Inundaciones urbanas: propuestas para una gestión de riesgos con enfoque en la prevención de daños

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(1)INUNDACIONES URBANAS: PROPUESTAS PARA UNA GESTIÓN DE RIESGOS CON ENFOQUE EN LA PREVENCIÓN DE DAÑOS. Ximena Cardozo Ferreira.

(2) INSTITUTO UNIVERSITARIO DEL AGUA Y DE LAS CIENCIAS AMBIENTALES. INUNDACIONES URBANAS: PROPUESTAS PARA UNA GESTIÓN DE RIESGOS CON ENFOQUE EN LA PREVENCIÓN DE DAÑOS. XIMENA CARDOZO FERREIRA. Tesis presentada para aspirar al grado de DOCTORA POR LA UNIVERSIDAD DE ALICANTE. AGUA Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Dirigida por: ANDRÉS MOLINA GIMÉNEZ.

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(4) AGRADECIMIENTOS. La investigación y la redacción de una tesis doctoral son, en gran medida, trabajos solitarios del doctorando, imponiendo que se aleje de sus entes queridos y de otras actividades. Eso no significa, sin embargo, que el éxito no tenga otros responsables, ya que muchos concurren, de una forma u otra, a tornar la experiencia real y meritoria. Logrando concluir este trabajo, es necesario agradecer. En orden cronológico, los agradecimientos deben empezar por mis padres, Teresita y Pedro, que no solamente me dieron la vida, sino que me proporcionaron lo fundamental: acogida, cuidado y educación de calidad. Sobre esa base, el esfuerzo personal de llevar lo que sea adelante resulta bastante simplificado. Todo lo que haga yo por ellos, hoy día, jamás será suficiente para retribuir. El paso siguiente también se da en ámbito familiar: cruzar el Atlántico en búsqueda de conocimiento solamente fue posible porque mi esposo Benhur y mis pequeños Gustavo y Rodrigo compartieron del deseo de vivir una experiencia en un país lejano y distinto, con todos los retos que eso supone. Sin dudas volvimos todos engrandecidos, pero el coraje de salir de la zona de confort y enfrentar lo desconocido con dedicación y entrega personal merece aquí mi reconocimiento muy especial. Importa, además, registrar que el desarrollo de los estudios no hubiera sido posible sin la autorización de alejamiento de mis funciones como Fiscal por parte del.

(5) Ministerio Público de Rio Grande do Sul, institución que tengo el honor de integrar desde el año 2002. Promover justicia es lo más bello que podría hacer, y para hacerlo mejor es que sigo estudiando más y más. El “cruce” contó con dos incentivadores en especial, uno de cada lado del océano: Silvia Capelli en Brasil y Gabriel Real Ferrer en España, a quienes debo el empujón que me animó a inscribirme a la selección para la Universidad de Alicante. Una vez en España, imprescindible agradecer la acogida del Profesor Germán Valencia, coordinador del Máster en Derecho Ambiental y de la Sostenibilidad de la Facultad de Derecho, con su dedicación en hacer más suave la vida de los que lo cercan, así como de todo el equipo profesional del Instituto Universitario del Agua y de las Ciencias Ambientales (IUACA), a quienes agradezco de forma muy especial en la persona del Profesor Joaquín Melgarejo, quien siempre tiene una palabra amable, objetiva y entusiasmada para compartir. Poniendo fin a esta cronología, dedico mi agradecimiento más efusivo a mi tutor y director de tesis, D. Andrés Molina Giménez. El entusiasmo con la investigación y la confianza en mi capacidad de desarrollarla fueron fundamentales para la decisión de redactar, además del trabajo fin de máster, también una tesis doctoral – lo que, particularmente, nunca hubiera planteado. Pero él fue más allá: me animó a escribir en castellano, idioma del cual solamente tenía práctica informal, y se comprometió a ser mi revisor también en ese aspecto. Lo hizo, subrayo, de forma incansable. Durante todo el trabajo de redacción, estuvo siempre disponible a intercambiar ideas y aportar su orientación. Contar con su revisión, siempre atenta a los detalles, con todo el rigor científico que le es peculiar, pero con una amabilidad constante, fue esencial para llevar adelante esta tesis a pesar de la distancia y de la doble (o triple) jornada. En conclusión, con la licencia de la folclorista sudamericana Violeta Parra: “¡Gracias a la vida, que me ha dado tanto!”.

(6) ACRÓNIMOS. ADC. Acción Declaratoria de Constitucionalidad. ADI/ADIN. Acción Directa de Inconstitucionalidad. ANA. Agencia Nacional de Aguas. APP. Área de Preservación Permanente. CEF. Caja Económica Federal. CF. Constitución Federal/ Constitución de la República Federativa de Brasil. Comitesinos. Comité de Gerenciamiento de Recursos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Rio dos Sinos.. CONAMA. Consejo Nacional de Medio Ambiente. CONPDEC. Consejo Nacional de Protección y Defensa Civil. CTN. Código Tributario Nacional. DI. Directiva de Inundaciones. DIRDN. Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales.

(7) DMA. Directiva Marco de Agua. EIA. Estudio Previo de Impacto Ambiental. EIRD. Estrategia Internacional para Reducción de Desastres. EIV. Estudio Previo de Impacto de Vecindad. GITECO. Grupo de Investigación de Tecnología de la Construcción. HFA. Marco de Acción de Hyogo. IBAMA. Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables. IBGE. Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. INAU. Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología en Áreas Húmedas. IPCC. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. IPTU. Impuesto Predial y Territorial Urbano. LC. Ley Complementar. LOTUP. Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. MMA. Ministerio de Medio Ambiente. MPV. Medida Provisoria. MUNIC. Investigación de Informaciones Básicas Municipales. ODM. Objetivos de Desarrollo del Milenio. ODS. Objetivos de Desarrollo Sostenible. ONG. Organización No Gubernamental. PNDR. Política Nacional de Desarrollo Regional.

(8) PNOT. Política Nacional de Ordenación del Territorio. PNPDEC. Política Nacional de Protección y Defensa Civil. PNUD. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo para América Latina y Caribe. PP. Partido Progresista. PSOL. Partido Socialismo y Libertad. RD. Real Decreto. RDL. Real Decreto Legislativo. RDPH. Reglamento del Dominio Público Hidráulico. SEDEC. Secretaria Nacional de Protección y Defensa Civil. SINGREH. Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hídricos. SINPDEC. Sistema Nacional de Protección y Defensa Civil. SNCZI. Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables. SNIRH. Sistema Nacional de Informaciones sobre Recursos Hídricos. STF. Supremo Tribunal Federal. SUDS. Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible. TRLA. Texto Refundido de la Ley de Aguas. UA. Universidad de Alicante. UNISDR. Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres/ Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres.

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(10) ILUSTRACIONES. Figura 1. Principales riesgos mundiales. Tabla 1. Lista de los 10 desastres naturales con mayor número de muertos en 2016. Figura 2. Clasificación de los tipos de desastres naturales. Figura 3. Lecho menor y lecho mayor de un río. La ocupación del lecho mayor.. Figura 4. Clasificación y Codificación Brasileña de Desastres (COBRADE). Gráfico 1. Comparación de los acontecimientos entre décadas de 1990 y 2000.. Gráfico 2. Registros de los desastres naturales más recurrentes en Brasil (19912012).. Figura 5. Registros de torrentes de agua en Brasil (1991-2012).. Figura 6. Registros de inundaciones en Brasil (1991-2012).. Figura 7. Registros de anegamientos en Brasil (1991-2012).. Tabla 2. Daños Humanos Relacionados a las Inundaciones en 2012. Tabla 3. Daños Humanos Relacionados a las Inundaciones en 2013.

(11) Figura 8. Daños y perjuicios de eventos hidrológicos entre 1995 y 2014 (en reales). Tabla 4. Daños causados por cuatro grandes catástrofes brasileñas entre 2008 y 2011. Figura 9. Círculo vicioso de las inundaciones. Figura 10. Tabla de "riesgos clave" para América Central y del Sur. Figura 11. Agenda 2030. Objetivos de Desarrollo Sostenible.. Figura 12. Ejemplos de medidas estructurales (extensivas e intensivas). Figura 13. Mapa con recorte del área central de la ciudad de Valencia, España. Figura 14. Fotografía actual del antiguo cauce del Río Turia (Valencia, España). Figura 15. Componentes de tejados y terrazas verdes. Figura 16. Fotos de ejemplos de terrazas y tejados verdes (Chicago, EE.UU.). Figura 17. Fotos de superficies permeables con pisos entrelazados. Figura 18. Foto de superficie permeable de piso entrelazado con gramíneas. Figura 19. Fotografía de asfalto permeable. Figura 20. Fotografía de franja filtrante adyacente a una carretera. Figura 21. Esquema de pozo y fotografía de zanja de infiltración. Figura 22. Fotografía de drenaje filtrante entre dos superficies impermeables. Figura 23. Fotografía de una zanja verde. Figura 24. Fotografía de un depósito de infiltración. Figura 25. Fotografía de un depósito superficial de detención. Figura 26. Fotografía de material plástico utilizado en depósito de detención. Figura 27. Fotografía de depósito fabricado en concreto armado. Figura 28. Fotografía del polideportivo. El depósito está justo debajo (17 metros)..

(12) Figura 29. Fotografía interna del depósito anticontaminación cross-San Gabriel. Figura 30. Fotografía de una laguna de retención. Figura 31. Fotografía del Parque Inundable "La Marjal" (Alicante, España). Figura 32. Fotografía de la Avenida Dénia, arteria de la ciudad de Alicante. Marzo de 2017.. Figura 33. Fotografía del llenado del parque La Marjal tras la lluvia del día 13-32017. Figura 34. Fotografía de detalle del llenado del parque La Marjal. Figura 35. Infraestructura de drenaje anterior al parque La Marjal. Figura 36. Infraestructura de drenaje incluyendo el parque La Marjal. Figura 37. Esquema del ciclo hidrológico. Figura 38. Mapa de Vulnerabilidad a Inundaciones – Brasil. Figura 39. Atlas de Vulnerabilidad a Inundaciones – Rio Grande do Sul. Figura 40. Aproximación para la Cuenca Hidrográfica del Río dos Sinos. Figura 41. Leyenda (Atlas de la Vulnerabilidad a Inundaciones – Rio Grande do Sul). Figura 42. Leyenda (Atlas de la vulnerabilidad a Inundaciones – Rio Grande do Sul).

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(14) SUMARIO. INTRODUCCIÓN. 17. CAPÍTULO I – DESASTRES DE ORIGEN HIDROLÓGICO: LOS FENÓMENOS, LOS 27 DAÑOS Y LAS CAUSAS 1. APROXIMACIÓN. AL TEMA Y ABORDAJE. CONCEPTUAL: FENÓMENOS 29. HIDROLÓGICOS COMO DESASTRES 2 LOS DAÑOS CAUSADOS POR LOS FENÓMENOS HIDROLÓGICOS EXTREMOS Y LA 39 NECESIDAD DE PROTECCIÓN DE LA VIDA Y DEL PATRIMÓNIO 3 ¿DESASTRES NATURALES O CONSECUENCIAS DE ACCIONES ANTRÓPICAS? 3.1. EL. FENÓMENO. DE. LA. URBANIZACIÓN. Y. LA. 47. CONSECUENTE 51. IMPERMEABILIZACIÓN DEL SUELO 3.2 EL ABUSO DE LOS RECURSOS NATURALES: MAL USO DEL SUELO, 56 DEFORESTACIÓN Y POLUCIÓN. 3.3 LA OCUPACIÓN DE AREAS INUNDABLES. 61. 4 LA INFLUENCIA DE LOS CAMBIOS CLIMÁTICOS. 65. CAPÍTULO II – MEDIO AMBIENTE, CAMBIOS CLIMÁTICOS Y DERECHOS 71 HUMANOS: UNA APROXIMACIÓN NECESARIA 1 EL RECONOCIMIENTO DE LAS VULNERABILIDADES FÍSICAS Y SOCIALES 73 DETERMINANTES DE LA PRODUCCIÓN DE DAÑOS Y LA BÚSQUEDA DE UNA JUSTICIA SOCIOAMBIENTAL.

(15) 2 LA EVOLUCIÓN EN EL PLANO INTERNACIONAL: LA REDUCCIÓN DE RIESGOS DE 81 DESASTRES Y SUS RELACIONES CON EL CAMBIO CLIMÁTICO, LA PROTECCIÓN AMBIENTAL Y LOS DERECHOS HUMANOS. 3 TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL EN BRASIL. 97. 3.1 LOS DESASTRES EN EL ÁMBITO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1988. 97. 3.2 EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LOS ENTES FEDERADOS: 101 COMPETENCIAS LEGISLATIVA Y EJECUTIVA. CAPÍTULO III – ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y MEDIO 109 AMBIENTE: LA LEGISLACIÓN SECTORIAL COMO INSTRUMENTO PARA EL ENFRENTAMIENTO DEL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES 1 EXPERIÉNCIA ESPAÑOLA EN EL TEMA DE INUNDACIONES. 111. 1.1 POLÍTICA HIDRÁULICA ESPAÑOLA: EL ENFRENTAMIENTO DE LOS FENÓMENOS 111 DE ESCASEZ Y EXCESO DE AGUA Y LA INSERCIÓN EN EL ESCENARIO EUROPEO 1.2 NORMATIVA COMUNITARIA EUROPEA PARA AFRONTAR EL PROBLEMA DE LAS 115 INUNDACIONES 1.3 MEDIDAS ADOPTADAS EN EL ÁMBITO DEL DERECHO INTERNO ESPAÑOL. 120. 1.4 LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA ESPAÑOLA: EL CASO DE LA COMUNIDAD 127 VALENCIANA 2 ORDENACIÓN TERRITORIAL BRASILEÑA: DÉFICIT ACTUAL Y PROPUESTAS DE 132 LEGE FERENDA 3 EL ENFRENTAMIENTO DEL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES A TRAVÉS DE LA 139 LEGISLACIÓN SECTORIAL 3.1 LOS MECANISMOS URBANÍSTICOS APLICADOS A LA TUTELA TERRITORIAL. 139. 3.2 LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE COMO CAMINO. 143. 3.3 LA NUEVA CONTRIBUCIÓN DE LA PROTECCIÓN Y DEFENSA CIVIL. 150.

(16) CAPÍTULO IV – INSTRUMENTOS DE CONTROL DEL RIESGO DE INUNDACIÓN. 159. 1 MEDIDAS ESTRUCTURALES INTENSIVAS. 162. 1.1 RETARDO DE LA ESCORRENTÍA. 163. 1.2 ACELERACIÓN DE LA ESCORRENTÍA. 164. 1.3 DESVIO DE LA ESCORRENTÍA. 165. 2 MEDIDAS ESTRUCTURALES EXTENSIVAS. 170. 2.1 CUBIERTA VEGETAL O INFRAESTRUCTURA VERDE. 170. 2.2 SISTEMAS URBANOS DE DRENAJE SOSTENIBLE. 174. 3 MEDIDAS NO ESTRUCTURALES. 195. 3.1 COMBATE A LA DEFORESTACIÓN Y PROTECCIÓN DE ECOSISTEMAS. 198. 3.2 PLANIFICACIÓN URBANA: MAPEO DE LAS ÁREAS INUNDABLES, ZONIFICACIÓN 201 Y COMPATIBILIDAD DE LOS PLANES DIRECTORES CON EL PLAN DE LA CUENCA 3.3 COMBATE A LA OCUPACIÓN DE ÁREAS INUNDABLES. 207. CAPÍTULO V – GESTIÓN DE RIESGO DE INUNDACIONES CON ENFOQUE EN LA 213 PREVENCIÓN DE DAÑOS 1 EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO Y LA 215 DIGNIDAD DE LA PERSONA HUMANA ANTE EL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES 2 DERECHO DE PROPIEDAD Y DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA. 220. 3 LOS PRINCIPIOS DE PREVENCIÓN Y DE CAUTELA PARA MITIGACIÓN DE DAÑOS. 229. 4 LA PROHIBICIÓN DE LA PROTECCIÓN DEFICIENTE Y LA RESPONSABILIDAD 236 ESTATAL POR OMISIÓN CONCLUSIÓN. 247. REFERENCIAS. 255. ANEXO LEGISLATIVO. 287. ANEXO JURISPRUDENCIAL. 295.

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(18) INTRODUCCIÓN. Los ríos son documentos que nos aportan información sobre la realidad social en cada momento y en cada contexto. Son también elementos que nos ayudan a comprender y explicar el mundo urbano en el que vivimos. La relación de las diferentes sociedades con los ríos y el proceso de humanización a que estos fueron sometidos, explica muchos aspectos del proceso de rehidratación-deshidratación de las ciudades. A lo largo de la historia, los ríos han pasado de ser parte fundamental en la organización de la vida social, a ser realidades patrimoniales. En su expresión urbana, los ríos son la manifestación de una catástrofe ambiental de consecuencias más o menos imprevistas1.. Como resultado de una tradición de ocupación del espacio caracterizada por una explotación intensiva de los recursos naturales – que, basada en la abundancia de éstos, siempre se supuso que serían infinitos –, Brasil impactó negativamente en su territorio y en sus especies a lo largo de los más de 500 años transcurridos desde su “descubrimiento”. Muy poca o ninguna preocupación tuvo la nación, con carácter general, con la transgeneracionalidad del derecho al medio ambiente o con la propia sostenibilidad de su desarrollo – conceptos acuñados solamente a partir de la década del 70 (hace menos de 50 años, por lo tanto).. 1. PEIXOTO, P., “Los ríos como un factor civilizador en un mundo urbano”, en: MELGAREJO, J.; MARTÍ, P.; MOLINA, A. (editores), Agua, Arquitectura y Paisaje en Europa, UNE (Publicacions de la Universitat d’Alacant), San Vicente del Raspeig, 2016, p. 103.. 17.

(19) Con un importante incremento demográfico y ninguna planificación, el país alcanzó una impresionante marca de urbanización de la población: más del 80% de los brasileños viven actualmente en ciudades. Ciudades éstas que, en un número muy considerable, se formaron a lo largo de cursos de agua o en sus áreas de influencia. El presente estudio tiene por propósito, en ese contexto, investigar el fenómeno de las inundaciones urbanas frente a la constante – y no siempre harmónica – interacción entre la ciudad y las aguas fluviales de su entorno. Por condiciones hidrológicas, geológicas y meteorológicas, asociadas a la acción humana, fenómenos naturales pasan a tener características de catástrofes, produciendo expresivos daños personales y patrimoniales. Los objetivos fijados fueron los de profundizar en el análisis de las verdaderas causas de los daños producidos en eventos extremos de origen hidrológico. Si las crecidas son movimientos naturales de los cauces, en buena medida conocidos y previsibles, las inundaciones (que afectan a las vidas y patrimonios de las personas), sin duda deberían ser evitadas. En definitiva, lo que se propone para Brasil es la aprobación de nuevos instrumentos legislativos destinados a perfeccionar el actual sistema normativo. El objetivo es enfrentar directamente el tema de las inundaciones, como se hace en Europa y España, dotando el orden jurídico de una política nacional de ordenación territorial que logre coordinar los distintos textos legales editados en ámbitos locales y regionales, así como promover un diálogo entre éstos y las normas sectoriales con reflejo territorial. De no ser posible – o mientras no lo sea – la mejora de la legislación brasileña, pretendemos demostrar que es posible utilizar los instrumentos jurídicos actualmente existentes, de forma coordinada, para una eficaz gestión de riesgo. A estos efectos, también son analizadas las alternativas técnicas estructurales que, junto a opciones no estructurales como la planificación urbana, la protección ambiental y la reserva de áreas, resultan útiles para una gestión de los riesgos de inundación que tenga por objetivo prevenir la producción de daños.. 18.

(20) Sin el compromiso del poder público y de la colectividad, sin embargo, nada de esto será posible. Es necesario que la sociedad se apropie de estos conceptos y asuma estas realidades para poder exigir de la administración soluciones distintas y exigir responsabilidades. El enfrentamiento de los desastres debe dejar de ser un asunto exclusivo de la protección civil para ser objeto de la planificación urbanística y de ordenación territorial, así como un reto que tenga por norte los deberes constitucionales de protección ambiental y, sobre todo, el principio fundamental de la dignidad de la persona. Si esta investigación logra contribuir para el necesario cambio de enfoque – de la remediación a la prevención – habrá alcanzado plenamente sus objetivos. Desde el punto de vista metodológico, para realizar la presente investigación se han utilizado fuentes legales, doctrinarias y jurisprudenciales, sumadas al análisis de diferentes estudios y experiencias técnicas utilizadas en Europa y aún desconocidas en Brasil, como los Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible (SUDS). Las referencias, relacionadas al final de esta tesis, abarcan todas las obras consultadas durante la investigación, ya sean libros o artículos doctrinales publicados en revistas especializadas. También se incluyeron otros estudios académicos relacionados con el tema (tesis doctorales y trabajos fin de máster), cuyas referencias de consulta se encuentran igualmente listadas, así como las noticias y/o artículos de opinión consultados en medio electrónico. También están relacionados los textos legislativos – de Brasil, España y también de la Unión Europea – y los documentos internacionales consultados, todos ellos con su correspondiente dirección electrónica. A raíz del estudio de decisiones judiciales de Brasil y de España relacionadas con las materias enfrentadas en esta tesis, fueron igualmente incorporadas al final, con todos los datos necesarios a su identificación y consulta directa. El primer capítulo de la tesis doctoral se centra en el análisis de los desastres de origen hidrológico, identificando los fenómenos, exponiendo los daños producidos y. 19.

(21) apuntando sus causas. Para ello, el primer paso fue el abordaje conceptual, con el objeto de situar el problema y definir la terminología apropiada. Entre los conceptos estudiados figuran los de desastre, anegamiento, inundación, riesgo y peligro, entre otros. Cabe subrayar la importante distinción entre la crecida y la inundación: mientras la primera es un movimiento hidrológico natural del curso de agua, la segunda es consecuencia directa de la ocupación del cauce mayor del río o su planicie de inundación. La pretensión de la investigación nunca fue la de establecer instrumentos que permitan controlar las crecidas de los ríos o interferir en los movimientos hidrológicos naturales: el objetivo, por el contrario, es gestionar el riesgo de inundación a fin de evitar o reducir los daños que puedan producirse. Se trata por tanto de un enfoque fundamentalmente preventivo. Los datos relacionados con esos desastres (no solamente datos nacionales, sino también a escala mundial) son expuestos a continuación, considerados a partir de principios del presente siglo. El impacto de las aguas sobre la vida y el patrimonio está reflejado desde luego en volúmenes que por su expresión merecen atenta consideración – sea por la cantidad de vidas humanas perdidas y de personas afectadas de distintas formas, sea por el coste monetario de la destruición de patrimonios públicos y privados, sin olvidar los costes públicos de remediación y de reconstrucción. Para una correcta visión que permita actuar no solamente en la remediación sino sobre todo en la prevención de daños, justamente para evitar su producción o al menos para mitigar las consecuencias, se pretende la desmitificación del término “desastre natural”, frecuentemente empleado en tales circunstancias, no siempre de forma adecuada. En efecto, tras ocurrir una catástrofe con origen en fenómenos naturales – como es el caso de las inundaciones – rápidamente surgen noticias, declaraciones y pronunciamientos lamentando que haya ocurrido un “desastre natural”, como si la única causa de los daños fuera la fuerza de la naturaleza, como si los fenómenos tuvieran origen exclusivamente natural y estrictamente impredecible. Las consecuencias de ese pensamiento (exprofeso) equivocado son dos: (1) la ausencia de responsabilidad por las acciones y/o omisiones que contribuyeron para la. 20.

(22) producción de los prejuicios y (2) la falta de inversión en prevención. Si asumimos que los desastres son “naturales”, no hay responsabilidades ni acciones humanas a adoptar para cambiar el status quo y todo sigue exactamente de la misma manera hasta la próxima catástrofe. A fin de lograr la retirada de la “máscara” puesta a los desastres, se apuntan en ese mismo capítulo inicial las verdaderas causas de los eventos hidrológicos extremos: acciones antrópicas que, conjugadas con fenómenos naturales, producen los resultados adversos. En el caso específico de las inundaciones, aunque tengan origen en la hidrología y sean potenciadas por la meteorología (factores que desencadenan pluviosidad), no se puede negar la influencia expresiva de acciones u omisiones humanas en la producción de los daños. Ahí están la urbanización desordenada que produce impermeabilización del suelo, el abuso de los recursos naturales (mal uso del suelo, deforestación, polución) y sobre todo la ocupación de áreas inundables. Tampoco se podría dejar de considerar, por su absoluta relevancia, la influencia, sobre ese panorama, de los cambios climáticos en curso en el Planeta. Justamente porque las inundaciones son consecuencia de la producción de fenómenos hidrológicos extremos, importa reconocer que el calentamiento global influye negativamente en el aumento de la frecuencia y de la magnitud de esos sucesos, generando daños más expresivos (en número de personas afectadas, en capacidad de destrucción, en área de alcance). Tener en cuenta esa realidad y los cambios que se irán a producir, según los conocimientos técnicos disponibles, es esencial para una correcta gestión de los riesgos. El capítulo segundo se ocupa de hacer una necesaria aproximación entre las cuestiones medioambientales, los derechos humanos y los cambios climáticos. Con esa misión, resulta ineludible reconocer las vulnerabilidades físicas y sociales a que están expuestas las comunidades y, a partir de eso, tratar de poner en marcha la justicia socioambiental con la finalidad de minimizar los daños por ellas soportados. En efecto, las comunidades están desigualmente expuestas a los desastres. Dependiendo de los aspectos físicos del lugar que habitan, estarán más o menos sujetas a amenazas. Según. 21.

(23) sus condiciones sociales, tendrán más o menos capacidad de conocer el peligro y anticipar acciones de prevención y preparación. También tendrán más o menos condiciones de reaccionar a la catástrofe: su resiliencia está en buena medida determinada por su vulnerabilidad social. La búsqueda en el ámbito internacional de iniciativas para reducir el riesgo de desastres, promover resiliencia en las comunidades y priorizar la prevención como forma de garantizar los derechos humanos involucrados también está contemplada en ese capítulo. Diversos documentos producidos en el ámbito de Naciones Unidas son aquí analizados en orden cronológico, no sólo, específicamente, dentro de la estrategia de reducción de riesgo de desastres, sino también en otras esferas, como las cumbres mundiales y los documentos relacionados a cuestiones humanitarias, por ejemplo. Todo eso para demostrar que el escenario internacional impele a las naciones a actuar dentro de sus territorios para promocionar la resiliencia a los desastres. El tratamiento del orden jurídico brasileño al problema de las inundaciones es abordado desde la perspectiva de la constitucionalización de esta cuestión. En Brasil las inundaciones son expresamente referidas por el texto constitucional como una especie de calamidad pública, siendo exigido un conjunto de acciones de parte del poder público para combatir consecuencias dañinas. El Capítulo II se concluye con un análisis jurídico del reparto de competencias entre los entes federados de Brasil. Unión, Estados y Municipios tienen distintos ámbitos y límites de actuación en las materias involucradas en el tema de las inundaciones, siendo fundamental aclarar la base competencial de cada esfera. En vista de la experiencia española y también europea en el control de inundaciones, se estudia en el tercer capítulo el manejo normativo desarrollado en dichos contextos como forma de extraer algunas enseñanzas que permitan elaborar propuestas de lege ferenda para mejorar la legislación brasileña. Considerando que los fenómenos de origen hidrológico son recurrentes también en Europa y, de forma muy especial, en España, la tradición normativa existente en este país puede contribuir perfeccionamiento. del. sistema. brasileño,. correspondientes adaptaciones al contexto local.. 22. siempre. teniendo. en. cuenta. al las.

(24) Por esa razón, el Capítulo III trata de la política hidráulica española, analizando cómo este país, que sufre con escasez y también con exceso de agua (por paradojal que pueda parecer), enfrenta estas cuestiones. Cabe destacar en este contexto cómo desde el año 2003 la Comunidad Valenciana (Levante Español) dispone de un plan de acción territorial sobre la materia: el PATRICOVA, que no solamente fue pionero en el país, sino que se anticipó a la propia normativa comunitaria. Como resultado de las inundaciones sufridas por el centro de Europa en el año 2002, la Directiva Europea de Inundaciones sale a la luz en 2007, siendo en la actualidad el marco normativo comunitario que obliga a los países miembros a regular esta materia. La Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre del 2007, sobre evaluación y gestión de riesgos de inundación, ha dado lugar a que en España se hayan editado distintas normas de rango nacional para regular el problema de las inundaciones, debiendo citarse en especial los Reales Decretos 9/2008 y 903/2010. Aunque la trasposición efectiva de la normativa comunitaria al derecho interno se haya dado con el RD 903/2010, importa reconocer que el RD 9/2008 ya introdujo algunas importantes modificaciones en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y creó el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI); en definitiva, se ocupó de dotar al orden jurídico español de nuevas herramientas para el control de inundaciones (posteriormente perfeccionado por el RD 638/2016). En otro apartado del mismo capítulo se diagnostica una grave laguna existente en el ordenamiento jurídico brasileño, que carece de una norma de rango nacional en materia de ordenación territorial. No solamente el país no dispone de norma específica sobre inundaciones, como España y otros países europeos, sino que tampoco existe una política nacional de ordenación territorial, lo que trae como consecuencia que las legislaciones urbanísticas de ámbito regional y local se sobrepongan y no dialoguen entre ellas ni con otras normas sectoriales. No por otra razón este estudio propone avances de lege ferenda: además de adoptar una legislación específica sobre inundaciones, proponemos la introducción de una norma nacional de ordenación del. 23.

(25) territorio, como instrumento necesario para tratar de coordinar la legislación regional y local existente. Se indican, también, en ese mismo capítulo, los instrumentos legales puestos a disposición de los administradores públicos brasileños (en las diferentes esferas federativas) – así como de los agentes de control externo – para el necesario enfrentamiento del problema de las inundaciones. Se demuestra, con ello, la posibilidad de utilizar los instrumentos jurídicos existentes en la legislación sectorial nacional para hacer frente a los desastres, atacando sus causas (evitándolas o minimizándolas) y estableciendo programas de gestión que reduzcan la incidencia de daños personales y patrimoniales para las hipótesis de ocurrencia de los eventos naturales. Instrumentos de distinta naturaleza para la adecuada composición de los planes o programas resultan analizados en el Capítulo IV, que tiene como punto de referencia la exposición de las diferentes medidas estructurales y también no estructurales que pueden ser útiles al control de inundaciones. Entre ellas, se encuentran las tradicionales obras de ingeniería y los más modernos sistemas de drenaje urbano sostenible, así como las diferentes opciones de planificación urbana y estrategias de protección ambiental. Cierto es que una efectiva gestión del riesgo pasa por la adopción no de una solución única, sino de un conjunto de medidas tendientes a – de forma conectada – controlar el riesgo de inundaciones y minimizar los daños por ellas producidos. Finalmente, se pone de manifiesto la necesidad de combatir la ocupación de áreas inundables por respeto tanto al derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado como al principio fundamental de la dignidad de la persona. De hecho, la flexibilidad en la ordenación del territorio y la falta de fiscalización del cumplimiento de sus reglas produce la indebida ocupación de áreas que, por sus características naturales, deberían estar libres para permitir el movimiento de las aguas en momentos de crecidas. Construir o permitir la construcción en esas localizaciones no supone sólo incumplir las obligaciones de protección ambiental, sino que supone también no respetar el principio. 24.

(26) de la dignidad de la persona, porque no hay nada más indigno que vivir en un territorio constante o periódicamente afectado por las aguas. También en el capítulo final de este estudio se examinan los posibles conflictos con los derechos de propiedad y derecho a vivienda digna, ambos consagrados por el texto constitucional. La aplicación de expedientes urbanísticos o de ordenación territorial para impedir la ocupación de determinadas áreas sensibles puede generar aparentes conflictos de derechos, a merecer atención del jurista. Sin embargo, es necesario considerar que la propiedad debe siempre, para ser reconocida como tal, atender a su función social – y ¿por qué no decir? socioambiental –. De otra parte, el derecho a una vivienda tampoco puede prescindir del respeto a las condiciones del medio, ya que la vivienda debe ser digna, lo que no podrá ocurrir si el área en la que está situada fuera inundable. Los principios ambientales de prevención y de cautela merecen especial consideración a estos efectos, razón por la cual fueron incluidos en un apartado del Capítulo V. Invertir en prevención es ineludible para la mitigación de los daños producidos por eventos catastróficos. Por otro lado, la eventual incertidumbre científica sobre las posibilidades y probabilidades de ocurrencia de sucesos catastróficos debe determinar aún mayor cautela en el abordaje de las actividades humanas y de la ocupación del territorio. Analizados todos esos elementos, indisolublemente relacionados con el tema de las inundaciones, no se podía dejar de abordar las responsabilidades implicadas. En apartado específico, ponemos de manifiesto la responsabilidad estatal por eventuales omisiones o actuaciones deficitarias frente a la obligación de evitar daños por desastres, al objeto de asegurar los derechos de los ciudadanos administrados. Para concretar los derechos a la vida, salud, seguridad, dignidad y el mismo derecho de propiedad, el Estado debe actuar de forma eficiente para reducir los riesgos y minimizar los daños producidos por las inundaciones, no siendo admisible una conducta omisa o insuficiente de la Administración Pública.. 25.

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(28) CAPÍTULO I DESASTRES DE ORIGEN HIDROLÓGICO: LOS FENÓMENOS, LOS DAÑOS Y LAS CAUSAS. 27.

(29)

(30) 1 APROXIMACIÓN AL TEMA Y ABORDAJE CONCEPTUAL: FENÓMENOS HIDROLÓGICOS COMO DESASTRES Cuando en los años 80 Ulrich Beck nos advierte sobre el principio de una nueva era, cuyo poder de peligro suprime todas las fronteras, zonas protegidas y diferenciaciones de la modernidad, lo hace movido por el choque de lo ocurrido en Chernóbil2. Sin embargo, la idea de que vivimos en una sociedad de riesgo3 – bajo el signo del miedo – se aplica no solamente al problema atómico o a cualquier otro tipo de amenaza tecnológica, sino también al incremento sustancial de la incidencia de desastres naturales, dado el número de personas y patrimonios afectados. No por otra razón la comunidad internacional está movilizada en torno a ese tema: el periodo comprendido entre 1990 y 1999 fue nombrado por las Naciones Unidas como el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales y desde entonces mucho se ha avanzado en pro de la construcción de mecanismos de protección y resiliencia de las comunidades, como se verá adelante.. 2. El accidente nuclear ocurrido en Chernóbil, Ucrania, a 26 de abril de 1986 fue la mayor catástrofe nuclear de la historia, habiendo afectado – según datos oficiales – la vida de 600 mil personas. Véase noticia sobre el informe de Naciones Unidas del 2005 en la página web de la Organización Mundial de la Salud, disponible en: <http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2005/pr38/es/>. Fecha de consulta: 7-2-2018. 3 BECK, U. La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad, Paidós, Barcelona, 1998. Original publicado en Alemania en el 1986.. 29.

(31) Según el Foro Económico Mundial, en su Informe de Riesgos Mundiales 2017, los desastres naturales están en el tope de los 10 principales riesgos mundiales en términos de probabilidad y también de impacto, como se puede ver de la siguiente imagen4: Figura 1 – Principales riesgos mundiales. (Fuente: Foro Económico Mundial.). La Estrategia Internacional para Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR, sigla en inglés) define desastre como “una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la. 4. Encuesta de percepción sobre los riesgos mundiales 2016 del Foro Económico Mundial. Nota: Se solicitó a los encuestados que evaluaran la probabilidad del riesgo mundial individual en una escala del 1 al 7, donde 1 representaba un riesgo con pocas probabilidades de ocurrir y 7 un riesgo con muchas probabilidades de ocurrir. Además, los encuestados evaluaron el impacto de cada riesgo mundial en una escala del 1 al 5 (1: impacto mínimo; 2: impacto menor; 3: impacto moderado; 4: impacto severo; y 5: impacto catastrófico). Informe de riesgos mundiales 2017, 12ª edición, Foro Económico Mundial, Ginebra, 2017. Disponible en: <http://www.oliverwyman.com/content/dam/oliver-wyman/v2/publications/2017/jan/Global-Risk-Report2017_ES.pdf>. Fecha de consulta: 31-1-2018.. 30.

(32) comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos”5. El Programa de las Naciones Unidas para Medio Ambiente – PNUMA toma las mismas bases y agrega que un desastre es una función del proceso de riesgo, que resulta de la combinación de peligros, condiciones de vulnerabilidad y de la limitada capacidad o insuficiencia de medios para reducir las consecuencias negativas potenciales del riesgo6. En Brasil el concepto de desastre viene fijado por el Decreto Federal n. 7.257/20107, según el cual desastre es el resultado de eventos adversos, naturales o provocados por el hombre sobre un ecosistema vulnerable; eventos que causan daños humanos, materiales o ambientales, y consecuentes perjuicios económicos y sociales. El glosario del Emergency Events Database (EM-DAT), base de datos utilizada por Naciones Unidas para la planificación de acciones a nivel mundial, revela que, para el Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED) de la Universidad de Louvain (Bélgica), el desastre, además de ser un “evento imprevisto y muchas veces repentino que causa grandes danos, destruición y sufrimiento humano”, precisa de una respuesta de asistencia externa a nivel nacional o internacional8.. 5. UNISDR – Estrategia Internacional para Reducción del Riesgo de Desastres. Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, 2009. Versión en español disponible en: <https://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf>. Fecha de consulta: 2-2-2018. 6 “Disaster: A serious disruption of the functioning of a community or a society causing widespread human, material, economic or environmental losses which exceed the ability of the affected community or society to cope using its own resources. A disaster is a function of the risk process. It results from the combination of hazards, conditions of vulnerability and insufficient capacity or measures to reduce the potential negative consequences of risk”. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE – PNUMA. Environment and disaster risk: emerging perspectives, 2008, p. 6. Disponible en: <http://www.unisdr.org/files/624_EnvironmentanddisasterriskNov08.pdf>. Fecha de consulta: 2-2-2018. 7 Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7257.htm>. Fecha de consulta: 5-2-2018. El Decreto se mantiene vigente mismo tras el adviento de la Ley Federal n. 12.608/2012, a efectos de reglamento. 8 Disponible en inglés en: <http://www.emdat.be/Glossary#letter_d>. Fecha de consulta: 2-2-2018. Como indica Tiago Antunes, creemos que la existencia de un pedido de ayuda externa no debería funcionar como requisito a la caracterización del desastre, ya que ni todos los eventos asumirán una escala tan amplia a punto de que efectivamente sea necesario auxilio internacional. ANTUNES, T., “O risco climático na sua dimensão catastrófica”, en: GOMES, C. A; SARAIVA, R. G., Actas do Colóquio Catástrofes Naturais: uma realidade multidimensional, ICJP – Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2013, pp. 121163.. 31.

(33) Considerando las causas, el EM-DAT clasifica los desastres como naturales9 – que tienen relación con las dinámicas interna o externa de la Tierra – y tecnológicos, que son ocasionados por la acción humana. El último informe publicado por el CRED – Annual Disaster Statistical Review 2016 – The numbers and trends10 – ofrece una tabla en la que se destacan los desastres naturales ocurridos a escala mundial en el año 2016, tomando en consideración el número de muertes: Tabla 1 – Lista de los 10 desastres naturales con mayor número de muertos en 2016. (Fuente: CRED, 2016, p. 20.). De la compilación de estos datos se puede percibir que en términos de número de personas muertas los desastres derivados de fenómenos hidrológicos extremos presentan un lugar destacado: las 6 inundaciones (flood) que aparecen en la lista causaron juntas 1.819 óbitos, siendo responsables de la mitad de las muertes producidas. En el total de desastres naturales que tuvieron lugar en el 2016, las inundaciones fueron responsables por nada menos que 4.731 muertes11.. 9. La doctrina especializada llama la atención para la impropiedad del término “desastre natural” a algunas ocurrencias que – como veremos en el punto 3 de este Capítulo – aunque sean relacionadas a la dinámica del planeta, son desencadenados o agravados por acción humana. 10 GUHA-SAPIR, D. et al., Annual Disaster Statistical Review 2016: The Numbers and Trends, Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED), Bruselas, 2016. Disponible en: <http://emdat.be/sites/default/files/adsr_2016.pdf>. Fecha de consulta: 31-1-2018. 11 “At a more detailed level, it appears that, in 2016, floods killed the most people (4,731), however 17% below a 2006-2015 annual average of 5,709”. Ibid., p. 1.. 32.

(34) El CRED registra, además, que anualmente desde el 2006, los desastres hidrológicos son los eventos con mayor número de repeticiones (por encima del 50% de todos tipos de desastres), seguidos por los desastres meteorológicos y luego por desastres climatológicos y geofísicos, respectivamente12. Así es que el EM-DAT distingue entre los desastres naturales: Figura 2 – Clasificación de los tipos de desastres naturales. (Fuente: CRED, 2016, p. 14.). En suma, los llamados desastres hidrológicos son, según el CRED, los más frecuentes en los cinco continentes13. Esa es precisamente la razón por la cual el presente estudio pone su enfoque en el problema de las inundaciones: cada vez más – quizá agravados por los cambios climáticos en curso, los sucesos extremos de origen hidrológico cobran mayor importancia en el planeta.. 12. “Each year since 2006, the number of hydrological disasters still took the largest share in natural disaster occurrences in 2016 (51.8%, for an average proportion of 50.5% for the period 2006- 2015), followed by meteorological disasters (28.1% versus a decadal mean proportion of 32.4%), while climatological disasters (11.1% versus an annual mean proportion of 8.7%) overpassed geophysical disasters (9.1% for a 2006-2015 mean proportion of 8.4%)”. Ibid., p. 1. 13 “As during the previous decade, hydrological disasters were, in 2016, the most frequent in all continents, except Oceania where more meteorological disasters were reported. In all UN regions, floods were the most frequently reported disaster type, with the exception of the Caribbean, North America, East Asia, Western Europe and Polynesia, where storms predominate”. Ibid., p. 3.. 33.

(35) En España, según los datos de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, las inundaciones constituyen el fenómeno natural con mayor impacto económico y social, y prácticamente toda la geografía española se ve afectada por este riesgo – con especial recurrencia en las costas mediterráneas y cantábricas, y en los espacios fluviales de los grandes ríos peninsulares14. En lo que toca a Brasil, el panorama no es distinto. Si bien es cierto que no suele ser escenario de terremotos ni tsunamis, importa reconocer que anegamientos, inundaciones y deslizamientos de pendientes han ocurrido de forma cada vez más frecuente en territorio brasileño. Un estudio realizado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) entre los meses de marzo y noviembre de 2013 y publicado en 2014 revela que, de los 5.570 municipios brasileños, 2.065 se han visto afectados por anegamientos en los cinco años anteriores a la investigación (37,1% de los municipios, por lo tanto)15. La misma investigación también muestra los datos relacionados con las inundaciones graduales y bruscas en el mismo periodo (5 años anteriores a la recolección de datos). Desde esta perspectiva, 1.543 municipios brasileños se vieron afectados por los desbordamientos de ríos o inundaciones graduales (27,7%), y 1.574 por lluvias torrenciales o inundaciones bruscas (28,3%); hay 948 municipios afectados por ambos eventos. Con el objeto de clarificar conceptos, importa referir que, de acuerdo con el glosario que incluye la publicación, el IBGE considera anegamientos los desbordamientos o la acumulación de aguas más directamente relacionados con la deficiencia de los 14. Disponible en: <http://www.proteccioncivil.es/riesgos/inundaciones/presentacion>. Fecha de consulta: 5-2-2018. Para un análisis de los datos del periodo 1995-2014, véase el Trabajo Fin de Máster en Análisis y Gestión de Emergencia y Desastres presentado por Virginia Gutiérrez Abril a la Universidad de Oviedo, intitulado “Episodios de Inundaciones en España 1995-2014”, disponible en: <http://digibuo.uniovi.es/dspace/bitstream/10651/38157/6/Virginia%20Gutierrez.pdf>. Fecha de consulta: 5-2-2018. 15 IBGE – Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, INVESTIGAÇÃO DE INFORMAÇÕES BÁSICAS MUNICIPAIS. Perfil dos Municípios Brasileiros 2013, IBGE, Río de Janeiro, 2014. Disponible en: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2013/default.shtm>. Fecha de consulta: 18-12-2018. Importa registrar que, aunque haya sido publicada nueva investigación en el 2016 (MUNIC 2015), no ha tratado del tema de la gestión de riesgos y respuesta a desastres como hizo la del año 2013, razón por la cual los datos más actuales son los referidos en el texto de la presente tesis.. 34.

(36) sistemas de drenaje y/o la falta de permeabilidad del suelo, lo que dificulta la escorrentía de agua. Las crecidas (o inundaciones graduales) estarían relacionadas con la elevación paulatina y predecible de las aguas de los cursos del agua. Después de algún tiempo de situación de creciente, el agua vuelve a fluir gradualmente. Las inundaciones se clasifican como bruscas, a su vez, cuando son causadas por lluvias fuertes y concentradas en un corto período de tiempo, en la medida en que provocan el desbordamiento de los canales de drenaje naturales – con daños materiales y humanos más intensos que en las inundaciones graduales. La característica determinante aquí es la intensidad y alta velocidad de la escorrentía, que supone un alto poder de destrucción16. Tucci17 aclara que los ríos tienen dos lechos: el lecho (cauce) menor, donde el agua fluye la mayor parte del tiempo, y el lecho mayor, que es alcanzado por las aguas en épocas de crecidas (inundaciones):. Figura 3 - Lecho menor y lecho mayor de un río. La ocupación del lecho mayor.. (Fuente: TUCCI, C. E. M., “Aguas urbanas”, p. 105.). 16. También pueden ocurrir por gran volumen de lluvia en las cabeceras de ríos de grande declividad, como recuerdan ANDRADE FILHO, A. G.; SZÉLIGA, M. R.; ENOMOTO, C. F., “ESTUDO DE MEDIDAS NÃOESTRUTURAIS PARA CONTROLE DE INUNDAÇÕES URBANAS”, en: PUBLICATIO UEPG – Ciências Exatas e da Terra, Ciências Agrárias e Engenharias, 6, 2000, pp. 69-90. 17 TUCCI, Carlos E. M., “Águas urbanas”, en: Estudos Avançados, v. 22, n. 63, pp. 97-112, São Paulo, 2008. Disponible en: <http://www.scielo.br/pdf/ea/v22n63/v22n63a07.pdf>. Fecha de consulta: 18-12-2018.. 35.

(37) Según el Anuario Brasileño de Desastres Naturales 201118, elaborado por el Centro Nacional de Gerenciamiento de Riesgos y Desastres del Ministerio de Integración Nacional, los anegamientos son fruto de la combinación de precipitaciones intensas con superación de capacidad de escorrentía de los sistemas de drenaje urbanos, que generan acumulación de agua en las carreteras, edificios y otras obras de infraestructura urbana19. Se entiende por torrentes de agua la escorrentía superficial a alta velocidad y energía, desencadenada por lluvias intensas y concentradas20. Las inundaciones, a su vez, están directamente relacionadas con las crecidas de los ríos y se intensifican por las condiciones climáticas de medio y largo plazo. La Codificación Brasileña de Desastres (COBRADE), instituida por la Instrucción Normativa n. 01, de 24 de agosto de 2012 del Ministerio de Integración Nacional21, a partir de los criterios de EM-DAT22, distingue inundaciones, torrentes de agua y anegamientos (incluso con la simbología utilizada):. 18. BRASIL. Ministerio de Integración Nacional. Centro Nacional de Gerenciamiento de Riesgos y Desastres. Anuário brasileiro de desastres naturais: 2011, CENAD, Brasilia, 2012. Disponible en: <http://www.mi.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=e3cab906-c3fb-49fa-945d649626acf790&groupId=185960>. Fecha de consulta: 5-2-2018. 19 Ibid., p. 46. 20 Ibid., p. 47. 21 Según sus artículos 7º y 8º. Actualmente la codificación toma lugar en el Anexo V de la Instrucción Normativa n. 02, de 20 de diciembre de 2016, que revocó la anterior. Disponible en: <http://www.integracao.gov.br/documents/3958478/0/Instru%C3%A7%C3%A3o+Normativa+N+02++VERSAO+PARA+PUBLICA%C3%87%C3%83O-21.12.16.pdf/dfee339a-4aa9-4d39-8220-a9a9c3434779>. Fecha de consulta: 5-2-2018. 22 AMARAL, M., “O papel do direito urbanístico na sociedade potencializadora de desastres”. Trabajo fin de Máster en Derecho, Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS, 2013, p. 31.. 36.

(38) Figura 4 – Clasificación y Codificación Brasileña de Desastres (COBRADE). (Fuente: COBRADE23.). Según la intensidad, los desastres pueden ser clasificados en tres niveles: (I) pequeña intensidad, cuando causen solamente daños humanos y la situación de normalidad pueda ser restablecida con recursos locales o complementados con ayuda del estado24 y ayuda federal; (II) mediana intensidad, daños y perjuicios soportables y superables por los gobiernos locales, cuando la normalidad pueda ser restablecida con recursos locales, o complementados con ayuda del estado y ayuda federal; y (III) grande intensidad cuando los daños y perjuicios no son superables y soportables por los gobiernos locales y el restablecimiento de la situación de normalidad depende de la movilización y de la acción coordinada de las tres esferas de actuación en el Sistema. 23. Disponible en: <http://www.integracao.gov.br/documents/3958478/0/Anexo+V++Cobrade_com+simbologia.pdf/d7d8bb0b-07f3-4572-a6ca-738daa95feb0>. Fecha de consulta: 2-2-2018. Tal como EM-DAT, COBRADE distingue entre desastres naturales y desastres tecnológicos, clasificando los primeros en geológicos, hidrológicos, meteorológicos, climatológicos y biológicos. 24 Importa considerar que Brasil está dividido en Unión, estados y municipios, además del Distrito Federal. Las normas e instituciones en ámbito de los estados de la federación se llaman, en portugués, estaduais. Ausente correspondencia en español, aquí utilizaremos la expresión “del estado” (en minúscula), ya que la palabra “estatal” podría generar para el lector español confusión no deseada con el ámbito nacional/federal.. 37.

(39) Nacional de Protección y Defensa Civil (SINPDEC) y, en algunos casos, de ayuda internacional25. En el caso de España, el concepto legal de inundación viene referido en el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, según el cual se entiende por inundación el “anegamiento temporal de terrenos que no están normalmente cubiertos de agua ocasionadas por desbordamiento de ríos, torrentes de montaña y demás corrientes de agua continuas o intermitentes, así como las inundaciones causadas por el mar en las zonas costeras y las producidas por la acción conjunta de ríos y mar en las zonas de transición26. El mismo RD entiende por avenida el aumento inusual del caudal de agua en un cauce que puede o no producir desbordamientos e inundaciones, que es el mismo concepto que ya traía desde el año 1995 la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones. Esa Directriz, aún vigente27, define inundación como la “sumersión temporal de terrenos normalmente secos, como consecuencia de la aportación inusual y más o menos repentina de una cantidad de agua superior a la que es habitual en una zona determinada”, entendida así tanto la causada por rotura de presas, como la originada por precipitaciones, escorrentía, avenidas o desbordamiento de cauces.. 25. Artículo 2º de la ya citada Instrucción Normativa n. 02/2016 del Ministerio de Integración Nacional. En la página web del Ministerio de Integración Nacional sigue constando el “Manual De Planejamento em Defesa Civil – Volume I”, que clasifica los desastres en 4 niveles conforme a la intensidad. Véase Título II del Capítulo I, disponible en: <http://mi.gov.br/web/guest/defesacivil/publicacoes>. Fecha de consulta: 14-22018. 26 Texto consolidado disponible en: <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2010-11184>. Fecha de consulta: 5-2-2018. 27 Resolución de 31 de enero de 1995, de la Secretaría de Estado de interior, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones. Disponible en: <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1995-3865>. Fecha de consulta: 5-2-2018.. 38.

(40) 2 LOS DAÑOS CAUSADOS POR LOS FENÓMENOS HIDROLÓGICOS EXTREMOS Y LA NECESIDAD DE PROTECCIÓN DE LA VIDA Y DEL PATRIMÓNIO El establecimiento de una planificación adecuada de la gestión del riesgo de inundaciones presupone el conocimiento de los datos sobre los eventos ocurridos. Disponer de esta información, además de resultar una prioridad, es fundamental para evaluar la consistencia de los datos ya disponibles. Para articular el desarrollo de acciones y medidas para la reducción del riesgo, Naciones Unidas utiliza los datos de Emergency Events Database (EM-DAT), administrados por el Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED). Estas fuentes reúnen datos de desastres ocurridos en todo el mundo desde 190028. El método de obtención y almacenaje de datos y la transparencia agregada que comporta la publicación de los datos en Internet, otorga al EM-DAT la máxima credibilidad. En Brasil, la adopción de los criterios de EM-DAT para formación de la base de datos en el 2012 representó un paso importante para mejorar el planeamiento y colaborar en la supervisión y control de los desastres29. En ese mismo año fue creado por el Ministerio de Integración Nacional el Sistema Integrado de Informaciones sobre Desastres – S2ID30 que, a través de la informatización, pretende calificar y dar transparencia a la gestión de riesgos de desastres a nivel nacional. Para que un suceso figure como desastre en el banco de datos EM-DAT es necesario que cumpla como mínimo uno de los siguientes criterios31: (a) 10 o más 28. MARCELINO, E. V.; NUNES, L. H., KOBIYAMA, M., “BANCO DE DADOS DE DESASTRES NATURAIS: ANÁLISE DE DADOS GLOBAIS E REGIONAIS”, en: Caminhos de Geografia – revista on line, Uberlândia, v. 6, n. 19, octubre de 2006, pp. 130-149. Disponible en: <http://www.labhidro.ufsc.br/Artigos/Emerson%20et%20al%20%28UFU%202006%29%20vol.%207_n.%201 9%20%28banco%20de%20dados%29.pdf>. Fecha de consulta: 30-1-2018. 29 SOUZA, L. A. de, “Planejamento e controle urbanístico na prevenção e mitigação de desastres naturais”, en: Revista Brasileira de Direito Urbanístico – RBDU, año 1, n. 1, julio-diciembre 2015, pp. 51-85. 30 Disponible en: <https://s2id.mi.gov.br/#>. Fecha de consulta: 30-1-2018. En ese sistema se puede (a) registrar desastres ocurridos en los municipios/estados; (b) buscar informaciones sobre ocurrencias y gestión de riscos y desastres con base em fuentes oficiales de datos; (c) consultar y acompañar los procesos de reconocimiento federal de situación de emergencia o de estado de calamidad pública; y (d) consultar y acompañar los procesos de transferencia de recursos para acciones de respuesta o de reconstrucción. 31 “For a disaster to be entered into the database, at least one of the following criteria must be fulfilled: • 10 or more people reported killed; • 100 or more people reported affected; • declaration of a state of emergency; • call for international assistance”. GUHA-SAPIR, op. cit., p.13.. 39.

(41) personas reportadas como muertas; (b) 100 o más personas reportadas como afectadas; (c) declaración de estado de emergencia; (d) solicitud de ayuda internacional. Según el supra referido anuario del CRED, solamente en el año 2016 los desastres causaron 8.733 muertes en el mundo, afectaron a 569,4 millones de personas, y ocasionaron daños de 154 mil millones de dólares. Aunque el número de desastres y también de muertes se encuentre por debajo del promedio anual del decenio 2006-2015, el número de personas afectadas en 2016 fue el más alto desde 2006, superando en 1,5 veces el promedio anual del período, que era de 224 millones32. El Atlas Brasileño de Desastres Naturales – 1991 a 201233 presenta una comparación de la cantidad de desastres que se produjeron en el país en las décadas de 1990 y de 2000, apuntando a un asombroso34 aumento de sucesos de eventos extremos:. 32. “In 2016, worldwide, 342 reported natural disasters caused 8,733 deaths, affected 569.4 million people, and caused US$ 154 billion damages. The number of disasters was the third lowest since 2006 and amounted to 90.1% of its 2006-2015 annual average (376.4). The number of deaths was the second lowest since 2006 and 87.5% below its annual average (69,827). Inversely, the number of people reported affected was the highest since 2006 and amounted to 1.5 times its annual average (224 million), while costs from natural disasters were the fifth highest since 2006, almost 12 % above their 2006-2015 annual average”. Ibid., p. 19. 33 UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA. Centro Universitario de Estudios e Investigaciones sobre Desastres (UFSC/CEPED). Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 1991 a 2012, Volume Brasil, CEPED/UFSC, Florianópolis, 2013, 2ª edición, 126 p. Disponible en: <http://www.ceped.ufsc.br/atlas-brasileiro-dedesastres-naturais-2012/>. Fecha de consulta: 18-12-2018. Importante registrar que hasta la fecha de conclusión de la presente tesis no se ha publicado nueva edición del Atlas. 34 A pesar de que la publicación sostiene que no es posible afirmar el aumento del 78% en los últimos 13 años, teniendo en cuenta las deficiencias conocidas de los sistemas de Defensa Civil de actualización de sus registros.. 40.

(42) Gráfico 1 – Comparación de los acontecimientos entre décadas de 1990 y 2000.. (Fuente: Atlas Brasileño de Desastres Naturales 1991-2012, p. 34.). Estiajes y sequías son los fenómenos con mayor incidencia en el país, pero vienen seguidos – en segundo y tercer lugar, respectivamente – por torrentes de aguas e inundaciones, como se muestra en este gráfico: Gráfico 2 – Registros de los desastres naturales más recurrentes en Brasil (1991-2012).. (Fuente: Atlas Brasileño de Desastres Naturales 1991-2012, p. 118.). 41.

(43) En ese mismo Atlas se presentan mapas específicos para la visualización de estos eventos, entre los cuales destacamos los relativos a los fenómenos hidrológicos (torrentes de agua, inundaciones y anegamientos, respectivamente): Figura 5 – Registros de torrentes de agua en Brasil (1991-2012).. (Fuente: Atlas Brasileño de Desastres Naturales 1991-2012, p. 96.) Figura 6 – Registros de inundaciones en Brasil (1991-2012).. (Fuente: Atlas Brasileño de Desastres Naturales 1991-2012, p. 52.). 42.

(44) Figura 7 – Registros de anegamientos en Brasil (1991-2012).. (Fuente: Atlas Brasileño de Desastres Naturales 1991-2012, p. 60.). Tales fenómenos, de origen natural, y hasta cierto punto predecibles, adquieren relevancia jurídica a medida que afectan los bienes protegidos por el ordenamiento nacional, como el patrimonio y la vida humana. De hecho, la Investigación MUNIC 2013 presenta la alarmante cifra de 1.406.713 personas afectadas por inundaciones graduales en Brasil en los cinco años anteriores a la investigación, contabilizando 445 fallecimientos35. Los datos para el mismo período, pero tratándose de inundaciones bruscas36, indican 777.546 personas afectadas en el territorio nacional (108 fallecimientos). El Anuario Brasileño de Desastres Naturales de 2012, a su vez, informa que en comparación con las cifras del 2011, las inundaciones fueron el único desastre de carácter hidrológico con ocurrencias superiores en el 2012: mientras que en el año anterior cerca de 2 millones de personas habían sido afectadas por inundaciones en todo el país; en el 2012 la cifra fue de alrededor de 5,2 millones de habitantes – no sólo fallecimientos, sino. 35 36. Datos compilados en la Tabla 20 de la MUNIC 2013. IBGE, op. cit., p. 149. Tabla 21 de la MUNIC 2013. Ibid., p. 155.. 43.

(45) también personas sin hogar, desplazados, heridos y enfermos, como se ve en la siguiente tabla37: Tabla 2 – Daños Humanos Relacionados a las Inundaciones en 2012. (Fuente: Anuario Brasileño de Desastres Naturales de 2012, p.58.). Ya de la edición del 2013 del mismo Anuario38, que es la última edición conocida de la publicación, se extraen los siguientes datos: Tabla 3 – Daños Humanos Relacionados a las Inundaciones en 2013. (Fuente: Anuario Brasileño de Desastres Naturales de 2013, p.71.). De la tabla se desprende que, a pesar de que el número de personas afectadas por inundaciones en el 2013 fue menor que en el 2012, hubo un aumento en el número de muertes. En esta edición hay una referencia especial a la ciudad de São. 37. Extraído de la p. 58 de la publicación de 2012. Disponible en: <http://www.mi.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=f22ccccd-281a-4b72-84b3654002cff1e6&groupId=185960>. Fecha de consulta: 18-12-2018. 38 Disponible en: <http://www.mi.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=fee4007a-ab0b-403e-bb1a8aa00385630b&groupId=10157>. Fecha de consulta: 18-12-2018. Regístrese que esa es la última edición publicada del Anuario hasta la conclusión de la presente tesis.. 44.

(46) Leopoldo, en Rio Grande do Sul39, como el lugar del evento de inundación más significativo, registrado en agosto del 2013, con 178.401 afectados. Importa considerar, aún, que una inundación causa – más allá de los daños humanos – también una serie de daños patrimoniales, aparte de alterar completamente la estructura urbana: el desastre de origen hidrológico puede producir falta de energía eléctrica y/o de agua, problemas en el abastecimiento de alimentos y/o combustibles, además de causar problemas de transporte y movilidad, así como a los sistemas de comunicación40. Conforme a otro estudio41 producido por el mismo Centro Universitario de Estudios e Investigaciones sobre Desastres de la Universidad Federal de Santa Catarina (CEPED/UFSC), denominado: “Informe de daños materiales y perjuicios resultantes de desastres naturales en Brasil: 1995-2014”, la tipología de desastre más común a todas las regiones del país es la correspondiente a los fenómenos hidrológicos extremos, siendo responsable de un 40% del total de daños y perjuicios42. La publicación define por daños materiales los relacionados con residencias e infraestructuras públicas y privadas, y por perjuicios las pérdidas patrimoniales producidas tanto en el sector público como en el ámbito privado (en este caso: agricultura, pecuaria, industria y servicios)43. Aunque los datos estén basados en las informaciones suministradas por los municipios afectados y puedan tener alguna imprecisión o laguna, sirven para demostrar la gran escala de daños que puede ser alcanzada por los desastres: la publicación registra que en el período de la investigación – 1995-2014 – los informes apuntan a pérdidas anuales en el país del orden de 9 mil millones de reales (hoy 2,25 mil millones de euros)44. A continuación, se muestra la totalización de los datos del período estudiado:. 39. En el ámbito de la cuenca del Río dos Sinos, de la cual hablaremos adelante. Ibid., p. 71. ANDRADE FILHO, A. G.; SZÉLIGA, M. R.; ENOMOTO, C. F., op. cit., p. 72. 41 SCHADECK, R., Relatório de danos materiais e prejuízos decorrentes de desastres naturais no Brasil: 1995 – 2014. Universidad Federal de Santa Catarina. Centro Universitario de Estudios e Investigaciones sobre Desastres (CEPED/UFSC), Florianópolis, 2016. 42 SCHADECK, R., op. cit., p. 229. 43 Ibid., p. 24. 44 Ibid., p. 229. 40. 45.

(47) Figura 8 – Daños y perjuicios de eventos hidrológicos entre 1995 y 2014 (en reales). (Fuente: CEPED/UFSC.). Los daños y perjuicios que derivan de una inundación no se limitan al coste de reconstrucción de lo perdido: también comprenden las pérdidas patrimoniales asociadas a las interrupciones de producción y de servicios, ya que muchas actividades económicas podrán ser paralizadas, no sólo en el área afectada sino también en su entorno. En consecuencia, se hacen precisas mayores inversiones públicas. El arrastre de sedimentos, la erosión y la dispersión de contaminantes generan serias consecuencias para el entorno, siendo necesario invertir importantes recursos en la remoción de los residuos, en sanidad, en descontaminación y también en salud pública, teniendo en cuenta las enfermedades de transmisión hídrica.45 En este sentido, los datos acerca del impacto del agua sobre la vida humana demuestran la urgente necesidad de una gestión eficiente que tenga por norte evitar pérdidas humanas y patrimoniales. A tal efecto, la gestión de los riesgos debe tener en cuenta sus causas y factores agravantes, resultando esencial que las acciones también busquen respetar la dinámica del medio ambiente.. 45. MELO, M. J. V. ha tratado de algunos de esos aspectos en su tesis doctoral presentada en el Programa de Posgrado en Ingeniería Civil, Tecnología Ambiental y Recursos Hídricos en el 2007 en la Universidad Federal de Pernambuco, Brasil, intitulada “Medidas estruturais e não-estruturais de controle do escoamento superficial aplicáveis na Bacia do Rio Fragoso na cidade de Olinda”. Véase también CARVALHO, J. C. et al. “Enchentes, Alagamentos e Inundações: Causas, Consequências e Soluções”, en: COBRAMSEG 2014: Congresso Brasileiro de Mecânica dos Solos e Engenharia Geotécnica. Goiânia, 2014. Disponible en: <https://www.abms.com.br/links/bibliotecavirtual/cobramseg/2014/599581_80_Enchentes__Alagamentos _e_Inundacoes.pdf>. Fecha de consulta: 9-2-2018.. 46.

(48) 3 ¿DESASTRES NATURALES O CONSECUENCIAS DE ACCIONES ANTRÓPICAS? Bajo el estigma de “desastres naturales” se esconde, en realidad, la imprudencia humana. La falta de planificación o incluso la desconsideración de las variables ambientales en el proceso de ordenación del territorio determina una presión violenta sobre las áreas que deberían ser objeto de conservación, justamente por sus funciones ecológicas. Este es el caso, por ejemplo, de los márgenes de los ríos (áreas de ribera) – que deberían estar cubiertos con vegetación justamente para la protección de los recursos hídricos y la conservación de los suelos (para evitar la erosión) – y también de otras áreas inundables, como las llanuras de inundación y zonas húmedas. Para ordenar el territorio es necesario entender el fenómeno de las inundaciones; cuando, debido al exceso de precipitación, la cantidad de agua que llega al río es superior que su capacidad de drenaje ocurre la crecida del caudal, que se extiende a la zona de ribera o llanura de inundación. Hasta ahí, se trata de un fenómeno hidrológico natural y predecible. La inundación como tal – y los problemas de ella derivados – empiezan cuando esas áreas están ocupadas. Según Tucci, los problemas dependen del grado de ocupación de la zona de inundación y de la frecuencia con que se producen las inundaciones, ya que cuando la frecuencia es baja, la población gana confianza y desprecia el riesgo, causando más densificación en las zonas inundables. “En esta situación, la crecida asume características catastróficas” 46. Se ve, por lo tanto, que el fenómeno de desbordamiento de los cursos de agua es de recurrencia natural – en mayor o menor periodicidad. El problema de las inundaciones se produce por la circunstancia de que el área que debería estar reservada para tal movimiento hidrológico está, a menudo, ocupada por edificaciones (residenciales o no). 46. TUCCI, Carlos E. M., “Inundações e Drenagem Urbana”, en: TUCCI, C. E. M.; Bertoni, J. C. (org.). Inundações Urbanas na América do Sul, Asociación Brasileña de Recursos Hídricos, Porto Alegre, 2003, p. 55.. 47.