecto que el "escenario inicial", que no consideraba la realización de un estudio de factibilidad.
Table 7. Comparación del valor presente neto (Millones USD)
𝐹𝑢𝑒𝑛𝑡𝑒: 𝐸𝑙𝑎𝑏𝑜𝑟𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑝𝑟𝑜𝑝𝑖𝑎
13.
Indicadores Financieros
En cuanto a los resultados financieros, el valor de los costos directos adicionales debido a mayor permanencia en obra debe ser incluido en el "escenario inicial", ya que tal aumento de las cantidades de excavación implica necesariamente el uso de recursos que no fueron considerados inicialmente en el calendario o en el presupuesto inicialmente, entonces incrementan los costos inicialmente previstos. En consecuencia, suponiendo un retraso del 15% del período estimado para la construcción (9 meses adicionales añadidos a los 60 meses iniciales) y que los costos de operación son el 88% del ingreso mensual promedio durante la fase de construcción ($ 2,1 millones USD por mes), el coste adicional total, debido a la mayor permanencia en obra ascendería a $ 18,9 millones USD. Por otro lado, el costo del estudio de factibilidad debe ser incorporado en el "Nuevo escenario" con el fin de contrastar ambos casos. El costo de un estudio de prefactibilidad completo puede oscilar entre el 2% y el 4% del costo de construcción (CCI, 2015), en este caso se supone que el costo es el 2.0%, dado la magnitud del proyecto, que se traduce en $ 12 millones USD. Ambas alternativas han sido evaluadas en la Tabla 7, que muestra que el "escenario inicial" implica inevitablemente costos adicionales por un valor de $ 9.4 millones USD debido a planificación ineficiente. Por lo tanto, la realización de un estudio de factibilidad puede representar ahorros por valor de $ 9,4 millones USD en el mejor de los casos, y pérdidas por valor de $ 12 millones USD en el peor de los casos. En contraste, si no se realiza un estudio de factibilidad en absoluto, se podría presentar un ahorro por valor de $ 12 millones USD en el mejor de los casos, y pérdidas por valor de $ 26 millones USD en el peor de los casos (diferencia en el costo de construcción entre el escenario inicial y nuevo sin
tener en cuenta el costo del estudio) . Vale la pena señalar que el Valor Presente Neto (VPN) que se presenta en la Tabla 7 se calculó utilizando la tasa de descuento determinada por ANI, así como los costos en activos fijos (CAPEX) y costos operacionales (OPEX). El valor de los ingresos fue extraído de la propuesta presentada por el contratista al cual se le adjudicó el proyecto. El hecho que el VPN sea negativo no implica que el proyecto no sea rentable, simplemente sugiere que las estimaciones de los costos en activos fijos y operacionales entre las partes difieren. La empresa adjudicataria de la concesión no está obligada a revelar sus estimaciones, por lo que no es posible contrastar sus cálculos con aquellos de la ANI.
14.
CONSIDERACIONES ADICIONALES
Vale la pena mencionar que un estudio de factibilidad adecuado puede prevenir la ruina de un concesionario, ya que la sanción por incumplimiento del objeto del contrato en el plazo fijado es de $ 58 millones USD. La realización de estudios de factibilidad detallados no garantizan el éxito del proyecto, sin embargo, la ausencia de este puede poner en peligro el futuro de un proyecto y de la empresa que lo ejecuta. Por lo tanto, es imprescindible para evaluar el riesgo realizar estudios meticulosos durante las primeras etapas del proyecto, con el fin de tomar decisiones informadas. La falta de información detallada durante las fases iniciales de un proyecto puede resultar en consecuencias financieras y legales catastróficas para una empresa privada que ejecuta un proyecto público.
El análisis realizado en este documento en relación con el costo de la excavación se basa en la premisa de que el costo por metro lineal no incluyó variaciones pronunciadas en la pendiente a lo largo del perfil vertical del túnel. Aun así, la topografía local puede imponer pendientes hasta del 7%, lo que aumentaría significativamente el volumen de roca y tierra que se extrae durante la construcción. Si ese fuera el caso, los costos de excavación por metro lineal se incrementarían sustancialmente, lo que amenaza la viabilidad financiera del proyecto.
15.
CONCLUSIONES
Los resultados encontrados por las simulaciones han demostrado la importancia de evaluar el posible impacto de la incertidumbre en los proyectos de construcción de túneles. Ya que varios aspectos externos pueden afectar las cantidades de excavación durante la construcción, los estudios de factibilidad deben ejecutarse durante las etapas iniciales del proyecto. Como se mencionó en la introducción de esta investigación, los estudios de factbilidad son componentes clave en la recopilación de información de las condiciones del lugar y la evaluación de la viabilidad financiera. Los proyectos de construcción del túneles son obras de ingeniería de gran complejidad y la incertidumbre está profundamente arraigada en cada proyecto. No obstante, este documento transmitió que cualquier riesgo puede ser identificado y valorado mediante el uso de técnicas estadísticas apropiadas, tales como las simulaciones de Monte Carlo. Y una vez que los riesgos han sido evaluados adecuadamente, es posible predecir su desempeño financiero y la probabilidad de éxito (NPV e incumplimiento de contrato).
BIBLIOGRAFÍA
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CCI, Cámara Colombiana de la Infraestructura (2015). Barreras que dificultan y comprometen especialmente la actividad de las Pymes de ingeniería de consulta y construcción.
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London UK.
López Jimeno, C. (2011), Manual de túneles y obras subterráneas, Ingeniería de túneles, Madrid, España.
Pérez-Botero, D. Sánchez-Silva, M. (2011), 2R Software Suite, Risk and Reliability Group, Department of Civil and Environmental Engineering, Universidad de los Andes.
Sánchez-Silva, M. (2005), Introducción a la confiabilidad y evaluación de riesgos. Teoría y aplicaciones en ingeniería, Librería Universidad de los Andes.
Sánchez, L. R. (2008). Application of Game Modeling to good tunneling practice. Retrieved from http://gradworks.umi.com/33/37/3337062.html
ANEXOS
ANEXOS 1 Y 2
1.1 ANEXO 1: MARCO NORMATIVO DE LA POLÍTICA DE MANEJO DE RIESGO CONTRACTUAL DEL ESTADO COLOMBIANO
A continuación se resaltan los aspectos relevantes del ordenamiento jurídico vigente en la República de Colombia, que permiten enmarcar el análisis de riesgos del Proyecto Autopistas para la Prosperidad en la normatividad relativa a los contratos de naturaleza estatal, en general, y a los contratos de Asociación Pública Privada y de concesión de obras de infraestructura vial, en particular.
1.1.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991.
La Constitución Política de Colombia contiene algunos principios generales que enmarcan la consecución de los fines del Estado a través de la contratación con recursos públicos.
Así, consagra el artículo 90 de la Constitución Política que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Por otro lado, establece el artículo 209 de la misma Carta que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, propugnando por la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
1.1.1.1 Ley 1508 de 2.012.
“Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”.
Define el artículo 1º de la Ley 1508 de 2.012 que las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o
jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes, y mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.
De conformidad con el artículo 3, esta ley es aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura, pudiendo versar también sobre infraestructura para la prestación de servicios públicos, retribuyéndose la actividad con el derecho a la explotación económica de esa infraestructura o servicio, en las condiciones que se pacte, por el tiempo que se acuerde, con aportes del Estado cuando la naturaleza del proyecto lo requiera.
Aunado a lo anterior, el artículo 4 exige que los esquemas de Asociación Público Privada deberán contar con una eficiente asignación de riesgos, atribuyendo cada uno de ellos a la parte que esté en mejor capacidad de administrarlos, buscando mitigar el impacto que la ocurrencia de los mismos pueda generar sobre la disponibilidad de la infraestructura y la calidad del servicio.
En vista de lo anterior, establece el numeral 5 del artículo 11 que en los proyectos de asociación público privada de iniciativa pública, la entidad que invita a participar en el proceso de selección deberá contar antes de su iniciación con la adecuada tipificación, estimación y asignación de los riesgos, posibles contingencias y la respectiva matriz de riesgos asociados al proyecto. De igual manera, el numeral 3 del artículo 11 exige la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de las valoraciones de las obligaciones contingentes que realicen las Entidades Estatales, en desarrollo de los Esquemas de Asociación Público Privada, en los términos definidos en la Ley 448 de 1998.
Igualmente, conforme al artículo 14, para la estructuración de proyectos de asociación público privada de iniciativa privada, el originador del proyecto deberá anexar en la etapa de factibilidad los documentos que acrediten su capacidad jurídica, financiera o de potencial financiación, de experiencia en inversión o de estructuración de proyectos o para desarrollar el proyecto, el valor de la estructuración del proyecto y una minuta del contrato a celebrar
que incluya, entre otros, la propuesta de distribución de riesgos (producto del análisis de los riesgos asociados al proyecto contenido en la propuesta de iniciativa privada).
El numeral 1 del artículo 27 establece dentro de los requisitos para proyectos de asociación público privada que requieren desembolsos de recursos públicos en entidades territoriales, la acreditación de dichas entidades del cumplimiento de los límites de gasto y deuda establecidos en la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la Ley 819 de 2003 y, los requisitos definidos en la Ley 448 de 1998 sobre aprobación de riesgos y pasivos contingentes. En aquellos casos en que los contratos sean cofinanciados por la Nación se requerirá, además, el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
1.1.2 DECRETOS NACIONALES
1.1.2.1 Decreto Nacional 423 de 2001.
"Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 448 de 1998 y 185 de 1995".
Los artículos 1 y 2 del Decreto 423 de 2001 establecen el régimen de obligaciones contingentes de las entidades estatales como un régimen obligatorio que tiene por objeto la implantación de un sistema para su manejo basado en un criterio preventivo de disciplina fiscal.
El artículo 6 define como obligaciones contingentes aquéllas en virtud de las cuales alguna de las entidades sometidas al régimen de obligaciones contingentes, estipula contractualmente a favor de su contratista, el pago de una suma de dinero, determinada o determinable a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro e incierto.
El artículo 9 enlista las entidades sometidas al régimen obligatorio de contingencias contractuales, adquiriendo la calidad de aportantes al Fondo de Contingencias Contractuales regulado en este decreto: 1. La Nación; 2. Los establecimientos públicos; 3. Las empresas industriales y comerciales del Estado; 4. Las sociedades de economía mixta con participación estatal de más del 75%; 5. Las unidades administrativas especiales con personería jurídica; 6. Las corporaciones autónomas regionales; 7. Los departamentos, los municipios, los distritos y el Distrito Capital de Bogotá; 8. Las entidades estatales indicadas en los numerales 2, 3, 4 y 5 de los niveles departamental,
municipal y distrital; 9. Las empresas de servicios públicos oficiales y mixtas definidas en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 en las que el componente de capital público sea igual o superior al 75%; 10. Las sociedades públicas.
Según el artículo 10, el Fondo de Contingencias Contractuales atenderá las obligaciones contingentes contraídas por las entidades, en virtud de la celebración de contratos de concesión y aquellos que incluyan participación privada en proyectos de infraestructura y servicios públicos, regidos por el estatuto general de contratación o por disposiciones contractuales especiales, en relación con los siguientes sectores de riesgo: 1. Infraestructura de transporte; 2. Energético; 3. Saneamiento básico; 4. Agua potable; 5. Comunicaciones.
El artículo 15, por su parte, señala que las entidades estatales sometidas al régimen del presente decreto, para la estipulación de obligaciones contingentes a su cargo deberán ajustarse a la política de riesgo contractual del Estado, conformada por los principios, pautas e instrucciones que determine el Gobierno Nacional. El artículo 16 establece que el CONPES (Consejo de Política Económica y Social) orientará dicha política conforme al principio según el cual corresponde a las entidades estatales “asumir los riesgos propios de su carácter público y del objeto social para el que fueron creadas o autorizadas, y a los contratistas aquéllos determinados por el lucro que constituye el objeto principal de su actividad”, dado que, de acuerdo con el artículo 17, al CONPES le corresponde recomendar las directrices que deben seguir las entidades estatales al estructurar proyectos, con participación de capital privado en infraestructura y, de manera específica, en lo concerniente a los riesgos que puedan asumir contractualmente como obligaciones contingentes.
El artículo 18 determina además que la dependencia de planeación del organismo rector del respectivo sector administrativo en los organismos del orden nacional o de las entidades territoriales, según el caso, deberá conceptuar sobre la adecuación a la política de riesgo contractual del Estado de los contratos a cargo de tales entidades y de sus descentralizadas.
Los artículos 19 a 22 del Decreto 423 de 2001 señalan la asimilación a operaciones de crédito público de los contratos especiales citados en el artículo 22 de la Ley 185 de 1995, y los artículos 23 y siguientes del citado decreto se encargan de la reglamentación del Fondo de Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales previsto en la Ley 448 de 1998, así
como los aspectos presupuestales relacionados con tales contingencias, las metodologías para su valoración y las responsabilidades por el incumplimiento del régimen previsto por dicha ley y por éste decreto.
1.1.2.2 Decreto 734 de 2.012.
“Por el cual se reglamenta el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se dictan otras disposiciones”.
El Artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2.012 establece que en desarrollo del numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los Estudios y Documentos Previos para la contratación estatal estarán conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboración del proyecto de pliego de condiciones o del contrato, de manera que los proponentes o el eventual contratista respectivamente, puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad así como la distribución de riesgos que la misma propone.
Así, en tales Estudios y Documentos Previos deben contenerse, entre otros y como mínimo, el soporte que permita la tipificación, estimación, y asignación de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio económico del contrato.
En el artículo 2.1.2. se establece que para la determinación de los riesgos previsibles, conforme al artículo 4° de la Ley 1150 de 2007, se entienden como riesgos involucrados en la contratación todas aquellas circunstancias que de presentarse durante el desarrollo y ejecución del contrato, tienen la potencialidad de alterar el equilibrio económico del contrato, pero que dada su previsibilidad se regulan en el marco de las condiciones inicialmente pactadas en los contratos y se excluyen así del concepto de imprevisibilidad de que trata el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. El riesgo será previsible, entonces, en la medida que el mismo sea identificable y cuantificable en condiciones normales.
Por tanto, en las modalidades de selección por Licitación Pública, Selección Abreviada y Concurso de Méritos, la entidad deberá tipificar en el proyecto de pliego de condiciones, los riesgos que puedan presentarse en el desarrollo del contrato, con el fin de estimar cualitativa y cuantitativamente la probabilidad e impacto, y señalará el sujeto contractual que soportará, total o parcialmente, la
ocurrencia de la circunstancia prevista en caso de presentarse, a fin de preservar las condiciones iniciales del contrato.
La tipificación, estimación y asignación de los riesgos así previstos, debe constar en el pliego definitivo, así como la justificación de su inexistencia en determinados procesos de selección en los que por su objeto contractual no se encuentren. La presentación de las ofertas implica la aceptación, por parte del proponente, de la distribución de riesgos previsibles efectuada por la entidad en el respectivo pliego.
1.1.2.3 Decreto 1467 de 2.012.
"Por el cual se reglamenta la Ley 1508 de 2.012".
Prevé el artículo 31 del Decreto 1467 de 2.012 que una vez la entidad estatal haya realizado las consultas a terceros y autoridades competentes y previo a la evaluación de viabilidad de la propuesta en etapa de factibilidad, presentará para aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la valoración de las obligaciones contingentes, de acuerdo con el procedimiento de que trata el presente decreto y en los términos definidos en la Ley 448 de 1998.
Más adelante, el Capítulo VII del citado decreto regula la materia atinente a los riesgos en las Asociaciones Público Privadas, señalando en su artículo 35 que corresponde a la entidad estatal competente la tipificación, estimación y asignación de los riesgos que se puedan generar en los Proyectos de Asociación Público Privada, de acuerdo con los criterios establecidos en la ley y demás normas que regulen la materia.
A su vez, el artículo 36 otorga competencia a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para expedir las metodologías aplicables a los proyectos para estimar el valor de las obligaciones contingentes que en ellos se estipulen, sin que se exima a las entidades estatales del deber de diseñar sus propias metodologías cuando no hayan sido desarrolladas por dicho Ministerio. En todo caso, el artículo 37 prescribe que tales entidades deberán solicitar la aprobación de la valoración de obligaciones contingentes ante tal Dirección, anexando a la solicitud de aprobación los documentos necesarios de conformidad con la Ley 448 de 1998 y su reglamentación, para lo cual el citado Ministerio publicará la lista de la documentación requerida en su página de internet.
