Título del Trabajo:
ESTADOS UNI DOS Y EUROPA ANTE LA GUERRA DE I RAK
Autor:
Alicia Moreno Casas
Ponencia presentada en el
I I Congreso en Relaciones I nternacionales del I RI
La Plata, Provincia de Buenos Aires, Argentina
I I nt roducción
La guerra que em prendió Estados Unidos en I rak traj o entre otras consecuencias una división entre los países europeos. La m ayoría, 23 países, apoyaron a Estados Unidos en su política con I rak. I ntegraron la llam ada “ coalición de los dispuestos” 1 que significó un cam bio im portante en el concepto de alianzas ya que en palabras del Secretario de Defensa, Donald Rum sfeld “ las cuestiones determ inarán las alianzas y no al revés” . Alem ania y Francia en cam bio se opusieron a que Estados Unidos atacara I rak sin la aprobación del Consej o de Seguridad de las Naciones Unidas. Francia incluso realizó una activa cam paña m undial en contra de la guerra y am enazó con vetar cualquier resolución en ese sentido. Cuando finalm ente Estados Unidos decidió actuar unilateralm ente significó ahondar las diferencias y se inició una escalada discursiva de gran agresividad entre los otrora aliados Atlánticos.
En este trabaj o m e propongo desarrollar la relación entre Estados Unidos y Europa a raíz de la guerra en I rak. La reacción europea frente a la guerra en I rak plantea una serie de preguntas, ¿Estaba Europa, o m ás concretam ente Francia y Alem ania en condiciones de enfrentar a Estados Unidos? ¿Por qué no se produj o en esas circunstancias una coalición contra balanceadora? ¿Por qué algunos países eligieron alinearse y otros en cam bio eligieron el enfrentam iento? Y esa oposición ¿por qué fue sólo retórica? Y la m ás im portante para el futuro será contestar la pregunta ¿Cuál será la relación entre Estados Unidos y Europa después de la guerra de I rak? En últim a instancia ¿necesita Estados Unidos de Europa?
No tom aré en cuenta para el análisis la Unión Europea com o tal, ya que en estas circunstancias ha quedado evidenciado que no existe una política de Relaciones I nternacionales, ni de Seguridad en com ún. Debido a ello tam poco analizaré la OTAN com o institución em blem ática de las relaciones transatlánticas, sino las reacciones de los distintos países europeos que son m iem bros, con los Estados Unidos.
Para su estudio clasificaré a los países según su actitud frente a la guerra y su apoyo o rechazo a la posición norteam ericana. Para ello usaré las clasificaciones o categorías usadas por la Adm inistración Bush, a saber:
El caso m uy particular de Gran Bretaña, su “ special relationship” , relación especial, con Estados Unidos;
La “ coalition of the willing” , o la m ayoría de los países europeos que integraron la “ coalición de los dispuestos” y apoyaron a Estados Unidos en su invasión a I rak. Entre ellos distinguiré a los países de Europa Occidental, y la llam ada “ Nueva Europa” , los países que estuvieron baj o la órbita soviética durante la Guerra Fría, y
Finalm ente, la “ Viej a Europa” , o lo que llam aré la oposición retórica de Alem ania y Francia.
Para el análisis utilizaré distintos enfoques teóricos, desde el liberalism o, la interdependencia com plej a, la realista y la neo conservadora, para tratar de determ inar cual de ellas tiene m ayor poder explicativo para dar cuenta de los sucesos entre Estados Unidos y Europa con m otivo de la guerra en I rak.
I I ¿Balance de poder?
Com enzarem os viendo com o entiende cada una de estas corrientes teóricas el presente escenario unipolar. Desde el nacim iento del Estado- Nación con la paz de Westfalia, en el sistem a internacional ha regido el equilibrio de poder. Durante siglos fue un sistem a m ultipolar donde varias potencias, sobre todo europeas, com o Gran Bretaña, Alem ania, Francia, Rusia, y Austria balanceaban su poder im pidiendo así que una de ellas se hiciera dem asiado poderosa. Luego de la Segunda Guerra Mundial este equilibrio de varias potencias pasó a sólo dos: Estados Unidos y la Unión Soviética La bipolaridad rigió hasta el colapso de la Unión Soviética en 1991. El m undo hasta entonces bipolar se transform ó en unipolar: Estados Unidos es la única super potencia indiscutida en el sistem a m undial. Esta circunstancia es totalm ente novedosa en la historia m oderna. La pregunta a hacerse entonces es ¿Surgirá uno o varios Estados que balanceen el poder a Estados Unidos? ¿Y ese Estado o Estados serán europeos? ¿La guerra de I rak no era el m om ento propicio para ello?
[image:3.595.62.526.537.748.2]Para tratar de determ inar la viabilidad de esta posibilidad veam os un cuadro detallando los Presupuestos de Defensa correspondientes a 2001, su costo por persona, que porcentaj e representa en su PBI , y la cantidad de gente de sus Fuerzas Arm adas, de los principales países que vam os a estudiar.
País
Presupuest o de Defensa en U$ S M
Dólares per Cápit a
% del P.B.I .
Cant idad de Fuerzas Arm adas
Estados
Unidos 322.365 1.128 3,2 1.367,70
Gran Bretaña 34,714 583 2,5 143,50
Francia 32,909 553 2,6 273,70
Alem ania 26,902 328 1,5 308,40
I talia 20,966 365 2,1 230,40
España 6,938 174 1,2 143,50
El Realism o
“ La suposición que los estados form arán alianzas para evitar ser dom inados por poderes m ás fuertes es el centro de la teoría tradicional del balance del poder” 2
El realism o considera que el equilibrio de poder es el principio ordenador del sistem a, y que por lo tanto esta situación de unipolaridad, será transitoria. Surgirá una o varias potencias que balancearán el poder de Estados Unidos. Considerando sus capacidades “ los candidatos” principales para balancear el poderío norteam ericano según un realista clásico, Henry Kissinger, eran Alem ania y Japón. “ Alem ania insistirá en la influencia política a la que le da derecho su poderío m ilitar y económ ico y ya no dependerá tanto, em ocionalm ente, del apoyo m ilitar norteam ericano y del apoyo político francés...” 3 “ Japón ante una población que va envej eciendo y una econom ía estancada, puede decidirse a intensificar su superioridad tecnológica y estratégica, antes de que China surj a com o una super potencia y Rusia recupere su fuerza. Más adelante podrá recurrir al gran “ ecualizador” : la tecnología nuclear...” 4 Para Kissinger, independientem ente del tipo de gobierno o las intenciones de sus líderes, la am enaza la constituyen las capacidades de los estados.
En opinión del Profesor Kenneth Waltz, autor de la teoría realista estructural, ni Alem ania ni Japón, separados o j untos, estaban en condiciones de desafiar el poderío norteam ericano. En “ The Em erging Structure of I nternational Politics” Waltz dice “ Para Alem ania y Japón los problem as de convertirse en una potencia nuclear son políticos y no económ icos o tecnológicos. Con el tiem po las inhibiciones internas se pueden superar, pero los otros países se sentirán incóm odos si Alem ania o Japón logran un poderío nuclear.” 5 Con respecto a los europeos agrega “ Conscientes de su debilidad los europeos expresan determ inación en m odernizar sus fuerzas, determ inación que ha producido m uy pocos resultados” 6 La incorporación de cada vez m ayor cantidad de m iem bros a la Unión Europea hará aún m ás difícil y lento el proceso de unificación necesario para lograr un liderazgo lo suficientem ente fuerte com o para en un futuro desafiar a Estados Unidos. El concepto m ism o de unipolaridad estaría en contradicción lógica con la de balance de poder. No obstante el Prof. Waltz opina que la cuestión no es si, sino cuando, se producirá el balance de poder.7 “ Si la política internacional reflej a la distribución de las capacidades nacionales y el balance de poder de unos estados contra otros es recurrente,
2 Walt, Stephen, “Alliance Formation and the Balance of World Power”, pag. 220 3 Kissinger, Henry, “Reconsideración del Nuevo Orden mundial”, Cap. XXXI , pag. 818 4 Kissinger, Henry, idem. Pag. 826
5 Waltz, Kenneth, pag.63 de la obra mencionada
6 Waltz, Kenneth, “Structural Realism after the Cold War”, Pag. 23
7 El profesor Waltz expresó estos conceptos en su visita a la Universidad de Buenos Aires, el 5 de
ese balance roto será restaurado, pero un teórico no puede decir cuando sucederá...” 8 En “ El Hom bre, el Estado y la Guerra” , Waltz hace una profunda investigación sobre las causas de la guerra. Llega a la conclusión que no reside en la naturaleza del hom bre, es decir que no depende de los líderes, lo que él llam a una interpretación de prim era im agen; ni en el tipo de régim en, una interpretación de segunda im agen, es decir, si un estado es dem ocrático, autoritario o totalitario; sino que las causas de la guerra se encuentran en el sistem a internacional: en su naturaleza anárquica que obliga a los estados a vivir en un sistem a de “ auto ayuda” donde la guerra es siem pre una posibilidad para preservar la seguridad. Esta interpretación de tercera im agen significa que la guerra fue, es y será una constante en la historia de los estados.
Stephen Walt, un im portante representante del realism o dice “ los estados arriesgan su supervivencia si no balancean al poder dom inante antes de que se transform e en dem asiado poderoso...” 9. Walt introduce un concepto novedoso: el balance de am enaza. Cuatro son los factores, dice, que se perciben com o am enaza: el poder agregado, la proxim idad geográfica, las capacidades ofensivas y las intenciones ofensivas. En el caso que nos ocupa Estados Unidos no representa una am enaza por su proxim idad geográfica con los países europeos, ya que se encuentra aislado entre dos océanos. Pero cum ple con las otras tres características: tiene el m ayor poder agregado del m undo, las m ayores capacidades ofensivas y su reciente cam paña en I rak pareciera dem ostrar que tam bién cuenta con intenciones ofensivas. Walt dice “ Mientras m ás expansionista o agresivo parezca un estado, m ayores las posibilidades de ocasionar una coalición en su contra” 10 La estrategia m ás segura es aliarse con un estado que no pueda dom inarlo rápidam ente, un estado m ás vulnerable para que pueda ej ercer influencia sobre él, aconsej a.
Este balance necesario para la supervivencia, según Walt, no se produj o entre los países europeos, pero tam poco en otras regiones del m undo. Ninguna potencia o grupo de potencias desafiaron el poderío unipolar de Estados Unidos ¿Por qué?
Una posible explicación es la expresada por W. Wohlforth y S. Brooks en su paper “ Am erican Prim acy in Perspective” “ Estados Unidos es m enos vulnerable que otros aspirantes previos a hegem ón y a la vez m enos am enazante para otros..” Nuevam ente aquí, com o en Walt, se encuentra este novedoso concepto introducido en el análisis: las percepciones. Las capacidades de Estados Unidos, obj etivam ente am enazantes según el análisis realista clásico, estarían siendo m origeradas por las percepciones que de estas capacidades tienen en este caso los países europeos. Dado que después de la Segunda Guerra Mundial Estados Unidos y los países de
8 Waltz, Kenneth, “Structural Realism after the Cold War”, “Balancing Power: Not Today but Tomorrow” 9 Walt, Stephen, idem
Europa occidental form aron un frente unido frente a la Unión Soviética y sus aliados, esta percepción de socio confiable y protector prim aría sobre la posible am enaza de sus capacidades. Wohlforth y Brooks pertenecen a la corriente del realism o defensivo que no creen en la em ergencia de un nuevo equilibrio de poder, al m enos en el futuro cercano, y proveen adem ás una segunda razón para explicar la inexistencia de un desafiante al poderío am ericano: la cuestión geográfica. Los países europeos son vecinos próxim os y el estado que quisiera balancear a Estados Unidos se convertiría autom áticam ente en una am enaza para los dem ás. Más aún el país desafiante debería renunciar a los beneficios que históricam ente ha disfrutado de su alianza con Estados Unidos, y adem ás im plicaría form ar una alianza coherente m ientras la potencia unipolar se lim ita a observar. Y concordando con Waltz en cuanto a que la unipolaridad y el balance de poder son incom patibles agregan: nunca en la historia de la hum anidad un estado tan poderoso com o es ahora Estados Unidos se ha visto desafiado en la plenitud de su fuerza. Y específicam ente sobre la Unión Europea dicen “ I ndependientem ente de las capacidades que la Unión Europea pueda reunir, im portará solo si cuenta con un control de decisión unificado, con la autoridad de actuar rápida y decisivam ente en el nom bre de Europa. Esta autoridad que no existe ni siquiera en las cuestiones de finanzas internacionales, podría ser obtenida sólo a costa de la soberanía de las naciones europeas. Y esto tendría que ser logrado al m ism o tiem po que se sum an nuevos m iem bros a la Unión Europea. Teniendo en cuenta todo lo anterior es m uy poco probable que Europa se convierta en un actor dom inante al m enos en el futuro inm ediato, si es que alguna vez ocurre.” 11 El balance real según Brooks y Wohlforth im plica costos económ icos y políticos, algo que ningún estado por ahora, parece dispuesto a pagar.
El Liberalism o
“ El poder es restringido a través de instituciones que com prom eten a los estados a cum plir sus reglas, y a los estados entre sí, y por lo tanto reducen las preocupaciones sobre la dom inación y el abandono.” 12
Para el liberalism o por el contrario, según uno de sus m ás destacados exponentes, John I kenberry, después de las grandes guerras, el orden se ha organizado gracias a una estructura liberal que m ediante las instituciones, garantizan la estabilidad y la seguridad del orden m undial. Las instituciones persisten porque son parte de un sistem a de com prom isos y reaseguros m utuos. Esta estructura liberal de instituciones le da un carácter de orden constitucional que es una fuente de cohesión entre las dem ocracias industriales. Es el respeto a las reglas del j uego político lo que lo hace
11 Brooks, Stephen y Wohlforth William, “American Primacy in Perspective”, Foreign Affairs, July/ August
2002, pag. 4
12 I kenberry, John, “After Victory”, “I nstitutions, Strategies Restraint, and the Rebuilding of Order After
legítim o. Las reglas e instituciones establecen a su vez lím ites autoritativos al ej ercicio del poder, y no pueden ser fácilm ente alteradas. Este orden es de naturaleza superior tanto al balance de poder com o al poder hegem ónico. La persistencia de este orden depende del buen com portam iento de Estados Unidos que es ahora la única super potencia. Al restringir su poder m itiga el tem or a la dom inación y al abandono de otros estados. Este orden por lo tanto depende en últim a instancia de tres factores: el respeto a las reglas del j uego, la lim itación sobre el ej ercicio del poder que ello im plica, y que estas reglas de j uego no sean fácilm ente alterables. Es decir, que en térm inos de I kenberry, la brecha en capacidades entre Estados Unidos y los países europeos no ocasionaría un intento de equilibrio de poder por parte de estos porque el actual orden dem ocrático es de naturaleza superior al balance de poder o el poder hegem ónico. Estados Unidos y Europa com parten valores y han logrado construir una red de instituciones y reglas que le dan una estructura liberal constitucional que los cohesiona. Este orden liberal, por lo tanto, habría en cierta form a m itigado la anarquía del sistem a internacional y hecho innecesario el balance de poder.
Este m ism o principio de com partir valores sustenta otra teoría liberal la de la “ paz dem ocrática” que tam bién explicaría por qué no se ha producido un balance de poder. Según esta teoría, las dem ocracias no guerrean entre sí, por lo tanto m ientras m ás se extienda la dem ocracia, m ás pacífico será el m undo. Teniendo en cuenta que tanto Estados Unidos com o los países europeos son dem ocracias consolidadas, com parten por lo tanto una serie de valores, los m ás im portantes de los cuales son la libertad económ ica y política. El tipo de régim en, lo que Waltz llam a la segunda im agen, en este caso la dem ocracia, sería el factor determ inante para explicar por qué los estados dem ocráticos no se enfrentan, o en el caso que nos ocupa, por qué no se contra balancean. Bruce Russett en “ Grasping the Dem ocratic Peace” desarrolla esta idea y dice “ la norm a básica de la teoría dem ocrática es que los conflictos pueden ser resueltos sin el uso de la fuerza, a través de procesos dem ocráticos que con cierto balance aseguran tanto la regla de la m ayoría com o el respeto de las m inorías.” 13 Esta teoría difiere del realism o estructural que condiciona el com portam iento de los estados según la posición que ocupa en la estructura internacional y no a los sistem as internos de gobierno. Según esta lógica Alem ania y Francia, los países europeos que se opusieron a la guerra unilateral de Estados Unidos contra I rak, se lim itaron a una oposición retórica porque com parten valores, no creen en la resolución violenta de conflictos entre dem ocracias, y tienen lím ites estructurales e institucionales que se los im pide. Ellos serían la estructura de división de poderes y de frenos y contra pesos que harían difícil para los líderes involucrarse en una guerra. Y los lím ites estarían dados en el necesario apoyo popular, ya que deben obtener legitim idad, m ovilizar a la
opinión pública, convencer a las burocracias, la legislatura y a los grupos de intereses.
2 .3 La I nt erdependencia Com plej a
“ I ncapaces de balancear el poderío m ilitar norteam ericano, Francia, Alem ania, Rusia y China, crearon una coalición para balancear el “ soft power” , privando a Estados Unidos de la legitim idad que le hubiera dado una segunda resolución del Consej o de Seguridad de las Naciones Unidas. A pesar que este balanceo no im pidió la guerra de I rak, si elevó considerablem ente su precio.” 14
Desde la teoría de la interdependencia com plej a, Joseph Nye Jr. En “ U.S. Power and Strategy after I raq” coincide con Wohlforth, Brooks y Waltz en el sentido que la brecha m ilitar entre Estados Unidos y el resto es tan grande, representa casi la m itad del gasto m ilitar del m undo, lo que hace prácticam ente im posible la creación de una coalición contra balanceadora. Desde los tiem pos del im perio rom ano, nos dice, no existía una concentración de poder tan abrum adora. Pero difiere con los realistas defensivos en que el poderío m ilitar puede perm itir a Estados Unidos hacer su voluntad.. Nye insiste en que el poder m ilitar “ Hard power” com o lo llam a, no es suficiente porque la lucha contra el terrorism o tom ará años y necesitará de la cooperación de otros países. Cree que el verdadero poder es el “ soft power” , la habilidad para que los otros hagan lo que uno quiere. El talento de atraer y persuadir m ás que usar la coerción. El atractivo reside en la cultura y los ideales, lo que a su vez refuerza su legitim idad. Si bien com parte con los otros autores que Estados Unidos perm anecerá com o la única super potencia no cree que el poder sea unipolar sino m ultipolar. “ Estados Unidos no puede lograr el resultado que quiera en cuestiones de com ercio, o regulaciones financieras o anti trust sin el acuerdo de la Unión Europea o Japón y otros.” 15
Más aún, introduce un novedoso concepto de contra balanceo: reconociendo que el poder m ilitar, el “ hard power” no es pasible de ser balanceado, al m enos por ahora, sí lo es el “ soft power” . Hay, insiste Nye, una correlación m uy im portante entre hard y soft power y en la guerra de I rak el desatender el soft power incidió negativam ente en el otro.
Es un error creer que el soft power es una form a de debilidad. Y para que este soft power pueda ser desarrollado adecuadam ente es necesaria la existencia de las instituciones internacionales, Cuestión que es relativizada y m inim izada por los realistas y sobre todo por los neo conservadores. Según Nye sin las instituciones internacionales los otros países no se sienten consultados ni involucrados y la im posición “ im perial” de valores no resulta
atractiva ni produce soft power, com o por ej em plo en las Naciones Unidas y la NATO. “ La paradoj a am ericana es que la política m undial está cam biando de tal m anera que hace im posible para el poder m ás im portante desde Rom a lograr ciertos resultados por sí sola. A Estados Unidos le falta tanto la capacidad internacional com o la dom éstica para resolver los conflictos internos de otras sociedades y m onitorear y controlar los desarrollos transnacionales que am enazan a los am ericanos en su propio país.” 16
2 .4 Los N eo Conservadores
“ Si Europa hubiera balanceado a Estados Unidos en la década de los 90, el m undo sería ahora m uy diferente. Estados Unidos y Europa podrían estar ahora negociando los nuevos térm inos de una relación basada en una cierta equiparidad de poder, en vez de tener que lidiar con su vasta disparidad” 17
Totalm ente distinto es el enfoque de los neo conservadores entre los que se destaca Robert Kagan y su recientem ente editado libro “ Of Paradise and Power” , y que lleva com o sub título “ Am érica y Europa en el Nuevo Orden Mundial” . Para Kagan es una falacia el que los norteam ericanos y los europeos com partan una visión com ún del m undo, y la gran diferencia de óptica está determ inada por el poder: poder que tiene Estados Unidos y que Europa ha perdido. Desde la Segunda Guerra Mundial Europa se ha negado a gastar lo que a j uicio de los norteam ericanos hubiera sido lo necesario en su presupuesto m ilitar. Esta cuestión ha sido la causa de m uchas tensiones. Europa decidió confiar que el paraguas nuclear norteam ericano la protegería de un posible ataque soviético. Esta garantía de seguridad le restó incentivos para cualquier aum ento en el presupuesto m ilitar. La brecha m ilitar entre Estados Unidos y Europa se hizo cada vez m ayor y con ella su dependencia. La profecía hecha por Sam uel Huntington en su paper “ The Lonely Superpower” nunca se cum plió: “ Sin lugar a dudas el m ovim iento m ás im portante hacia una coalición anti hegem ónica desde el fin de la Guerra Fría ha sido la form ación de la Unión Europea y la creación de una m oneda com ún” 18 Este escenario m ultipolar no se ha concretado.
A diferencia de los realistas Kagan parece opinar que desafiar el poderío norteam ericano era m ás una cuestión de voluntad política. Sin em bargo Kagan opina que en el aspecto político y económ icos los europeos han logrado un m ilagro: se ha transform ado en una potencia económ ica de prim er orden. Pero este poder no se traduce en su equivalente estratégico y geopolítico. Durante la década de los 90 por el contrario Europa vio declinar su poder m ilitar, y hacerse m ás dependiente de Estados Unidos. Hubiera sido necesario un cam bio revolucionario en su estrategia y capacidades para
expandirse m ás allá de sus fronteras, pero claram ente el votante europeo no estaba dispuesto a pagar el precio que significaba este cam bio en las prioridades. En los hechos los gobiernos europeos no sólo no aum entaron sino que gradualm ente fueron dism inuyendo sus presupuestos m ilitares. “ Para Europa la caída de la Unión Soviética no sólo elim inó a un adversario estratégico sino en un sentido elim inó la necesidad de la geopolítica” 19 Los europeos prefieren invertir su dinero en program as sociales. Ya no desean el poder y ciertam ente no el poder m ilitar. Esto se debe en opinión de Kagan a su historia, el poder les significó m uchas m iserias en el pasado.
Esta enorm e diferencia en las capacidades entre Estados Unidos y Europa ha producido a su vez en opinión de Kagan, una diferencia en los enfoques de cóm o ven el m undo que tiene que ver con que uno es fuerte y el otro es débil. Necesariam ente el fuerte considera la fuerza com o una herram ienta útil en las relaciones internacionales. El débil por el contrario es m ás proclive a la seducción y busca las ataduras com erciales y políticas. Esto a su vez trae com o consecuencia un distinto m odo de considerar incluso qué es una am enaza. Para la m ayoría de los europeos era m ás riesgoso rem over a Saddam Hussein del gobierno, que la am enaza que podía representar en el poder. Pero esto se debe a que “ la incapacidad de responder a una am enaza lleva no sólo a la tolerancia sino incluso a la negación” 20 Los europeos sólo consideran com o am enazas aquellas cuestiones que están en condiciones de solucionar: conflictos étnicos, m igraciones, crim en organizado, pobreza, degradación am biental. Esta actitud les es perm itida porque cuentan con la garantía de que Estados Unidos ha provisto por su seguridad durante seis décadas. Europa no se percibe a sí m ism a com o en peligro, podría ser un obj etivo secundario por ser aliado de Estados Unidos pero nunca el principal “ target” .
Esta debilidad es la razón por la cual los europeos quieren construir un m undo donde la fuerza m ilitar, el “ hard power” tenga m enos im portancia que la econom ía y el “ soft power” . Un m undo donde prim e la ley internacional y las instituciones internacionales pesen m ás que el poder de los estados y donde el uso unilateral de la fuerza esté prohibido. En una palabra: un m undo donde se haya elim inado la anarquía en las relaciones internacionales. En palabras de Kagan “ en un m undo anárquico los poderes pequeños siem pre tem en ser las víctim as. Los grandes por el contrario le tem en m ás a las leyes que puedan constreñirlos que a la anarquía, porque en un m undo anárquico los poderosos pueden proveerse de seguridad y prosperidad” 21 Es decir que la oposición de los europeos al uso unilateral de la fuerza se debe a que ellos no están en condiciones de hacerlo y que por lo tanto es natural que se opongan a que otros lo hagan. De esta m anera su apelación al m ultilateralism o tiene m uchos beneficios y ningún costo.
19 Kagan, Robert, I dem, pag. 25 20 Kagan, Robert, idem, pag. 32
Coincide con Brooks y Wohlforth en que los europeos no consideran a Estados Unidos com o una am enaza a la que hay que contrabalancear. Ni están dispuestos a arriesgar su vasto com ercio con Estados Unidos pero han ideado una estrategia m uy astuta para controlarlo apelando a su conciencia. Los norteam ericanos nunca han aceptado los principios del antiguo orden europeo, no com parten la perspectiva de Maquiavelo, son y han sido siem pre una sociedad liberal que cree m ás en las reglas que en el poder. Los europeos por su parte han ido m odificando su perspectiva de las relaciones internacionales del balance de poder a una visión m oralista, “ post m oderna” . Reniegan de la fuerza “ Los europeos han abandonado el m undo Hobbesiano de la anarquía para entrar al de la Paz Perpetua de Kant” 22 Más aún, dice Kagan, gracias a Estados Unidos los europeos han logrado resolver el dilem a de Kant: el cóm o lograr la paz perpetua sin destruir la libertad hum ana. Estados Unidos le provee a Europa de seguridad y por lo tanto no necesita del poder para disfrutarla, ni para preservarla. El m ilagro de la Unión Europea no se logró gracias a la contención del poder ni el balance de poder sino por el contrario gracias al rechazo del poder. Este hecho ha llevado a los europeos a creer que su “ receta” puede transform arse en universal: del conflicto se puede pasar a la voluntad de cooperar y de allí a la integración.
El aporte europeo sería nada m enos que trascender el poder según los térm inos de Kagan. La experiencia de su exitosa integración los ha transform ado en verdaderos conversos que quieren im poner su credo al resto del m undo. Pero al m ism o tiem po tem en que si no logran convencer al resto del m undo, o en este caso a Estados Unidos, de la viabilidad de su I ntegración pacífica, el futuro m ism o de su “ paz perpetua” se vea am enazada. Por eso ponen tanto énfasis en el reino suprem o de la ley internacional. El error de Europa sin em bargo es ignorar que “ el nuevo orden Kantiano sólo podía florecer baj o el paraguas de Estados Unidos que ej erce el poder según las viej as reglas del m undo Hobbesiano. El poder de los am ericanos les perm itió a los europeos creer que el poder ya no era im portante” 23 La ironía consiste en negar j ustam ente aquello que lo hizo posible.
I I I La Alt ernat iva al Balance de Poder: Bandw agoning, o el plegarse al poderoso
“ Nothing succeeds like success” 24
Si la creación de una coalición contra balanceadora no era posible, según coinciden todos los autores consultados, la otra alternativa era la del
plegam iento. Ante un estado en ascenso las opciones son balancear ese poder, enfrentándolo, o por el contrario unirse a él. A pesar de la teoría del balance de poder, en la historia es m ás frecuente el “ bandwagoning” , asegura R. Schweller en “ Bandwagoning for Profit” . Lo que lleva a un país a unirse al vencedor es la creencia que en palabras de Clausewitz “ no hay sustitutos para la victoria” Mientras el m óvil del balance del poder es el deseo de evitar pérdidas, el unirse al poderoso está m otivado por el deseo de gozar de las ventaj as de estar en el bando ganador. Desde ese punto de vista las alianzas son un j uego de sum a positiva.
Los riesgos de esta política según Stephen Walt, son que cuando el plegam iento es la política dom inante, la seguridad es escasa y el com portam iento agresivo es recom pensado. Con el agravante que aliarse con el poder dom inante es poner la confianza en su continua benevolencia. La estrategia m ás segura, según Walt, es aliarse con un estado que no pueda dom inarlo rápidam ente.
3 .1 El Caso de Gran Bret aña
“ La principal razón para el com prom iso de Blair con la política norteam ericana en I rak fue su intensa y especial perspectiva m oral de las relaciones internacionales” 25
Com enzarem os por est udiar el caso de Gran Bret aña, que ha tenido una “ special relationship” con Estados Unidos. La estrategia del Prim er Ministro de Gran Bretaña, Anthony “ Tony” Blair, del Partido Laborista, ha sido la de actuar com o puente entre Estados Unidos y Europa. El fundam ento de esta estrategia era encontrar un nuevo balance entre la relación especial con Estados Unidos y su relación con Europa. Esta relación privilegiada con Estados Unidos ha sido una constante desde el térm ino de la segunda guerra m undial. Y constituye una anom alía ya que históricam ente Gran Bretaña practicó el balance de poder y evitaba alianzas duraderas. Subyacía tras esta actitud la esperanza de influir sobre la política norteam ericana. En palabras del Ministro Blair “ el precio de la influencia es que no dej am os que Estados Unidos enfrente las cuestiones difíciles solo” .
Dada la evidente asim etría entre Estados Unidos y Europa, quedaba claro para Gran Bretaña que si quería j ugar un papel im portante en la seguridad internacional tenía que elegir a Estados Unidos por sobre Europa. I nglaterra fue renuente en un principio a participar en el proceso de integración europeo, y la Unión Europea se construyó sobre el ej e de Francia y Alem ania. A su vez era vista con recelo especialm ente por De Gaulle com o “ el caballo de Troya de Estados Unidos” . Blair intenta acercar a Gran Bretaña a Europa, es partidario por ej em plo de adoptar el euro com o
m oneda, pero el público británico no ha querido abandonar la libra. Sin em bargo en criterio de Blair m ientras m ás europeo sea Gran Bretaña, m ás poder de influencia tendrá. Opina que la relación especial con Estados Unidos es perfectam ente com patible con relaciones m ás estrechas con Europa. Este intento de hacer de puente tuvo su m om ento m áxim o cuando después del 11 de Septiem bre del 2001 habló frente al Congreso de Estados Unidos. Muchos europeos sintieron que no solo representaba a los británicos sino a toda Europa.
Esta sintonía em ocional se rom pió con la guerra en I rak. El apoyo que le dio Blair al gobierno del presidente Bush podría haberse lim itado a un apoyo público. Sin em bargo conscientem ente Blair eligió un com prom iso total que incluyera el apoyo m ilitar. Hom bre de profundas convicciones m orales, para el Prim er Ministro británico no existía duda alguna acerca de la necesidad de derrocar a Saddam Hussein y destruir sus arm as de destrucción m asiva. Esto era a su j uicio lo m oralm ente correcto. Com parte j unto con el presidente Bush lo que los realistas denom inan “ espíritu de cruzada” . Su convicción era tal que enfrentó a su propio partido, donde hubo algunas deserciones. Contradij o así dos creencias fundam entales de su partido: el pacifism o y el com prom iso hacia la seguridad colectiva. Su convicción y elocuencia le perm itió lograr una votación favorable cuando la cuestión se puso a consideración del Parlam ento. Contaba adem ás con el apoyo de la oposición conservadora. Este apoyo que le prestó Gran Bretaña a Estados Unidos, le perm itió a éste hablar de “ coalición” .
Sin em bargo Blair que prefería el apoyo unánim e de Europa, insistió en procurar una segunda resolución del Consej o de Seguridad de las Naciones Unidas. Esto produj o la irritación del Secretario de Defensa de los Estados Unidos, Donald Rum sfeld, que estaba determ inado a que si era necesario, los Estados Unidos fueran solos a la guerra, porque no quería el involucram iento de las Naciones Unidas. Este intento de lograr una segunda resolución fracasó y resultó contraproducente ya que le valió la crítica de Francia y Alem ania, y puso en riesgo su propio cargo.
La problem ática pos guerra le ha significado una serie de reveses dom ésticos incluidos una baj a de su partido Laborista en las últim as elecciones, pero ha logrado sortear la situación con cierto éxito. I ncluso fue exculpado por el I nform e Butler sobre la actuación de los servicios secretos antes de la guerra de I rak.
Las tropas británicas, aproxim adam ente 8.000, con sólo 66 baj as26 apostadas en el sur de I rak, es probable que se reduzcan en el m es de Octubre.
3 .2 “The Coalit ion of t he W illing”
“ The United States and a "coalition of willing countries" await the U.N. Security Council decision on a second resolution on I raqi disarm am ent. We hope to see the United Nations act... but if the Security Council fails in this test and resolve, the coalition will be ready to act27"
Esta “ coalition of the willing” significó un profundo cam bio de política en las relaciones internacionales de Estados Unidos. Se cam bió el ej e que determ inaba la im portancia de las cuestiones según las alianzas, para priorizar las cuestiones en j uego, y según ellas form ar alianzas de “ dispuestos” a seguirlos. Esto im plica coaliciones flexibles, ad hoc, de corta duración. Estados Unidos señala el rum bo a seguir y los países que quieran lo pueden secundar. Este cam bio de política ya estaba delineado en la nueva National Security Strategy de Septiem bre de 2002 que se centra en anticiparse a las am enazas antes que ellas im pacten en suelo o personal norteam ericano. El ataque anticipatorio reem plaza a la disuasión. Según este nuevo enfoque cuando está en j uego la seguridad m ism a de Estados Unidos, las alianzas históricas pasan a segundo plano. En palabras del Secretario de Seguridad Donald Rum sfeld “ las cuestiones determ inarán las alianzas y no al revés” .
Un grupo heterogéneo de países apoyó a Estados Unidos en su cam paña en I rak. Entre ellos, la m ayoría de los países europeos. Esta llam ada “ coalición de los dispuestos” es un claro ej em plo de plegam iento a la potencia unipolar. La lista de los países europeos que la integraron es:
Europa Occidental: Gran Bretaña, España, Portugal, Dinam arca, I talia, Holanda, I slandia, Noruega.
Países Bálticos: Estonia, Letonia, Lituania.
Europa Central: Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría.
Países de los Balcanes: Albania, Macedonia, Rum ania, Bulgaria, Turquía ( que sí bien no es considerada totalm ente europea, pretende ser aceptada com o m iem bro de la Unión Europea) , Croacia y Eslovenia.
Europa Oriental: Ucrania28
En total 23 países europeos conform aron la “ coalition of the willing” m ientras sólo 4 se opusieron: Francia, Alem ania, Bélgica y Grecia.
3 .2 .1 Los países de Europa Occident al
Junto con Gran Bretaña, caso que ya hem os abordado, I talia, España, Dinam arca, Noruega, Portugal, I slandia y Holanda se plegaron fuertem ente a
27 Declaraciones del Secretario de Defensa de Estados Unidos, Donald Rumsfeld, el 11 de Marzo de 2003 28 página web consultada: www.geocities.com “Perspectives on World History and Current Events”,
Estados Unidos en su cam paña en I rak. Esto significó enfrentar la oposición de su opinión pública que se m anifestó en grandes concentraciones populares contra la guerra.
En el caso de España e I talia sus líderes, Aznar y Berlusconi com partían con Bush el encabezar gobiernos de derecha. Dinam arca incluso, llegó a declararle la guerra a I rak. Una afinidad de prim era im agen com o la calificaría Waltz, En térm inos de I kenberry este plegam iento se explicaría en los valores com partidos que se estructuraron en instituciones y reglas de j uego en com ún.
España y Portugal j unto con Gran Bretaña participaron días antes de iniciada la guerra en las islas portuguesas de Las Azores, de una reunión cum bre donde estuvieron presentes el Presidente Bush, Blair y los Prim eros Ministros de España y Portugal. Esta reunión fue un im portante apoyo diplom ático para Estados Unidos en un m om ento que arreciaban las críticas y las m ultitudinarias concentraciones en contra de la guerra y de la posición norteam ericana.
Este apoyo en parte por convicción ideológica com partida, y en parte por conveniencia, apostaba a una rápida victoria norteam ericana en la guerra y a una recom pensa posterior.
Cabe destacar que el apoyo de estos países, a diferencia de Gran Bretaña, fue solo diplom ático y no se traduj o en el envío de tropas a la guerra.
Algunos de ellos han aportado tropas para la pos guerra com o es el caso de I talia , España, Dinam arca y Noruega En algunos casos han tenido que sufrir la m uerte de sus soldados com o consecuencia de diversos actos terroristas, en una táctica de la resistencia de tratar de m inar el apoyo a los países de la coalición..
El cam bio m ás dram ático se produj o en España a raíz del atentado terrorista en la Estación de trenes de Atocha, en Madrid, el 11 de Marzo de 2004, tres días antes de las elecciones. A pesar del rechazo general a la guerra en I rak, todas las encuestas daban com o ganador al Partido Popular de Aznar, es decir la guerra no era una cuestión im portante para definir el voto. Pesaban m ás los 8 años m ás prósperos de la historia reciente, y una im agen de gobierno serio y eficaz. El atentado sin em bargo hizo dar un vuelco total al resultado de las elecciones. Es difícil determ inar si fue el m al m anej o de la inform ación por parte del gobierno que quiso responsabilizar a la ETA, o si fue el m iedo de sufrir otro ataque, o am bas, pero lo cierto es que el PSOE, Partido Socialista Español, ganó las elecciones y su prim era m edida fue retirar las tropas españolas de I rak. Esto significó un gran golpe de efecto en contra del gobierno de Bush, no tanto por la cantidad de tropas que eran m ás bien sim bólicas29 sino por el hecho de abandonar la coalición e incitar a los dem ás países a hacer lo m ism o. Sin em bargo sí envió un m illar
de efectivos a Afganistán, que en opinión de Rodríguez Zapatero, el nuevo Prim er Ministro, cuenta con legitim idad internacional al haber sido autorizado por el Consej o de Seguridad de Naciones Unidas. Otros 500 soldados serán enviados para cubrir las elecciones del 9 de Octubre. El nuevo gobierno socialista de España se une así a la “ Viej a Europa” .
I talia persiste en su alianza con Estados Unidos30, y a pesar que esto le ha significado problem as internos al gobierno de Berlusconi, El Prim er Ministro ha declarado que no cederá frente al terrorism o.31 El secuestro y posterior liberación de dos voluntarias que trabaj aban para una ONG contraria a la guerra, parece m arcar una tendencia de la resistencia iraquí a considerar enem igo a cualquier occidental independientem ente de su posición personal o de su país frente a la guerra.
3 .2 .2 . La “N ueva Europa”
La m ayoría de los países que habían estado baj o la órbita soviética, apoyaron a Estados Unidos. Ellos fueron: Los países Bálticos: Estonia, Letonia, Lituania. Los de Europa Central: Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría. Los países de los Balcanes: Albania, Macedonia, Rum ania, Bulgaria, Croacia y Eslovenia. Y de Europa Oriental: Ucrania.
El plegam iento de estos países era sum am ente coherente desde su lógica. Sus dos históricos enem igos: Rusia y Alem ania se oponían a la guerra, y desde la caída del régim en soviético, estos países europeos buscan la protección de Estados Unidos.
Este apoyo fue sum am ente celebrado en Estados Unidos. Donald Rum sfeld, el Secretario de Defensa, puso com o ej em plo a esta “ Nueva Europa” en contraste con la “ Viej a Europa” refiriéndose sobre todo a Alem ania y Francia que se le habían opuesto.
La “ Viej a Europa” reaccionó de m anera m uy agresiva por boca del Presidente de Francia, Jacques Chirac. “ Desaprovecharon una gran oportunidad de callarse” , dij o. Estos térm inos tan despectivos a su vez contenían una am enaza. La “ Nueva Europa” aspiraba a ser aceptada com o parte de la Unión Europea, para lo que necesitaba la aprobación de la “ Viej a Europa” de Alem ania y Francia. "Si querían reducir sus posibilidades de ingreso, no hubieran podido elegir un m ej or m edio para hacerlo"32, agregó Chirac.
Sin em bargo el apoyo se m antuvo lo que indica que los países del este europeo calcularon que a pesar de los riesgos, una alianza con Estados
30 I talia tiene apostdas aproximadamente 1.700 tropas en I rak
31 I talia ha sufrido 19 bajas al 11 de Octubre 2004, varios civiles fueron secuestrados, uno fue asesinado
pero el resto fueron liberados, incluyendo a las “due Simone”. Página web: www.icasualties.org
32 Página web consultada : www.dw-world.de/ spanish. “¿Un accidente diplomático?” Declaraciones
Unidos les iba a reportar m ás beneficios que plegarse a la “ Viej a Europa” que los trataba con tan poco respeto. Polonia aportó 2400/ 2500 efectivos después de la guerra, Ucrania 1576, Rum ania 700, Bulgaria 485, Hungría 300, Letonia, 122, República Checa 110, Lituania 105, Eslovaquia 105, Albania 70, Estonia, 55, Macedonia 2833
El 1° de Mayo de 2004, 10 nuevos m iem bros ingresaron a la Unión Europea: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, y República Checa, ocho de estos nuevos m iem bros eran parte de la “ coalition of the willing” .
3 .2 .3 . El caso excepcional de Turquía
Más allá del hecho si corresponde o no incluir a Turquía entre los países europeos, éste constituye un caso excepcional. Único país m usulm án que aspira a ser parte de la Unión Europea, puente entre occidente y oriente, cuenta con un gobierno dem ocrático de tipo occidental. Considerado m uchas veces com o ej em plo por Estados Unidos y Europa de lo que puede lograr el resto del m undo m usulm án. En Turquía existe la división entre I glesia y Estado, único en el m undo islám ico.
Turquía es un aliado estratégico de Estados Unidos desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Su ubicación geográfica lo convierte en un socio invalorable. Sin em bargo, a pesar de que el gobierno estaba dispuesto a prestar todo su apoyo, no logró que el Congreso aprobara que tropas de Estados Unidos partieran de suelo turco en su invasión a I rak. Esto tensionó las relaciones entre am bos países.
Esta situación se solucionó en parte cuando después de la guerra estuvo dispuesto a enviar tropas, envío que en los hechos nunca se concretó ya que los iraquíes, especialm ente los de origen kurdo, se negaron. El gobierno de Turquía ha tenido grandes problem as con su población de origen kurdo, en una época hubo un activo m ovim iento terrorista de ese origen y tiene gran interés en evitar un rebrote nacionalista kurdo en su territorio. Los kurdos iraquíes consideran a los turcos com o sus enem igos.
Esta alianza con Estados Unidos le ha costado a los turcos ser obj eto de varios atentados terroristas en su territorio.
I V La Oposición Ret órica o la “Viej a Europa”
“ La vigorosa retórica de algunos gobiernos europeos fue balanceada por acciones m ás tem peradas...es equívoco presentar a Francia y Alem ania com o habiendo querido balancear el poder norteam ericano. Ninguno de los dos estados tom ó acciones contra Washington, ni siquiera propusieron una condena m ultilateral a la posición de Estados Unidos com o ha sucedido
m uchas veces en el pasado. En efecto, Alem ania y otros países ayudaron inform alm ente en el esfuerzo bélico. Paris y Berlín sim plem ente insistieron en la legitim idad de la m ultilateralidad y de la asistencia bilateral y condenaron una guerra que consideraban apresurada y alentaron a otros a hacer lo m ism o.” 34
Cuatro fueron los países europeos que se opusieron a la guerra de Estados Unidos en I rak: Alem ania, Francia, Grecia y Bélgica. Alem ania y Francia, ej es de la Unión Europea, son los países m ás im portantes de Europa continental. Miem bros a su vez de la OTAN, el Tratado del Atlántico Norte, socios y aliados de Estados Unidos durante la Guerra Fría y el posterior período a la caída de la Unión Soviética. Su oposición a Estados Unidos, aún cuando haya sido sólo retórica, produj o una gran conm oción a am bos lados del Atlántico.
Una serie de factores parecen haberse concatenado para provocar este enfrentam iento entre antiguos aliados. Por un lado las razones aducidas por Estados Unidos para ir a la guerra contra Saddam Hussein parecían cam biar constantem ente. En un principio y por un cierto tiem po la razón invocada era la negativa de Hussein a som eterse a las inspecciones de los inspectores de las Naciones Unidas y la convicción que ocultaba arm as de destrucción m asiva. Luego se invocó la necesidad de derrocar a un tirano y liberar al pueblo iraquí de un gobierno que sólo le había traído m iserias. El propósito de im plantar en I rak un gobierno dem ocrático, un fin loable y difícilm ente criticable, en últim a instancia no resultó creíble para los gobiernos y la opinión pública europea. Estos argum entos “ Wilsonianos” en boca de una Adm inistración que hacía poco se m ofaba del intervencionism o hum anitario, resultaron sospechosos. Algunos se preguntaban por qué entonces no im poner un régim en dem ocrático en otros países com o Arabia Saudita u otros aliados de Estados Unidos. Los argum entos eran todos válidos pero su diversidad los hizo poco efectivos. La percepción que predom inó fue que los norteam ericanos querían la guerra a toda costa.
Hubo tam bién una falla en la sincronización entre el plano m ilitar y el plano diplom ático. Parecía no haber una coordinación entre Colin Powell y el Secretario de Defensa, Donald Rum sfeld. Powell es considerado un realista, y por lo tanto m ás prudente y poco am igo de intervenciones innecesarias. Rum sfeld por el contrario es un conocido “ hawk” , un halcón, convencido de la necesidad de la guerra en I rak, y es considerado un neoconservador. Quizás un m ayor cuidado de las form as diplom áticas podrían haber eventualm ente im pedido este enfrentam iento. La retórica del gobierno de Bush alienó m ás que persuadió a los gobiernos de Alem ania y Francia.
Es im portante destacar que am bos países, m otores del proceso de integración europea, enfrentan ahora dificultades para cum plir con el Pacto de Estabilidad del euro. La Com isión Europea había recom endado que se
aplicaran sanciones a am bos, que superarán el techo de un déficit del 3% del PBI por tercer año consecutivo en 2004 y que se negaron por igual a hacer los recortes en sus gastos que reclam ó la com isión. Sin em bargo una m ayoría de los Ministros de Finanzas de la Unión Europea decidió el 25 de Noviem bre 2003 no seguir adelante con las sanciones previstas. Esto podría tener un efectivo negativo sobre la tasa de interés, y algunos tem en un proceso inflacionario del euro.
Com o ya ha quedado debidam ente establecido, la oposición efectiva, en el sentido m ilitar, era im posible tanto para Alem ania com o para Francia. Sin em bargo am bos países intentaron una coalición para frenar a Estados Unidos de una m anera “ suave” de “ soft power” diría Nye. ¿Qué alcances tuvo este enfrentam iento?
I ntentarem os analizar las causas de esta actitud y su im portancia. Por tener características propias, estudiarem os los casos de Francia y Alem ania por separado.
El Caso de Francia
“ El anti- am ericanism o francés es de una cualidad diferente a la de otros países europeos. Se enanca no sólo sobre la convicción nacional de que la civilización francesa es de im portancia universal, sino tam bién sobre las dificultades para enfrentar el nuevo status internacional del país. Com o Bruno Racine, j efe de asesores del ex prim er m inistro conservador Alain Juppe, ha señalado “ la superpotencia am ericana nos irrita porque nos fuerza a reconocer nuestra regresión histórica.” 35
El Presidente Jacques Chirac de Francia lidera un gobierno de derecha que podría haber tenido una m ayor sintonía con el gobierno de George W. Bush. Pero esta consideración, de prim era im agen según la llam aría Waltz, no tuvo ninguna relevancia en la actuación de Francia. Más allá de las ideologías, los sucesivos gobiernos franceses después de la Segunda Guerra Mundial han m antenido una orgullosa posición de independencia con respecto a Estados Unidos. Desde la época de De Gaulle, la política exterior francesa se ha caracterizado por un sesgo definidam ente anti norteam ericano. A pesar que en los hechos han sido aliados com o m iem bros de la OTAN, y parte del bloque anti soviético durante la Guerra Fría, siem pre han m antenido una actitud que oscila entre la hostilidad y el apenas velado desprecio por lo que consideran la vulgaridad norteam ericana. Este sentim iento “ anti am ericano” ha sido com partido, por diferentes razones, por las elites, los políticos tanto de izquierda com o de derecha, los intelectuales y la opinión pública francesa.
35 Fabbrini, Sergio, “¿Globalización de la Política Americana?”, “Una perspectiva europea sobre la
Al elegir Chirac una confrontación con Estados Unidos por el tem a de I rak estaba, por lo tanto, tam bién considerando cuestiones de política interna. Francia tiene una im portante cantidad de inm igrantes legales e ilegales de origen m usulm án, y ha habido m anifestaciones anti sem itas com o el ataque a cem enterios j udíos. De m anera que el tem a de I rak era sum am ente sensible y tem ía la reacción de “ sus” m usulm anes. Es im portante destacar tam bién que Francia tenía intereses petroleros en I rak, al igual que los dem ás países que se opusieron a Estados Unidos com o Alem ania, China y Rusia.36
Francia quería m ás tiem po para tener prim ero la seguridad que había arm as de destrucción m asiva en I rak, antes de atacar. Y por sobre todo estaba en contra del ataque unilateral, y favorecía una fuerza m ultilateral baj o el paraguas de las Naciones Unidas. Francia en su calidad de aliado de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial, tiene un asiento perm anente en el Consej o de Seguridad de las Naciones Unidas. Estados Unidos a instancia de Gran Bretaña quería una segunda resolución que legitim ara su ataque a I rak. Debido a que las votaciones en el Consej o de Seguridad se deciden por unanim idad, Estados Unidos necesitaba del voto de Francia. Chirac le negó este voto fundam ental. Se transform ó así a los oj os norteam ericanos de “ rival celoso en virtual enem igo” 37
Lo que em pezó com o un desacuerdo sobre la política a seguir con I rak se transform ó en un esfuerzo de Chirac por liderar una coalición para enfrentar a Estados Unidos. El Ministro de Relaciones Exteriores de Francia, Dom inique de Villepin, hizo un viaj e por África para sum ar apoyos a la posición francesa en contra de Estados Unidos. Estas gestiones fueron percibidas com o sum am ente hostiles por Estados Unidos, por su opinión pública y su gobierno, y se desató una verdadera escalada de agresiones verbales. Los norteam ericanos le reprocharon a los franceses su profunda ingratitud por no valorar el esfuerzo norteam ericano durante la Segunda Guerra Mundial que liberó a los franceses de los nazis. Y llam aron a boicotear los productos franceses38 I ncluso una vez iniciada la guerra Villepin se negó a contestar la pregunta de si quería que Saddam o Estados Unidos ganara la guerra en I rak.
Al m ism o tiem po hay evidencias que m ás allá de sus altisonantes declaraciones y acciones hostiles, Francia hubiera considerado acom pañar a Estados Unidos de haber éste accedido a extender los plazos. I ncluso a través de otros canales diplom áticos, aconsej aron a los norteam ericanos que
36 Según un informe de la CI A, 270 organizaciones, compañías y particulares eran sobornadas por Sadam
Hussein con bonos petroleros, entre los que se cuentan el ex Ministro de I nterior francés Charles Pasqua con 12 millones de barriles, la Asociación Francesa Arabe-Francesa con 15,1 millones de barriles, Patrick Maugein de la Compañía Trafigura con 25 millones de barriles, Michel Grimard fundador del Club Exportadores franco-iraquíes con 17,1 millones de barriles.
37 Friedman, Thomas, “The New York Times”, publicado por “La Nación”, el 19 de Septiembre 2003 38 Por ejemplo propusieron cambiarle el nombre a las papas fritas, en inglés “french fries”, por “liberty
“ su interpretación de la Resolución 1441 es correcta y es suficiente para j ustificar la guerra” 39 Hay que destacar que el discurso oficial del gobierno francés era j ustam ente que la Resolución 1441 de ninguna m anera legitim aba la guerra. En igual sentido se asegura que los franceses no querían usar su veto en el Consej o de Seguridad porque eso los hubiera excluido del I rak post Saddam .
Com o se sabe finalm ente ante el seguro rechazo, Estados Unidos no buscó una segunda Resolución. El responsable por este fracaso a j uicio de los Estados Unidos fue el gobierno francés al que se percibió de m anera m uy poco am istosa.
¿Fue positivo para Francia el oponerse a Estados Unidos?
Francia representa ahora en el im aginario colectivo la oposición m ás firm e a Estados Unidos. Esto le ha traído m uchos réditos internos y afianzado su im agen internacional de independencia ante el poderío de Estados Unidos. Sin em bargo según m uchos analistas, m ás allá de las declaraciones y los gestos espectaculares, el balance no es m uy positivo. La propia elite económ ica francesa opina que Chirac fue dem asiado lej os. Su oposición fue m ás dram ática que efectiva.
En opinión de Andrew Moravcsik, Profesor de Gobierno y Director del Program a de la Unión Europea, en la Universidad de Harvard, esta crisis m inó a las dos instituciones en las que Francia tiene m ás influencia: las Naciones Unidas y la Unión Europea, y quizás la m ism a OTAN. A pesar de los esfuerzos franceses, fracasaron en im pedir la guerra, y al hacerlo erosionó su prestigio.
En opinión de Jam es Rubin, Profesor de Relaciones I nternacionales en el London School of Econom ics, esta actitud de Paris hizo que para m uchos iraquíes Francia quedara identificada con el odiado régim en de Saddam Hussein. Para el m undo árabe ha quedado la im agen de una Francia im potente ya que fue incapaz de parar a Estados Unidos.
Luego de la guerra Francia y Estados Unidos m ás allá de su enfrentam iento discursivo han elaborados políticas conj untas com o la intervención en la isla de Haití. A pesar de la oposición francesa a la guerra, civiles franceses han sido secuestrados por la resistencia iraquí.
El Caso de Alem ania
El presupuesto de Defensa alem án en relación a su PBI es m uy parecido al de Luxem burgo, y está destinado a baj ar aún m ás en los próxim os años
debido a la carga que significa sobre la econom ía alem ana su Estado Benefactor.” 40
A diferencia de Francia que tiene una tradición de enfrentam ientos con Estados Unidos, la oposición de Alem ania constituyó la verdadera sorpresa de esta crisis.
Nunca antes un gobierno alem án había desafiado a su aliado norteam ericano. Después de la Segunda Guerra Mundial el apoyo norteam ericano fue determ inante para convertir a Alem ania en una verdadera potencia. No sólo en el plano económ ico con el fam oso Plan Marshall sino que tam bién con su apoyo diplom ático para lograr vencer las resistencias de los otros países europeos que en cierta form a habían quedado “ traum atizados” por el histórico ím petu expansionista alem án. En palabras de Kagan “ El león alem án yace j unto al cordero francés. El conflicto que azota a Europa desde el nacim iento violento de Alem ania com o país en el siglo XI X, se ha aquietado” .41 Superar este conflicto es lo que ha perm itido el proceso de integración europea. Alem ania y Francia han sido los m otores de este verdadero m ilagro si se considera el pasado histórico. Pero este logro se basa en el pacifism o alem án, en el voluntario abandono de su pasado violento, del cual ellos m ism os desconfiarían. “ La integración europea es propulsada en parte por el m iedo que tienen los alem anes de si m ism os ... cada vez que Europa contem pla el uso de la fuerza m ilitar, o es forzada a hacerlo por Estados Unidos, no hay de form a de evitar las preocupaciones sobre los efectos que tendrá sobre la “ cuestión alem ana” que no term ina de desaparecer.” 42
El cam bio en la actitud em pezó con el proceso de unificación alem ana. Al principio de m anera cautelosa pero gradualm ente los alem anes com enzaron a j ugar un papel m ayor en las cuestiones m undiales. En 1998 el Canciller Schröerder declaró que había llegado el m om ento para que Alem ania buscara su interés nacional sin com plej os. Sin em bargo el propio Ministro de Relaciones I nternacionales, Joschka Fisher ha declarado que no cree que Europa j am ás esté en condiciones de velar por su seguridad por si m ism a.
El Prim er Ministro alem án Gerhard Schröeder, del Partido Social Dem ócrata, no sólo no com partía convicciones políticas con el Presidente Bush com o el Presidente Chirac, sino que había logrado su reelección con una cam paña pacifista anti norteam ericana. Su oposición a la guerra se vio reforzada tam bién por actitudes norteam ericanas com o las declaraciones de Rum sfeld poniendo en el m ism o nivel a Alem ania que Cuba porque am bos estaban en contra de la guerra. Se percibió com o un deliberado insulto diplom ático.
40 Kagan, Robert, “Of Paradise and Power”, Published by Alfred Knoff, “The Post Modern Paradise”, page
69
41 Kagan, Robert, ibd, “Hyperpuissance”, page 58
Si bien una m ayoría de la opinión pública estaba en contra de la guerra, las consecuencias para el país todavía están siendo evaluadas. Schröeder m ism o ante la rápida y contundente victoria norteam ericana en I rak, se apresuró a declarar que se había equivocado en su oposición. Luego de la guerra Estados Unidos decidió el retiro de sus tropas de Europa occidental, la m ayoría de la cuales estaba en Alem ania.43 En opinión de Michael Mertes, asesor político del ex Canciller Köhl, la oposición alem ana le im pedirá en el futuro ser el m ediador entre Francia y Estados Unidos. Puede olvidarse tam bién del apoyo norteam ericano para lograr un asiento perm anente en el Consej o de Seguridad de las Naciones Unidas. “ la firm eza alem ana frente a Estados Unidos sí fue un asom bro, tal vez porque, com o suele decirse, para apuñalar a uno por la espalda hay que estar totalm ente detrás de él.” 44
V El Fut uro de la Relación ent re Europa y Est ados Unidos
“ The worst- case scenario would be for Am erica's West to turn into an oversized Prussia - - bullying, brooding, and obsessed with m ilitary m ight - - and Europe's West into an oversized Switzerland - - selfish and parochial, wrapped in neutrality” 45
El futuro de la relación entre los países que conform aron “ occidente” durante la Guerra Fría, especialm ente los europeos, dependerá en gran parte de la necesidad, o no, que tenga de ellos Estados Unidos. Para un correcto análisis, habría que diferenciar entre el corto y el largo plazo.
5 .1 El Cort o Plazo
“ en la ausencia de instituciones internacionales a través de las cuales los otros puedan sentir que son consultados y que están involucrados, la im posición im perial de valores puede no atraer a los dem ás y tam poco producir “ soft power” .46
Después de una m uy exitosa y rápida cam paña m ilitar la guerra se ganó en un tiem po y costo m ucho m enor que el program ado. Es evidente sin em bargo que la pos guerra se ha convertido en un fracaso. La población civil no recibió a las tropas de la coalición com o salvadoras com o algunas habían pronosticado, y luego de algunas m anifestaciones de alegría, el panoram a se traduj o en saqueos, y caos con una proliferación de atentados terroristas
43 Aproximadamente 70.000 tropas norteamericanas están apostadas en Alemania, de las cuales la mitad
serían reubicadas en Europa del Este.
44 Mertes, Michael, “Como perdió Alemania la guerra de I rak”, , “El País”, publicado el 16 de Mayo de
2003
45 Moisi, Dominique, Foreign Affairs, “Reinventing the West”, November/ December 2003
contra soldados norteam ericanos, así com o contra tropas aliadas com o las italianas y las españolas, o los organism os internacionales com o las Naciones Unidas o la Cruz Roj a. Estos hechos oscurecen el panoram a día a día.
El actual gobierno iraquí que asum ió el 28 de Junio de 2004 no cuenta realm ente con un Estado y se prevé que el proceso hacia una dem ocracia será lento y difícil. Estados Unidos necesita de sus aliados europeos para hacer m enos costoso, en hom bres y dinero, la reconstrucción de I rak.
Francia y Alem ania se sienten fortalecidos en sus críticas previas ante la inexistencia de las arm as de destrucción m asivas que fue una de las causas que Bush invocó para ir la guerra. No m andaron tropas a I rak después de la guerra porque no contaba con el apoyo de las Naciones Unidas. Sin em bargo el 22 de Mayo de 2003, el Consej o de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la resolución 1483 por la que reconoce a la coalición, Estados Unidos y Gran Bretaña, com o autoridad en I rak, levantando el em bargo que regía desde 1991 y perm itiendo, entre otras cosas, la venta de petróleo. Ni China, ni Rusia, ni Francia, ni Alem ania votaron en contra.
El retiro de tropas de España m arcó un hito en la posguerra e hizo tem er a Estados Unidos que m uchos otros le seguirían pero la coalición se ha m antenido bastante estable. Por otro lado el accionar terrorista no parece distinguir entre ciudadanos europeos que estén en pro o en contra de la guerra. Los occidentales son todos considerados enem igos.
Este escenario de pos guerra parece darles la razón tanto a los liberales com o a la interdependencia com plej a en el sentido que la cooperación y los organism os internacionales reducen la incertidum bre y los costos. Nye advierte contra el peligro que las alianzas norteam ericanas se hagan cada vez m enos dispuestas y m ás pequeñas.
Para agilizar el com plicado y com plej o proceso de instaurar una dem ocracia de tipo occidental en una región con una cultura política totalm ente distinta, la colaboración de los europeos sería invalorable. Un estudio del “ Carnegie Endowm ent” revela que de 16 esfuerzos norteam ericanos de “ nation building” en el siglo pasado, sólo cuatro fueron exitosos: Alem ania, Japón, Grenada y Panam á. En opinión de Moravcsik para que I rak se transform ara en el quinto tendría que tener la colaboración de los europeos que están m ej or preparados para tareas com o el com ercio, la ayuda hum anitaria, las m isiones de paz y le daría a Estados Unidos la legitim ización m ultilateral de la que ahora carece.47
Las Naciones Unidas serían esenciales tam bién para ese rol. Dice Shashi Thavoor, Sub Secretario General para el área de Com unicaciones e I nform ación Pública de la NU “ Las Naciones Unidas encarnan la institución internacional m ás im portante porque representa la opinión m undial, o al m enos la opinión de los gobiernos legalm ente constituidos de los Estados que
la integran. Por eso una resolución del Consej o de Seguridad habla por toda la hum anidad” 48 Esta visión de las instituciones internacionales es típica del liberalism o. El realism o por el contrario cree que los organism os internacionales reflej an las relaciones de poder entre los estados, no representarían por lo tanto la opinión m undial sino sólo la de los estados m ás im portantes. Los neo conservadores tienen serias reservas acerca de la necesidad y viabilidad de ellas, y se cuestionan si Estados Unidos com o única super potencia tiene que som eterse a sus votaciones y resoluciones.
El Largo Plazo
“ Es m ás seguro ser tem ido que ser am ado” 49
Desde el realism o estructural de Waltz, podríam os decir que independientem ente de los valores en los que crea o represente Estados Unidos, por el lugar que ocupa en el sistem a internacional de única super potencia, su poderío no tiene rival, y será así de m antenerse las actuales circunstancias, por lo m enos dos décadas m ás, hasta que posiblem ente China esté en condiciones de desafiarlo. Es poco probable que esté dispuesto a lim itar su poder, al m enos no hay antecedentes históricos.
En el largo plazo el dilem a para Estados Unidos sobre si resignar o no parte de su ím petu hegem ónico en aras de la arm onía con sus aliados transatlánticos tiene que ver con el consej o que le da Maquiavelo al Príncipe “ A los hom bres les da m enos m iedo at acar a uno que se hace am ar que a uno que se hace tem er, porque el am or se basa en un vínculo de obligación que los hom bres, por su m aldad, rom pen cada vez que se opone a su propio provecho, m ientras que el tem or se basa en un m iedo al castigo que nunca te abandona” 50 Aclara m ás adelante que es posible ser tem ido sin ser odiado, y que ese debe ser el obj etivo. Siguiendo esta lógica, ante la im posibilidad de ser am ados, Estados Unidos debería resignarse a ser tem ido, aunque cuidando de no provocar el odio del resto del m undo.
Después de la guerra de I rak, la im agen de Estados Unidos ha cam biado, ya no se percibe com o un “ hegem ón benigno” de intenciones altruistas. La existencia del terrorism o islám ico puede ser un elem ento aglutinador entre Europa y Estados Unidos pero difícilm ente pueda reem plazar el concepto de “ occidente” y el enem igo com ún que representaba la Unión Soviética.
En el largo plazo, la brecha en las capacidades entre Estados Unidos y Europa, o cualquier otro país o grupo de países es tan abism al, que en un sentido estricto, no necesita de Europa ni de ningún otro país. El poderío de
48 Thavoor, Shashi, “Why America Still Needs the United Nations”, Foreign Affairs, September/ October
2003
Estados Unidos se da en todos los elem entos de poder m aterial: económ icos, tecnológicos, m ilitares y geográficos. Este escenario unipolar se m antendrá en tanto y en cuanto Estados Unidos sea eficiente en proveer orden. Sólo si falla en esta m isión prim ordial reaparecerán las luchas por el poder y la seguridad.51
Com parativam ente, Estados Unidos tiene adem ás una ventaj a dem ográfica sobre Europa. Su población es m ás j oven y crece rápidam ente m ientras la europea envej ece, lo que significa una carga financiera im portantísim a que les restará posibilidades de destinar a su área de Defensa. En cuanto al crecim iento económ ico se calcula que para 2050 será el doble que el europeo.
VI CON CLUSI ON ES
La guerra de I rak pone en evidencia la enorm e brecha en las capacidades entre Estados Unidos y los países de Europa. La posibilidad de form ar una coalición que enfrente a la super potencia es prácticam ente im posible. Ante la insistencia de la Adm inistración Bush por atacar I rak, los países europeos en su m ayoría apoyan a Estados Unidos, aún en contra de su opinión pública. Alem ania y Francia por el contrario se opusieron e hicieron todo lo posible por frenar o evitar la guerra, alegando que la única acción legítim a era la m ultilateral. Este enfrentam iento se lim itó a lo retórico y discursivo y no se traduj o en acciones concretas contra Estados Unidos. La guerra por lo tanto m arcó dos divisiones: una entre Estados Unidos y algunos países europeos, y otra, de los países europeos entre sí.
La iniciativa estuvo en todo m om ento en m anos de Estados Unidos y los países europeos se lim it aron a reaccionar a favor o en cont ra. Est a nueva dinám ica es consecuencia del cam bio en su estrategia de seguridad después de los atentados del 11 de Septiem bre del 2001. La disuasión y la cont ención fueron reem plazadas por el ataque o la guerra anticipatoria o preventiva. Esto im plica la acción unilateral toda vez que la seguridad de Estados Unidos lo haga necesario. Las alianzas históricas y duraderas son ahora reem plazadas por alianzas cortas, flexibles y ad hoc. Esta nueva National Security Strategy es de inspiración neo conservadora lo que significa un cam bio en la política internacional que hasta entonces era de tendencia realista.
La voluntad de ir solos si era necesario, y la rápida y contundente victoria lograda en I rak, reforzó a los “ halcones” , neo conservadores com o el Secretario de Defensa, Donald Rum sfeld, en una prim era etapa. Este escenario unipolar se adapta m ej or a la teoría neo conservadora que prioriza la fuerza m ilitar y la voluntad por sobre consideraciones m ás “ realistas” com o la prudencia y la resistencia a la sobre expansión, en el entendido que
