Los desafíos para el desarrollo rural en los países centroamericanos, con énfasis especial sobre el impacto del CAFTA

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Los desafíos para el desarrollo rural en

los países centroamericanos, con

énfasis especial sobre el impacto del

CAFTA

Hans G.P. Jansen y Máximo Torero

Instituto Internacional para la Investigación de

Políticas Alimentarias (IFPRI)

Informe preparado para el Primer Taller Anual CAFTA-RD

Agrifood Market Integration Consortium, noviembre 6-7 2007,

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Índice

Agradecimientos... 1

1. Introducción ... 2

2. Globalización y libre comercio: Desafíos y oportunidades ... 4

3. Análisis cualitativo del impacto del CAFTA ... 6

4. Análisis cuantitativo del impacto del CAFTA ... 11

4.2 Impacto del CAFTA en las cadenas productivas

agropecuarias de pequeños productores ... 16

4.2.1 Costa Rica... 18

4.2.2 El Salvador ... 20

4.2.3 Nicaragua ... 22

4.2.4 Guatemala... 24

4.2.5 Honduras... 26

4.3 Priorizar la inversión pública en infraestructura... 28

5. Elementos de una política rural Centroamericana ... 32

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Agradecimientos

Este informe esta basado en una investigación que ha sido posible gracias al apoyo financiero del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de la CEPAL, la Embajada de Holanda en Nicaragua, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA), con recursos del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID).

Se agradece además a RUTA por haber contribuido a diseminar el contenido de dicha investigación, durante las distintas fases de realización, promoviendo su relevancia para la región y despertando fuerte interés y expectativas acerca de sus resultados.

Las visiones e interpretaciones de los autores no representan necesariamente las de los autores ni de las instituciones que han participado en, y/o financiado la investigación.

Todos los derechos son reservados y los datos y conclusiones son propiedad intelectual de las instituciones que han participado en, y/o financiado la investigación.

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1. Introducción

Hay poca duda sobre cuál es el gran tema no-resuelto para la región centroamericana; se trata de los elevados índices de pobreza rural, que persisten no obstante las reformas estructurales, liberalización de mercados, y muchos proyectos y programas de desarrollo rural que se han prendido. En términos generales, las tasas de la pobreza en Centroamérica han disminuido relativamente poco (véase Cuadro 1) y en términos absolutos (numero de personas) la población rural pobre se ha incrementado en todos los países.

Cuadro 1. Evolución de tasas de pobreza y pobreza rural en Centroamérica

Pobreza

Costa Rica Panamá Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua

22 (1981) 34 (1986) 65 (1980) 48 (1995) 75 (1990) 65 (1993) 24 (1990) 36 (1991) 58 (1989) 48 (1997) 74 (1997) 65 (1998) 19 (2002) 41 (2002) 52 (2002) 43 (2001) 71 (2002) 63 (2001)

Pobreza rural

Costa Rica Panamá Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua

28 (1981) 43 (1986) 79 (1980) 58 (1995) 84 (1990) 79 (1993) 25 (1990) 43 (1991) 72 (1989) 62 (1997) 80 (1997) 73 (1998) 23 (2002) 51 (2002) 61 (2002) 57 (2001) 81 (2002) 71 (2001)

Cifras en paréntesis refieren al año. Fuente: CEPAL

La razón principal para que las tasas de pobreza rural se queden elevadas es la baja rentabilidad de la agricultura tradicional en Centroamérica que no es capaz de generar un crecimiento económico aceptable. Esta ya fue reconocida (aunque en términos más generales para países en vía de desarrollo) hace más de cuarenta años por Theodore Schultz en su famoso libro Transforming Traditional Agriculture (Schultz 1964). Como ilustración de la situación en Centroamérica, un estudio reciente del IFPRI en las zonas de ladera en Honduras (Jansen et al. 2006) muestra que el retorno a la mano de obra familiar para maíz es alrededor de unos dos dólares al día, o sea un nivel donde la gente sobrevive... pero no mucho más.

Sin embargo, Schultz estaba convencido que la agricultura pudo ser transformada en un motor de crecimiento económico a través de políticas e inversiones apropiadas. Pero ahora hoy en día, la realidad Centroamericana es bastante diferente de lo que Schultz pensaba que fuera posible. El pequeño productor agropecuario en Centroamérica está en peligro de desaparición mucha más rápido de lo que históricamente ocurrió en otros países, tanto los en vía de desarrollo como en los países desarrollados. Este fenómeno se debe básicamente a tres factores:

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2)

Pérdida del poder de compra del sector agropecuario. En casi todos los países del istmo Centroamericano, el sector agropecuario ha seguido perdiendo competitividad con respecto a los sectores no-agropecuarios durante los últimos 20 años.

3)

Las políticas agropecuarias adversas de los países desarrollados: especialmente los subsidios que se otorgan a los productores en dichos países (pe. a los azucareros y los productores de maíz) resultan en una pérdida de competitividad de los productores en los países en vía de desarrollo (Watkins y von Braun 2003). Además las restricciones sanitarias y fitosanitarias limitan las posibilidades para la exportación hacia los países desarrollados.

Aunque la disminución de la importancia de los pequeños productores agropecuarios en la economía nacional es parte del proceso del desarrollo económico, la tasa de transición apropiada para el sector rural depende del país y los gobiernos tienen la responsabilidad social de asegurar que la transición no resulte en un crecimiento de la pobreza rural. Desafortunadamente, esto no es lo que está pasando en los países centroamericanos hoy en día. Al contrario, se puede argumentar que los gobiernos de la mayoría de los países del istmo no están asumiendo su responsabilidad respecto a apoyar una transición adecuada (tanto desde el punto de vista económico como del punto de vista social) del sector rural en general y del pequeño productor en particular. Existen dos argumentos principales para salvar a los pequeños productores y son interrelacionados. El primer argumento es principalmente de carácter social: por el hecho que son muchos los pequeños productores y una gran proporción de ellos es pobre, el pequeño productor tiene bastante potencial para hacer una contribución significativa a la reducción de la pobreza rural. La experiencia exitosa de la “Revolución Verde” en grandes partes del continente de Asia (Rosegrant y Hazell 2000) ilustra este argumento. Además el desarrollo del pequeño productor ayuda a controlar la migración rural-urbana.

El segundo argumento es fundamentalmente de carácter económico: el pequeño productor puede ser el “motor del crecimiento económico”, por lo menos durante la fase inicial del proceso de desarrollo económico de un país. Esto se debe a tres características principales del pequeño productor agropecuario:

1)

La relación inversa entre la productividad por unidad de tierra y el tamaño de la finca: donde hay escasez de tierra y capital y un excedente de mano de obra, la evidencia a nivel mundial ha mostrado que la pequeña finca tiende a ser económicamente eficiente (Heltberg 1998).

2)

Los pequeños productores contribuyen significativamente a la seguridad alimentaria, especialmente en agricultura de subsistencia y en zonas aisladas.

3)

La estructura del consumo de los pequeños productores es de tal carácter que estimula el crecimiento de la economía rural no-agrícola (Mellor 1976).

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2. Globalización y libre comercio:

Desafíos y oportunidades

No obstante el hecho de que los pequeños productores agropecuarios pueden hacer una contribución significativa al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza, 40 años después Schultz, han surgido algunas nuevas amenazas fuertes. Las más discutidas hoy en día son la globalización y el libre comercio. Ambos cambian las reglas del juego: los mercados se vuelven más integrados y competitivos y el pequeño productor debe ajustarse para sobrevivir. En particular, debe brindar más atención a aspectos de calidad y sanidad de los alimentos. Por otro lado, la globalización y el libre comercio pueden traer oportunidades y mercados nuevos.

El Tratado de Libre Comercio de Centroamérica (CAFTA) es un intento ambicioso de combinar los mercados e intereses de Estados Unidos con los de los cinco países centroamericanos (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) y la República Dominicana (pero el análisis en este informe no incluye a ese país). CAFTA ha desatado un acalorado debate en Centroamérica en torno a sus repercusiones sobre los agricultores pequeños y la pobreza rural. El argumento principal en este debate ha sido que sin ningún manejo, CAFTA puede causar un éxodo de pequeños campesinos mucho más rápido que lo deseable, con consecuencias adversas para la pobreza, salud, delincuencia y urbanización. Además, las fuerzas de mercado solas no garantizan que el proceso de transición se desarrolle bien desde un punto de vista social: el sector público debe asumir un papel pro-activo en el manejo del dicho proceso, a través de políticas apropiadas e inversiones públicas bien dirigidas.

Desafortunadamente el debate social respecto a CAFTA en Centroamérica ha sido alimentado más por sentimientos y convicciones políticos que por argumentos bien fundados en análisis económicos. El resto de este informe se concentra sobre los resultados clave de un ambicioso proyecto analítico cuyo objetivo general fue analizar los efectos probables de CAFTA en las zonas rurales de los cinco países centroamericanos. Dicho Proyecto (“el Proyecto”) llamado “El Impacto del Tratado de Libre Comercio de Centro América en la Agricultura y el Sector Rural en Cinco Países Centroamericanos”, fue ejecutado por el Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias (IFPRI) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). El objetivo global de este Proyecto fue generar resultados que puedan orientar sobre el tipo de políticas y medidas complementarias que deben aplicarse para que los países puedan maximizar su aprovechamiento del nuevo entorno económico determinado por el CAFTA y al mismo tiempo mitigar los posibles impactos negativos que se podrían causar entre los grupos vulnerables de las zonas rurales de estos países.

El Proyecto inició con un análisis tipo cualitativo en que se utilizó sentido económico (“economic sense”) para obtener un criterio sobre las direcciones y magnitudes de los efectos del CAFTA sobre el nivel de bienestar de productores y consumidores (véase sección 3 de este informe). Sin embargo, las actividades principales del Proyecto se han enfocado en una serie de análisis de carácter cuantitativo, a saber:

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comportamiento sectorial, distribución del ingreso y pobreza, a través de simulaciones con modelos nacionales matemáticos tipo Equilibrio General Computable (“modelos CGE”, véase sección 4.1 de este informe).

2. En cada uno de los cinco países, análisis de cinco cadenas productivas afectadas por el CAFTA y relevantes para el pequeño productor, con énfasis en cómo el tratado cambiará la competitividad de cada uno de estos rubros y los obstáculos que limitan su competitividad relativa a las importaciones o el aprovechamiento de las nuevas oportunidades de exportación. Nuevas oportunidades pueden surgir para productos sustitutivos de importaciones que podrían enfrentar ciertas amenazas, y para rubros de exportación cuyas perspectivas podrían mejorar como resultado de la apertura comercial (véase sección 4.2 de este informe).

3. Cálculo de las tasas de retorno económico de las inversiones públicas que mejoran el acceso a diferentes tipos de infraestructura (caminos, electricidad, agua potable y teléfonos) en base a un análisis de costo beneficio, como insumo para el diseño de las agendas complementarias (véase sección 4.3 de este informe).

El resto de este informe proporciona un resumen de los resultados del análisis cualitativo, y hacer una síntesis de los resultados clave de los tres tipos de análisis cuantitativo mencionados arriba.

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3. Análisis cualitativo del impacto del

CAFTA

1

Este análisis sirvió para obtener un criterio sobre las direcciones y magnitudes de los efectos de CAFTA sobre el nivel de bienestar de productores y consumidores. Las siguientes son las conclusiones principales:

Resultado 1: El impacto del CAFTA respecto a la desgravación y cuotas

para productos estratégicos (sensibles) es pequeño a corto y mediano

plazo

Los efectos de la desgravación son necesariamente pequeños porque:

1. Los aranceles promedios en Centroamérica ya se habían reducido sustancialmente antes de CAFTA (véase Cuadro 2)

2. El proceso de reducción de aranceles generados por el CAFTA es gradual (protege a productores pero esta protección tiene un costo en términos de negar a los consumidores –por un período más largo- el posible acceso a productos más baratos del mercado de Estados Unidos), véase Cuadro 3

3. La mayoría de los hogares centroamericanos son consumidores netos de la canasta de productos agrícolas básicos sensibles

Cuadro 2. Aranceles promedio antes de CAFTA (%)

1990 1995 1997 1999 Costa Rica 16 11 10 3 El Salvador 16 10 10 6 Guatemala 16 12 11 8 Honduras 42 10 10 8 Nicaragua 8 11 7 11

1 _{Basado en los siguientes documentos: (1) Morley, Sam (2007) Liberalización comercial en el marco CAFTA:}

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Cuadro 3. Desgravación gradual (%) para rubros sensibles: ejemplo para Honduras

Pre-CAFTA Año 1 Año 5 Año 10 Año 15 Año 20

Maíz amarillo 45 45 45 30.2 0 0 Maíz blanco 45 45 45 45 45 45 Arroz 45 45 45 45 25.2 0 Frijol 15 14 10.3 5 0 0 Carne bovina 15 12 0 0 0 0 Pollo 54.9 52 45.5 41.1 23 0 Lácteos 12.1 11.8 11.6 11.3 5.5 0

Los efectos de las cuotas son necesariamente pequeños porque:

• Para la mayoría de los productos sensibles, el tamaño de las cuotas es más pequeño que las importaciones antes del CAFTA

• Donde las cuotas son más grandes que las importaciones antes del CAFTA (por ejemplo, maíz blanco en El Salvador y Guatemala) las cuotas son pequeñas comparada con la oferta nacional (<5%), con la excepción de arroz en Honduras • La mayoría de los productos sujeto a cuotas tienen salvaguardias

Sin embargo, los resultados respecto a la desgravación y cuotas no quieren decir que no hay que preocuparse, considerando que:

• Las pérdidas de ingresos inmediatas en ciertos sectores, aunque pequeños (max. 5%), son potencialmente significativas para la gente más pobre, especialmente a corto plazo; ejemplos incluyen los productores de cerdo donde las cuotas de importación son relativamente grandes

• A más largo plazo y después del periodo de transición otorgado por CAFTA, los productores netos de productos sensibles (especialmente arroz, cerdo y aves) deben ajustarse al nuevo entorno económico impuesto por el CAFTA; los hogares de ingresos bajos necesitarán de apoyo por medio de intervenciones públicas para enfrentar los costos del ajuste y aprovechar las oportunidades.

Resultado 2: Son pocos los rubros de exportación hacia el mercado

estadounidense para los cuales el CAFTA, en el corto plazo y través de

cuotas, aumente significativamente el acceso de los países

Centroamericanos.

Sin embargo, existen algunas excepciones:

1. Azúcar: aproximadamente se doblan las cuotas para los países centroamericanos (pero siempre representan menos de 1% del total de la producción centroamericana)

2. Carne bovina: cuota adicional para Costa Rica y Nicaragua implica una expansión de 13%-16% de sus respectivas ofertas.

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Además, el CAFTA consolida el acceso preferencial al mercado estadounidense de textiles y vestuarios producidos en la región centroamericana (véase el resultado 4).

Resultado 3: Hay muchos rubros con potencial de exportación para los

cuales el CAFTA establece una eliminación gradual de aranceles,

aumentando así sus posibilidades, en el mediano y largo plazo, de penetrar

el mercado estadounidense

• Basado en un análisis de ventajas comparativas reveladas, existe un gran número de productos con un fuerte potencial para aumentar su exportación a los EE.UU.: 136 productos para Costa Rica (10.7% de las exportaciones totales), 116 para El Salvador (6%), 181 para Guatemala (9%), 75 para Honduras (8%) y 82 para Nicaragua (35%).

• De estos productos con ventajas comparativas reveladas, hay varios que están incluidos en la lista de productos que reciben acceso preferencial al mercado estadounidense bajo las reglas del CAFTA y cuyo potencial de exportación podría aumentar: de estos últimos productos 43 tienen un valor de exportación actual de más de un millón de dólares (véase Cuadro 4).

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Cuadro 4. Rubros competitivos con la apertura comercial bajo CAFTA SAC Exportaciones al mundo en millones Excluido de CBI Categoría de la tarifa Producto Costa Rica 2031100 3034200 3052000 5111000 8045010 8071900 12071010 15111000 16041300 17041000 19053000 20097090 21069030 944 1123 1606 2224 4361 62757 5963 33566 6042 2339 14585 1188 41695 X X X X X X X X X A G G, A G A A G G G,A A G nc Q Carne de cerdo Atún

Huevos e hígados de peces Semen de toro Mangos frescos Otra fruta Nueces de palma Aceite de Palma Sardinas Chicle Galletas dulces

Concentrado jugo de manzana Preparaciones para las bebidas Total 178393 El Salvador 3023900 9023000 15179090 17019900 19021900 21039000 23099020 1090 1285 1117 2597 1659 2882 2114 X X X X G,A A A Q A Q Nc Atún fresco Té negro

Preparación de alimento basados en animal o aceites vegetales

Sacarina

Pastas sin huevos Preparación de salsas Alimento de pájaros Total 12744 Guatemala 409000 7020000 7096010 10051000 11041200 12074010 15179090 19021900 19041000 19059000 21021090 2208010 1773 6078 1940 2644 2953 4254 3872 2412 28919 10547 1593 2142 X X X X X A A A G A G A A A A A G Miel Tomates frescos Chiles Semilla Harina de avena Semilla de sésamo

Preparaciones alimento basados en animales y aceites vegetal Pastas sin huevos

Productos basados /granos tostados Galletas, repostería, y pan

Otra preparación de alimentos Alcohol etílico Total 69127 Honduras 7082000 7133200 15119010 17049000 20055900 20094000 20097010 1267 7594 1414 4438 1319 4366 4471 X X G,A A A G,A A A Nc Frijoles Frijoles rojos Aceite de palma Preparaciones de azúcar Conservas de vegetales Jugo de Piña

Concentrado de jugo de manzana Total 24869 Nicaragua 1029000 2011000 4063000 12074010 15982 4712 2964 1197 X G Q Q G Vacas vivas

Caparazones de carne de vaca Queso

Semilla de sésamo Total 24855

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Resultado 4: El impacto inmediato más grande del CAFTA es para el sector

de maquila de textiles: el Tratado permite conservar más de 400.000

empleos.

La consolidación y ampliación de las reglas para la industria de maquila tiene un impacto enorme porque:

• Con la posible excepción de Costa Rica, la industria de textiles tiene una gran importancia económica, y es una fuente de empleo importantísima (véase Cuadro 5)

• CAFTA hace permanente las ventajas temporales otorgadas a los países Centroamericanos a través del CBI y el CBTPA respecto a las reglas de origen de insumos (sin CAFTA el CBI y CBTPA vencerían en 2008)

• Sin CAFTA, la maquila entraría al mercado norteamericano solamente si los insumos de tejidos, algodón, hilo etc. son producidos en los EEUU. (“yarn forward rule”)

Cuadro 5. Importancia económica de maquila en Centroamérica

Exportaciones (106 $) % de exportaciones totales Empleo (‘000) No. de empresas Guatemala 1717 37 140 500 Honduras 2462 60 130 200 El Salvador 1445 34 90 250 Nicaragua 754 46 65 70 Costa Rica 479 6 15 15 Total 6857 31 > 400 >1000

El impacto de CAFTA sobre la maquila podría no apreciarse si uno no profundiza el análisis porque el sector ya se está aprovechando de lo que el CAFTA hace permanente. El punto clave es que el tratado convierte en ventajas permanentes las que por ahora tenían un carácter temporal (y además las amplia en ciertas ocasiones), dando señales de sostenibilidad al sector y por consecuencia estabilizando el empleo de mucha gente.

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4. Análisis cuantitativo del impacto

del CAFTA

Aunque se llega a conclusiones muy interesantes, el análisis cualitativo presentado en la sección anterior tiene tres limitaciones:

• Es de carácter parcial y estático: no toma en cuenta los efectos de equilibrio general que genera el libre comercio a nivel de la economía nacional, es decir, efectos indirectos sobre la tasa de cambio, ingresos de los hogares y empleo. Para analizar dichos efectos, se necesita hacer simulaciones con los modelos de equilibrio general (CGE, por sus siglas en inglés).

• Se limita al análisis de los cambios globales ante el nuevo escenario del CAFTA pero no proporciona:

o información sobre las barreras que limitan la inserción exitosa de los pequeños productores en las cadenas de valor con potencial

o no indica qué tipo de inversiones públicas en infraestructura podrían tener un mayor impacto sobre el bienestar de los hogares rurales pobres en las zonas donde se producen productos que serían sensibles al CAFTA

Para superar estas limitaciones y generar insumos para la definición de las agendas complementarias en los cinco países, el Proyecto ha:

• Simulado los impactos de CAFTA a nivel macroeconómico (incluso sus efectos sobre la pobreza) utilizando modelos matemáticos para Honduras y El Salvador2 que reflejan sus respectivas economías nacionales (modelos CGE). Para Nicaragua y Costa Rica, Vos y Sánchez hicieron un análisis comparativo utilizando modelos CGE comparable con los modelos para Honduras y El Salvador (véase sección 4.1)

• Analizado 25 cadenas productivas (5 en cada país) para productos sensitivos y productos con potencial de exportación, con énfasis en la identificación de los cambios en las ventajas comparativas como resultado del CAFTA y de los obstáculos enfrentados por los pequeños productores para insertarse en las cadenas de valor (véase sección 4.2)

• Calculado retornos de la inversión pública para el mejoramiento del acceso a infraestructura y servicios públicos en las zonas donde se producen productos sensibles al CAFTA (véase sección 4.3)

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4.1 Impacto del CAFTA en la macroeconomía y sobre la

pobreza

3

Para analizar el impacto del CAFTA en la macroeconomía y sobre la pobreza, se utilizaron los modelos CGE para generar proyecciones en el tiempo de las economías centroamericanas sin y con CAFTA:

• Simulación ‘base’: análisis del comportamiento de la economía y el desarrollo de la pobreza sin CAFTA

• Simulación ‘tarifas’: análisis del impacto de los cambios en los aranceles (desgravación)

• Simulación ‘cuotas’: análisis del impacto de la ampliación de cuotas en algunos productos sensibles

• Simulación ‘maquila’: CAFTA hace permanente (y amplía) las reglas de origen de insumos para maquila del CBTPA: la simulación maquila compara el comportamiento de la economía y el desarrollo de la pobreza con y sin esas reglas

Resultado 5: El impacto de la liberalización del comercio en CAFTA sobre

el crecimiento económico es positivo pero pequeño

• Consistente con el análisis cualitativo, el impacto del aumento en las cuotas de importación sobre el crecimiento económico es casi cero (véase Cuadro 5)

• Consistente con el análisis cualitativo, el impacto de la desgravación de aranceles sobre la tasa de crecimiento económico (PIB) es muy pequeño (menos de 0.2% por año, véase Cuadro 6)

Resultado 6: El impacto más grande de CAFTA a corto y mediano plazo no

es el libre comercio sino la consolidación y ampliación de las reglas para

maquila: Con la excepción de Costa Rica, estas reglas explican el 80-90%

del efecto total del CAFTA sobre el crecimiento del PIB

• Con la excepción de Costa Rica, la consolidación y ampliación de las reglas de origen para maquila tienen un impacto más significativo sobre el crecimiento del PIB (hasta el 1.4% por año en el caso de Honduras, véase Cuadro 6)

3 _{Basado en los siguientes documentos: (1) Morley, Sam, Eduardo Nakasone y Valeria Piñeiro (2007). The}

impact of CAFTA on employment, production and poverty en Honduras. International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington DC. Mayo, 64 pp; (2) Morley, Sam, Eduardo Nakasone y Valeria Piñeiro (2007). The impact of CAFTA on poverty, distribution and growth in El Salvador. International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington DC. Mayo, 56 pp; (3) Sánchez, Marco V. (2007). Liberalización comercial en el marco del DR-CAFTA: efectos en el crecimiento, la pobreza y la desigualdad en Costa Rica. CEPAL, Unidad de Desarrollo Social, Serie Estudios y Perspectivas No. 80. México, D.F. Setiembre, 112 pp; (4) Sánchez, Marco V. y Rob Vos (2006). DR-CAFTA: panacea o fatalidad para el desarrollo económico y social en Nicaragua? CEPAL, Unidad de Desarrollo Social, Serie

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Cuadro 6. Impacto del CAFTA sobre el crecimiento económico: Cambios porcentuales por año relativo a la situación sin CAFTA

Tipo de simulación Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Tarifas 0.14 0.17 0 0.09 Maquila 1.4 0.4 0.6 0.01 Cuotas 0 0 0.2 0

Resultado 7: El impacto del CAFTA sobre la pobreza es positivo y causado

mayoritariamente por el empleo de mano de obra no-calificada en las

maquilas

Los efectos encontrados con base en las simulaciones realizadas dan como resultado que CAFTA no va a resultar en un aumento de la pobreza sino en una ligera disminución:

• El resultado 7 sobre la pobreza refleja lo encontrado en el resultado 6 respecto al crecimiento económico: El impacto de las cuotas sobre la pobreza es casi cero, mientras el de la desgravación es muy pequeño. Sin embargo, el efecto de las reglas para maquila sobre la pobreza es más significativo, especialmente en Honduras y El Salvador (véase Cuadro 7)

• La reducción apreciable de la pobreza en Honduras y El Salvador tiene su origen en el mantenimiento de la demanda para mano de obra no-calificada en las maquilas bajo el régimen del CAFTA, comparada con una situación sin CAFTA donde la mayoría de las maquilas serian obligadas a cerrar

Basado en lo anterior es notable que el CAFTA no es la panacea para resolver la pobreza en Centroamérica: su efecto sobre la pobreza aunque positivo es siempre relativamente pequeño.

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Cuadro 7. Impactos del CAFTA sobre la incidencia de pobreza: Cambios

absolutos (%) al final del periodo de simulación relativo a la situación sin CAFTA

Tipo de simulación

Tarifas Cuotas Maquila

Honduras (2020) - nacional -1.1 0 -7.3 - rural -1.0 0 -7.8 - urbana -1.1 0 -6.7 El Salvador (2020) - nacional -2.1 0 -3.7 - rural -2.5 0 -4.4 - urbana -1.8 0 -3.3 Nicaragua (2012) - nacional +0.1 -0.3 -0.7 - rural +0.1 -0.3 -0.9 - urbana 0 0 -0.3 Costa Rica (2026) - nacional -0.8 0 0 - rural -0.6 0 0 - urbana -0.9 0 0

Resultado 8: El impacto de la desgravación arancelaria del CAFTA sobre el

crecimiento del sector agrícola es muy pequeño, pero positivo, en

Honduras y El Salvador, y negativo en Nicaragua y Costa Rica; el impacto

de la ampliación de las cuotas es significativo y positivo solo para

Nicaragua

• Las reducciones de las tarifas tienen un impacto muy pequeño sobre la tasa de crecimiento del sector agrícola (véase Cuadro 8)

• En Nicaragua, la ampliación de las cuotas agropecuarias en el mercado estadounidense aumenta la tasa de crecimiento sectorial alrededor de 1% por año

Cuadro 8. Impacto del CAFTA sobre el crecimiento del sector agrícola: Cambios porcentuales por año relativo a la situación sin CAFTA

Tipo de simulación Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica

Tarifas 0.11 0.17 -0.05 -0.01

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Resultado 9: Hay dos posibles caminos para aumentar los efectos

positivos y disminuir los efectos negativos del CAFTA aumentando la tasa

de crecimiento y reduciendo la pobreza. Uno es si se cambia la estructura

de la demanda–interna y externa- a favor de los sectores que usan de

manera más intensiva mano de obra menos calificada (ejemplos incluyen

maquila y agricultura exportadora). El otro camino es aumentar la tasa de

inversión, es decir, inyectar más capital en las economías. Simulaciones

con los modelos CGE muestran el gran impacto positivo de un aumento en

la inversión extranjera directa sobre el crecimiento, empleo y pobreza.

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4.2 Impacto del CAFTA en las cadenas productivas

agropecuarias de pequeños productores

4

En esta sección se busca mejorar la comprensión de los probables impactos del CAFTA sobre las cadenas productivas relevantes para los pequeños productores agropecuarios. Con el conocimiento adquirido se espera facilitar la toma de decisiones para asegurar que estos grupos puedan mitigar los efectos negativos y aprovechar las nuevas oportunidades de mercado que resulten del CAFTA. Para este análisis se estudiaron veinticinco cadenas específicas (cinco en cada país, véase Cuadro 9) las cuales fueron seleccionadas según estos dos criterios principales:

• Que el producto sea afectado por el CAFTA tanto por el lado de las importaciones como de las exportaciones

• Que en su producción participen pequeños productores

Además se utilizaron seis criterios secundarios adicionales: • Nivel de empleo que genera el producto

• Si el producto es producido en una zona identificada como pobre

• Para productos sustitutivos de importación, su importancia en el consumo • Para productos de exportación, si se exporta al resto del mundo pero no a

Estados Unidos, lo cual indica que el producto ya tiene ventaja comparativa relativa en el mercado internacional

• Concentración o dispersión de la producción (a mayor concentración, mayor interés)

• Criterio de expertos sobre si el producto es ‘sensible’ en razón de que afecta a grupos vulnerables o a gremios con fuerte capacidad de cabildeo

Cuadro 9. Selección de productos

Tipo de producto Costa Rica Nicaragua El Salvador Guatemala Honduras

Partes traseras de pollo

Maíz blanco Sorgo Maíz blanco Frijol Carne de cerdo Frijol rojo Carne de

cerdo

Maíz amarillo

Carne de cerdo

Leche en polvo Cerdo Frijol Papa

Sustituto de importación

Aceite de palma Pechugas de pollo

Carne bovina Dulce de panela Mango Melón/sandia Marginata (planta ornamental) Queso Frutas procesadas

Flores Carne bovina

Exportación

Aceite de palma Se empezó con una revisión detallada de la literatura de las cadenas seleccionadas en cada uno de los cinco países. En un segundo paso se recogieron datos cuantitativos

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para las cadenas de valor seleccionadas, a través de encuestas a nivel del campo para los rubros seleccionados (promedio de unas cien encuestas por rubro).

La conclusión principal de esta revisión fue que la cantidad de estudios disponibles sobre cadenas de valor que son de interés del Proyecto fue muy limitada en prácticamente todos los cinco países. Específicamente, hay pocos estudios donde se aplica una metodología específica que permita identificar, de manera cuantitativa los diferentes eslabones de la cadena, sus correspondientes agregados de valor, y específicamente los cuellos de botellas potenciales y/o existentes en las respectivas cadenas

Los resultados clave se presentan según país concentrándose sobre los cuellos de botella y la competitividad.

Se definen como “cuellos de botella” todas aquellas restricciones e ineficiencias productivas que hacen que alguna o varias de las etapas de la cadena productiva no sean eficientes afectando el proceso productivo. Se utilizó gráficas tipo telaraña para demostrar la proporción de productores entrevistados, que indicaron un determinado problema como su cuello de botella principal.

Para poder analizar la competitividad de los rubros seleccionados, se hizo una comparación entre el precio nacional del producto (basado en el costo total nacional en fincas pequeñas mas un dado margen (10% o 20%, dependiendo del escenario), y el precio de importación o exportación (precio en la frontera más el arancel, sea en el país centroamericano para sustitutos de importación o en los EEUU para productos exportables).

En el caso de sustitutos de importación que aprovechan un cierto grado de protección arancelaria en el país centroamericano, se aumentó el precio nacional del producto5 en el país con el arancel aplicable, tomando en cuenta la desgravación acordada en el CAFTA, para lograr el precio con que se debe comparar el precio nacional de la oferta de importación. El último se definió como el precio en el mercado mundial más el arancel de importación. La relación entre el precio nacional de la oferta de importación y el precio nacional del producto (que incluye el arancel aplicable) en el país centroamericano se considera como un índice de competitividad del producto tipo sustituto de importación. Para que se considere que un rubro de un país centroamericano es competitivo con relación al sustituto de importación, dicho índice debe estar por encima de uno.

En el caso de productos exportables, se hizo la comparación entre el precio de la oferta de exportación centroamericana en los EEUU (aproximado por el costo total en Centroamérica mas el arancel aplicable en la frontera de los EEUU) y el precio en el mercado mundial más el mismo arancel. La relación entre el último y el precio de la oferta de exportación centroamericana en los EEUU se considera como un índice de competitividad del producto exportable. Para que Centroamérica se considere competitiva en el producto exportable, este índice debe estar por encima de uno.

5 _{El precio nacional se lo define como el costo de producción más los costos de transacción (información,}

(20)

4.2.1 Costa Rica

En Costa Rica, más de tres de cada cuatro productores entrevistados en cada rubro mencionaron tener problemas. El 30% de los productores pequeños de marginata mencionaron plagas y enfermedades como cuello de botella más importante (véase Figura 1); 26% de ellos mencionaban que consideraban baja productividad como la limitación más importante; y 20% enfrenta problemas serios respecto a la comercialización del producto. El 50% de los productores de cerdo enfrentan dificultades serias en la venta de sus productos. Problemas relacionados al clima o plagas/enfermedades son los limitantes más importantes para los pequeños productores de palma. Enfermedades y altos costos de insumos son problemáticos para los productores pequeños de leche, mientras enfermedades y factores climáticos también representan un problema serio para los productores de pollo. Según los entrevistados, los problemas respecto a asistencia técnica, transporte, mano de obra y financiamiento tienen relativamente poca importancia en Costa Rica.

Figura 1. Cuellos de botella más importantes en las cadenas en Costa Rica

0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 Plagas/enfermedad Robo Clima Agua Transporte Insumos caros Productividad Mano de obra Bajos precios Comercialización Falta de asistencia Inpuestos Financiamiento Otros Cerdo Leche Pollo Palma Margarinata

Resultado 10: En Costa Rica, el CAFTA mejora la competitividad para

marginata y palma africana pero la deteriora para leche, pollo y cerdo. Sin

embargo, Costa Rica parece ser suficientemente competitiva en leche y

pollo para sobrevivir la nueva competencia (véase Cuadro 10)

(21)

Cuadro 10. Costa Rica: Índices de competitividad antes y después CAFTA

Leche Pollo Cerdo Palma Marginata

Costo total nacional 0.14 0.30 124.30 366.90 0.60

Costo nacional 10% margen 0.15 0.33 136.73 403.59 0.66

Arancel pre-CAFTA 0.15 0.15 0.40 0.15 0.40

Precio nacional pre-CAFTA 10% margen 0.18 0.38 191.42 464.13 0.92

Precio internacional 0.81 2.30 114.90 1918.00 0.75

Precio internacional plus arancel 0.93 2.65 160.86 2205.70 1.05

Indice de competitividad pre-CAFTA 10% margen 5.26 6.97 0.84 4.13 0.81 Indice de competitividad pre-CAFTA 20% margen 4.82 6.39 0.77 3.79 0.74 Indice de competitividad post-CAFTA 10% margen 4.57 6.06 0.60 4.75 1.14 Indice de competitividad post-CAFTA 20% margen 4.19 5.56 0.55 4.36 1.04 Sustitutos de importacion Productos exportables

(22)

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 Plagas/enfermedad Robo Clima Agua Transporte Insumos caros Productividad Mano de obra Bajos precios Competencia Falta de asistencia Inpuestos Financiamiento Otros Sorgo Fruta Caña Frijol Porcino

4.2.2 El Salvador

En promedio y relativo a Costa Rica, un porcentaje significativamente menor de los productores entrevistados en El Salvador (entre 18 y 61%) reportó tener problemas. Plagas y enfermedades son el problema más serio en frijol y frutas (Figura 2), mencionadas por 25% y 30% de los entrevistados en estos rubros respectivamente. Los problemas de los productores de cerdos se concentran sobre enfermedades (reportado por más de 30%). Menos de uno de cada cinco productores de caña mencionaba tener problemas, concentrados en plagas y enfermedades. Los problemas de los productores de sorgo (uno de cada tres reportó tener problemas) son de carácter natural (plagas) y financiero (crédito, insumos caros).

Figura 2. Cuellos de botella más importantes en las cadenas en El Salvador

Resultado 11: La producción de sorgo de pequeños productores en El

Salvador no se mantiene competitiva bajo las reglas del CAFTA. Por otro

lado, bajo el tratado los pequeños productores vuelven a ser competitivos

en la producción de dulce de panela que, antes del CAFTA, enfrentó un

arancel de 150% en los EEUU. Los pequeños productores de frijol y cerdo

son suficientemente competitivos para sobrevivir la nueva competencia

como consecuencia del CAFTA (véase Cuadro 11)

(23)

Cuadro 11. El Salvador: Índices de competitividad antes y después CAFTA

Frijol Sorgo Cerdo Fruta Panela

Precio nacional 10% margen pre-CAFTA 172.93 126.75 49.74 55.15 757.90

Indice de competitividad pre-CAFTA 10% margen 4.55 1.15 3.23 13.97 0.49 Indice de competitividad pre-CAFTA 20% margen 4.17 1.06 2.96 12.81 0.45 Indice de competitividad post-CAFTA 10% margen 3.95 1.00 2.31 16.07 1.22 Indice de competitividad post-CAFTA 20% margen 3.62 0.92 2.12 14.73 1.12 Sustitutos de importacion Productos exportables

(24)

4.2.3 Nicaragua

El análisis cuantitativo de cadenas para Nicaragua incluye a carne bovina, cerdo, frijol y maíz. En promedio un porcentaje bastante alto (entre 72% y 87%) de los productores entrevistados en Nicaragua reportó tener problemas. Plagas y enfermedades, y clima adverso parecen ser los problemas más serios en los granos básicos (Figura 3), mencionados por alrededor de 40% de los productores de maíz y frijol, y los productores de cerdo. Los problemas de los ganaderos se concentran en la alimentación del ganado (reportado por unos 30%), financiamiento (15%) y baja productividad (14%). Baja productividad también es un problema para los productores de chanchos.

Figura 3. Cuellos de botella más importantes en las cadenas en Nicaragua

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 Plagas/enfermedad Robo Clima Agua Transporte Alimentación Productividad Mano de obra Bajos precios Competencia Falta de asistencia Insumos Caros Financiamiento Otros Vacuno Maiz Frijol Cerdo

(25)

Resultado 12: El CAFTA no cambia mucho la situación respecto a la

competitividad de los pequeños productores de carne bovina, cerdo, frijol

y maíz. Bajo las reglas del CAFTA, ellos se mantienen competitivos en la

producción de frijol y cerdo, se vuelven todavía más competitivos en

vacuno, mientras enfrenten una situación todavía más difícil en maíz

(véase Cuadro 12)

Cuadro 12. Nicaragua: Índices de competitividad antes y después CAFTA

Maiz Frijol Cerdo

Costo total nacional 270.70 408.70 37.90

Costo nacional 10% margen 297.77 449.57 41.69

Costo nacional 20% margen 324.84 490.44 45.48

Arancel pre-CAFTA 0.10 0.10 0.10

Precio nacional pre-CAFTA 10% margen 327.55 494.53 45.86 Precio nacional pre-CAFTA 20% margen 357.32 539.48 50.03

Precio internacional 134.90 683.70 114.90

Precio internacional plus arancel 148.39 752.07 126.39

Indice de competitividad pre-CAFTA 10% margen 0.45 1.52 2.76 Indice de competitividad pre-CAFTA 20% margen 0.42 1.39 2.53 Indice de competitividad post-CAFTA 10% margen 0.41 1.38 2.51 Indice de competitividad post-CAFTA 20% margen 0.38 1.27 2.30

Sustitutos de importacion Productos exportables Vacuno 86.50 95.15 103.80 0.30 123.70 3.10 4.40 4.03 134.94 418.20 543.66 3.38

(26)

4.2.4 Guatemala

Como en Nicaragua, en promedio un porcentaje bastante alto de los productores entrevistados en Guatemala reportó tener problemas; casi el 100% de los productores de maíz blanco, papa y flores mencionaron tener por lo menos un problema (y 78 y 70% de los productores de maíz amarrillo y mango respectivamente). Factores climáticos presenten problemas para dos de cada tres de los productores de maíz amarillo pero para menos del 30% de los productores de maíz blanco. Plagas y enfermedades presentan un problema serio en maíz blanco pero no en maíz amarillo; este es el más importante cuello de botella también en la producción de flores, junto a factores climáticos. Casi el 60% de todos los productores de mango que reportaron problemas mencionaron plagas/enfermedades como lo más serio (Figura 4).

Figura 4. Cuellos de botella más importantes en las cadenas en Guatemala

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 Plagas/enfermedad Robo Clima Agua Transporte Insumos caros Productividad Mano de obra Bajos precios Competencia Falta de asistencia Avioneta (fumigación) Financiamiento Otros Papa Mango Flores Maiz Amarillo Maiz Blanco

Resultado 13: El CAFTA no cambia mucho la situación de la competitividad de los pequeños productores guatemaltecos de maíz, papa, mango y flores. Bajo las reglas del CAFTA, ellos mantienen su competitividad en la producción de papa y maíz amarillo (pero no en maíz blanco); se vuelven todavía más competitivos en mango y flores (véase Cuadro 13)

(27)

Cuadro 13. Guatemala: Índices de competitividad antes y después CAFTA

Maiz blanco Maiz amarillo Papa Mango Flores

Indice de competitividad pre-CAFTA 10% margen 0.97 1.52 2.34 2.46 2.71

Indice de competitividad post-CAFTA 10% margen 0.85 1.32 1.67 2.83 3.79

(28)

4.2.5 Honduras

Un porcentaje bastante alto (entre 76 y 90%) de los productores entrevistados en Honduras reportó tener problemas, con la excepción de los productores de cerdo (solo uno en cada tres productores). La mayoría de los problemas reportados están relacionados con plagas/enfermedades y clima (Figura 5). El cuello de botella más serio reportado por los productores de frijol son condiciones climáticas adversas (la mitad de los entrevistados califica este obstáculo de alta importancia), mientras un porcentaje similar de los que producen melón-sandia sufren de plagas-enfermedades. Las plagas también representan un problema para un tercio de los productores de palma africana entrevistados mientras un porcentaje similar de los ganaderos enfrentan problemas de enfermedades.

Figura 5. Cuellos de botella más importantes en las cadenas en Honduras

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 Plagas/enfermedad Robo Clima Agua Transporte Insumos caros Productividad Mano de obra Bajos precios Competencia Falta de asistencia Inpuestos Financiamiento Otros Porcino Melon/Sandia Palma Frijol Vacuno

Resultado 14: El CAFTA reduce la competitividad de los pequeños

productores de frijol en Honduras hasta el punto crítico y las fincas

pequeñas de cerdo pierden su competitividad. Al mismo tiempo, las reglas

de CAFTA fortalecen la posición de pequeños productores de vacuno

hacia una posición un poco más confortable, y hacen todavía más fuerte la

competitividad en melón-sandia y aceite de palma (véase Cuadro 14)

(29)

Cuadro 14. Honduras: Índices de competitividad antes y después CAFTA

Frijol Cerdo Melon/sandia Aceite de palma Vacuno

Productos exportables Sustitutos de importacion

(30)

4.3 Priorizar la inversión pública en infraestructura

6

En esta sección se presenta un análisis de cómo el mayor acceso a infraestructura podría ayudar a maximizar los beneficios o minimizar los costos que los productores rurales enfrentarán como consecuencia del CAFTA, para los siguientes tipos de infraestructura: infraestructura vial (es decir caminos de diferentes tipos, como determinante principal del acceso a mercados), electricidad, agua potable y teléfonos. Se analizaron los beneficios que el acceso a infraestructura trae a los hogares rurales comparados con los costos de implementar dicha infraestructura. Este análisis costo-beneficio se realizó a nivel nacional en cada uno de los cinco países, concentrándose en las regiones donde los hogares elaboran los productos identificados como sensibles a los efectos del CAFTA. Los resultados de este análisis permitirán a los gobiernos tener criterios más claros de los gastos de inversión pública a priorizar en las respectivas agendas complementarias.

El acceso a la infraestructura pública influye en el ingreso (o gasto) de un hogar de dos maneras: en primer lugar permite una reducción de los costos de transacción que los pequeños productores enfrentan cuando se articulan con los mercados. Una disminución de estos costos cambia la estructura de precios provocando cambios también en la cartera de cultivos y crianzas. En segundo lugar un mejoramiento en el acceso a la infraestructura puede modificar la asignación de mano de obra entre actividades agropecuarias y no-agropecuarias.

Además de los efectos aislados que los diferentes tipos de infraestructura, antes mencionados, puedan tener sobre el nivel de ingreso (o gasto) de la población rural, el análisis busca cuantificar los efectos de diferentes combinaciones de infraestructura (es decir, su complementariedad). Los resultados sugieren que el acceso a un solo tipo de infraestructura tiene un impacto muy limitado sobre el ingreso (o gasto) del hogar, mientras que el acceso a tres o más tipos de infraestructura es muy significativo.

Resultado 15: Los efectos totales de acceso a mercado, electricidad, agua

potable y teléfonos sobre el ingreso/gasto del hogar son positivos y

significativos en todos los países

Sin embargo, el Resultado # 15 no da ninguna información sobre como priorizar la inversión pública. Por eso se realizaron simulaciones del impacto de inversiones nuevas en infraestructura para poder calcular las tasas de retorno para cada tipo de infraestructura. Para realizar dichas simulaciones se llevaron acabo los siguientes supuestos:

(31)

• Para mejoras en infraestructura vial, se asumió que las vías disponibles entre comunidades son mejoradas al nivel superior entre siguientes categorías;: sin vía, trocha carrozable, vía afirmada y vía pavimentada. Los costos de pasar de un situación sin vía a una trocha carrozable se valorizaron en $4.53 por metro; de una trocha carrozable a una vía afirmada, en $26.68; y de una vía afirmada a una pavimentada, en $36.80.

• Los costos de mejoras de vías son compartidos entre todos los hogares que residen dentro de una unidad de análisis.

• El costo para la instalación de un teléfono público se estimó en $720 • El costo de la conexión de electricidad al domicilio se estimó en $124

• En el caso de los teléfonos públicos y la electricidad, se asumió una tasa de acceso de 25%

• Vida útil de la infraestructura: 20 años • Tasa de descuento: 10%

Resultado 16: Costa Rica muestra un importante retorno a infraestructura,

seguido por Honduras, El Salvador y Guatemala (véase Cuadro 15)

Resultado 17: Con la excepción de Costa Rica donde completar la red de

electricidad genera un retorno excepcional, inversiones en teléfonos

resultan en el retorno más alto, seguido por electricidad y caminos (véase

Cuadro 15)

Cuadro 15. Retornos económicos de inversiones en infraestructura (valor presente neto per cápita en US$)

Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica

Caminos 42 27 19 -30

Teléfono 399 105 456 587

Electricidad 273 78 68 803

Total 714 210 543 1360

Con el objetivo de generar resultados comparables entre las zonas rurales que pudieran ser más afectadas por los efectos del CAFTA, en cada país se identificaron productores de determinados rubros agropecuarios y se realizaron simulaciones específicas, con base en la información proveniente de las LSMS (Living Standard Measurement Studies) de cada país7_{. Para tal fin, se estableció que los hogares eran} mayoritariamente productores de determinados productos si las ventas de éstos ocupaban el primer o segundo lugar en sus ventas agropecuarias totales y si además

7 _{Es importante notar que si bien las LSMS no son representativas de la producción, nos dan una aproximación}

de donde y qué producen los productores rurales en cada país sobre lo cual se puede utilizar la información georeferenciada para realizar las simulaciones.

(32)

eran productos sensibles a las reformas arancelarias del CAFTA8_{. Los Cuadros 15-18} contienen los resultados.

Resultado 18: En Honduras, las inversiones en infraestructura en zonas de

producción de cerdo tienen los retornos más altos (véase Cuadro 16)

Cuadro 16. Retornos económicos de inversiones en infraestructura para

productores de rubros sensibles, Honduras (valor presente neto per cápita en US$)

Maiz Frijol Cerdo

Caminos 11 9 86

Teléfono 277 269 468

Electricidad 179 153 358

Total 467 431 912

Resultado 19: En Guatemala, las inversiones en infraestructura en zonas

de producción de pollo tienen los retornos más altos (véase Cuadro 17)

productores de productos sensibles, Guatemala (valor presente neto per cápita en US$)

Maiz Frijol Pollo

Mercado 21 19 27

Teléfono 86 84 106

Electricidad 49 86 79

Total 157 186 213

Resultado 20: En Costa Rica, las inversiones en carreteras no son

rentables, sin embargo, las inversiones en teléfonos y electricidad son

extremadamente rentables para los productores de vacunos (véase Cuadro

18)

(33)

productores de vacas, Costa Rica (valor presente neto per cápita en US$) Vacunos Caminos -32 Teléfono 629 Electricidad 472 Total 1069

Resultado 21: En El Salvador, las inversiones en infraestructura en zonas

de producción pecuaria tienen los retornos más altos (véase Cuadro 19)

Diferentes tipos de productores agropecuarios (valor presente neto per cápita en US$)

Hogares con producción agrícola Hogares con producción pecuaria Hogares con producción agrícola y pecuaria Mercado 10 22 19 Teléfono 322 510 425 Electricidad 28 88 76 Total 360 620 520

Las herramientas y el tipo de análisis desarrollado dentro el contexto de este Proyecto, pueden, con algunos ajustes pertinentes, ser muy útiles para analizar ex ante el impacto potencial de otros tratados de libre comercio.

Los resultados de un nuevo Proyecto de tal naturaleza podrían servir enormemente como insumo para las negociaciones con la Unión Europea.

(34)

5. Elementos de una política rural

Centroamericana

Existen por lo menos siete elementos claves que tendrían que ser parte de una política adecuada para reducir la pobreza rural en Centroamérica. No se trata de una discusión detallada, más bien se presentan algunos lineamientos generales de cada uno de los elementos.

Mercadeo

El pequeño productor es eficiente en la producción (Schultz, 1964) pero no lo es en el mercadeo. Dado un mundo cada vez más competitivo y globalizado con gran énfasis sobre aspectos de calidad e inocuidad, los pequeños campesinos necesitan organizarse para poder competir, lograr los volúmenes necesarios y vincularse con los supermercados. Aunque se han logrado algunos avances en la formación de capital social en algunos países de Centroamérica (pe. asambleas municipales abiertas en El Salvador y Honduras, y cooperativas para productos no tradicionales en Guatemala) existen relativamente pocos ejemplos de organizaciones de pequeños productores agropecuarios exitosas. Donde sí hay organizaciones productivas que han tenido éxito, casi siempre han sido apoyados por un “catalizador” externo (pe. por una ONG; véase Kindness y Gordon, 2002).

Investigación y desarrollo (R&D)

Es importante aceptar que ‘Investigación y Desarrollo (I&D)’ con enfoque en los pequeños campesinos casi siempre es un bien público. La investigación agropecuaria necesita aumentar la productividad de la mano de obra, enfocarse en productos de alto valor agregado, y también dar más atención a aspectos de inocuidad. Además es importante enfatizar que el enfoque tecnológico ha funcionado bien cuando las condiciones preexistentes (activos, contexto) eran adecuadas. Desafortunadamente en la mayoría de los países de Centroamérica, el estado básicamente se ha retirado tanto de la investigación como de la extensión agropecuaria, y el sector privado no ha llenado el vacío. Además, los activos de los pequeños productores son pocos y el marco político-institucional es poco favorable para la adopción a gran escala de tecnologías nuevas por parte de los pequeños productores. Un enfoque territorial que tome en cuenta, de manera simultánea los activos del hogar campesino y su entorno exterior puede ser muy útil en este contexto.

Educación

La educación aumenta el impacto de otras inversiones en el sector agropecuario como la I&D. Los niveles de educación tienen impacto en las decisiones de los productores sobre diversificación de fuentes de empleo e ingreso, adopción de tecnología, ahorro e inversión en agricultura y equipos, y su participación en organizaciones comunitarias. La educación incluye la capacitación: por ejemplo, la falta de capacidad gerencial suficiente

(35)

factores productivos complementarios, en particular el acceso a tierra, acceso al mercado, y la existencia de empleo no agrícola.

Mercados de finanzas rurales

Respecto a los mercados financieros, la dificultad más grande que enfrentan los productores pequeños es la falta del acceso al crédito formal. Al igual que con respecto a la I&D, el estado efectivamente se ha retirado del mercado de crédito para el pequeño productor y las instituciones financieras privadas tienden a concentrarse en los sectores no agrícolas y en los grandes productores. Sin embargo, existen buenas razones para que la mayor parte del sector bancario privado esté ausente de las zonas rurales. Por ejemplo, el alto costo de los créditos pequeños, alto riesgo, altas tasas de mora y alto costo de supervisión. Para servir al pequeño productor, se necesitan nuevas formas de finanzas rurales, e instituciones financieras de carácter innovador que tomen en cuenta tanto el crédito como el ahorro.

Manejo de riesgos

Una gran parte de las zonas rurales en los países Centroamericanos es vulnerable y bastante sensible a los riesgos. Dicha vulnerabilidad influye en la probabilidad de que el productor haga inversiones para mejorar sus tierras y para adoptar tecnologías de producción mejorada, incluso tecnologías conservacionistas. Sin embargo, existen varias opciones para reducir estos riesgos. Por ejemplo, ciertas formas de I&D (pe. mejorar la resistencia de cultivos a sequías y técnicas de conservación de agua) pueden jugar un papel importante en reducir riesgos de clima y de plagas. Ciertas políticas gubernamentales, tales como programas de transferencias y de finanzas rurales, también pueden mitigar los efectos de eventos adversos como sequías. Después de la experiencia poco favorable con sistemas de seguro de cultivos (Hazell, 1992), los sistemas de seguro basados en probabilidades de precipitación parecen ser más promisorios (Skees et al., 1999). Por otro lado, la reducción del riesgo del mercado requiere otras medidas, por ejemplo, mercados a futuro y producción por contrato.

Acceso a tierra y seguridad de tenencia

La seguridad de la tenencia es un factor indispensable para la adopción de tecnologías nuevas en general y de tecnologías conservacionistas en particular. El establecimiento de mercados eficientes de tierra (tanto de compra-venta como de alquiler) ha probado ser muy beneficioso para los pequeños campesinos. Por otro lado, la experiencia Centroamericana nos ha mostrado que reformas en el mercado de tierra sin reformas estructurales en los mercados de finanzas no son exitosas, sugiriendo que se necesitan ambos tipos de reformas de manera simultanea (Barham et al., 2002; Boucher et al., 2002). Además, el acceso a tierra es más beneficioso en combinación con programas de educación y capacitación (Jansen et al., 2004).

Diversificación

Los hogares con enfoque sobre la diversificación y la economía rural no-agrícola ganan más (Ellis 1998, Berdegué et al. 2001, Jansen et al. 2006). Las inversiones públicas en capacitación para el desarrollo de habilidades empresariales, asistencia técnica e incubadoras de empresas públicas estimulan la transformación de la agricultura

(36)

reciente del IFPRI y del Banco Mundial en Honduras (Jansen et al., 2004) mostró la importancia de la educación y la capacitación para la diversificación hacia actividades no-agrícolas, incluso la migración (Cácares, 2003). Respecto a esta última, cualquier política de migración debe incluir programas de inversión social para preparar a los emigrantes, y programas para aprovechar las transferencias y remesas. En Centroamérica, todavía se usan las remesas principalmente para el consumo aunque algunos países (pe. El Salvador y Honduras) ya cuentan con programas dirigidos al uso productivo de las mismas. Por último, el acceso a una carretera y a centros de mercado es crucial para poder aprovechar las oportunidades de diversificación en general y de empleo rural no agrícola en particular.

(37)

6. Conclusiones

El gran reto no resuelto para la modernización del pequeño productor agropecuario en Centroamérica es la tasa altísima y estancada de pobreza rural en la mayoría de los países del istmo. La pobreza rural en Centroamérica es en su mayor parte un fenómeno rural y la mayoría de la población rural es pobre. Además, la mayoría de la población rural pobre consiste de pequeños campesinos. El proceso de transformación del pequeño productor ha avanzado insuficientemente como para reducir la pobreza rural y estabilizar las poblaciones del campo. Basado en la discusión anterior, podemos concluir que:

1)

La transformación del sector agropecuario tradicional en Centroamérica todavía enfrenta muchos desafíos. Los pequeños productores tienen pocos activos y la mayoría se encuentra en zonas menos favorecidas. Al mismo tiempo, dicha transformación se ha vuelto todavía más urgente dados los cambios fuertes en su entorno externo, por ejemplo bajo el nuevo régimen de CAFTA.

2)

Aunque los cambios arancelarios en los productos agropecuarios y las cuotas ampliadas otorgados por CAFTA no tienen un efecto dramático a corto y mediano plazo, a largo plazo los pequeños productores agropecuarios deben ser más competitivos. Para transformar la agricultura tradicional, los pequeños productores deben vincularse al mercado, ajustar sus tecnologías de producción y diversificar sus fuentes de ingreso.

3)

Para aumentar el nivel de ingreso de los pequeños productores se necesitan inversiones públicas para incrementar sus activos. Además de mejorar el acceso a tierras y la educación, nuestro análisis sugiere altas tasas de retorno para inversiones en telecomunicaciones, energía eléctrica, red vial (acceso al mercado) y agua potable. Aumentar y aprovechar sus ventajas comparativas es aún más urgente dado el rol asignado a la competitividad en el libre comercio (CAFTA).

4)

Pero dado el alto grado de heterogeneidad en las zonas rurales, no sirve un enfoque “una talla se ajusta a todos los tamaños”. Más bien los programas de inversiones públicas deben distinguir entre las áreas rurales marginales y las áreas rurales favorables, y además distinguir entre hogares según disponibilidad de activos y estrategia de vida.

5)

Por último, hay que reconocer que la agricultura no es una salida de la pobreza para muchos hogares rurales pobres, por eso hay que buscar alternativas (la economía rural no-agrícola, migración).

(38)

Literatura

Barham, B., M. Carter, y K. Deininger, 2002. Making Land Liberalization Work for the Rural Poor in Honduras: Getting Gender and Capital Market Access Right. Informe preparado para el Programa de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea. Universidad de Wisconsin, Madison, EE.UU.

Berdegué, J. A., T. Reardon, y G. Escobar, 2001. The Increasing Importance of Nonagricultural Rural Employment and Income. En R. Echeverría, ed., Development of Rural Economies. Washington, D.C.: Banco Interamericano para el Desarrollo.

Boucher, S., B. Barham y M. Carter, 2002. A neo-structuralist perspective on “market friendly” reforms and the operation of credit and land markets in Central America. Manuscrito no publicado, Universidad de California Davis y Universidad de Wisconsin Madison.

Cáceres, L.C., 2003. Remesas y desarrollo rural en Centroamérica. P. 101-115 en B. Serna Hidalgo (Coordinador), Desafíos y oportunidades del desarrollo agropecuario sustentable centroamericano. México D.F., México: Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL).

Ellis, F., 1998. Household Strategies and Rural Livelihood Diversification. Journal of Development Studies 35 (1):1-38.

Hazell, P.B.R., 1992. The appropriate role of agricultural insurance in developing countries. Journal of International Development, 4(6): 567-581.

Heltberg, R., 1998. Rural market imperfections and the farm size-productivity relationship: evidence from Pakistan. World Development, 26(10): 1807-1826.

Jansen, H.G.P., P. Siegel y F. Pichón, 2004. Drivers of Sustainable Rural Growth and Poverty Reduction in Central America: Honduras Case Study. Gray Cover Reports No. 31192-HN (Volume I) and No. 31193-HN (Volume II), The World Bank, Washington, D.C.

Jansen, H.G.P., J. Pender, A. Damon y R. Schipper, 2006. Rural Development Policies and Sustainable Land Use in the Hillside Areas of Honduras: A Quantitative Livelihoods Approach. IFPRI Research Report No. 147, Washington DC.

Kindness, H. y A. Gordon, 2002. Agricultural Marketing in Developing Countries: The Role of NGOs and CBOs. Policy Series No.13, Social and Economic Development Department, Natural Resources Institute. University of Greenwich, London, UK.

Mellor, J. W., 1976. The New Economics of Growth: A Strategy for India and the Developing World. Cornell University Press, Ithaca, NY.

(39)

Schultz, T., 1964. Transforming Traditional Agriculture. Yale University Press, New Haven.

Skees, J., P. Hazell y M. Miranda, 1999. New Approaches to Crop Yield Insurance in Developing Countries. EPTD Discussion Paper No. 55. Washington, DC: Environment and Production Technology Division, International Food Policy Research Institute (IFPRI).

Watkins, K., y J. von Braun, 2003. Basta de dumping contra los pobres del mundo. Ensayo para el Informe Anual 2002-2003, IFPRI, Washington DC (véase http://www.ifpri.org).