Bases legales para el nuevo Código de Construcción de Bogotá

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(1)INVESTIGACIÓN ESTUDIANTIL. Bases legales para el nuevo Código de Construcción de Bogotá. Mario Ricardo Osorio Hernández 200413152. Director: Juan Felipe Pinilla Pineda. Universidad de los Andes Facultad de Derecho Bogotá, D.C., 24 de mayo de 2010.

(2) CONTENIDO INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 1 CONTEXTO Y ANTECEDENTES .......................................................................................................... 2 DEFINICIÓN Y OBJETIVOS ................................................................................................................ 5 La seguridad y la salubridad ....................................................................................................... 7 La habitabilidad .......................................................................................................................... 8 El ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales ............................................................................................. 10 El desarrollo urbano legal y ordenado ...................................................................................... 12 ALCANCE Y CONTENIDO ................................................................................................................ 14 EVALUACIÓN Y ACTUALIZACIÓN ................................................................................................... 17 VIGILANCIA Y CONTROL ................................................................................................................ 18 Vigilancia, control y seguimiento preventivo ........................................................................... 20 Vigilancia, control e inspección policiva .................................................................................. 23 Vigilancia, control e inspección posventa de vivienda ............................................................. 25 CONCLUSIÓN.................................................................................................................................. 26 LISTA DE REFERENCIAS ................................................................................................................. 29 ANEXO ........................................................................................................................................... 36 Acuerdo 20 de 1995 .................................................................................................................. 36 Acuerdo 323 de 2008 ................................................................................................................ 38.

(3) 1 INTRODUCCIÓN El 20 de octubre de 1995, el Concejo de Bogotá Distrito Capital, expidió el Acuerdo 20 de 1995 [en adelante Acuerdo 20] por medio del cual se adoptó el Código de Construcción del Distrito Capital de Bogotá [en adelante CCB], se fijaron políticas generales y su alcance, se establecieron mecanismos para su aplicación, se precisaron plazos para su reglamentación, y se señalaron mecanismos para su actualización y vigilancia.1 El CCB adempero, se remonta muchos años atrás, específicamente al año 1983 en el cual, tras la iniciativa de Antonio Álvarez Lleras, otrora director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y un grupo interdisciplinario de profesores e investigadores de la Universidad de los Andes, se inicia la labor de planeación y elaboración de un Código de Edificaciones para Bogotá.2 Como el mismo nombre dado al Acuerdo 20 indica, la estructura inicialmente erigida en torno al CCB se hincó en cuatro aspectos: políticas generales y alcance, mecanismos para la aplicación, plazos para la reglamentación, y mecanismos para la actualización y vigilancia. Tras una serie de acontecimientos, sin embargo, esta estructura fue finalmente recogida y reducida a cuatro puntos centrales: definición y objetivo, alcance y contenido, evaluación y actualización, y vigilancia y control. Hoy, en el año 2010, por iniciativa del Concejo de Bogotá y con el empuje de la Secretaría de Planeación Distrital, se da inicio nuevamente a una etapa de planeación y elaboración de un Código de Construcción para Bogotá en cabeza de la Universidad de los Andes.3 La razón detrás de la decisión de emprender esta labor es compleja, pero en ella confluyen consideraciones sobre 1. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20 de 1995. “Por el cual se adopta el Código de Construcción del Distrito Capital de Bogotá, se fijan sus políticas generales y su alcance, se establecen los mecanismos para su aplicación, se fijan plazos para su reglamentación prioritaria y se señalan mecanismos para su actualización y vigilancia”. 20 de octubre de 1995. El Acuerdo 20 se incluye en el acápite de ANEXO de este trabajo. 2. CENTRO DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN (CIFI), FACULTAD DE INGENIERÍA, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. Anteproyecto de Código de Edificaciones del Distrito Especial de Bogotá. Marzo de 1995. Prólogo; ÁLVAREZ LLERAS, Antonio. Arquitecto y ex-director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Entrevista realizada el 25 de enero de 2010; EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Anteproyecto de Código de Edificaciones del Distrito Especial de Bogotá [Anónimo].1993. pp. 7-8. 3. El CCB se encuentra en proceso de revisión por parte de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de los Andes, la cual según lo autorizado por el Concejo de Bogotá en los Artículos 1 y 5 del Acuerdo 323 de 2008, y en virtud del Convenio realizado con la Secretaría Distrital de Planeación, tiene la misión de evaluar la pertinencia técnica de las normas constructivas del CCB y proponer su actualización para que se considere su incidencia en el escenario de la construcción sostenible. (CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 323 de 2008 “Por el cual se autoriza la inclusión del Estándar Único de Construcción Sostenible en el Código de la Construcción de Bogotá y se dictan otras disposiciones”. 24 de septiembre de 2008). El Acuerdo 323 se incluye en el acápite de ANEXO de este trabajo..

(4) 2 dificultades encontradas a la hora de actualizar e implementar el Código actual, al igual que sobre la necesidad de ampliar sus objetivos. Esto en mente, el interés de este trabajo es cimentar las bases legales para un nuevo CCB, analizando el marco legal dentro del cual se adoptó el anterior y los vacios, limitaciones y dificultades de éste en el presente, precisando a la vez la estructura a la cual debe acoplarse un futuro instrumento que regula la construcción en Bogotá. Para esto se hará énfasis en algunos aspectos legales aplicables a los cuatro puntos centrales de la estructura del Acuerdo 20: la definición y objetivo, el alcance y contenido, la evaluación y actualización, y la vigilancia y control del CCB. El trabajo puntualizará los antecedentes del CCB y buscará establecer el contexto dentro del cual este se ha desenvuelto, para luego plantear su definición con base en los objetivos que este debe perseguir a la luz del ordenamiento jurídico nacional e internacional vigente. También se discutirá el alcance que puede llegar a tener un nuevo CCB desde el punto de vista de las competencias para ello atribuidas al Distrito Capital. Asimismo, se estudiará la forma como se quería implementar el Código y su evolución hasta el presente –examinando sus mecanismos de actualización y evaluación, e identificando su estructura de control y vigilancia existente- para así hacer un diagnóstico sobre su estado, todo esto con el ánimo de cimentar las bases legales para un nuevo Código de Construcción en la ciudad de Bogotá. CONTEXTO Y ANTECEDENTES Después de varios intentos fallidos de la Administración Distrital,4 por contrato suscrito entre el Distrito Capital y la Universidad de los Andes, se inició la elaboración de un código para establecer las normas básicas de la actividad edificadora en Bogotá. Aunque se pretendía que el CCB estuviese compuesto por un Código de Edificaciones –que definiera las normas básicas que deben cumplir las edificaciones estructuras corrientes- y un Código de Infraestructura –que se refería a las obras de infraestructura urbana-5 finalmente sólo el primero fue incorporado.6 4. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Op. cit. p. 4.. 5. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículos. 4-6.. 6. Ibid. Anexo; Dado que al CCB sólo se incorporó el Código de Edificaciones, en adelante al referirse a aquel debe entenderse exclusivamente este..

(5) 3 Si bien el proceso de elaboración del CCB tuvo una duración de poco menos de 2 años (finalizando en marzo de 1985),7 su proceso de adopción se alargó a casi diez.8 Primero acaeció una fase larga de estancamiento político9 seguido por un pleito legal en el cual el Proyecto de Acuerdo 32 de 199310 que remplazó el Proyecto de Acuerdo 167 de 199311 que le dio origen, fue objeto de una serie de objeciones por parte del Alcalde Mayor de Bogotá de ese entonces, Jaime Castro,12 que se trasladaron a los estrados judiciales y fueron resueltos a favor del Código,13 dando finalmente vía para su aprobación el 20 de octubre de 1995. La falta de un Código de Construcción venía siendo motivo de preocupación no sólo del Gobierno Distrital, sino de las sociedades profesionales de la Ingeniería y la Arquitectura, de los gremios del sector de la construcción, y de la ciudadanía en general,14 puesto que no existía mayor tipo de regulación en torno a las actividades de diseño, construcción y uso de edificaciones,15 cuestión que llevaba a que los esfuerzos para proteger a la ciudadanía en torno a la construcción estuviese en manos del mercado, no obstante ser un deber propio del Estado.16 7. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Op. cit. p. 5.. 8. YAMÍN LACOUTURE, Luis Eduardo. Ingeniero y profesor del Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental de la Universidad de Los Andes. Entrevista realizada el 4 de febrero de 2010. 9. La iniciativa de un proyecto para aprobar el CCB revivió en el Concejo de Bogotá a finales de 1993, gracias al impulso del ese entonces Concejal Antonio Álvarez Lleras (ÁLVAREZ LLERAS, Antonio, et. al. Ponencia favorable sobre el Proyecto de Acuerdo 167 de 1993. Bogotá, 1 de diciembre de1993. Comunicación oficial, 1993). 10. CONCEJO DE BOGOTÁ. Proyecto de Acuerdo 32 de 1993 “Por el cual se adopta el Código de Construcción del Distrito Capital de Bogotá, se fijan sus políticas generales y su alcance, se establecen los mecanismos para su aplicación, se fijan plazos para su reglamentación prioritaria y se señalan mecanismos para su actualización y vigilancia”. Diciembre 1993. 11. CONCEJO DE BOGOTÁ. Proyecto de Acuerdo 167 de 1993 “Por el cual se adopta el Código de Construcción del Distrito Capital de Bogotá, se fijan sus políticas generales y su alcance, se establecen los mecanismos para su aplicación, se fijan plazos para su reglamentación prioritaria y se señalan mecanismos para su actualización y vigilancia”. 1 de diciembre de 1993. 12. CASTRO CASTRO, Jaime. Objeción parcial del Acuerdo 32 de 1993. Bogotá, 29 de diciembre de 1993. Comunicación oficial, 1993.. 13. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Sentencia de 7 de diciembre de 1994. M.P.: Olga Inés Navarrete Barrero; TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Auto de 14 de septiembre de 1995. M.P.: Olga Inés Navarrete Barrero; MOJICA CORTÉS, Clara María. Código de la Construcción para Santafé de Bogotá. Guía Lec de la Construcción. Legis Editores S.A., Bogotá, 1996. p. 1; El Tribunal pidió que el Acuerdo 20 fuera reformulado en cuanto a dos disposiciones (Artículos 23 y 24) que restringían la potestad reglamentaria del alcalde, dando autorización para su aprobación mediante Proyecto de Acuerdo del 14 de septiembre de 1995. 14. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Op. cit. p. 4.. 15. Para el momento de su elaboración, los antecedentes normativos del CCB eran el Acuerdo 7 de 1979 en el cual se formula por primera vez la estructura de un „Código de Construcción‟ (CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 7 de 1979 “Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá”. 20 de noviembre de 1979. Artículo 3 y s.s.) y el Acuerdo 6 de 1990 en el cuál este se reglamenta (CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 6 de 1990 “Por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones”. 8 de mayo de 1990). 16. NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas. Novena Edición, Editorial Temis S.A., Bogotá, 2003. pp. 270-272; ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia. 6 de julio de 1991 [en adelante Constitución Política]. Preámbulo, Artículo 2; ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia. 5 de agosto de 1886. Artículo 19..

(6) 4 Consiguientemente, el CCB se ideó como instrumento para establecer las normas básicas de la actividad edificadora, que permitiera precisar los requisitos de diseño arquitectónico, estructurales y de instalaciones en edificaciones, al igual que fijar ciertas consideraciones sobre licencias de construcción, el proceso de construcción y el uso y conservación, demolición y alteración de edificaciones dentro del territorio del Distrito Capital, todo esto en aras de proteger la seguridad, salubridad y bienestar de la comunidad.17 No obstante el énfasis en la necesidad de actualizar el contenido técnico del Código, con muy pocas excepciones,18 este permaneció virtualmente invariable, incumpliéndose así con la obligación de actualizarlo y evaluar permanentemente su aplicación,19 y tornando sus disposiciones obsoletas y vetustas. Al cabo de unos años, el Concejo de Bogotá asumió la competencia para expedirlo, modificarlo o complementarlo,20 circunstancia que tampoco significó mayor avance en cuanto a su evaluación y actualización.21 De esta forma se fue creado la impresión que el CCB presentaba serias deficiencias, en la medida que “exig[ía] parámetros que no [eran] adoptados por la ciudadanía ni por los constructores, es decir [que] reglamenta[ba] aspectos con muy buenas intenciones pero con poca efectividad”.22 Esta impresión fue auxiliada tanto por el hecho que varias de las normas contenidas en el CCB fueron derogadas, subrogadas o modificadas por las normas que le siguieron,23 como por una serie de acontecimientos que terminaron finalmente por deslegitimar la existencia y efectividad 17. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Considerando y Artículos 5, 7-8 y 11; EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. Op. cit. pp. 1, 3 y 7-8; CENTRO DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN (CIFI), FACULTAD DE INGENIERÍA, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. Op. cit. Prólogo. 18. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 74 de 2001 “Por el cual se complementa y modifica el Código de Construcción de Bogotá Distrito Capital y se identifican los límites de la Microzonificación Sísmica y se adoptan los espectros de diseño”. 30 de enero de 2001; ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 193 de 2006 “Por el cual se complementa y modifica el Código de Construcción de Bogotá D.C., se adoptan los espectros de diseño y las determinantes del estudio de Microzonificación Sísmica”. 8 de junio de 2006. 19. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículo 13.. 20. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 250 de 2006 “Por el cual se modifica el artículo 13 del Acuerdo 20 de 1995”. 22 de noviembre de 2006. 21. El Concejo sólo expidió un Acuerdo con tres adiciones y una modificación (CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 304 de 2007 “Por el cual se modifican algunas disposiciones del Código de la Construcción de Bogotá, D.C.”. 24 de diciembre de 2007). 22. DIAGO CASASBUENAS, Leo César y SÁNCHEZ A, Juan Gilberto. Exposición de Motivos de Proyecto de Acuerdo 273 de 2005 “Por el cual se modifica el Acuerdo 20 de 1995 y se señalan mecanismos para su modificación, actualización y vigilancia”. 16 de agosto de 2005; DIAGO CASASBUENAS, Leo César y SÁNCHEZ A, Juan Gilberto. Exposición de Motivos de Proyecto de Acuerdo 330 de 2005 “Por el cual se modifica el Acuerdo 20 de 1995 y se señalan mecanismos para su modificación, actualización y vigilancia”. 20 de septiembre de 2005. 23. SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. Convenio Revisión del Código de Construcción de Bogotá. En: Presentación Interinstitucional SDA-SDP-UNIANDES (1 de febrero de 2010, Bogotá, D.C.). Presentación, Bogotá, 2010. dp. 31..

(7) 5 del Código –como se argüirá a fondo más adelante. Por un lado, se incluyó un inciso en un artículo del último decreto del Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial en el cual se reglamentaba la función de uno de los agentes encargados de implementar el CCB, explicitándose que les era prohibido exigir el cumplimiento de normas técnicas establecidas por los distritos (i.e. el CCB) cuando no existiera expresa atribución legal,24 y por el otro, la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL) interpuso una –hasta ahora frustrada- acción de nulidad contra el Acuerdo 20,25 con fundamento principal en la falta de atribuciones y competencia de la cual trata el inciso mencionado. Así, se tiene hoy en Bogotá un Código de Construcción de 25 años de antigüedad, desactualizado, con una historia y un recorrido conflictivo, un presente invadido prima facie por la incertidumbre jurídica y atacado por quienes en algún momento lo apoyaron, que difícilmente ha logrado el cometido de sus objetivos e intenciones. Se quiere replantearlo y reemplazarlo, buscando no incurrir en los mismos errores del pasado, por lo cual resulta pertinente establecer con claridad el marco dentro del cual se va a acoplar, teniendo en cuenta los objetivos de un código que establece normas básicas de edificaciones en Bogotá, su alcance, al igual que los mecanismos para su evaluación, actualización, vigilancia y control. DEFINICIÓN Y OBJETIVOS La expedición de un Código de Construcción es una típica manifestación de intervencionismo del Estado, en la medida que constituye una limitación a la libertad de comportamiento en torno al desarrollo de actividades de construcción. Limitaciones como estas no obstante se encuentran justificadas por la necesidad que surge en un una sociedad de conservar el orden,26 al igual que asegurar ciertas condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.27 Por 24. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 564 de 2006 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”. 24 de febrero de 2006. Artículo 49, inciso segundo. 25. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Sentencia de 21 de enero de 2010. M.P.: Fredy Ibarra Martínez.. 26. KELSEN, Hans. Teoría general del derecho y del Estado. Comares, México D.F., 1958. p. 337.. 27. KANT, Emmanuel. ¿Qué es la ilustración?. Terramar Ediciones, Buenos Aires, 2005; CHAUSTRE HERNÁNDEZ, Pedro Antonio. Daño en la colectividad: derechos e intereses difusos y colectivos de las acciones populares y de grupo. Ediciones Nueva Jurídica, Bogotá, 2009. p. 16-17; DELGADO MAYA, José Francisco et. al. Los derechos colectivos y su defensa a través de las acciones populares y de grupo. Convenio de Cooperación Internacional Defensoría del Pueblo y Embajada Real de los Países Bajos, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2004. p. 21-24; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-437 de 1992. M.P.: José Gregorio Hernández Galindo; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 6 de diciembre de 2001. C.P.: Néstor Gregory Díaz Rodriguez..

(8) 6 esta razón actualmente se encuentra enmarcado el ejercicio de los derechos dentro de la esfera de la vida en comunidad, y conforme al principio de armonización28 y la prevalencia del interés general,29 se ha optado explícitamente por condicionar la libertad individual al perjuicio que con ella se le puede llegar a causar a los demás.30 De esta forma, a través de la regulación de a una actividad particular, un Código como el CCB busca asegurar fines públicos y colectivos, en armonía con el reconocimiento de los derechos y libertades particulares; por eso se define como “un instrumento legal destinado a garantizar que las edificaciones ofrezcan un rendimiento socialmente aceptado con respecto a la edificación y al bienestar de sus ocupantes y la comunidad en la que se encuentra [aquella].”31 Su cometido por consiguiente –consistente en garantizar ciertos fines colectivos como la salubridad y seguridad pública-32 se cristaliza con la materialización de unos derechos e intereses que permiten en la comunidad la concreción de un clima de armonía y convivencia social. In casu, intereses como estos ya han sido codificados.33 Estos, –los llamados derechos de tercera generación,34 o supraindividuales-35 sirven para inspirar un futuro CCB, por lo cual se entrará a continuación a analizar su concreción en la orientación de este instrumento. A modo de este trabajo, los intereses que se deberían considerar en un nuevo Código son: la seguridad y. 28. Ver entre otras: CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-210 de 1994. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-425 de 1995. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C444 de 1995. M.P.: Carlos Gaviria Díaz; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-622 de 1995. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-047 de 1999. M.P.: Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 29. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículos 1, 58, y 82; ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 5 de agosto de 1886. Op. cit. Artículo 31. 30. ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUANTE. Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen. Paris 26 de agosto de 1789. Artículo 4. 31. MEACHMAN, Brian J. (ed.). Performance-Based Building Regulatory Systems. Principles and Experiences. Preparado para el Inter-jurisdiction Regulatory Collaboration Committee (IRCC). Febrero de 2010. p. 16 [traducción propia sugerida]. 32. INTERNATIONAL CODE COUNCIL, INC. 2006 International Building Code. [en línea] 2006. ISBN-10: 1-58001-302-3. Prefacio y sección 101.3; RONDINA, Homero y RONDINA Gerardo. Daños en la construcción. Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 2008. pp. 163-167. 33. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo. 88; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 de agosto de 1998. Artículo 4. 34. CAMARGO, Pedro Pablo. Manual de derechos humanos. Editorial Leyer, Bogotá, 1995. p. 27-28; CAMARGO, Pedro Pablo. Las acciones populares y de grupo: guía práctica de la ley 472 de 1998. Grupo Editorial Leyer. Bogotá, 2000. p. 83-84; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-067 de 1993. M.P.: Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón. 35. GUTIÉRREZ DE CABIEDES, Pablo e DE CABIEDES, Hidalgo. La tutela jurisdiccional de los intereses supraindividuales: colectivos e difusos. Editorial Aranzando S.A., Navarra, 1999..

(9) 7 salubridad pública (incluyendo el interés por prevenir desastres prevenibles técnicamente), el goce a una vivienda con unas mínimas condiciones de habitabilidad y a un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, y el interés por un desarrollo urbano legal y ordenado (incluyendo el derecho al goce del espacio y bienes de uso público). La seguridad y la salubridad La seguridad y salubridad constituyen un interés de la comunidad de larga data. En el derecho francés, este ha sido recogido por el concepto de „ordre public‟, siendo igualmente transmutable esta disposición en el derecho anglosajón con el concepto de „public policy‟.36 Lo anterior encuentra igualmente sustento en la doctrina,37 en el ordenamiento normativo nacional38 e internacional,39 y en los conceptos recogidos por la jurisprudencia nacional40 -los cuales también han enmarcado a estos dos intereses en relación con los objetivos que debe cumplir el Estado.41 La seguridad como interés de la comunidad se ha concebido en relación con la “prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas,” mientras que la salubridad con “factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la 36. GARNER, Bryan A. (eds.). Black’s Law Dictionary. Octava Edición, Thomson-West Publishing Co., St. Paul, 2004. p. 1267; ARNAUD, André-Jean (eds.). Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1993. p.416. 37. DE LAUBADÉRE, André. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Temis, Bogotá, 1984. p. 198; RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo. Décima Edición, Editorial Temis, Bogotá, 1998. p. 406; LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Introducción al derecho urbanístico. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 2005. p. 171; LEMUS CHOIS, Aida Elena y LEMUS CHOIS, Víctor David. Introducción a las infracciones urbanísticas. Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Ediciones Uniandes, Editorial Temis, Bogotá, 2009. p. 7. 38. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre Policía”. 4 de agosto de 1970. Artículo 2; Ver también CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE COLOMBIA. Ley 26 de 1873 “Código Civil de los Estados Unidos de Colombia”. 26 de mayo de 1873. (Adoptado por la Ley 57 de 1887 “Sobre adopción de códigos y unificación de la legislación nacional”. 15 de abril de 1887). Artículo 914. 39. UNIÓN EUROPEA. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Roma, 25 de marzo de 1957, OJEU C115, 09/05/2008 p. 0001 – 0388. Artículo 36; UNIÓN EUROPEA. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Roma, 25 de marzo de 1957, OJEU C115, 09/05/2008 p. 0001 – 0388. Artículo 96; ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO. Código OCDE de Liberalización de los Movimientos de Capital y de Operaciones Invisibles Corrientes. Paris, 12 de diciembre de 1961, OECD/C(61)96 y OECD/C(61)95. Artículo 3; ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Nueva York, 16 de diciembre de 1966, GA res. 2200A (XXI), 21 UN GAOR Supp. (No. 16) at 52, UN Doc. A/6316 (1966). Artículos 11.3, 19.3.b, 21, y 22; ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención Contra la Corrupción. Mérida, 9 de diciembre de 2003, GA res. 58/4, UN Doc. A/58/422 (2003). Artículo 13. 40. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia de 7 de octubre de 1936. M.P.: Eduardo Zuleta Ángel; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-325 de 1993. M.P.: Antonio Barrera Carbonell; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T1189 de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. 41. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-317 de 1997. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa..

(10) 8 salud o la integridad física de los ciudadanos”.42 Si se desprende que el fin esencial del Estado colombiano es “asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo,”43 existe entonces ante la realización de edificaciones una obligación constitucional en cabeza del Estado de tomar las acciones necesarias para asegurar la seguridad y salubridad, constituyéndose consecuentemente la encarnación de estos dos en un Código de Construcción, en un sine qua non. Es quizás por esto que en el Acuerdo 20 al momento de motivar la adopción del CCB se hace explicita referencia a la seguridad y salubridad, objetivos los cuales liga al concepto de protección del bienestar de la comunidad,44 una finalidad social del Estado.45 Ahora, dado que la actividad de edificación envuelve un proceso en el cual pueden verse afectados por accidentes naturales o calamidades humanas no sólo quienes habitan en la edificación, sino quienes intervienen en su ejecución y la ciudadanía en general que debe convivir con su desarrollo –siendo consecuente con el hecho que la construcción de edificaciones es una actividad peligrosa-46 el interés por la seguridad debe verse reflejado tanto en el ámbito de la ocupación como en el de diseño y construcción. De igual forma, para que la edificación no constituya un ambiente viciado,47 la salubridad debe permear todas las disposiciones del Código, generando garantías para la vida, salud e integridad física de quienes ocupan y habitan las edificaciones. La habitabilidad Desde 1966 se ha hecho explicito el interés por garantizar a toda persona una vivienda en condiciones de habitabilidad.48 Directa e indirectamente, este también se ha reconocido en 42. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU 476 de 1997. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 14 de abril de 2005. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. 43. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Preámbulo. Ver también Artículos 1, 2, 11, 15, 16, 22, 24, 28, 95.6, 95.8 y 189.4. 44. Ver supra nota 17.. 45. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 366.. 46. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia de 13 de mayo de 2008. M.P.: César Julio Valencia Copete; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 13 de febrero de 2003. C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 47 48. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-171 de 1994. M.P.: José Gregorio Hernández Galindo.. ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Nueva York, 16 de diciembre de 1966, GA res. 2200A (XXI), 21 UN GAOR Supp. (No. 16) at 49, UN Doc. A/6316 (1966). Artículo 11.1..

(11) 9 distintas declaraciones, convenciones y recomendaciones de carácter internacional.49 A su vez, hoy en día la Constitución Política reconoce el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna, estableciendo la obligación del Estado de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho;50 derecho que es objeto de tutela cuando se encuentra en conexidad con derechos fundamentales como la vida, la dignidad y la integridad personal,51 incluso ante el evento de un grado importante de incertidumbre sobre la afectación,52 llegando a ser tutelado en ocasiones como el „derecho fundamental a una vivienda digna,‟53 y considerado por algunos como un derecho fundamental autónomo.54 Tradicionalmente, en Colombia se ha establecido que una vivienda digna envuelve un lugar en donde en la mejor forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad.55 En el ámbito internacional, se ha llegado a considerar que una vivienda adecuada debe ser „habitable‟ en el sentido de ofrecer “un espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad, […] garantiza[ndo] también la seguridad física de los ocupantes.” Esta debe igualmente “contener ciertos servicios indispensables para la 49. ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración Universal de Derechos Humanos. París, 10 de diciembre de 1948, GA res. 217A (III), UN Doc A/810 at 71 (1948). Artículo 25.1; ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Ginebra, 28 de julio de 1951, 189 UNTS 150. Artículo 21; ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social. Nueva York, 11 de diciembre de 1969, GA res. 2542 (XXIV), 24 UN GAOR Supp. (No. 30) at 49, UN Doc. A/7630 (1969). Parte II, Artículo 10; ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Nueva York, 21 de diciembre de 1965, G.A. res. 2106 (XX), Annex, 20 U.N. GAOR Supp. (No. 14) at 47, U.N. Doc. A/6014 (1966). Artículo 5; ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre la Eliminación de todas formas de Discriminación contra la Mujer. Nueva York, 18 de diciembre de 1979, GA res. 34/180, 34 UN GAOR Supp. (No. 46) at 193, UN Doc. A/34/46. Artículo 14.2.h; ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Nueva York, 4 de diciembre de 1986, GA res. 41/128, annex, 41 UN GAOR Supp. (No. 53) at 186, UN Doc. A/41/53 (1986). Artículo 8; ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Nueva York, 20 de noviembre de 1989, GA res. 44/25, annex, 44 UN GAOR Supp. (No. 49) at 167, U.N. Doc. A/44/49 (1989). Artículo 27.3. 50. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 51.. 51. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-251 de 1995. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T958 de 2001. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-1318 de 2005. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto; DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Derecho a una vivienda digna. Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2001. p. 16. 52. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-1216 de 2004. M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.. 53. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-079 de 2008. M.P.: Mauricio González Cuervo; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-544 de 2009. M.P.: María Victoria Calle Correa. 54. ARRIETA GÓMEZ, Aquiles. Jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la vivienda digna: una obra en construcción. En: La Cuidad en la Actividad Judicial. Universidad de los Andes. (14 de mayo de 2010, Bogotá, D.C.). Presentación, Bogotá, 2010. 55. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-791 de 2004. M.P.: Jaime Araujo Rentería; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-1017 de 2007. M.P.: Mauricio González Cuervo..

(12) 10 salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición […], acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia, [… y] encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales.” Finalmente, “las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos,”56 alcance que –en virtud del bloque de constitucionalidad-57 también ha sido recogido en el ordenamiento nacional.58 En esta medida, el interés por garantizar el goce a una vivienda en condiciones de habitabilidad tiene una íntima relación con los derechos a la seguridad y salubridad, pero va más allá, integrando incluso otros intereses,59 y comprometiendo “la garantía de la realización de derechos sociales y colectivos y el aseguramiento de la prestación eficiente y planificada de los servicios públicos domiciliarios y servicios públicos asistenciales.”60 Es consecuentemente un interés amplio propio de la actividad de edificación que debe relejarse como objetivo fundamental a lo largo de un Código de Construcción. El ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales La habitabilidad es un interés que a la vez se encuentra estrechamente relacionado con el de un ambiente sano, derecho colectivo de carácter constitucional,61 ligado con los derechos a la vida y a la salud, al punto de poder afirmarse que es un derecho fundamental.62 Desde 1972 ha saltado a la primera plana internacional el interés por asegurar la protección del medio ambiente,63 56. ALTO COMISIONADO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS. Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Ginebra, 11 de agosto de 2000, U.N. Doc. E/1992/23. Párrafo 8 literales b, f y g. 57. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 93.. 58. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-936 de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.. 59. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 472. Op. cit. Artículo 4.h y 4.j.. 60. Ibid.. 61. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 79.. 62. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-092 de 1993. M.P.: Simón Rodríguez Rodríguez.. 63. ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidades sobre el Medio Humano. Estocolmo, 16 de junio de 1972, U.N. Doc. A/Conf.48/14/Rev. 1(1973)..

(13) 11 interés que con el transcurso de los años se ha incorporado en una plétora de instrumentos internacionales y de otras naciones64 así como nacionales.65 Este se ha definido en torno a unos principios entre los cuales se encuentran: el derecho fundamental del hombre de disfrutar “de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar,” y sus obligaciones de “proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras;” de mantener, restaurar o mejorar “la capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables,” de preservar los recursos naturales “en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga,” de emplear los recursos no renovables “de forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento,” de poner fin a la “descarga de materias y a la liberación de calor, en cantidades o concentraciones tales que el medio ambiente no puede neutralizarlas,” y de apoyar “la justa lucha de los pueblos de todos los países contra la contaminación”.66 Lo mismo se puede predicar y aplicar en relación con el interés por el equilibrio ecológico a través de manejo y aprovechamiento racional de recursos.67 En Colombia, el medio ambiente es uno de los primeros interés colectivos positivizados,68 e “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los 64. ASAMBLEA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. San Salvador, 17 de noviembre de 1988, OEA T.S. No. 69. Artículos 1-2; CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO. Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Rio de Janeiro, 13 de junio de 1992, UN Doc. A/CONF.151/26 (vol. I). Principios 1, 4, 8, 14, y 25; ORGANIZACIÓN DE UNIDAD AFRICANA. Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos. Nairobi, 27 de junio de 1981, OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5. Artículo 24; ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO. Acuerdo por el que se Establece la Organización Mundial del Comercio. Marrakesh, 15 de abril de 1994, 1867 UNTS 154. Preámbulo; BRASIL, ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de la República Federativa del Brasil de 1988. 5 de octubre de 1988. Artículo 5; ESPAÑA, CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. Constitución Española de 1978. 27 de diciembre de 1978. Artículo 45.1 y 45.2; REPÚBLICA ARGENTINA, CONGRESO GENERAL CONSTITUYENTE. Constitución de la Confederación Argentina. 1 de mayo de 1853. Artículo 41; REPÚBLICA DEL PARAGUAY, CONVENCIÓN NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución de la República del Paraguay de 1992. 20 de junio de 1992. Artículos 7-8; RÉPÚBLICA DEL PERÚ, CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRÁTICO. Constitución Política del Perú de 1993. 29 de diciembre de 1993. Artículos 66-67. 65. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 18 de diciembre de 1975. Artículos 1-2 y 42; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 611 de 2000 “Por la cual se dictan normas para el manejo sostenible de especies de Fauna Silvestre y Acuática”. 17 de agosto de 2000. Artículo 4; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 491 de 1999 “Por la cual se establece el seguro ecológico, se modifica el Código Penal y se dictan otras disposiciones”. 13 de enero de 1999. Artículos 1-2. 66. ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidades sobre el Medio Humano. Op. cit. Principios 1-3, y 5-6. 67. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 79; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 472. Op. cit. Artículo 4.c. 68. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 11 de enero de 1989. Artículo 8; PRESIDENCIA DE LA.

(14) 12 recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre,”69 por lo que “se le asigna a su vez la condición de servicio público, y constituye, por lo mismo, junto con la salud, la educación y el agua potable, un objetivo social, cuya realización se asume como una prioridad entre los objetivos del Estado y significa la respuesta a la exigencia constitucional de mejorar la calidad de vida de la población del país.”70 Teniendo en cuenta que el deber de “planificar el manejo de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible [… corresponde] no sólo a la Nación, sino al conjunto de autoridades públicas, no sólo por cuanto es deber que naturalmente se predica de todas ellas, sino, además porque específicamente la Carta consagra obligaciones ecológicas de otras entidades territoriales,”71 y siendo así la obligación de dicar normas que garanticen “la preservación y defensa del patrimonio ecológico, lo recursos naturales y el medio ambiente,” una expresa atribución legal del Concejo de Bogotá,72 los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente deben indudablemente inspirar un Acuerdo que busca regular la construcción en Bogotá. El desarrollo urbano legal y ordenado La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y el goce del espacio y bienes de uso público73 constituye un último interés de la comunidad que debería nutrir un futuro CCB. Al igual que el interés por el medio ambiente, este es uno de los intereses de rango constitucional74 y envergadura y atención. REPÚBLICA. Decreto 2400 de 1989 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 9 de 1989”. 20 de octubre de 1989. Artículos 5 y 6; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 18 de julio de 1997. Artículo 116. 69. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-453 de 1998. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.. 70. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-254 de 1993. M.P.: Antonio Barrera Carbonell; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-366 de 1993. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa. 71. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-221 de 1997. M.P.: Alejandro Martínez Caballero.. 72. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”. 21 de julio de 1993. Articulo 12. 73. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 472. Op. cit. Artículo 4.m y 4.d.. 74. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículos 80 y 82..

(15) 13 internacional,75 y con codificación más antigua en Colombia,76 reconociéndose explícitamente desde 1887.77 Es un interés amplio que se interrelaciona con todos los demás –siendo constantemente amparado en conjunto con estos-78 y que persigue fines como los de “promover el ordenamiento de[l] territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultura […,] la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; […] garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; […] promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; […] facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política,”79 y; “reducir a un mínimo el riesgo de las pérdidas de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos,”80 entre otras. Este interés nace de la importancia de “estructur[ar] y organi[zar] los espacios urbanos para superar los males que aquejan sus ciudades,” y se traduce en la obligación social del Estado de. 75. PROYECTO DE CARTA MUNDIAL POR EL DERECHO A LA CIUDAD. [Anónimo]. 2005. [En línea: http://www.hical.org/documentos/cartaderechociudad.pdf]. 76. Ver supra nota 68; BEJARANO GUZMÁN, Ramiro. Procesos declarativos. Segunda Edición, Editorial Temis, Bogotá, 2001. p. 159.. 77. CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE COLOMBIA. Ley 26. Op. cit. Artículos 988, 993, 1994, 1005 y 2359.. 78. Ver e.g. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 9 de febrero de 2001. C.P.: Daniel Manrique Guzmán; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 23 de marzo de 2001. C.P.: Mario Alario Méndez; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 28 de junio de 2001. C.P.: Ricardo Hoyos Duque; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 24 de octubre de 2002. C.P.: Camilo Arciniegas Andrade; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 21 de mayo de 2003. C.P.: María Inés Ortiz Barbosa; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 11 de diciembre de 2003. C.P.: Ligia López Díaz. 79 80. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388. Op. cit. Artículo 1.. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes”. 19 de agosto de 1997. Artículo 1..

(16) 14 actuar a través de las autoridades de las ciudades y municipios “como contrapeso de la libre actividad privada de la construcción e imp[edir] los desafueros y abusos de esta, mediante la reglamentación y control de los procesos de urbanización”.81 Así, en la medida que el “control del desarrollo urbanístico […] obliga a […] impedir que se desarrolle un proyecto de urbanización que no cumpla con las disposiciones legales,”82 un instrumento como el CCB debe evidentemente basarse en un interés como el acá esbozado. ALCANCE Y CONTENIDO El CCB actual regula aspectos sobre requisitos técnicos de diseño arquitectónico, estructurales y de instalaciones en edificaciones corrientes, y fija ciertas consideraciones sobre licencias de construcción, el proceso de construcción y el uso y conservación, demolición y alteración de edificaciones.83 Su intención también era referirse a obras de acueducto y alcantarillado, obras de energía eléctrica e iluminación, obras de telefonía y comunicaciones, vías, puentes, túneles e infraestructura de transporte, y otras obras de infraestructura urbana,84 sin embargo como expuesto arriba, esto nunca se concretó.85 La revisión del contenido técnico del CCB rebosa los límites de este trabajo, y es objeto de estudio por parte de la Universidad de los Andes; no obstante resulta pertinente establecer si el alcance del mismo es permitido, como versa en el Acuerdo 20 “dentro del territorio del Distrito Capital”86 –i.e. si el Concejo de Bogotá tiene competencia para adoptar un instrumento como este, máxime dado que el Acuerdo 20 fue demando por falta de competencia del cuerpo que lo expidió-87 y si por consiguiente le corresponde a las autoridades locales velar por los intereses colectivos arriba planteados.. 81. Corte Constitucional. Sentencia T-325 de 2002. M.P.: Jaime Araújo Rentería.. 82. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 13 de julio de 2000. C.P.: Ricardo Hoyos Duque.. 83. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículo 11.. 84. Ibid. Artículo 12.. 85. Ver supra notas 5 y 6.. 86. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículo 8.. 87. CÁMARA REGIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN (CAMACOL) CUNDINAMARCA. Demanda contra el Distrito Capital de Bogotá y el Concejo Distrital de Bogotá (acción de nulidad). Expediente No. 250002324000200600457-01 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. folio 6 a 11 del cdno ppal..

(17) 15 En este sentido, resulta pertinente primero precisar que por expresa atribución constitucional, al Distrito Capital se le ha asignado un tratamiento especial, en virtud del cual “su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”.88 Esta disposición se ha interpretado y recodificado en el sentido que a la ciudad de Bogotá le son aplicables en su orden: primero las disposiciones constitucionales señaladas para la misma (artículos 322 a 327), segundo las contenidas en leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten, y en defecto de éstas, las aplicables a los municipios, sean estas de rango constitucional o legal;89 así también lo ha entendido reiteradamente la jurisprudencia.90 Consecuentemente, en materia de facultades del Concejo, a falta de norma constitucional se deben aplicar de preferencia las leyes especiales, no pudiéndose argumentar como un motivo para señalar que el Distrito Capital carece de competencia para regular una materia, la existencia de normas nacionales generales al respecto. Por el contrario, dado que la ciudad de Bogotá tiene una condición especial, esta “puede expedir reglamentos que consulten, en mejor forma, las necesidades y circunstancias propias de la ciudad, dirigidos a instrumentar el logro material del fin mayor de protección efectiva de todos los habitantes del Distrito Capital.”91 En relación con el CCB, la norma especial que permite determinar la competencia para su adopción es el Decreto Ley 1421 de 1993, el cual fija para al Concejo, entre otras, la facultad de “dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito”, funciones y servicios entre los cuales se encuentra “promover el desarrollo integral de su territorio; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes”.92 También le atribuye al Concejo la facultad de adoptar reglamentaciones sobre “los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales 88. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 322.. 89. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1421. Op. cit. Artículo 2.. 90. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 3 de febrero de 1995. C.P.: Ernesto Rafael Ariza Muñoz; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 5 de junio de 1995. C.P.: Delio Gómez Leyva; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 8 de marzo de 1996. C.P.: Juan Alberto Polo Figueroa; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 9 de agosto de 1996. C.P.: Juan Alberto Polo Figueroa; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 17 de junio de 1999. C.P.: Ernesto Rafael Ariza Muñoz; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-778 de 2001. M.P.: Jaime Araujo Rentería; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-950 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño; CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-837 de 2001. M.P.: Jaime Araujo Rentería. 91. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Sentencia de 21 de enero de 2010. Op. cit.. 92. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1421. Op. cit. Artículos 12.1 y 3..

(18) 16 […,] dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente, […] promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de vivienda; fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo; y disponer las sanciones correspondientes. Igualmente expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, [… y] regular la preservación y defensa del patrimonio cultural,” por no mencionar la de “expedir los Códigos Fiscal y de Policía”.93 Estas facultades atañen necesariamente la consecución de los fines perseguidos por vía de los intereses de una comunidad por la seguridad, salubridad, habitabilidad, ambiente sano, existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al igual que por el desarrollo legal y ordenado. Por tanto, se desprende la atribución legal y específica del Concejo de Bogotá de garantizar estos intereses colectivos dentro de sus funciones. Ahora, dado que por mandato constitucional y legal corresponde a los Concejos “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda,”94 y que la jurisprudencia plantea que „la reglamentación de los usos del suelo‟ se entiende no solo en el ámbito de la zonificación sino también en relación con “la construcción de viviendas, vías, centros comerciales y sistemas de áreas protegidas, a través de la fijación de los requisitos, reglas, procedimientos y condiciones con los cuales deben adelantarse los respectivos procesos de construcción, todo ello con el fin de garantizar estabilidad y resistencia de las edificaciones así como también que se preserven la seguridad , salubridad y bienestar de la comunidad,”95 es menester afirmar que la reglamentación de actividades de construcción compete al Concejo de Bogotá. Consecuentemente, no sólo es facultad del Concejo velar por los intereses colectivos encarnados en un Código de Construcción, sino expedir y adoptar uno como tal.. 93. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1421. Op. cit. Artículos 12.7 y 12.12; Ver también ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 313.1, 313.7 y 313; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 2 de junio de 1994. Artículo 32.1, 32.6 y 32.8. 94. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. 6 de julio de 1991. Op. cit. Artículo 313; Ver también PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1421. Op. cit. Artículo 12.5. 95. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Sentencia de 21 de enero de 2010. Op. cit..

(19) 17 EVALUACIÓN Y ACTUALIZACIÓN El ente encargado de evaluar permanentemente la aplicación del CCB y proponer las modificaciones o complementaciones necesarias era el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD). Este debía presentar las propuestas de modificación o complementación a una Comisión Permanente del Código de Construcción [en adelante CPCC], para que con su aprobación el Alcalde Mayor las adoptara.96 Dicha comisión tenía dentro de sus funciones dirigir y supervisar investigaciones relacionadas con el Código, asesorar al DAPD, promover su divulgación, y evaluar el desempeño de las funciones de su vigilancia y control.97 La labor de la CPCC sin embargo se destacó por poco dinamismo y constancia a lo largo de su historia. La primera reunión de la CPCC se realizó el 18 de mayo de 1999, cuatro años luego de expedido el Acuerdo 20 de 1995 y solo hasta el 11 de noviembre de 2005 se estableció el reglamento interno de la misma.98 De las actas de las reuniones es posible identificar la existencia de largos periodos en los cuales no se reunió: de 22 de febrero de 2000 a 22 de abril de 2003, y de 22 de abril de 2003 a 1º de junio de 2005. Adicionalmente, durante los más de 10 años que debió haber estado la CPCC encargada de evaluar permanentemente el CCB y proponer sus actualizaciones necesarias, sólo dos modificaciones o complementaciones se concretaron.99 Posteriormente, el Concejo de Bogotá se auto-atribuyo la competencia de expedir, modificar y complementar el CCB;. 100. este sin embargo sólo expidió un Acuerdo con tres adiciones y una. modificación.101 Esto en gran medida podría haberse anticipado, dado que el Concejo es un cuerpo colegiado distrital político y no técnico, poco idóneo para hacer una evaluación permanente del CCB –como inicialmente era la intención. Consiguientemente, la estructura de evaluación y actualización propuesta para al antiguo CCB falló. Para un nuevo Código es necesario poder contar con mecanismos que permitan que este esté constantemente a la par de los avances en materia de construcción, y conforme a los objetivos 96. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Antiguo artículo 13.. 97. Ibid. Artículo 15.. 98. COMISIÓN PERMANENTE DEL CÓDIGO DE CONSTRUCCIÓN. Resolución 816 de 2005 “Por la cual se adopta el reglamento interno de la Comisión Permanente del Código de Construcción de Bogotá D.C.”. 11 de noviembre de 2005. 99. Ver supra nota 18. 100. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 250. Op. cit.. 101. Ver supra nota 21..

(20) 18 vigentes en el ordenamiento nacional. Al respecto resulta relevante mencionar la estructura de reglamentación y actualización para las normas sobre construcciones sismo resistentes, en la medida que conforme a aquella sí se ha logrado una evaluación y actualización permanente de dichas normas.102 La estructura es similar a la del Acuerdo 20, pero con dos grandes diferencias: 1) la instancia del Gobierno que efectúa las actualizaciones también tiene atribuida la responsabilidad de fijar los requisitos de carácter técnico y científico originales (i.e. no fue el trabajo de un tercero como lo es en este caso), y; 2) el Gobierno le provee personal auxiliar a la Comisión Permanente creada para revisar las actualizaciones propuestas por el aquel.103 Esto en mente, en relación con el CCB puede resultar importante tanto que el Gobierno se apropie más con respecto a la función de evaluación y actualización, como dotar a la Comisión respectiva de mayores recursos. VIGILANCIA Y CONTROL Originalmente, la estructura de vigilancia y control del Código se basó en los mecanismos de suspensión de servicios públicos y expedición de licencias,104 agregando la atribución de imposición de sanciones según la estructura existente de sanciones urbanísticas policivas del Estatuto para el Ordenamiento Físico de Bogotá y el Código de Policía de Bogotá entre otras,105 y por vía de oficios al Consejo Profesional de Ingeniería y Arquitectura Seccional de Cundinamarca con el fin que este tomase medidas pertinentes.106 Posteriormente, con la privatización de las empresas de servicios públicos,107 la introducción de normatividad de desarrollo territorial108 y regulaciones y reglamentaciones de licencias urbanísticas,109 y la 102. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 400. Op. cit.; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 33 de 1998 “Por el cual se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismo resistentes NSR-98”. 9 de enero de 1998; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 926 de 2010 “Por el cual se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismo resistentes NSR-10”. 19 de marzo de 2010. 103. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 400. Op. cit. Artículos 39-49.. 104. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículos 17-18.. 105. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 6. Op. cit.; CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 18 de 1989 “Por el cual se expide el Código de Policía para el Distrito Especial de Bogotá”. 7 de diciembre de 1989. 106. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículos 21-22.. 107. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 11 de julio de 1994. 108 109. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 9. Op. cit.; CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388. Op. cit.. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 2150 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. 5 de diciembre de 1995. Artículo 49; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2111 de 1997 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas”. 28 de agosto de 1997; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 1052 de 1998 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias.

(21) 19 creación de la Secretaría de Hábitat entre otras,110 el esquema para garantizar el cumplimiento del CCB se transformó. Hoy esta estructura está conformada por siete principales actores: 1. las Curadurías Urbanas como instancia de verificación ex ante del cumplimiento de las normas urbanísticas, de edificaciones y estructurales a través del otorgamiento de licencias urbanísticas;111 2. las Alcaldías Locales como autoridades policivas, encargadas de ejercer la vigilancia y control de la construcción de obras, y sancionar comportamientos contrarios a las reglas de convivencia ciudadana en materia de construcción;112 3. la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá [en adelante Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda] como entidad encargada de vigilar, controlar e inspeccionar la enajenación y arriendo de viviendas;113 4. la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, por medio de su Subsecretaría Jurídica, como superior jerárquico funcional de las Curadurías Urbanas en Bogotá, y como registrador de infracciones incurridas por profesionales en relación con el CCB.114 5. la Comisión de Veedurías como ente de coordinación y seguimiento de las Curadurías,115 6. el Consejo de Justicia como superior jerárquico de las Alcaldías Locales,116 y; 7. la CPCC como cuerpo encargado de transmitir la información sobre comisión de infracciones del CCB al Consejo Profesional de Ingeniería y Arquitectura Seccional Cundinamarca.117 de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas”. 10 de junio de 1998; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 564. Op. cit. 110. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 257 de 2006 “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones”. 30 de noviembre de 2006. Artículo 112; ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 121 de 2008 “Por medio del cual se modifica la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat”. 18 de abril de 2008. 111. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388. Op. cit. Artículo 101; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 564. Op. cit. Artículos 1, 26 y 66. 112. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1421. Op. cit. Artículo 86.11; CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 79 de 2003 “Por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá D.C.”. 20 de enero de 2003. Artículos 193.13.1 y 193.13.3, ver también Artículo 178. 113. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388. Op. cit. Artículo 109; CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 257. Op. cit. Artículo 115.m; ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 121. Op. cit. Artículos 3.m, 20.b. y 20.e. 114. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículo 21; CONSEJO DE ESTADO. Consulta 1643 de 2 de junio de 2005. C.P.: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 115. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 1052. Op. cit. Artículos 75-77.. 116. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 79. Op. cit. Artículo 189.. 117. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 20. Op. cit. Artículo 21..

(22) 20 Vigilancia, control y seguimiento preventivo La licencia es una de las técnicas administrativas más tradicionales de intervención y control sobre las actividades de los particulares. En el ámbito urbanístico dicha licencia constituye una autorización previa de la administración para adelantar actuaciones urbanísticas118 que significan una transformación material de terrenos;119 envuelve un acto administrativo en virtud del cual se lleva a cabo un control de naturaleza preventivo de la actuación proyecta por un administrado verificando si aquel se ajusta o no a las exigencias de interés público plasmadas en la ordenación urbanística vigente.120 En esta medida, la licencia permite al Estado vigilar el destino y controlar la utilización que los propietarios dan a su propiedad inmueble, fin „general y abstracto‟ que se complementa con el de publicidad respecto a vecinos, en tanto con la licencia se informa a terceros sobre el otorgamiento del permiso para que estos puedan intervenir y hacer valer sus derechos en el procedimiento administrativo correspondiente.121 Actualmente, el control preventivo ejercido mediante la licencia corresponde a particulares bajo la figura de las Curadurías Urbanas,122 –figura autóctona al Derecho colombiano al no ser conocida en otra legislación-123 a la cual se da el encargo de estudiar, tramitar y expedir licencias para parcelar, urbanizar, construir o demoler, lotear o subdividir predios, y para intervenir y ocupar el espacio público,124 al igual que para el cerramiento de bienes de uso público y demolición en programas de renovación urbana,125 en las zonas de su jurisdicción.. 118. ANGEL BERNAL, Marta Lucia. El Curador Urbano. antecedentes, gestión y procedimientos, licencias y aspectos del derecho urbano. Señal Editora, Medellín, 2001. p. 83. 119. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 564. Op. cit. Artículo 1; LEMUS CHOIS, Víctor David. Planificación y control urbanístico en Bogotá: Desarrollo histórico y jurídico. Colección Textos de Jurisprudencia, Serie Maestría, Editorial Universidad del Rosario, Bogotá, 2006. p. 157. 120. ESTÉVEZ GOYTRE, Ricardo. Manual de derecho urbanístico. Doctrina, legislación y jurisprudencia. Editorial Comares, Granada, 2008. p. 434; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 11 de mayo de 2000. C.P.: Eduardo Mendoza Martelo; CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 12 de agosto de 1999. C.P.: Juan Alberto Polo Figueroa. 121. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 26 de octubre de 1973. C.P.: Alfonso Arango Henao.. 122. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 2150. Op. cit. Artículo 49; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2111. Op. cit.; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 1052. Op. cit.; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 564. Op. cit. 123. MORCILLO DOSMAN, Pedro Pablo. Derecho urbanístico colombiano: historia, derecho y gestión. Editorial Temis S.A., Bogotá, 2007. p. 723. 124. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388. Op. cit. Artículo 101; PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 564. Op. cit. Artículos 1-2. 125. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 190 de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”. 22 de junio de 2004. Artículos 282-283..