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1998-2008
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
ISBN:978-958-9266-47-2
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1 Hacienda pública local 2 Entidades territoriales 3 Gobierno local CDD 20ed. 336.013’9861
Catalogación en la publicación - CIP Colombia Biblioteca “José María del Castillo y Rada”
Edición mayo de 2009
© Ministerio de Hacienda y Crédito Público Derechos exclusivos de publicación y distribución
Carrera 8a No. 6-64 Bogotá, D. C. - Colombia Fax. 381 17 00 ext. 3558
atenció[email protected]; www.minhacienda.gov.co Depósito legal efectuado de acuerdo con la Ley 44 de 1993. Se permite la reproducción parcial del contenido
de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente. Impreso y hecho en Colombia
por Imprenta Nacional de Colombia
3.000 ejemplares impresos en papel bond de 70 grs. Arial Narrow, 12 puntos
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Oscar Iván Zuluaga Escobar
MINISTRO
Gloria Inés Cortés Arango VICEMINISTRA GENERAL
Natalia Salazar Ferro VICEMINISTRA TÉCNICA
Elizabeth Cadena Fernández SECRETARIA GENERAL
Ana Lucía Villa Arcila
DIRECTORA GENERAL DE APOYO FISCAL
Néstor Mario Urrea Duque
SUBDIRECTOR DE APOYO AL SANEAMIENTO FISCAL TERRITORIAL
Luis Fernando Villota Quiñones
SUBDIRECTOR DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL TERRITORIAL
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial
Néstor Mario Urrea Duque Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Luis Fernando Villota Quiñones
Colaboración Técnica Especializada Edgar Antonio Guío Rodríguez
Néstor Mario Urrea Duque
Comité de Redacción Ana Lucía Villa Arcila
Néstor Mario Urrea Duque
Coordinación General Ana Lucía Villa Arcila
Directora General de Apoyo Fiscal
Ministros de Hacienda y Crédito Público Juan Camilo Restrepo Salazar 1998-2000
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ... 7
1. CAUSAS Y DESARROLLO DE LA CRISIS FISCAL TERRITORIAL 1990-1999 ... 9
1.1. Descentralización acelerada sin marco institucional de responsabilidad fiscal ... 9
1.2. Tendencia hacia el déficit ... 12
1.3. Sobreendeudamiento y moratoria de pagos ... 18
2. REFORMAS ESTRUCTURALES ADOPTADAS PARA SUPERAR LA CRISIS ... 19
2.1. Fortalecer ingresos de recaudo propio ... 19
2.2. Control al endeudamiento territorial ... 20
2.3. Identificación y provisión del pasivo pensional ... 23
2.4. Reestructuración de pasivos corrientes (ley de insolvencia) ... 24
2.5. Reforma a las transferencias y redefinición de competencias y recursos ... 26
2.6. Adopción de normas de responsabilidad y transparencia fiscal ... 27
3. PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS ... 29
3.1. Crecimiento del recaudo tributario ... 29
3.2. Estabilización de los gastos de funcionamiento ... 31
3.3. El déficit fiscal dejó de ser recurrente ... 32
3.4. Expansión de los gastos de capital ... 35
3.5. Disminución de la deuda pública ... 36
3.7. Identificación y provisión del pasivo pensional ... 41
3.8. Avances en materia de monitoreo, seguimiento y rendición de cuentas ... 41
4. RIESGOS Y RETOS PARA CONTROLARLOS ... 42
4.1. Modernizar la gestión de recaudo tributario ... 42
4.2. Estabilizar fiscalmente el sector descentralizado ... 43
4.3. Mejorar los sistemas de monitoreo, seguimiento y control ... 45
4.4. Proteger ingresos de embargos judiciales injustificados ... 45
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... 47
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INTRODUCCIÓN
Luego de una década de rápida descentralización la experiencia colombiana no ha sido ajena a los beneficios y riesgos de este tipo de procesos. La Constitución de 1991 ordenó acelerar la descentralización fiscal y política, otorgándoles mayor autonomía a los gobiernos regionales y locales en materia política, administrativa y fiscal.
El ritmo con el cual se adelantó la descentralización política y fiscal no previó adecuadamente los efectos del proceso sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Si bien la descentralización ha fortalecido la gobernabilidad del Estado, al permitir la formación de líderes regionales y ampliar los espacios de participación ciudadana en la gerencia de las políticas públicas, la velocidad con la cual se adoptó el proceso no contempló la posibilidad de una crisis del modelo por ausencia de regulación en materia de sostenibilidad financiera.
Prueba de lo anterior es que la salud fiscal de los gobiernos subnacionales se deterioró de forma dramática entre 1994 y 1998, al punto de amenazar la estabilidad macroeconómica del país. Con el agravante, que el rápido crecimiento tanto del gasto como de la deuda pública, que caracterizó esta crisis, disminuyó la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios públicos, acorde con los recursos transferidos del nivel nacional al subnacional.
En este contexto, el objetivo del documento es evidenciar cómo la profundización de la descentralización fiscal, al ponerse en marcha sin parámetros claros de responsabilidad y disciplina fiscal generó una estructura de gastos corrientes sobredimensionada, la cual resultó insostenible frente a las posibilidades de los gobiernos subnacionales para financiarla con sus ingresos de recaudo propio. Como resultado, el proceso suscitó una espiral de déficit, sobreendeudamiento, atraso en pagos y acumulación de pasivos tanto directos como contingentes, que impidió en la práctica a los gobiernos subnacionales cumplir con sus responsabilidades en materia de prestación de servicios públicos.
depuración tanto del pasivo pensional como del contingente; se superó una situación de déficit fiscal crónico; y se expandió la inversión sin aumentar el saldo de la deuda como porcentaje del PIB.
No obstante los avances, está pendiente poner en marcha un paquete de medidas orientadas a extender las normas de responsabilidad fiscal hacia las entidades descentralizadas, modernizar la estructura tributaria; preservar los controles a los gastos de funcionamiento, avanzar en la aplicación de las normas relacionadas con la asociación de municipios, blindar las rentas subnacionales de embargos judiciales injustificados, poner en marcha sistemas confiables de monitoreo, vigilancia y control tanto del desempeño fiscal como del uso de los recursos.
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1. CAUSAS Y DESARROLLO DE LA CRISIS FISCAL TERRITORIAL
1990-1999
1.1. Descentralización acelerada sin marco institucional de responsabilidad fiscal
La teoría fiscal y la experiencia internacional en materia de descentralización advierten sobre la necesidad de acompañar la cesión de recursos y responsabilidades de gastos desde el nivel nacional al subnacional de controles institucionales sobre generación de déficit, contratación de deuda y calidad del gasto subnacional. Ello para evitar una tendencia hacia la indisciplina fiscal que por la vía de rescates financieros pueda conducir a la nacionalización de las deudas regionales y locales. Evento que en la práctica podría hacer retroceder el proceso de descentralización por dos vías: limitaría la autonomía económica de las regiones, quienes aumentarían su dependencia del nivel nacional; propiciaría la insostenibilidad fiscal del Estado y por ende su capacidad para honrar cumplidamente sus compromisos financieros, incluyendo las transferencias de recursos a los gobiernos territoriales.
El proceso de descentralización puesto en marcha en Colombia entre 1991 y 1999 se alejó de los principios antes mencionados; se aceleró la cesión de competencias y recursos a las regiones, al margen de una adecuada regulación estatal en materia fiscal. Como resultado, se gestó y desarrolló una crisis fiscal territorial que a finales del milenio pasado llevó al Estado a adoptar correctivos institucionales de carácter estructural en materia de disciplina y responsabilidad fiscal.
Hasta comienzos de los años setenta Colombia era un país esencialmente centralizado y, a partir de las reformas adoptadas mediante la Reforma Constitucional de 1968 el país inició el tránsito hacia una mayor autonomía de sus gobiernos departamentales y municipales. El proceso se aceleró después de la expedición de la Constitución de 1991 y convirtió a Colombia en un Estado unitario descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, conformado en la actualidad por tres niveles de gobierno: el nivel central, el nivel intermedio conformado en la actualidad por 32 departamentos y el nivel local conformado por 1.100 municipios y 4 distritos. Como resultado del proceso, mientras en 1973, cerca del 13% de los ingresos corrientes del gobierno central eran transferidos a los gobiernos subnacionales en el 2000 este porcentaje llegó al 49%.
Adicionalmente, la reforma otorgó a los gobiernos subnacionales facultades para prestar servicios públicos domiciliarios, mediante la creación de empresas y entidades descentralizadas autónomas del nivel central (establecimientos públicos, empresas públicas o empresas mixtas). Igualmente, se otorgó a los municipios autonomía administrativa para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y prestar servicios, en los términos fijados por la ley, bajo la tutela de los departamentos.
En desarrollo de estos preceptos constitucionales se promulgó la Ley 46 de 1971, en la cual se ordenó que a partir de 1973 un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación fueran transferidos a los gobiernos subnacionales así: 13% en 1973, 14% en 1974 y 15% en 1975. Los recursos debían ser distribuidos de acuerdo con el siguiente criterio: el 30% en partes iguales entre los departamentos y municipios y el otro 70% en proporción con la población y utilizados así: 74% para pagar gastos de educación, básicamente salarios de los maestros, y 26% para gastos en salud, salarios del personal médico. Estas transferencias complementaron las creadas por la Ley 33 de 1968, mediante la cesión de una parte de los recaudos del recién creado impuesto a las ventas a los departamentos, fijada en 10% para 1969, 20% en 1970 y 30% en 1971, con los mismos criterios de distribución del situado fiscal. La mitad de estos recursos debía ser transferida por los departamentos a los municipios, con criterios de población.
En la década de los ochenta se continuó avanzando en las reformas fiscales conducentes hacia la profundización de la descentralización. En materia de ingresos, la Ley 14 de 1983 ordenó fortalecer los fiscos subnacionales, dotando a los gobiernos municipales y departamentales de mayores potestades legales para gravar la propiedad de bienes inmuebles, la explotación industrial y comercial, el uso de vehículos automotores así como el consumo de gasolina, licores y cigarrillos. Posteriormente, la Ley 12 de 1986 extendió de forma gradual el porcentaje de los recaudos del impuesto al valor agregado, IVA, transferido por la Nación a los gobiernos subnacionales. Entre tanto, a nivel político, se reformó la Constitución para permitir, por primera vez en la historia del país, la elección popular de alcaldes con el Acto Legislativo 01 de 1986 que inició su aplicación en 1988.
Mediante la Ley 14 de 1983 se buscó fortalecer la generación local de ingresos propios. En este sentido se ordenó la actualización, cada cinco años, del avalúo catastral, que es la base gravable del impuesto predial; aumentar las tarifas del impuesto predial, fijándolas entre 4% y 12%; incrementar la tarifa del impuesto de industria y comercio, entre 2 y 7 por mil para actividades industriales y 2 y 10 por mil para actividades comerciales y de servicios; ceder a los Departamentos y al Distrito Especial de Bogotá del impuesto al uso de vehículos automotores y del consumo de licores; unificar y aumentar las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos; transformar el impuesto a la gasolina en un gravamen ad valorem de propiedad departamental.
Posteriormente, la Ley 12 de 1986 ordenó aumentar los recursos del IVA asignados por la Nación a los gobiernos subnacionales: 30,5% para 1986, 32% para 1987, 34,5% para 1988, 37,5% para 1989, 41% para 1990, 45% para 1991 y 50% a partir de 1992, conservando la destinación específica para la mayor parte de los recursos transferidos. Respecto a los criterios de asignación, además de la población, la ley incluyó el esfuerzo fiscal, entendido este como la capacidad de las entidades territoriales para generar ingresos de recaudo propio.
Como parte de las reformas estatales puestas en marcha a través de la Constitución de 1991 (C. P.) la descentralización fiscal adquirió el carácter de política estatal. Ello significó la aceleración fiscal del proceso en un entorno de mayor autonomía política territorial, propiciado por la elección popular de gobernadores y la conversión de las antiguas intendencias y comisarías en nuevos departamentos.
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potestades tanto en materia tributaria como de orientación del gasto. Entre tanto, en el modelo agente principal la autonomía de las regiones en materia tributaria es mínima y la principal fuente de financiación de sus competencias de gastos son las transferencias de ingresos corrientes del nivel central, parte de las cuales tiene destinación específica.
La C. P. de 1991 optó por darles a las transferencias intergubernamentales el carácter de rentas de propiedad exclusiva de los departamentos y municipios. Adicionalmente, se dispuso que dichas transferencias estuvieran en función del comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación y que el porcentaje de participación de estas en dichos ingresos creciera del 32% en 1992 al 46.5% en 2001.
En materia tributaria las entidades territoriales quedaron facultadas para cobrar impuestos, que previamente fueran determinados, tanto en sus bases gravables como en sus tarifas, por leyes nacionales. La competencia tributaria entre jurisdicciones quedó limitada a la fijación de tarifas, dentro de un rango, también definido por leyes nacionales. Ello para evitar que la ausencia de criterios claros de armonización de políticas tributarias entre los gobiernos regionales y locales y entre estos y la Nación pudiera conducir a sesgos contra la competitividad exterior del país, e incentivar conductas evasivas y elusivas surgidas de una guerra de tarifas, al igual que propiciar conductas de fraude fiscal, especialmente en zonas de frontera entre jurisdicciones.
El sistema de transferencias adoptado por la C. P., privilegió la financiación de los servicios de educación, salud y saneamiento básico, con el fin de igualar la oferta pública de estos servicios entre jurisdicciones. Sin embargo, permitió que en los municipios con población inferior a 30 mil habitantes el 28% de estos recursos fuera empleado para cubrir gastos de funcionamiento. El esquema financiero para las regiones se complementó con las regalías por explotación de recursos naturales no renovables y un sistema de cofinanciación, mediante el cual la Nación hacía transferencias condicionadas con contrapartida a los gobiernos regionales y locales para financiar proyectos de inversión de iniciativa local en áreas como infraestructura urbana y vial.
La rápida transferencia de recursos estimuló el crecimiento del gasto y de la deuda subnacionales y no propició el aumento del esfuerzo tributario local. Situación que favoreció la generación de déficit fiscales recurrentes, originados por los gobiernos locales existentes y los nuevos municipios creados, con el fin de recibir las crecientes transferencias nacionales. En este esquema, los esfuerzos del gobierno central por aumentar sus ingresos tributarios y de esta forma estabilizar sus finanzas estaban condenados al fracaso: todo aumento de los ingresos tributarios de la Nación se traducía en un aumento automático del gasto territorial (cada peso de aumento en los ingresos tributarios del nivel central implicaba un aumento de 46 centavos en el gasto, muchas veces improductivo, de los gobiernos subnacionales).
En consecuencia, el modelo de descentralización adoptado limitó la capacidad de la política fiscal para actuar como herramienta de estabilización del ciclo económico, pues el gasto público a nivel subnacional tendía a comportarse de forma simétrica al ciclo económico: aumentaba en épocas de auge y se recortaba en periodos de caída.
La ausencia de normas de responsabilidad fiscal en materia de regulación del crédito, deuda, creación de nuevos municipios, transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas en el proceso presupuestal, en un contexto de auge crediticio, llevó a la mayoría de las entidades territoriales a comprometer gastos y a contratar deuda por encima de sus posibilidades reales de pago.
configuración de una estructura administrativa sobredimensionada, ajena a las exigencias de cumplimiento de las funciones asignadas a las entidades territoriales para proveer servicios públicos.
Los recursos transferidos y las regalías se orientaron de forma prioritaria a financiar estructuras de gastos de funcionamiento ajenas a las posibilidades de recaudo propio. En este sentido la aceleración de la descentralización se puso en marcha con unos derroteros ambiguos en materia de distribución de competencias. En efecto, primero se definió el monto de los recursos a transferir pero no se precisó la distribución de competencias entre niveles de gobierno.
Fue en los sectores de educación y salud en donde se manifestaron los mayores conflictos en materia de competencias y, especialmente, en lo que se refiere a la administración del recurso humano. En el caso de la educación se presentaron varias etapas: 1. la nacionalización de la educación en 1975 puso en cabeza del gobierno nacional la responsabilidad política, administrativa y financiera del sector, pero dejó el nombramiento de profesores en manos de los gobernadores; 2. la descentralización establecida por la Ley 29 de 1989 concedió a los alcaldes facultades de nombramiento y administración de profesores nacionales y nacionalizados, y 3. la Ley 60 de 1993 devolvió la responsabilidad de esta planta a los departamentos.
En el caso de la salud se presentaron contradicciones entre las leyes que regulaban las competencias. Por un lado las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 asignaron a los departamentos competencias de administración de los hospitales de segundo y tercer nivel y de salud pública en sus respectivos territorios; por el otro, la Ley 100 de 1993 les asignó funciones de demanda asociadas a la administración de las fuentes de financiación del sector, especialmente la contratación de seguros de salud del régimen subsidiado para la población pobre mediante la figura de contratos tripartitos con las empresas administradoras del régimen subsidiado (ARS) y con los municipios. Estos últimos también intervenían en la prestación de servicios mediante la creación de hospitales e infraestructura de salud que no se regía por criterios de racionalidad.
El uso de los recursos transferidos a los departamentos venía fuertemente condicionado desde la ley para el pago de las nóminas de profesores y trabajadores de la salud que podían ser nombrados por los departamentos, cuyos salarios se establecían en negociaciones entre el gobierno nacional y los sindicatos, y, en ocasiones, entre los mismos departamentos y dichos sindicatos. Los criterios de distribución de las transferencias estaban entonces asociados a costos históricos y no a coberturas o costos-eficientes. En el caso de los municipios, si bien había un mayor grado de autonomía en las decisiones de gasto, la fórmula de reparto de la transferencia combinó múltiples criterios y objetivos, que finalmente llevaban a que se asignaran los recursos independientemente de si lograban o no buenos resultados en la gestión o el cumplimiento de metas.
Así las cosas, la confusa distribución de competencias y su excesivo condicionamiento impidieron que se lograra la correspondencia que debía darse entre las transferencias del gobierno nacional a los niveles subnacionales y las competencias de las cuales aquel debía desprenderse. Esta situación estimuló a su vez comportamientos oportunistas, que llevaron a que los recursos se hicieran insuficientes para el pago de los salarios de docentes y médicos y forzó al gobierno a establecer una transferencia adicional (Fondo de Compensación Educativa) para financiar el faltante. En ello originó una tendencia hacia el déficit fiscal tanto nacional como subnacional.
1.2. Tendencia hacia el déficit
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Los ingresos tributarios territoriales crecieron más lentamente que los ingresos tributarios del gobierno nacional y las transferencias intergubernamentales. Entre 1990 y 1999, los ingresos tributarios del gobierno nacional pasaron de 7.8% del PIB a 10,6% del PIB, mientras en los gobiernos subnacionales los recaudos tributarios aumentaron de 1.8% del PIB a 2.9% del PIB. El crecimiento de los ingresos tributarios territoriales durante la década obedeció al mayor recaudo de los gobiernos municipales, los tributos departamentales disminuyeron como porcentaje del PIB (Gráfica 1).
Las reformas tributarias adelantadas hasta 1998 no propiciaron el aumento de los recaudos a nivel subnacional, se concentraron en los impuestos nacionales sin abordar la necesidad de reformar el sistema tributario territorial, caracterizado por su anacronismo.
Entre tanto, el crecimiento del recaudo tributario de las entidades territoriales resultó inferior al de las transferencias nacionales por situado fiscal y participación en los ingresos corrientes de la Nación. Durante el periodo 1990-1999, como porcentaje del PIB las transferencias nacionales crecieron 3 puntos porcentuales y los tributos territoriales un punto porcentual (Gráfica 2).
Durante el decenio de los noventa los tributos municipales fueron más dinámicos que los departamentales, la participación de los recaudos municipales en los tributarios territoriales aumentó de 39% en 1990 a 63% en 1999, mientras la correspondiente a los departamentos bajó de 61% a 37% en los mismos años.
Pese a las condiciones de auge económico que caracterizaron el periodo 1992-1997 y la oportunidad que esta situación significó para aumentar el recaudo propio, la mayoría de los gobiernos subnacionales aumentó su dependencia de las transferencias nacionales para financiar sus gastos. Mientras en 1990 el 56% de los ingresos corrientes de los departamentos correspondió a las transferencias nacionales en 1999 ese porcentaje ascendió a 65%. En el mismo periodo, estos porcentajes a nivel municipal subieron de 40% en 1990 a 44% en 1999.
El modelo de descentralización adoptado propició un crecimiento insostenible del gasto territorial. En este sentido, la mayoría de los gobiernos subnacionales no emplearon su autonomía política y administrativa para diseñar y ejecutar planes de desarrollo ajustados a su realidad fiscal.
En ausencia de normas de disciplina fiscal se formó una estructura de gastos permanente sobredimensionada, respecto a los ingresos de recaudo propio. La proliferación de leyes, en su mayoría de origen parlamentario, ordenando la creación de dependencias públicas, sin considerar la heterogeneidad fiscal e institucional de las entidades territoriales también fomentó la indisciplina fiscal. En este sentido, la expectativa de transferencias nacionales crecientes impidió percibir con realismo y responsabilidad el alcance de la autonomía que la Constitución de 1991 les otorgó a las entidades territoriales.
Ante la ausencia de responsabilidad fiscal, en la práctica la autonomía subnacional resultó limitada; el exceso de gasto significó déficit, sobreendeudamiento y parálisis administrativa. Como se mencionó antes, la mayor parte de las transferencias intergubernamentales tenían destinación específica, de tal modo que las posibilidades reales de apalancamiento de los gobiernos subnacionales para financiar bienes públicos locales de forma autónoma dependían de su capacidad para financiar los gastos permanentes de funcionamiento con ingresos de recaudo propio. Cumplida esta condición los gobiernos susbnacionales podrían generar el ahorro corriente necesario para financiar directamente y/o con crédito proyectos de inversión definidos localmente, sin correr el riesgo de entrar en un círculo perverso de déficit, endeudamiento, atraso en pagos, embargos y parálisis administrativa.
La condición antes anotada no se cumplió: en la mayor parte de los gobiernos subnacionales los gastos totales crecieron por encima del PIB nacional y el mayor porcentaje de ese crecimiento obedeció al aumento de los gastos corrientes, en especial los de funcionamiento, los cuales aumentaron a un ritmo superior al de los ingresos de recaudo propio.
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GRáFICA 3
NIVEL SUBNACIONAL. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO / INGRESOS PROPIOS (1999)
110%
Categoría E Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3 Categoría 4 Categoría 5 Categoría 6 242%
137% 114%
122%
Fuente: DNP, Cálculos DAF.
El crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades territoriales fue el origen de su insolvencia financiera. Como porcentaje del PIB el gasto total territorial subió de 4.4% en 1990 a 10.6% del PIB en 1999; en las gobernaciones aumentó de 1.9% a 4.8% y en las alcaldías de 2.5% a 6.2%.
La expansión del gasto privilegió rubros asociados a la contratación de plantas de personal que general-mente resultaron sobredimensionadas. Como porcentaje del PIB los gastos territoriales de funcionamiento y nómina tanto de docentes como de personal médico aumentaron de 3.4% en 1990 a 9.1% del PIB en 1999. Mientras los gastos en formación de capital se estabilizaron en 1.3% del PIB a lo largo de la década.
El mayor aumento de los gastos corrientes, incluyendo salarios tanto de docentes como de personal médico se registró a nivel municipal. Allí este tipo de gasto subió de 1.9% del PIB en 1990 a 5% del PIB en 1999. Sobre el particular es importante destacar que ante la ausencia de controles legales para la creación de municipios y el crecimiento simultáneo de las transferencias intergubernamentales, durante este periodo se crearon municipios sin ningún tipo de referente fiscal, en los cuales se creaban plantas administrativas pagadas enteramente con recursos provenientes de las transferencias nacionales de ingresos corrientes, que debían, por mandato constitucional, ser destinados para inversión social. el número de municipios pasó de 745 en 1994 a 998 en 1999.
Una evidencia de lo anterior es que el ritmo de crecimiento de los gastos de funcionamiento municipales se aceleró a partir de 1994 con la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, mediante la cual se concretó el mandato constitucional de aumentar la transferencia de ingresos corrientes nacionales a los departamentos y municipios. Mientras en el periodo 1988-1993 los gastos de funcionamiento crecieron a una tasa real promedio anual de 8%, para el período 1994-1999 el ritmo de crecimiento real aumentó al 48% promedio anual.
El crecimiento de los gastos corrientes antes reseñado superó el aumentó de los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales. Así, mientras en 1990, los gastos corrientes locales, incluyendo salarios de maestros y personal médico, representaron en promedio 140% de los ingresos tributarios municipales, en 1999 esta relación subió a 170%. Entre tanto, en las gobernaciones esta relación subió en promedio de 169% en 1990 a 314% en 1999.
Ante el desajuste estructural entre ingresos propios y gastos de funcionamiento, la mayoría de las alcaldías y gobernaciones cerró el milenio pasado con déficit corriente. Solo los municipios con población mayor a 500 mil habitantes (4.4% del total de municipios) generó ahorro corriente en 1998 y de este ahorro, alrededor de la mitad fue generado por el Distrito Capital de Bogotá. Los municipios con población inferior a cien mil habitantes contabilizaron déficit corriente.
No obstante lo anterior, los municipios de más de 500 mil habitantes aportaron el 70% del déficit total municipal, lo que indicaba que en la mayoría de ellos el ahorro corriente no compensaba su déficit de capital, originado por la magnitud de sus gastos de inversión. Estos indicadores revelaban, el fracaso del modelo de descentralización para lograr que los gobiernos locales se convirtieran en agentes públicos del desarrollo económico y social en sus jurisdicciones. Por el contrario, la crisis fiscal de los municipios se convirtió en una limitante para que el Estado pusiera en marcha políticas eficientes de desarrollo; los esfuerzos fiscales se orientaban a mantener privilegios salariales y pensionales para un grupo pequeño de la población.
Los efectos del modelo sobre el desempeño fiscal de las gobernaciones fueron similares a los antes mencionados para los municipios; los gastos de funcionamiento crecieron a una tasa real promedio de 17% entre 1990 y 1997, por lo cual se triplicaron en términos reales. La dinámica de este gasto superó tanto el crecimiento de los ingresos de recaudo propio como el de las transferencias de ingresos corrientes de la Nación y ello generó una tendencia hacia el déficit.
En efecto, el déficit fiscal de los gobiernos centrales subnacionales se torno creciente: aumentó de -0.2% del PIB en 1990 a -0.6% del PIB en 1999 (Gráfica 4).
GRáFICA 4
DÉFICIT FISCAL ALCALDíAS Y GOBERNACIONES %PIB
Título del gráfico
-1,00 -0,80 -0,60 -0,40 -0,20 0,00
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
%
P
IB
Déficit Fiscal
Fuente: Banco de la República.
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saldo de la deuda crecía a niveles inferiores al crecimiento de los ingresos corrientes. Durante la segunda mitad de los años noventa la situación fiscal subnacional empezó a tornarse insostenible, el crecimiento de los gastos corrientes fue superior al de los ingresos tributarios y el aumento del endeudamiento neto superó el crecimiento de los ingresos corrientes, en presencia de una espiral alcista de las tasas de interés.
Así, a finales de 1997, último año del periodo de gobernadores y alcaldes 1995-1997, el deterioro de la situación fiscal subnacional se agudizó, más de la mitad de las 32 gobernaciones y la tercera parte de los municipios del país, incluyendo ciudades capitales de más de un millón de habitantes, presentaban balance corriente negativo y dependían del crédito para financiar el pago de su tren administrativo.
Al estar inmersos en una situación de iliquidez y dependencia crediticia para cubrir incluso gasto corriente, muchas entidades territoriales enfrentaron el dilema de utilizar sus recursos líquidos para cubrir sus obligaciones laborales y pensionales o para cancelar oportunamente el servicio de la deuda pública, y por esa vía mantener su acceso al crédito.
El problema se agudizó por la resistencia de muchos gobernantes regionales y locales de asumir el costo político de un ajuste de gastos en el último año de su periodo de gobierno, lo cual llevó a muchos a continuar acumulando pasivos cubiertos con nuevo crédito.
En algunos casos, en especial las entidades de mayor tamaño fiscal, este tipo de decisiones contó con el apoyo de los acreedores financieros quienes, para evitar un deterioro en la calificación de su cartera de deuda territorial y por esa vía el aumento de las provisiones bancarias y la consecuente pérdida de rentabilidad de sus activos, accedieron a seguir otorgando préstamos a gobiernos subnacionales insolventes.
Sin embargo, la financiación y el pago de pasivos corrientes con crédito se tornó insostenible y llevó a un brusco cierre del crédito a partir de 1998 en momentos de restricción crediticia nacional e internacional para mercados emergentes. Como resultado, muchas entidades entraron en cesación de pagos tanto del servicio de su deuda pública como de sus nóminas tanto de personal activo como de pensionados.
Ante la magnitud que alcanzó el atraso de pagos, el ejercicio de la autonomía fiscal territorial se vio seriamente vulnerado; la ordenación del gasto tendió a salir de la égida de las autoridades regionales y locales elegidas por mandato popular y pasar al control de los acreedores de deudas contraídas por administraciones anteriores, quienes a través del sistema judicial determinaban las prioridades de gasto.
Los pasivos alcanzaron montos que, en muchos casos, desbordaron la capacidad de pago de una administración en el periodo de gobierno 1998-2000. Al cierre de 1998 el atraso en los pagos de los gobiernos centrales subnacionales ascendió a $3 billones, equivalentes a 2.7% del PIB, incluyendo moratorias en pagos del servicio de la deuda (Cuadro 1).
CUADRO 1
La crisis también permitió al país empezar a tomar conciencia sobre la magnitud del problema pensional territorial. El análisis de las causas de la crisis de pagos reveló la inexistencia de reservas públicas para cubrir el pasivo pensional subnacional. El problema surgió ante la falta de responsabilidad de las autoridades regionales y locales en la definición de los derechos pensionales, en muchas entidades territoriales se implantó un sistema, generalmente ilegal, para otorgar pensiones y beneficios a través de convenciones colectivas.
En ese momento el pasivo pensional territorial no cubierto con reservas se estimó en $64 billones, con el agravante de que gran parte de él fue reconocido al margen de las leyes vigentes, incluyendo algunas (Ley 100 de 1993) que obligaban a las gobernaciones y alcaldías a crear fondos de pensiones para provisionar estos pasivos.
1.3. Sobreendeudamiento y moratoria de pagos
La financiación del déficit corriente a través de crédito fue posible debido a que la aceleración del proceso de descentralización se adelantó en ausencia de una adecuada regulación del crédito territorial. Si bien la Constitución Nacional preveía, en su artículo 364, que la deuda del Estado no debía superar su capacidad de pago y que mediante una ley se regularía el tema, dicha ley se adoptó en 1997, pero solo se empezó a aplicar plenamente a partir de 1999 en plena crisis financiera y fiscal.
La tendencia ascendente del endeudamiento se aceleró después de la expedición de la nueva Constitución. El artículo 287 de la Carta Constitucional de 1991 otorgó a las autoridades territoriales autonomía para emitir bonos y contratar créditos, con la previa autorización de los Concejos y Asambleas, y de acuerdo con las leyes que regulen la materia.
Gracias a estas facultades, las mayores transferencias intergubernamentales, reglamentadas a través de la Ley 60 de 1993, estimularon mayores niveles de endeudamiento territorial. La garantía de pago ofrecida por los recursos transferidos desde el nivel nacional convirtió a las entidades territoriales en receptores preferenciales del crédito otorgado por el sistema financiero nacional, e incluso les permitió incursionar en el mercado de capitales con emisiones de bonos denominados en moneda local. En estas condiciones, la deuda interna creció más rápido que la externa en los gobiernos subnacionales.
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El mayor aumento de la deuda pública se registró en la deuda interna donde fue más flexible la oferta de crédito. Los problemas de sobreendeudamiento bancario afectaron especialmente a las gobernaciones y municipios con población superior a 100 mil habitantes que fueron los mayores receptores de crédito. En los municipios con población inferior a 100 mil habitantes se registró el menor crecimiento de la deuda, pasó de 0% del PIB en 1990 a 0.48% del PIB en 1999, pero allí el déficit tendió a financiarse con atraso en pagos de salarios, mesadas pensionales, aportes a la seguridad social y cuentas con proveedores.
El crecimiento de la deuda por encima de la capacidad real de pago aumentó la vulnerabilidad de las finanzas subnacionales a los mercados financieros. La mayor parte de la deuda fue contratada a plazos cortos, máximo cinco años, y a tasa de interés variable; se estima que a finales de los años noventa el 91% de la deuda subnacional estaba contratada a DTF. En consecuencia, el aumento de las tasas internas de interés, registradas a partir de 1998, agudizó la tendencia al déficit y a la postre precipitó la moratoria de pagos.
El atraso en pagos llevó al deterioro de la calidad de la cartera territorial. Según datos de la Asociación Bancaria, mientras en 1996 el 93% de la cartera territorial estaba calificada en “A”, es decir, estaba siendo servida cumplidamente, a septiembre de 1999 esta bajó a 63.5%. En otras palabras, en 1999 36.5% de la deuda territorial estaba vencida.
La pérdida de autonomía de las entidades territoriales para contratar deuda se hizo evidente, de acuerdo con los indicadores de solvencia y sostenibilidad, fijados en la Ley 358 de 1997, al cierre de 1999 29 gobernaciones estaban en semáforo rojo y entre los municipios capitales, solamente el Distrito Capital de Bogotá se encontraba en semáforo verde, registrándose casos críticos como los de las ciudades de Cali y Barranquilla.
Así las cosas, la magnitud del desajuste fiscal territorial atentaba en ese momento contra la estabilidad macroeconómica del país. El tamaño del déficit, la deuda pública y los pasivos pensionales y corrientes alcanzaron tales dimensiones que, de haber sido asumidos en su totalidad por la Nación, hubiese podido precipitar una crisis fiscal estatal capaz de conducir al país a una crisis cambiaria, por la vía de la pérdida de confianza del país en su capacidad para cubrir sus compromisos financieros, tal como ocurrió en países de América Latina más descentralizados como Brasil y Argentina en 1998 y 2001, respectivamente.
2. REFORMAS ESTRUCTURALES ADOPTADAS
PARA SUPERAR LA CRISIS
2.1. Fortalecer ingresos de recaudo propio
Se unificó y aumentó la tarifa de la sobretasa a la gasolina, se adoptó la sobretasa al ACPM, se creó el impuesto de vehículos automotores y se amplió la base gravable del impuesto de registro mediante la ley (Ley 488/98).
En 2003 se aumentó en 5 puntos porcentuales la tarifa de la sobretasa a la gasolina, se reformó la estructura del impuesto de licores, se homologó el procedimiento tributario territorial con el nacional, mediante la Ley 788. Posteriormente, la Ley 1111 de 2006 reformó la estructura del impuesto al consumo de cigarrillos.
Las reformas también buscaron hacer más eficientes los sistemas de recaudo. Considerando la experiencia nacional e internacional sobre la materia, las potestades de las entidades territoriales en materia tributaria corresponden a un marco nacional que permita aprovechar el potencial económico y las economías de escala en el recaudo. Esto significa contar con un poder fiscal territorial regulado por leyes nacionales respecto a la definición de bases gravables y fijación de tarifas dentro de rangos.
Las principales ventajas de una regulación a través de leyes nacionales de los tributos territoriales son: aprovechar las economías de escala en el recaudo, al disminuir los costos de administración de los impuestos, especialmente los de base móvil; aumenta las posibilidades de adelantar una política de redistribución del ingreso y lucha contra la pobreza más efectiva, pues sería más complicado y costoso lograr estos propósitos en un escenario de plena autonomía subnacional para definir bases y tarifas tributarias, debido a las desiguales capacidades de gestión regional existentes; evitar la dispersión de bases gravables y de tasas, lo cual puede suscitar situaciones de doble tributación en detrimento de la competitividad nacional.
Igualmente, se fortalecieron los ingresos del sector salud, modernizando las leyes que regulan el monopolio estatal de los juegos de suerte y azar, ordenado desde la Constitución de 1991. Como resultado la Ley 643 asignó la titularidad del monopolio rentístico a los departamentos, distritos y municipios, desarrolló el principio de economía de escala, facilitando la asociación para la explotación de sorteos extraordinarios y diferenciando los posibles mercados; abrió la posibilidad de explotar los juegos novedosos (Loto y electrónicos) a través de una sociedad pública integrada por todos los departamentos quienes quedaron encargados de administrar este monopolio. Ordenó la transformación obligatoria de Ecosalud en la nueva sociedad pública encargada de administrar el monopolio y clarificó la función de reglamentación del gobierno nacional en cabeza de la Superintendencia de Salud.
Adicionalmente, la ley estableció criterios e indicadores de gestión y eficiencia para determinar la permanencia o no de los operadores del juego, introduciendo claros elementos de respaldo económico como garantía del sistema.
Definió derechos de explotación y el régimen impositivo que rige para todo tipo de juegos de suerte y azar, evitando la proliferación normativa que generaba inestabilidad en la inversión y en el juego.
Por otra parte, como complemento a las reformas legales a los programas de ajuste fiscal se diseñó y puso en marcha una cultura de gestión tributaria a través de la compilación de normas tributarias municipales, manuales de fiscalización y cobro. Así como la elaboración y difusión de la doctrina tributaria y financiera territorial, mediante publicaciones periódicas de amplia circulación nacional y la realización de talleres de capacitación a los funcionarios de las entidades territoriales.
2.2. Control al endeudamiento territorial
La aceleración de la descentralización se adelantó sin una adecuada regulación del crédito territorial. El artículo 364 de la C. P. ordena que la deuda pública se rija por la capacidad de pago del Estado en sus tres niveles de gobierno. Sin embargo, la ley que desarrolló este precepto constitucional se expidió a finales de 1997 y empezó a regir plenamente a partir de 1999.
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Gracias a estas facultades, las mayores transferencias intergubernamentales, reglamentadas a través de la Ley 60 de 1993, estimularon mayores niveles de endeudamiento territorial. La garantía de pago ofrecida por los recursos transferidos desde el nivel nacional estimuló la oferta de crédito interno territorial.
En este sentido los controles creados en 1986 a través de los códigos de régimen departamental y municipal resultaron inoperantes. Dichas normas establecían que como máximo las entidades territoriales podrían endeudarse hasta el nivel en que el servicio de su deuda alcanzara el 30% de los ingresos ordinarios. Niveles superiores solo serían autorizados excepcionalmente por el Ministerio de Hacienda y exclusivamente para los municipios. Así mismo, dentro de los usos permitidos del crédito estaba incluido el de financiar gastos corrientes. Por otra parte, el endeudamiento externo además de estar sujeto a los límites antes citados, estaba limitado por la exigencia de los prestamistas internacionales de la garantía de la Nación ante la ausencia de calificación de riesgo de la gran mayoría de las entidades territoriales.
El desconocimiento por parte de los bancos sobre las normas del presupuesto público subnacional y la falta de aplicación de políticas de manejo de riesgo crediticio que analizaran la capacidad real de pago contribuyeron a explicar la problemática. Se colocaron créditos en departamentos y municipios con el único criterio de la disponibilidad de rentas para pignorar, especialmente regalías y transferencias intergubernamentales, desconociendo los riesgos de contraparte asociados a la acumulación de otros pasivos en las entidades territoriales, de origen laboral, pensional y también los relacionados con créditos tanto de proveedores como de otros intermediarios financieros no vigilados por la Superintendencia Bancaria, como los Institutos Financieros para el Desarrollo Regional de Propiedad Departamental y Municipal (Infis). La falta de planeación financiera también afectó negativamente la utilización del crédito, llevando a que se contrataran créditos para financiar gastos corrientes, o en el mejor de los casos, proyectos de inversión con períodos de maduración mayores que los plazos de los créditos contratados.
Las primeras acciones se orientaron a introducir disciplina al mercado de deuda territorial. Con este propósito a mediados de 1997 se expidió la Ley 358 con un énfasis en el control administrativo del endeudamiento, pero en normas posteriores se han adoptado medidas complementarias orientadas a introducir más elementos de regulación propios del mercado.
Los controles a la demanda adoptados por la Ley 358 de 1997 fueron:
• Se estableció el ahorro operacional (diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento) como indicador de la capacidad de endeudamiento, tomando en cuenta que la capacidad de pago de la deuda depende no solo de la generación de ingresos, como lo señalaba la legislación anterior, sino también de las obligaciones de gasto.
• Se prohibió la contratación de crédito para financiar gastos de funcionamiento.
• Permitió que las entidades territoriales garantizaran el repago de los créditos con las transferencias nacionales siempre que los créditos garantizados se destinen a los mismos propósitos que se establecen para las transferencias.
• Definió tres instancias de endeudamiento, similares a la idea de un semáforo, a partir de las siguientes relaciones entre intereses de la deuda (ID), saldo de la deuda (SD), ingresos corrientes (IC) y ahorro operacional (AO), así:
Si 40% > ID / AO < 60% y SD / IC < 80%, se considera que el endeudamiento de la entidad territorial presenta un nivel entre lo seguro y lo peligroso (semáforo amarillo).
De aquí se desprenden dos posibles situaciones: i) si el incremento en el saldo de la deuda es inferior a la meta de inflación establecida por el gobierno nacional, la entidad territorial tiene autonomía para obtener el crédito, ii) si el incremento en el saldo es superior a la meta de inflación la entidad territorial debe obtener la autorización del nivel de gobierno inmediatamente superior (del departamento, en el caso de municipios no capitales, o del Gobierno Nacional-Ministerio de Hacienda en el caso de las ciudades capitales o de los departamentos). Para expedir estas autorizaciones la entidad territorial debe suscribir un Plan de Desempeño (o plan de ajuste fiscal) que apunte a restablecer su capacidad financiera.
Si D / AO > 60%, o, SD / IC > 80% (semáforo rojo) se considera que el endeudamiento se encuentra en un nivel crítico (“Semáforo Rojo”) y para poder adquirir nuevos créditos se requiere la Autorización de Endeudamiento del Gobierno Nacional-Ministerio de Hacienda, la cual se condiciona a la suscripción de un Plan de Desempeño (o plan de ajuste fiscal).
Los controles a la oferta fueron:
A través de reglamentos se establecieron estrictas funciones de control y sanción a los establecimientos de crédito con el fin de obligar un mayor análisis de riesgo en sus operaciones con gobiernos subnacionales: • Se establecieron parámetros diferenciales para la ponderación de los activos incluidos en el patrimonio
técnico de las entidades financieras, dependiendo del riesgo crediticio de las entidades territoriales. • Se ordenó calificar permanentemente la cartera y constituir provisiones para operaciones riesgosas,
impactando así las utilidades liquidadas.
• Se ordenó la evaluación minuciosa de las garantías otorgadas por las entidades territoriales, estableciendo sanciones que van desde multas hasta aumentos en provisiones de cartera cuando se detecten incumplimientos a este mandato.
En normas posteriores se fortalecieron los controles al endeudamiento y se adoptaron mayores mecanismos de mercado:
• Se eliminó la instancia intermedia de endeudamiento (semáforo amarillo), pues se encontró que los controles administrativos que implicaba fomentaron comportamientos oportunistas (artículo 114 de la Ley 795 de 2003). Así, actualmente, cuando los indicadores superen los límites previstos en la instancia de autonomía se requiere la autorización del Ministerio de Hacienda para contratar nueva deuda. • Las transferencias nacionales destinadas a financiar los sectores de educación y salud ya no podrán
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Como parte de los requerimientos identificados para la implantación de la política de ajuste estructural del nivel territorial que se explica más adelante, la Ley 617 de 2000 impulsó la reestructuración de la deuda interna territorial mediante el otorgamiento de garantías de la nación.
Las condiciones de acceso a este tipo de garantías fueron restrictivas: los recursos se destinarían exclusivamente para el pago de indemnizaciones causadas por la desvinculación de personal, en desarrollo de programas integrales de saneamiento fiscal (100% de garantía); se limitó a máximo 40% de las deudas bancarias con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, vigentes a 31 de diciembre de 1999. Su otorgamiento se condicionó a la suscripción de programas de ajuste fiscal firmados antes del 30 de junio de 2001; a la contratación de un Encargo Fiduciario Irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos de todos los recursos que se destinarían al pago del Acuerdo de Reestructuración y del Contrato de Empréstito; y a la constitución de contragarantías a favor de la Nación en contraprestación a las garantías que esta les otorga.
La reestructuración se complementó con la creación de líneas blandas de crédito que a través de Findeter permitían convertir a pesos deudas contratadas en dólares por las entidades territoriales, las cuales, a raíz de la aceleración de la devaluación ocurrida a partir de septiembre de 1998, representaban para estas una carga financiera insostenible.
Con este paquete de medidas orientadas a reestructurar la deuda territorial se limitó el riesgo moral que hubiese significado una operación general de rescate, mediante la cual la Nación, tal como lo solicitaban algunos sectores del país, hubiese asumido la totalidad de la deuda territorial. Con el sistema de garantías de la Ley 617 se logró darle liquidez a las entidades territoriales para financiar su recuperación fiscal y se mejoró la solvencia del sistema financiero sin nacionalizar la cartera territorial en mora.
Adicionalmente, la Ley 633 de 2001 complementó la reestructuración de la deuda territorial contemplada en la Ley 617/00, mediante un programa de prepago de deuda bancaria, financiada con recursos provenientes de regalías petroleras que los gobiernos subnacionales tenían ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP).
2.3. Identificación y provisión del pasivo pensional
Con el fin de brindar una solución estructural al creciente pasivo pensional territorial, se creó, mediante la Ley 549 de 1999, el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). Dicho fondo se apalanca con recursos de la Nación, los departamentos, los municipios, de tal manera que los gobiernos territoriales y locales puedan cubrir dichos pasivos sin acudir directamente a sus ingresos corrientes.
La ley determinó los recursos nacionales, departamentales y municipales para el pago de los pasivos pensionales en las entidades territoriales de la siguiente manera:
la Nación; a partir del 1° de enero del año 2000, el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales; a partir del 1° de enero del año 2001, el 20% del producto del impuesto de registro; a partir del año 2001, el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento aumentados anualmente en un punto porcentual, hasta llegar a 10% a partir del año 2006; los ingresos que se obtengan por la explotación del Lotto Único Nacional; a partir del año 2001, el 70% del producto del impuesto de timbre nacional.
Igualmente, la ley contempló para el año 2000 un anticipó de $80.000 mil millones hecho por la Nación a las entidades territoriales para cubrir el pago de mesadas atrasadas al 30 de octubre de 1999. Los montos girados para cubrir mesadas atrasadas fueron descontados de los ahorros de las entidades en el Fonpet.
La ley ratificó la titularidad de los pasivos pensionales territoriales en cabeza de las entidades territoriales. En consecuencia, los aportes de la nación al Fonpet no significó que esta asumiera la responsabilidad de estos pasivos.
La ley ordenó que cada entidad territorial posea en el Fonpet una cuenta individual y que los valores registrados en dichas cuentas sean sumados a los recursos asignados a los Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autónomos, creados de conformidad con la Ley 100 de 1993, para determinar el total del pasivo aprovisionado.
El retiro de los recursos de las entidades territoriales en el Fonpet quedó condicionado a que las provisiones cubran el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial.
La administración del Fonpet quedó a cargo de sociedades fiduciarias y/o administradoras de fondos de pensiones. Los rendimientos financieros generados por los recursos del Fonpet se deben abonar a las cuentas individuales de las entidades territoriales aportantes, de acuerdo con los montos aportados.
La ley ordenó avanzar en la identificación del pasivo pensional a través de la elaboración del cálculo actuarial de cada entidad territorial y sus entidades descentralizadas, en el marco de un programa a cargo de la Dirección de Regulación de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El programa comprende el levantamiento de historias laborales y el cálculo del pasivo. La Contaduría General de la Nación quedó encargada de verificar la existencia de los recursos y reservas necesarias para cumplir con la provisión de los pasivos pensionales.
Posteriormente, las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 asignaron el 10% de los recursos de la Bolsa de Propósito General del SGP al Fonpet.
2.4. Reestructuración de pasivos corrientes (Ley de insolvencia)
Las Leyes 550/99, 922 de 2004 y 1116/0606 definieron un mecanismo jurídico de excepción para reestructurar todo tipo de pasivos corrientes en las entidades territoriales y sus descentralizadas.
A cambio de inmunidad jurídica las entidades territoriales acceden a reducir gastos y orientar ingresos para el pago de sus pasivos a través de un acuerdo con sus acreedores.
En este sentido, se forjó un marco legal para la reestructuración de pasivos de los gobiernos subnacionales, similar al que rige para las empresas del sector privado.
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Igualmente, la ley asignó al Ministerio de Hacienda las funciones de promoción de los acuerdos entre la administración subnacional y sus acreedores y las funciones de vigilancia de su cumplimiento a un Comité de Vigilancia compuesto por representantes de estos últimos. Entre tanto, la Ley 1116 asignó la nominación y promoción de este tipo de acuerdos para entidades descentralizadas subnacionales a las superintendencias de cada sector y al Ministerio de Educación para las instituciones de dicho sector.
El marco legal definió prioridades para el pago de gastos corrientes de las entidades territoriales admitidas a estos procesos, así: a) mesadas pensionales; b) servicios personales; c) transferencias de nómina; d) gastos generales; e) otras transferencias; f) intereses de deuda; g) amortizaciones de deuda; h) financiación del déficit de vigencias anteriores e i) inversión.
La ley también otorgó a los acuerdos de reestructuración de pasivos el carácter legal de inversión prioritaria en las entidades territoriales.
El objetivo del marco legal para el manejo de situaciones de insolvencia fiscal de entidades territoriales se orientó a reducir los costos de transacción y la incertidumbre asociadas a este tipo de situaciones, donde una guerra jurídica destroza las posibilidades de recuperación económica y por tanto aumenta las pérdidas tanto de los acreedores como de los deudores.
Las principales ventajas de las normas adoptadas para el manejo de situaciones de insolvencia territorial son: a) Permite que tanto deudores como acreedores, frente al incumplimiento de los pagos, asuman directamente las consecuencias de sus errores tanto a nivel de administración pública como de evaluación del riesgo. Esto frente a la alternativa de que un prestamista de última instancia, como sería el caso de los gobiernos nacionales en el caso de quiebra de los gobiernos subnacionales, asumiera el pago de las deudas mediante operaciones de rescate, lo que fomentaría una acumulación de deudas indefinida, y un retroceso en el desarrollo de mercados financieros ante la ausencia de evaluaciones rigurosas de riesgo por parte de los prestamistas, que promovería una cultura de la irresponsabilidad financiera, dado que los prestamistas serían mucho más imprudentes si vieran que un prestamista de última instancia siempre está atento a devolverles su dinero.
b) Ofrece adecuados incentivos para reconciliar a deudores y acreedores bajo una situación de crisis que se podría agravar cuando las disputas llegan a los estrados judiciales, lo cual lleva a que, mientras se emite un fallo resolutorio, se paralice completamente la administración gubernamental, hecho que en la práctica disminuye y/o dilata la probabilidad de repago.
c) Favorece la construcción de acuerdos entre un numeroso y diversificado grupo de acreedores, que de manera individual desconocen la capacidad de pago de los gobiernos, y por tanto son incapaces de establecer condiciones de reestructuración que les brinden certeza de repago.
d) Facilita la búsqueda de salidas ordenadas sobre la base de la planeación financiera, lo que genera incentivos para lograr que los acreedores sigan interesados en la reestructuración. En contraposición a una situación en la que la permanente colisión de intereses entre acreedores dilata los acuerdos, dado que estos, de manera aislada, buscan ser los primeros a quienes se les devuelva el dinero. e) La suspensión de los procesos legales, instaurados por los acreedores de manera individual, permite
una reestructuración ordenada, que reduce los costos asociados a la proliferación de acciones legales, debido a que generalmente los acreedores que aspiran a recibir su pago primero que los demás no quieren compartir las costas de los pleitos con otros acreedores.
tiempo establecido mientras negocia una reestructuración. A cambio, estaría más obligado a negociar de buena fe y a adoptar políticas que ajusten sus finanzas. Por último, una vez que la reestructuración haya sido aprobada por una mayoría suficiente de acreedores, los que no estén de acuerdo estarán obligados a aceptarla.
g) Al eliminar gran parte de la incertidumbre que rodea el proceso de reestructuración, se preserva mejor el valor de los activos de los acreedores bajo una situación de incertidumbre en el pago.
2.5. Reforma a las transferencias y redefinición de competencias y recursos
A través de dos reformas constitucionales (actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) y las Leyes 715/01 y 1176/07 se aseguró un crecimiento real de las transferencias intergubernamentales y se precisaron competencias entre niveles de gobierno.
Con las reformas se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), que agrupó el situado fiscal y la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (ICN). El crecimiento anual del SGP se desvinculó totalmente de los ICN hasta 2016 con el fin de ampliar el margen de maniobra fiscal del gobierno nacional. A partir de 2017 las transferencias por SGP aumentarán anualmente de acuerdo con el crecimiento real promedio que registren los ICN durante los últimos cuatro años.
Entre 2002 y 2016 el monto global del SGP aumentará en términos reales en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real1, tomando como base el monto liquidado en 20012, incluidos los recursos del FEC - Fondo de Crédito Educativo, con lo cual se aumentó el monto asignado para educación a través del situado fiscal en 15%. Además del aumento real antes mencionado, las reformas contemplan un crecimiento adicional del SGP cuando el crecimiento real del PIB nacional sea mayor a 4%, en estos casos el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real del PIB, certificada por el DANE, y el 4%.
Las reformas buscan convertir el SGP en una fuente de financiación que, independientemente de los ciclos del PIB, asegure la financiación de las competencias a cargo de las entidades territoriales, de manera prioritaria en la provisión de los servicios de salud, educación, preescolar, primaria, secundaria y media, así como agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.
Así, las reformas garantizan un crecimiento real y estable de las transferencias, eliminando la volatilidad registrada entre 1993 y 2001, asociada a los ciclos de los ICN, los cuales, a su vez, se correlacionan de forma positiva con el ciclo económico, de tal suerte que en épocas de descenso de la actividad económica este tipo de ingresos tiende a disminuir y por esa vía a generar faltantes en la financiación de servicios esenciales, tal como ocurrió a finales del milenio pasado.
Las reformas aseguraron también la financiación, a través de asignaciones especiales, en programas de interés regional como la alimentación escolar, la protección de la cuenca del río Magdalena, los resguardos indígenas, y como se mencionó antes, la provisión del pasivo pensional a través del Fonpet.
Desde la perspectiva macroeconómica, la reforma a las transferencias intergubernamentales permite a la nación consolidar el saneamiento fiscal del sector público no financiero, mediante un mayor esfuerzo
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tributario del nivel nacional que no se traducirá en aumentos automáticos del gasto público como sucedió hasta 2001. Así, estas reformas generan confianza internacional sobre la capacidad del país de sanear sus finanzas públicas, favoreciendo la política de financiamiento público a través del tiempo.
Desde el punto de vista de las finanzas territoriales las reformas se orientaron a dar certeza a los gobiernos subnacionales respecto al monto de ingresos recibidos por transferencias, con beneficios para el ejercicio de planificación de sus gastos y minimizando el riesgo de faltantes de financiación resultantes de comprometer recursos en montos superiores a los recursos efectivamente transferidos.
Las reformas avanzaron también en precisar las competencias entre la Nación, los departamentos y los municipios en la prestación de servicios básicos. En este aspecto se dio un vuelco profundo en la administración del recurso humano en el sector educativo, mediante la descentralización de esta competencia el nivel intermedio de gobierno y en los municipios mayores de cien mil habitantes. Los departamentos y municipios certificados quedaron autorizados para crear plazas docentes, autorizar ascensos en el escalafón y decidir traslados, entre otros. Adicionalmente, cuando las entidades territoriales contraten nuevos docentes, deberán asumirlos con cargo a sus propios recursos quedándole prohibido al gobierno nacional hacerse cargo de su financiación.
En salud, se separó la competencia de aseguramiento de la población pobre, quedando esta en cabeza de los municipios, de la competencia de prestación de servicios que se fijó como responsabilidad de los departamentos. En el aseguramiento se garantizó que todo el ciclo, desde identificación de beneficiarios hasta control de los recursos, sea responsabilidad de los municipios. En la prestación de servicios los departamentos deberán reorganizar la red al interior de sus territorios con base en la demanda y la infraestructura municipal deberá adecuarse a los requerimientos de la misma.
Las competencias de salud pública también se definieron con claridad, quedando las de impacto supramunicipal (controles de vectores y factores de riesgo) en cabeza de los departamentos y las de impacto local en cabeza de los municipios grandes (categorías especial a segunda). La salud pública en los pequeños municipios quedó también como responsabilidad de los departamentos.
La distribución de competencias y recursos para los sectores de educación, salud, agua potable, saneamiento básico y propósito general quedó distribuida en función de criterios específicos de acuerdo con las características sectoriales. Así, por ejemplo, los criterios para la distribución de recursos entre entidades se consideran indicadores de costo per cápita, coberturas, eficiencia fiscal y administrativa, además de los de población y pobreza.
En cuanto a la asignación de competencias en función de la capacidad institucional y el uso eficiente de recursos se avanzó en la definición de los criterios de certificación. Igualmente, se avanzó en otorgarle a los departamentos mayor participación en las labores de coordinación y apoyo a los municipios para garantizar esquemas regionales eficientes de prestación de servicios.
2.6. Adopción de normas de responsabilidad y transparencia fiscal
Como complemento a los controles al endeudamiento territorial se adoptaron normas de responsabilidad y transparencia fiscal, dirigidas a preservar la sostenibilidad fiscal.
Los principales contenidos de las normas mencionadas son: Ley 617 de 2000 o ley de “Racionalización del gasto subnacional”:
1. Estableció una clasificación presupuestal de departamentos y municipios, tomando como criterio fundamental la generación de ingresos propios no afectados a gastos específicos (ingresos corrientes de libre destinación).
2. Impuso límites máximos a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, de acuerdo con las categorías presupuestales, con el propósito de asegurar que los ingresos corrientes de libre destinación sean suficientes para financiar el gasto de funcionamiento y para generar excedentes que se puedan orientar en una primera etapa hacia el saneamiento de obligaciones vencidas y, posteriormente, hacia un mayor apalancamiento de inversiones.
3. Introdujo un periodo de transición de 4 años para ajustar los gastos de funcionamiento.
4. Ordenó la eliminación de contralorías en municipios de categorías 3ª a 6ª, y ordenó que en estos casos el control lo asumiera el nivel intermedio de gobierno.
5. Permitió reorientar rentas que tenían destinación legal a usos específicos, a la financiación de los costos del ajuste y al saneamiento de obligaciones.
6. Endureció los requisitos para la creación de municipios, de forma tal que los municipios nuevos cuenten con la población suficiente para poder financiar el costo de la administración local y que permitan el logro de los fines constitucionales de estas entidades.
7. Estableció la posibilidad de que los municipios y departamentos celebren convenios entre sí, con la Nación o con entidades descentralizadas para la prestación de servicios, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas a su cargo y eliminó la obligación que diversas leyes nacionales establecían para que las entidades territoriales crearan dependencias para el cumplimiento de funciones administrativas.
8. Condicionó el otorgamiento de apoyo nacional para cofinanciar inversión regional y local al cumplimiento de los límites de gasto de funcionamiento fijados en dicha ley.
9. Estableció requisitos y plazos para que las Asambleas departamentales ordenen la fusión de municipios. 10. Prohibió la realización de operaciones de crédito público en entidades que incumplan los límites de
gasto de funcionamiento, salvo que estas suscriban un programa de saneamiento fiscal.
La Ley 819 de 2001, conocida en el país como “Ley de responsabilidad fiscal”, contiene un conjunto de reglas, procesos y procedimientos que someten la administración de las Finanzas Públicas territoriales, a una permanente rendición de cuentas sobre el monto y la utilización de los recursos públicos a través del tiempo, con el propósito de asegurar la sostenibilidad fiscal. Los aspectos principales de la citada norma son: 1. La obligación de los gobiernos subnacionales de fijar metas plurianuales de balance primario que
permitan alcanzar la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. Las metas deben imponerse tanto para la vigencia en curso como para los siguientes diez (10) años.
2. Las metas de corto y largo plazo de las variables fiscales deben estar contenidas en el Plan Financiero, el cual debe ser conocido y aprobado previamente a la presentación, a las Asambleas y/o Concejos, del Presupuesto anual, de tal manera que los contenidos de ambos sean consistentes y coherentes entre sí. 3. Para poner al día el manejo contable y financiero de los recursos públicos la ley establece también que
