FONDO DE MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
INFORME FINAL PROPUESTA
“Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor
focalización de los instrumentos de fomento productivo vía
mejoramiento de la segmentación de empresas de menor
tamaño (EMT)”
ELABORADA POR
Centro de Investigación de Políticas Públicas
para la PyME (CiPyME)
INSTITUCIONES VINCULADAS
Instituciones públicas que proveen bienes y servicios
orientados al fomento económico - productivo
1 RESUMEN EJECUTIVO
1. Nombre de la Propuesta:
Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de Empresas de Menor Tamaño (EMT)1.
2. Institución(es) Ejecutora(s):
Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME); programa independiente de la Fundación Microempresa y Desarrollo.
3. Descripción de él o los Procesos de Gestión a Revisar.
Revisión de los sistemas de asignación de recursos y focalización de las instituciones de fomento, en especial de sus modelos para Segmentar a las Empresas de Menor Tamaño
4. Problema Identificado a Resolver con la Propuesta de Mejoramiento de Gestión:
a. Principales brechas o debilidades identificadas.
Incluso si dejamos fuera a las empresas informales y de sobrevivencia, las más de 800.000 EMT formales que existen en el país son muy heterogéneas; dependiendo del criterio que se utilice para definirlas van desde 1 UF hasta UF 100.000 de ventas anuales, desde cero a 200 trabajadores y normalmente no hay limitaciones al capital máximo que puede alcanzar una EMT . Según las definiciones actualmente utilizadas hay EMT con cero hasta $8.000.000.000 de capital.
A pesar de la gran heterogeneidad que se esconde detrás de esos indicadores, los problemas genéricos de las EMT son similares, insuficiente acceso a financiamiento, a capital humano, a mercados, a tecnología e innovación, etc. Sin embargo, dada la gran heterogeneidad mencionada, para que los instrumentos de política pública funcionen, alcancen los objetivos esperados y se distribuyan equitativamente entre los beneficiarios deben responder a las características de los distintos grupos de empresas atendidos
b.Dimensionar efectos de los problemas identificados en los usuarios/clientes/beneficiarios.
Los instrumentos creados por la política pública apuntan a resolver fallas de mercado, fallas de Estado o aspectos específicos que limitan la competitividad de las empresas. La principal falla en focalización de los instrumentos se traduce en dos problemas esenciales:
• El primero de ellos es que con recursos de fomento productivo destinados a EMT se está atendiendo a empresas que no son EMT o son parte o una filial de otra empresa, generalmente son grandes empresas o realizan una actividad
económica que el Estado no necesita atender ( i.e. Sociedades de Inversión) . En algunos instrumentos este error de tipo dos alcanza al 80% de los
recursos.(i.e.14 bis)
2 • Que los recursos siempre se concentran en el segmento más grande dentro de
las EMT a las que aspira atender el instrumento gastándose recursos públicos en empresas que tomarían la misma decisión (invertir, capacitarse o innovar) con o sin los incentivos del Estado
Se entenderá como error de tipo UNO en este contexto cuando producto de una errónea segmentación no acceden al instrumento los miembros de la población que se buscaba atender. Y se entenderá como error de tipo DOS, cuando la segmentación queda abierta a sujetos que no son parte de la población que se busca atender o privilegiar.
Los modelos monovariable usados para segmentar las empresas tienen también otras grandes deficiencias al momento de clasificar a las empresas principalmente porque: • Todas las principales variables económicas toman la forma de una exponencial
sin grupos o clusters de empresas que permitan fundadamente definir dónde están los límites entre micro, pequeñas, medianas y grandes empresas
• Las variables económicas que normalmente miden el tamaño de una empresa tales como las ventas, número de trabajadores o capital no tienen una correlación mínima aceptable entre si. Por lo tanto un grupo significativo de empresas será clasificado en distintas categorías de tamaño dependiendo si se utiliza capital, ventas o número de trabajadores para decidir su tamaño.
• Los costos de transacción al operar un instrumento de fomento, son diferentes tanto para los oferentes como para los demandantes. Normalmente las EMT van a generar menores ingresos para el oferente, (por ejemplo, de capacitación, de financiamiento, de innovación, etc), por ende en la medida que el incentivo sea el mismo para todos los beneficiarios los oferentes privilegiarán atender a las empresas más grandes dentro del segmento definido.
c. Caracterizar y cuantificar población afectada.
El siguiente cuadro muestra la diferencia existente entre la inversión en Fomento Productivo destinada a EMT y los recursos que llegan a grandes empresas (US$ 0.49 v/s US$ 16.75)
Inversión Total en MMUS$ 860.000
Tamaño de Empresa EMT EGT
N° de empresas 684.266 23.368
Recursos invertidos por
tamaño Emp (en US$ ) 334.540 391.300
% del total de recursos
invertidos 0,389 0,455
Recursos invertidos por
tamaño de empresa (en US$) 0,49 16,75
3 5. Estrategia de Solución o Propuesta de Mejoramiento
a. Objetivo general y específicos.
El objetivo central del proyecto es mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público en fomento productivo a través de mejorara la focalización vía la incorporación al modelo de segmentación de otras variables que permitan definir segmentos más homogéneos de empresas.
Como objetivos específicos tenemos:
• Proponer una segmentación que permita a las instituciones de fomento actuar de manera más precisa en los mercados meta de las políticas e instrumentos. • Diseñar un modelo común de segmentación que adaptándose a las
necesidades y prioridades de las distintas instituciones de fomento, permita evaluar en forma conjunta o separada los distintos instrumentos y su impacto sobre una población objetivo.
b. Breve descripción de la propuesta de solución.
La implementación de una propuesta de segmentación supone el establecimiento de un sistema global que permita:
• La unificación de criterios y especificar estándares comunes para definir los mercados objetivos
• Contener un sistema de innominación y encriptación general de registros.
• Disponer de métodos estadísticos de clasificación de las variables críticas o de información reservada.
• Dar consistencia y confidencialidad a la estructura general del sistema
• Proporcionar los medios y recursos para disponer en la web de información generada, anual e histórica, a partir de las consultas a la base de datos.
• Evaluar periódicamente el impacto producido en las EMT.
• Diseñar instrumentos de fomento que pudieran abarcar complementariamente mercados metas comunes.
El modelo para su funcionamiento requiere el cumplimiento de los siguientes roles: 1. Proveedor de información.
2. Gestores del uso de la nueva segmentación 3. Instituciones usuarias de la información
4 c. Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta de solución.
Carta Gantt con detalle de implementación y puesta en marcha
Etapa/Mes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Etapa 1 Sensibilización, validación y apropiación X X X X X Etapa 2 Diseño e Implementación Proveedor de Datos (SII)
X X X X
Diseño e Implementación Validador de Datos (MINECON)
X X X X
Etapa 3
Puesta en Marcha del sistema de información de la segmentación
X X X X
Etapa 4
Piloto en SENCE X X X
Piloto en SERCOTEC X X X
Incorporación de mejoras piloto para preparación resto de la red
X
Etapa 5
Implementación Resto Red de
Fomento X
d. Recursos Financieros requeridos.
Fuentes y Usos de Recursos (Miles de $ 2008)
Etapa Diseño e
Implementación Etapa Ejecución En régimen (año n) En régimen (año n+1)
Items Requerimiento 2009 Requerimiento 2010 Requerimiento Requerimiento Personal 110.000 20.000 110.000 110.000 Bienes y Servicios 125.000 35.000 Transferencias Corrientes 55.000 Adquisición Activos No Financieros 10.000 Total 300.000 55.000 50.000 50.000
6. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito de la Implementación de la Propuesta a. Externos
• Barreras socio-culturales
El cambio en el sistema de procesos de las organizaciones requiere de una mayor profundidad en la motivación hacia el cambio
5 b. Internos
• Barreras político-institucionales derivadas de las adecuaciones que se deberán implementar en el proceso de focalización
• Barreras económicas Derivadas de presupuestos institucionales acotados y de corto plazo
• Barreras para la difusión Las instituciones de la Red de Fomento que utilizan operadores intermediarios deberán ajustar el mercadeo hacia los nuevos mercados metas
• Problemas de privacidad de los datos. Se debe avanzar en el principio de innominación de datos y la cultura de protección de datos en el país 7. Resultados y Metas Esperadas de la Implementación de la Propuesta
c. A nivel Institucional
• SII. Participar en la nueva segmentación de EMT mejorando su acercamiento hacia las empresas, lo que ya se ha iniciado con el portal y los centros de información establecidos en acuerdo con las instituciones gremiales de EMT. • División de EMT del MINECON dispondrá de elementos que le permitirá
profundizar su rol de coordinadora de la Red de Fomento.
• DIPRES. Dispondrá de información adicional para evaluar la eficacia de la aplicación de recursos solicitados por la Red de Fomento.
• El Estado en su conjunto, dispondrá de recursos para reasignar. d. A nivel de los usuarios/beneficiarios/clientes
• Los beneficiarios directos, las EMT, ya que podrán acceder a instrumentos apropiados según sus características.
• Los beneficiarios indirectos, las instituciones de la red de fomento que podrán mejorar su eficacia a través de una mejor focalización.
6 INDICE
I. INDICE Pág
II.- ANTECEDENTES E INFORMACIÓN GENERAL 3
1.- Nombre de la Propuesta 3
2.- Responsable de la elaboración de la propuesta 3
3.- Instituciones públicas y privadas vinculadas y el tipo de vinculación 3
4.- Descripción de los procesos involucrados en su situación actual 3
Origen de la Propuesta 3
a.- Marco normativo de los procesos involucrados. Situación actual 6
b.- Localización en la estructura estatal de los procesos de gestión bajo análisis 6
c.-Cuantificación y caracterización de recursos y capacidades institucionales
asociadas al proceso 7
d.- Flujograma de los procesos de gestión bajo análisis 8
e.- Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios de los
bienes y servicios asociados al proceso bajo análisis 9 e.1.- Caracterización y cuantificación de la actual cobertura de los
instrumentos de fomento (IF) 9
e.2.- Caracterización y cuantificación de los usuarios y/o ejecutores de los
instrumentos de fomento (IF) 12
e.3.- Caracterización y cuantificación de los beneficiarios de los instrumentos
de fomento (IF) 13
III.- ASPECTOS METODOLÓGICOS PRINCIPALES 15
1.- Antecedentes 15
2.- Entrevistas 16
3.- Fuentes de Datos, Procesos y Métodos Estadísticos 16
IV.- DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA A RESOLVER CON LA PROPUESTA DE
MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 17
1- Problema del uso de criterios mono-variable de segmentación en la asignación de
los recursos al fomento productivo 19
2.- Deficiencia de la segmentación monovariable para determinar segmentos homogéneos de empresa con varianza controlable entre sus miembros
24
a.- Brecha en la correlación de las mono variables 24
b.- Brecha. La dificultad de los modelos monovariables para determinar
segmentos homogéneos 26
c.- Brecha: Dificultad de los modelos monovariables de segmentación para
controlar movilidad entre segmentos 27
3.- Brecha: Los modelos monovariables de segmentación y la evaluación de impacto
y resultados de los Instrumentos de Fomento (IF) 29 4.- Descripción y cuantificación de los beneficiarios afectados 30
V.- ALTERNATIVAS DE SOLUCION 30
1.- Objetivos de la propuesta 30
2.- Benchmarking de Experiencias Internacionales 31
3.- Análisis de alternativas de solución 32
VI.- PROPUESTA DE MEJORAMIENTO 37
1.- Objetivo General 37
2.- Objetivos Específicos 37
3.- Estrategia de Solución 37
7 3.2 Propuesta de Sistema para administración e implementación de la nueva
segmentación de empresas 39
3.3. Modelo de la nueva segmentación 42
3.4. Esquema General del Nuevo Proceso 58
3.5. Cuadro de Análisis General 58
4.- Plan de Implementación 59
5.- Carta Gantt 63
6.- Recursos Asociados 63
VII.- FACTORES CRÍTICOS DE RIESGO Y DE ÉXITO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
PROPUESTA 66
VIII.- RESULTADOS, METAS ESPERADAS 68
IX.- SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN 71
BIBLIOGRAFÍA 73
8 II. ANTECEDENTES E INFORMACIÓN GENERAL
1. Nombre de la propuesta de mejoramiento de la gestión
Mayor eficiencia en el gasto público a través de una mejor focalización de los instrumentos de fomento productivo vía mejoramiento de la segmentación de Empresas de Menor Tamaño (EMT)2.
2. Responsable de la elaboración de la propuesta
Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME); programa independiente de la Fundación Microempresa y Desarrollo.
3. Instituciones públicas y privadas vinculadas y el tipo de vinculación: a) Gestores y operadores de la propuesta:
a) Gestores:
• División de Empresas de Menor Tamaño del Ministerio de Economía (MINECOM).
• División de Control de Gestión Pública de la Dirección de Presupuesto (DIPRES).
b) Operador de la propuesta :
• Servicio de Impuestos Internos (SII). • Red de Fomento Productivo
c) Transferencia Metodológica de la propuesta:
• Fundación Microempresa y Desarrollo. Programa Centro de Investigación de Políticas Públicas para la PyME (CiPyME).
4. Descripción de los procesos involucrados en su situación actual Origen de la propuesta
Distintos informes oficiales muestran que la asignación de los recursos de fomento productivo para las empresas siguen una relación inversamente proporcional al tamaño de las empresas; la mayor parte de los recursos son captados por grandes empresas o por EMT que caen en esa categoría de acuerdo a un criterio de asignación (normalmente ventas), pero en otras variables como activos o empleo son grandes empresas o que corresponden a una parte o filiales de otras empresas. No obstante el conjunto de empresas descritas en el párrafo anterior no representan más del 5-10% del total de empresas del país, tienden a captar la mayor parte de los recursos que el Estado destina a instrumentos de fomento. Este mismo fenómeno se vuelve a repetir al interior de las EMT, donde normalmente las más grandes del segmento tienden a capturar la mayor parte de los recursos asignados.
9 Esta concentración aparentemente no buscada en las grandes empresas o en las más grandes de las EMT ha fundamentado la realización de un estudio más profundo de los criterios de segmentación utilizados para la focalización de los Instrumentos de Fomento, que ha consistido en buscar los eventuales errores de segmentación en que se incurría, y las posibles soluciones. Para ello se utilizó la información proveniente de las mismas instituciones de la red de fomento sobre la descripción de sus beneficiarios, así como la base de datos de empresas del SII para los años tributarios 2004 al 2007, datos que fueron comparados con los criterios de segmentación actualmente utilizados por las instituciones.
La necesidad de una segmentación más precisa no está en discusión entre los agentes que compiten en el mercado, pero no se ha instalado con la misma profundidad en la formulación de las políticas públicas, buena parte de las cuales tienen diseños comunes para poblaciones heterogéneas, produciéndose inequidades y fallas de focalización. Procesos de gestión que requieren de perfeccionamiento
En la economía chilena se han producido fallas de mercado y fallas de Estado que se intentan corregir o atenuar a través de los distintos Instrumentos de Fomento -IF- , así también se diseñan algunos IF que surgen de la voluntad política de mejorar la competitividad de las EMT en general y de algunos sectores en particular.
Para mejorar la eficiencia del gasto público las distintas instituciones de fomento productivo utilizan criterios para segmentar sus mercados objetivos. Para realizar la segmentación cada institución utiliza la información que genera la propia institución o el Servicio de Impuestos Internos (SII). Normalmente se segmenta en torno a una sola variable. Las segmentaciones utilizadas más frecuentemente son:
• Ministerio de Economía: En sus análisis y propuestas utiliza normalmente segmentación por ventas anuales3.
• CORFO: Diseña líneas de financiamiento y co-financiamiento en distintas áreas utilizando también la segmentación por ventas anuales.
• SERCOTEC: utiliza normalmente la segmentación por ventas anuales. En el año 2006 inició un proceso vinculado a determinar la etapa del ciclo de vida4 en que se encuentra la empresa, orientado a la búsqueda de emprendimientos dinámicos y para asociar los instrumentos de fomento a las características propias de cada tipo de empresas.
• MIDEPLAN, INE y SOFOFA definen el tamaño en función del número de empleados5. El Ministerio del Trabajo6 utiliza otro criterio de segmentación.
3 Empresas con un volumen de ventas anuales: inferiores a 2400 UF corresponden a microempresas, entre 2400 a 25000 UF a pequeñas empresas y entre 25000 a 100.000 UF a medianas empresas. Aquellas con ventas anuales superiores a 100.000 UF son grandes empresas.
4 Introducción, maduración, declinación, obsolescencia.
5 Empresas que tienen de 1 a 4 empleados son microempresas, de 5 a 49 trabajadores son pequeñas empresas, de 50 a 199 son medianas empresas y sobre los 200 empleados corresponden a empresas grandes.
6 Encuesta Laboral Bianual (ENCLA) utiliza otro criterio de segmentación: microempresa desde 5 a 9 trabajadores, pequeña empresa 10 a 49 trabajadores, mediana empresa de 50 a 200 trabajadores y más de 200 trabajadores gran empresa.
10 • SENCE: utiliza para Franquicia Tributaria y diseño de algunos instrumentos
adicionales la segmentación de acuerdo al monto de la planilla anual de remuneraciones imponibles.
• INDAP: utiliza segmentación basada en la cantidad de de hectáreas de riego básico que posee el agricultor.
• CORFO Innova: no utiliza segmentación de ventas, ni ocupa restricciones para el acceso a líneas de empresas, sólo establece como requisitos empresas formales con antigüedad de 2 años (2 balances tributarios), su segmentación se basa en la utilización del concepto de innovación. Dirige sus instrumentos hacia empresas que tengan un proyecto innovativo que calce con el concepto de innovación definido por el Consejo Nacional de Innovación7.
No obstante lo anterior la definición normalmente utilizada por la Red de Fomento pública es la basada en ventas. En el Anexo N°1 se muestra una tabla con las diferencias de focalización de las distintas instituciones de la red de fomento y la utilización de segmentaciones monovariables con variables diversas (empleo-ventas-activos, entre otras) de los 71 instrumentos de fomento en los que existe mayor información pública.
Los procesos de focalización de los instrumentos de fomento son distintos para cada institución, los que normalmente dependen de la información que la propia institución genera.
No hay un criterio común de focalización dentro del Estado. Una misma empresa puede ser micro, pequeña, mediana o gran empresa para el Estado, dependiendo de la institución que haga la medición y de la información que ésta procese.
La mayor parte de las instituciones utilizan modelos monovariables para segmentar su mercado objetivo. (i.e. ventas, planilla de remuneraciones, activos, número de trabajadores y empleo, hectáreas de riego básico, etc.)
Las principales variables utilizadas para segmentar a las empresas tienen un comportamiento exponencial; es decir, no podemos encontrar a lo largo de la curva grupos o clusters de empresas que permitan establecer cortes naturales; por ende la mayor parte de las segmentaciones existentes, sean basadas en ventas, capital, número de trabajadores u otras, se han establecido en forma arbitraria, no encontrándose en fuentes primarias y secundarias fundamentos para los cortes que el Estado, a través de sus Instituciones, ha definido.
7 Innovación es la aplicación de nuevas ideas, conceptos, productos, servicios y prácticas, con la intención de ser útiles para el incremento de la productividad.
11 a) Marco normativo de los procesos involucrados. Situación actual
Marco normativo: Actualmente no existe un marco normativo común para todas las instituciones que ejecutan acciones de fomento productivo en Chile. Las normas que regulan a esas instituciones emanan de los Ministerios de los que forman parte, o de su propia institucionalidad cuando son corporaciones de derecho privado, de derecho público o fundaciones. La institucionalidad de fomento productivo ha sido creada en diferentes momentos en el tiempo frente a distintas necesidades, por ello legislaciones individuales amparan y regulan el funcionamiento de instituciones creadas para un fin específico.
b) Localización en la estructura estatal de los procesos de gestión bajo análisis
Existe un número indeterminado de instrumentos de fomento en Chile (más de 150)8, que son coordinados desde 9 Ministerios9 de los cuales son dependientes y del Ministerio de Economía en particular a través de la División de Empresas de Menor Tamaño que ha agrupado a estas instituciones en la Red de Fomento Productivo10, existen además otras instituciones que tienen su propia institucionalidad bajo la forma de corporaciones de derecho público, privado o fundaciones, a veces vinculadas a algún Ministerio, pero no tributarias de sus políticas. Bajo estos Ministerios operan las instituciones de fomento, cada una con distintos patrones y esquemas de evaluación y direccionamiento de sus políticas. A continuación detallamos los marcos normativos de algunas de las principales instituciones de fomento cuya focalización de algunos de sus productos puede ser afectada por este estudio:
• SENCE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, opera bajo la ley N° 19.518, del año 1997, modificada por última vez el año 2006, de Franquicia Tributaria y Regulación del Fondo Nacional de Capacitación FONCAP, que hasta la fecha han sido los principales instrumentos de fomento para el desarrollo de capital humano del país. La ley regula desde el objeto del SENCE, tipo de beneficiarios, hasta las asignaciones de recursos según tramos, determinando como variable de segmentación la remuneración del trabajador y el monto anual de la planilla de remuneraciones.
• INDAP: Instituto de Desarrollo Agropecuario fue creado mediante la Decreto con Fuerza de Ley. N° 12, de 1963, del Ministerio de Hacienda, modificada por última vez mediante la ley N° 19.253 del 5 de octubre de 1993 con el propósito de promover el desarrollo económico, social y tecnológico de los pequeños productores agrícolas y de los campesinos, sus beneficiarios, con el fin de contribuir a elevar su capacidad empresarial, organizacional y comercial, su integración al proceso de desarrollo rural y optimizar al mismo tiempo el uso de los recursos productivos.
8 Es difícil establecer claramente el número de instrumentos de fomento debido a que constantemente se generan nuevos, o se rediseñan los existentes en función a las demandas y deficiencias detectadas.
9 Hacienda, Economía, Educación, Minería, Agricultura, Interior, Trabajo, MIDEPLAN y Relaciones Exteriores. 10 En Anexo Nº 2 Red de Fomento ampliada, elaborada por CiPyME.
12 • CORFO: Fue creada por la ley Nº 66.401 del año 1939 modificada por última vez
por la ley Nº 19.530, de 1997. Es la agencia de desarrollo económico de Chile. En los últimos años su foco ha sido el impulso a la innovación, el apoyo a la PyME y el desarrollo productivo de las regiones del país. Su propósito es servir al Estado, como organismo técnico asesor para promover y coordinar la inversión de los recursos fiscales, orientándolos hacia fines de fomento a la producción y para armonizar la acción del Estado con las inversiones de los particulares en igual sentido, tratando de dar a los recursos disponibles el destino más adecuado y presentar al Gobierno el orden de prioridad con que deba acometerse la ejecución de los diversos proyectos para el desarrollo de la economía nacional. A la luz del fortalecimiento adquirido por el sector privado para llevar a cabo las inversiones que plantea el progreso del país, CORFO debió, entonces, redefinir su misión, reorientando su rol de fomento productivo hacia el desarrollo de las capacidades competitivas de las empresas chilenas, especialmente las de menor tamaño11.
• SERCOTEC: es una corporación de derecho privado, creada en 1952, cuyo objetivo es contribuir a que las empresas de menor tamaño conformen un sector dinámico de la economía que aporte significativamente al aumento de la productividad. SERCOTEC apoya a los microempresarios de todos los sectores en el desarrollo asociativo de sus negocios y en la gestión de sus empresas, sólo se excluye a los pequeños agricultores, por cuanto éstos son apoyados por INDAP.
c) Cuantificación y caracterización de recursos y capacidades institucionales asociadas al proceso
El en cuadro Nº1 se detallan los principales recursos humanos, cantidad de sedes, recursos destinado a equipamiento, redes y gastos generales de las principales instituciones de la Red de Fomento, se ha seleccionado aquellas que tienen una mayor incidencia en la asignación de recursos de fomento productivo para las EMT.
13 Cuadro Nº1
Cifras 2008 EN mm$
INSTITUCIONES RR.HH SEDES EQUIPAMIENTO REDES. GASTOS EN GASTOS EN OTROS SIST. INFORM RR.HH PROGRAMAS GASTOS CORFO planta 242 regionales 15 ofs. 1.341.888 10 sistemas en línea 9.493.871 79.609.854 6.910.425
contrata 109 318.789.740 honorarios 17 FOSIS planta 27 15 ofs. regionales 344.050 SIIS 6.011.380 7.878.067 2.194.989 contrata 334 25.262.858 (conv. Chile emprende) honorarios 508 1.760.000
SERCOTEC planta 165 regionales 268.675 Red 15 ofs. de 3.759.733 11.825.012 1.312.920
contrata 67 14 provincias Incubadora Virtual honorarios 13 en la WEB INDAP planta 391 15 ofs.
regionales 940.631 portal Indap 17.513.576 69.024.471 4.822.029
contrata 1059 104 ofs. de área 40.346.240
honorarios 381
SENCE planta 48 regionales 468.913 15 ofs. ? 4.396.711 36.430.136 2.281.520
CHILECALIFICA contrata 286 1.469.995 23.183.922 729.397
honorarios 247
BANCOESTADO 63 sucursales
para EMT
SERNAM planta 27 regionales 15 ofs. 158.543 4.877.702 213.610 3.176.821
contrata 300
honorarios 104
PRODEMU planta 550 regionales 50 15 ofs 784.654 4.317.793 319.754
provinciales 50 ofs, Sistema nacional
de información
CONADI planta 52 ofs nacionales 142.252 SIM 3.857.859 13.095.057 966.325
incluye Prog.
Orígenes contrata 239 9 unidades operativas (Sistema de información 23.314.458 540.531
honorarios 142 territoriales y seguimiento)
SERNATUR planta 72 of.nacional 123.252 SIAC 2.617.999 6.707.004 1.102.416
(pro. Fomento turismo) contrata 130 22 ofs. Regs. y provincs. Sistema de Información 1.289.746 honorarios 163 Ciudadana
14 d) Flujograma de los procesos de gestión bajo análisis
El siguiente esquema de procesos resume los principales hitos del proceso de focalización de los instrumentos de fomento utilizado por las distintas instituciones a cargo.
e) Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios asociados al proceso bajo análisis
e.1. Caracterización y cuantificación de la actual cobertura de los instrumentos de fomento (IF)
Una vez corroborada su validez técnica, un nuevo modelo de segmentación debiera ser aplicado por todas las instituciones de fomento, por ende en el mediano plazo afectaría en una mejor focalización de todos los recursos de fomento productivo. En el cuadro siguiente se muestran los recursos ejecutados en fomento productivo desde el año 1990 al 2004. Por 10 años consecutivos se aprecia una tasa de crecimiento sostenido en los
Focalización Red de Fomento Segmentación Monovariable Mercado Meta Empresa de Menor Tamaño
SII Información Propia
15 montos asignados. Entre el año 2003 y 2004 se observa una disminución de los recursos ejecutados lo que se puede apreciar en el gráfico N°1.
Gráfico N°1
Serie de recursos totales en fomento productivo Millones$ 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Recursos Totales (monto ejecutado) Recursos totales (excluyendo reintegro simplificado de exportaciones)
(Fuente: Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile. 2006)
Estos recursos se administran desde 7 de los 9 Ministerios mencionados anteriormente, los cuales varían el monto de sus asignaciones anualmente. El Ministerio del Trabajo cae significativamente el año 2006 variando su asignación al programa SENCE (Franquicia Tributaria) desde $93.495 Millones de pesos el año 2004 a $18.888 Millones de pesos el 200612. No están incluidos acá los recursos que administran el Ministerio de Interior a través de la Subdirección de Desarrollo Regional (SUBDERE), ni el Ministerio de Educación a través de Chile Califica y los programas de emprendimiento y de nivelación escolar.
Ley de presupuesto 2006: Partidas seleccionadas de asignaciones para fomento productivo
El cuadro N°2 muestra las asignaciones por Ministerio para el año 2006 (Actualizada a pesos 2008).
16 Cuadro N°2
Ministerio Millones $ %
Ministerio de Economía 134.942 32,1%
Ministerio de Agricultura 159.401 37,9%
Ministerio del Trabajo 39.657 9,4%
Ministerio de Minería 5.441 1,3%
Ministerio de Relaciones Exteriores 1.919 0,5%
Ministerio de Hacienda (Tesoro Público) 54.704 13,0%
MIDEPLAN 23.969 5,7%
Total 420.034 100,0%
(Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile. 2006.)
El gráfico N°2 muestra la evolución de los recursos utilizados en los diferentes programas e instituciones
Gráfico N°2
Recursos para programas de fomento productivo (Millones$ 2003) -20.000 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Millones $ SENCE CORFO INDAP Tesoro Público: Riego Tesoro Público: Reintegro simplificado exp. FOSIS PROCHILE Tesoro Público Bonif.forestal
(Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile. 2006.)
Los montos anuales no reembolsables asignados al fomento productivo en Chile alcanzan a US $ 860 Millones para el año 2006 y representa el 15% del aporte estatal a la educación.
17 Cobertura de los instrumentos de fomento
No se conoce la cifra de cobertura global para cada institución, sólo se tienen cifras de la cobertura alcanzada por los programas evaluados. Sin embargo, en estudios y fuentes secundarias de información se encuentran disponibles los niveles de cobertura. La Segunda y Tercera Encuesta Semestral de CiPyME13 no muestran variaciones en el nivel de utilización de los recursos. En cuadro N°3 se detalla lo señalado.
Cuadro N°3
¿Qué instrumentos de fomento y desarrollo de las PyME ha usado? Encuestado lee el listado y marca todas las que ha usado
Instrumento de apoyo a la PyME: Proporción
Franquicia Tributaria SENCE 23,91%
Bonificación Forestal CONAF 0,44%
Programa Fomento a la Microempresa SERCOTEC 1,90% Programa Generación de Ingresos e Inclusión Social FOSIS 0,23% Apoyo a Actividades Económicas de Sectores en Situación Pobreza FOSIS 0,08% Asistencia Técnica y Proyectos de Fomento CORFO 2,32%
FONTEC, CORFO 0,60%
Fondo de Desarrollo e Innovación CORFO 1,61% Programa de Subsidio al Seguro Agrícola CORFO 0,01% Instrumentos de Innovación CORFO INNOVA 0,04% Fomento Productivo Agropecuario CORFO 0,01%
Programa Suelos Degradados SAG 0,71%
Programa Innovación, Gestión y Apoyo a Organizaciones INDAP 0,09% Programa Recuperación Suelos Degradados INDAP 0,12% Fomento a Inversión Privada en Obras Riego y Drenaje CNR 0,38%
Fomento Pequeña Minería ENAMI 0,16%
Fondo de Promoción Exportaciones PROCHILE 0,19%
FNDR Fomento Productivo SUBDERE 0,07%
Reintegro Simplificado de Exportaciones 0,56% (Fuente: Tercera Encuesta Longitudinal de PyME, julio-septiembre de 2007. CiPyME).
Resultados similares arroja la Encuesta Anual de las Pequeñas y Medianas Empresas INE año 2006. Estos resultados no constituyen obviamente una estimación de cobertura pero indican sí una muy baja incidencia de los programas de fomento a nivel global de la PyME.
13 Primer-Segundo y Tercer Informe Semestral de la Pequeña Empresa. CiPyME. 2006-2007-2008. Santiago de Chile. Investigación basada en los resultados de una encuesta aplicada a una muestra panel de 650 empresas, representativa de empresas PyME, en tres regiones del país con representatividad del 70% nacional y compuesta por sectores de industria, comercio, servicios empresariales y otros 8 que incluyen al resto de los sectores productivos donde la PyME tiene menor presencia.
18 e.2. Caracterización y cuantificación de los usuarios y/o ejecutores de los instrumentos de fomento (IF)
Existen más de 30 instituciones14 que operan principalmente con recursos de Estado que tienen programas sustantivos para el fomento de las EMT, estas instituciones han desarrollado cientos de instrumentos para ir en apoyo del sector15. Todas estas instituciones, con la excepción de Chile Emprende y algunos programas de INDAP son soluciones especializadas ya sea de capacitación, financiamiento, innovación, calidad, acceso a mercados, gestión, entre otras. En esta propuesta se visualizan como potenciales Usuarios directos de un nuevo modelo de segmentación a:
• Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) • Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) • Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) • Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
• Adicionalmente todas las instituciones que administran recursos de fomento y utilizan segmentación
e.3. Caracterización y cuantificación de los beneficiarios de los instrumentos de fomento (IF)
Se consideran como beneficiarios de esta propuesta:
• Empresas de Menor Tamaño16 (EMT) formales en general • Planificadores a nivel comunal, sectorial, regional y nacional
• Gremios: Confederación Gremial Nacional Unida de la Mediana, Pequeña, Microindustria, Servicios y Artesanado de Chile (CONUPIA), Confederación Nacional de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa de Chile (CONAPYME), Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), Cámara Chilena de la Construcción (CCHC)
Las EMT formales de Chile son más de 700.00017, representando más del 95% de las empresas y del 70% del empleo privado del país18. Es un hecho suficientemente probado que la mayoría de empresas en cualquier economía son de tamaño más reducido (Cabral y Mata, 2003), por lo que no es factible pensar que una economía pueda alcanzar el desarrollo sin considerarlas. En el gráfico Nº3 se detalla composición de las empresas de Chile en relación a su tamaño y porcentaje de participación sobre el total de empresas existentes.
14 Ver Anexo N°2 Cuadro de la Red de Fomento. Elaboración CiPyME.
15 Peralta, Parra y Arias (2005). Manual de Instrumentos de Fomento Productivo para Micro, Pequeña y Mediana Empresa. APyME, Universidad de Santiago de Chile.
16 Inicialmente definidas como las empresas formales con ventas anuales de hasta 100.000 UF.
17 Aunque el documento no comparte la utilización de las ventas como criterio único de segmentación 720.000 empresas formales que existen en el país venden más de UF 100.000.
19 Gráfico Nº3
Empresas por Tam año sobre el total de empresas activas, año 2005
Grande; 1,2% Mediana; 2,4% Pequeña; 16,1% Micro; 80,3%
(Fuente: Ministerio de Economía, a base de datos del Servicio de Impuestos Internos.)
No obstante su importancia en número de empresas y empleo, el aporte de las EMT al PIB es proporcionalmente magro y su participación en las exportaciones prácticamente invisible.
El agravante es que la participación en el PIB de las EMT se ha reducido proporcionalmente en los últimos 10 años, sin que haya bajado su participación en el empleo. La brecha de sobre 50 puntos entre empleo y PIB que ocurre en Chile no tiene parangón en las economías desarrolladas en las cuales las diferencias entre empleo y PIB se encuentran normalmente entre el 10% y el 20%19.
No obstante lo anterior hay características comunes a las EMT de todos los países. Es así un lugar común de la literatura las dificultades que tienen las EMT para acceder a: financiamiento de capital de trabajo y de bienes de capital, los mercados para colocar sus productos y comprar las materias primas que requieren, a los RRHH y el capital humano que necesitan, etc.
Los problemas genéricos de las EMT son comunes en todas las realidades económicas y sociales, sin embargo las soluciones no lo son, por dos razones básicas:
1. Las EMT son tremendamente heterogéneas entre si, por ejemplo en Chile un mismo instrumento financiero no puede ser igualmente útil para una empresa que vende UF 2000 al año y para una que vende UF 100.000 al año, ya que los costos de transacción, reales y proporcionales, difícilmente podrán ser iguales para ambas empresas, por ende en el diseño se deben considerar cual es el costo de transacción y cual es el subsidio a ese costo que quiere financiar el Estado para uno y otro tipo de empresa.
2. Las fallas de Mercado y fallas de Estado a corregir no son siempre las mismas y dependen del grado de desarrollo de la economía nacional, regional, e incluso territorial. Este mayor costo tiende a inhibir a los oferentes de atender al segmento y de existir subsidios los oferentes preferirán a las EMT más grandes entre las que perciben el subsidio. Lo que finalmente termina no corrigiendo para
20 la gran mayoría de las empresas las fallas de mercado que el subsidio pretendía corregir. Todo lo anterior permite concluir que la gran heterogeneidad que existe entre las EMT hace absolutamente necesario una definición fina de los segmentos que se quiere privilegiar.
A la luz de los resultados de las encuestas recientes sobre las EMT20 se puede concluir que los principales problemas son:
• Tanto la pequeña como la mediana empresa consideran que los principales problemas que deben enfrentar son: a) el exceso de burocracia y regulaciones, con 20% en PE y 19% en ME; b) las condiciones impuestas por los grandes clientes, con un 17% en PE y un 18% en ME; y c) la falta de capital de trabajo, con 17% en PE y 13% en ME.
• Cuando se les pregunta a los encuestados cuál es EL PRINCIPAL problema, un 39% de los entrevistados considera que el principal problema son las condiciones impuestas por los grandes clientes (un 37% de la PE y un 41% de la ME).
• Un 55% de las pequeñas y el 64% de las medianas empresas encuestadas manifestaron que su capital de trabajo era suficiente para enfrentar sus necesidades en los próximos seis meses de actividad.
• Un 66% de la construcción y ampliaciones físicas de la pequeña empresa son autofinanciadas y un 73% de la mediana empresa utiliza esta misma fuente. • el 31% de las pequeñas y el 18% de las medianas empresas no han realizado
inversión alguna en los últimos 12 meses. La inversión más frecuente entre las empresas es en hardware y software.
• El 91% de la pequeña empresa y el 76% de la mediana no cuentan con certificación de proceso o de calidad. El 7% de la pequeña empresa y el 20% de la mediana disponen de certificación.
• Un 57% de la pequeña empresa manifestó no haber realizado inversión en innovación de productos o de procesos en los últimos 6 meses previos a la encuesta; mientras que el 39% de la mediana empresa no realizó inversiones en innovación.
• Sólo el 29% de las pequeñas empresas y el 49% de las medianas declararon haber capacitado a sus trabajadores en los últimos 6 meses.
• De acuerdo con los resultados de la encuesta de CiPyME, sólo un 64% de las pequeñas empresas mantuvo durante 2005 su mismo nivel de ventas. En el caso de las empresas medianas, sólo el 50% mantuvo su categoría
Aunque las respuestas mencionadas corresponden a estudios sobre la PyME, es previsible que los problemas de las microempresas sean similares.
21 III. ASPECTOS METODOLÓGICOS PRINCIPALES
La realización de este incluye las actividades desarrolladas por CiPyME durante más de un año y medio de investigación; período durante el cual se trabajó con la base de datos innominada del SII para los años tributarios 2004 y 2005, además de las tareas específicas realizadas en los 120 días de este informe.
La metodología consiste en la búsqueda y revisión de antecedentes, entrevistas exploratorias a los principales usuarios del resultado de la propuesta, y finalmente la utilización de datos primarios y métodos y análisis estadísticos.
1. Antecedentes
a) Revisión de las políticas y normativas que regulan la actividad de las instituciones de fomento en Chile.
b) Revisión de la distribución de los montos de inversión de los instrumentos de fomento.
c) Estudio y análisis comparativo de normativa y estándares internacionales que afectan a las empresas de menor tamaño.
d) Revisión de las evaluaciones realizadas a instrumentos de fomento que utilizan alguna segmentación de empresas en su diseño ó focalización.
e) Revisión de los costos asociados a los distintos instrumentos de fomento.
f) Para los diagnósticos e hipótesis que se desarrollarán en el informe, se ha utilizado además como fuente de datos el procesamiento de información del Comité Público Privado Nacional del año 2006-2007 y los Comités Público Privados Regionales desarrollados el año 2006 por el Ministerio de Economía, proyecto en el que CiPyME colaboró directamente con el Ministerio, lo que permite establecer con mayor profundidad la percepción de los empresarios y dirigentes de las Empresas de Menor Tamaño, respecto de las dificultades del no uso de una segmentación adecuada de empresas y la validez de ocuparla.
2. Entrevistas21.
Las entrevistas realizadas se insertan en esta etapa de diagnóstico para explorar la necesidad que perciben las instituciones que utilizan otro tipo de criterios de segmentación. Fueron realizadas a las personas encargadas de las áreas de estudio o a los gerentes sobre el instrumento.
• Ministerio del Trabajo, SENCE, para la Franquicia Tributaria • Ministerio de Economía, CORFO, para el Programa PROFO • Ministerio de Hacienda, BancoEstado, para el FOGAPE 3. Fuentes de Datos, Procesos y Métodos Estadísticos
Para la fase de diagnóstico se han utilizado dos fuentes de datos primarios:
a) Encuestas periódicas. Encuestas semestrales de CiPyME, ya publicadas: • Primera Encuesta Longitudinal de PyME, septiembre – diciembre de 2005 • Segunda Encuesta Longitudinal de PyME, julio-septiembre de 2006
22 • Tercera Encuesta Longitudinal de PyME, julio-septiembre de 2007
Las tres encuestas tienen la misma metodología de muestreo. La cobertura de la encuesta se limita a tres regiones del país que tienen una representatividad del 70% nacional: Metropolitana, de Valparaíso y del Bío - Bío y a los tres sectores de actividad económica donde se ubican la mayoría de las empresas PyME y un cuarto sector virtual que representa a todas la PyME de los sectores productivos en que hay un porcentaje menor de ellas. Los datos corresponden a la 3ª Encuesta específicamente, pero la metodología de muestreo se mantiene estable. El porcentaje de error es de 3,8% para el total de la PyME. Para la pequeña y mediana empresa en forma independiente es de 5,5% y para cada sector el error es de 7,7%. (Ver Anexo N°5 con Asuntos Metodológicos de los Informes Semestrales).
b) Datos de registro administrativo obligatorio
La base de datos con la que se elabora este documento está compuesta por los datos innominados de las empresas para la serie de años que va desde el 2004 al 2007 que incluye micro, pequeñas y medianas empresas; información proporcionada por el SII. La base de datos contiene para cada empresa datos mensuales del Formulario F-29 y datos anuales que pertenecen al Formulario F-22, obligatorios para todas las empresas que registren actividad económica durante cada periodo tributario. Se extrae información además de los formularios 1887,1879, y 1827 que contienen datos del empleo anual que registran las empresas para los trabajadores contratados durante el año, con leyes sociales y los trabajadores independientes que perciben honorarios. En el anexo Nº6 se detallan los campos de análisis de los formularios utilizados.
c) Procesos y Métodos Estadísticos
Los procesos y métodos estadísticos utilizados se han orientado a:
• Determinar grupos homogéneos de empresas a partir del conocimiento de cada variable independientemente del resto de las determinantes, segmentaciones mono-variables: Ventas, Empleo, Patrimonio, Pasivos, Costos, Variable Activos. • Estimar los índices de movilidad que tienen las variables ventas empleo y activos
entre un año y otro. (2003 y 2004), para las EMT.
• Estimar a partir de los resultados de las encuestas semestrales las empresas que utilizan instrumentos de fomento.
• Validar con datos de las encuestas semestrales los resultados y características de los grupos homogéneos resultantes de la nueva segmentación, incorporando variables no contenidas en la base de datos del SII.
Los procesos de análisis y métodos estadísticos utilizados son: • Creación de base de datos para el proyecto
o Selección de empresas EMT, desde proceso anterior F o Crear campos de datos con los solicitados por CiPyME • Depuración de datos de la base del SII
• Estimación de empresas por categoría • Validación de ventas 2004-2007
23 • Validación de empleo 2004-2007
• Validación de variables del modelo según puntaje 2004-2007
IV. DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA A RESOLVER CON LA PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN
En la economía chilena se han producido fallas de mercado y fallas de Estado que se intentan corregir o atenuar a través de los distintos Instrumentos de Fomento -IF- , así también se diseñan algunos IF que surgen de la voluntad política de mejorar la competitividad de las EMT en general o ir en ayuda de algunos sectores en particular. Para mejorar la eficiencia del gasto público las distintas instituciones de fomento productivo utilizan criterios para segmentar sus mercados objetivos. Para realizar la segmentación cada institución utiliza normalmente la información que genera la propia institución o el Servicio de Impuestos Internos (SII).
La necesidad de una segmentación precisa de los mercados objetivos a atender no está en discusión entre los agentes del sector privado que compiten en el mercado22, sin embargo la necesidad de una segmentación fina no se ha instalado con la misma profundidad en la formulación de las políticas públicas, algunas de las cuales tienen diseños comunes para poblaciones heterogéneas, produciéndose las inequidades y fallas de focalización que conocemos:
• en la educación pública: un mismo monto de subsidio para estudiantes pobres como para los que no lo son, no es atractivo para los operadores.
• en la salud: hay un permanente desplazamiento de trabajadores de bajas rentas desde ISAPRES a FONASA.
• en la capacitación, una misma tarifa por hora para gran empresa y microempresa hace poco deseables a estas últimas como clientes ya que los costos operacionales son mayores para este segmento.
La observación del diseño de los instrumentos y la definición de los mercados objetivos a atender no demuestra que se haya tomado suficientemente en consideración la enorme heterogeneidad de las EMT, por lo que seguramente un mismo instrumento o subsidios parejos para mercados objetivos disímiles no tendrán los mismos efectos esperados sobre todas las empresas que se busca atender.
La observación anterior permitió concluir que la calidad de la segmentación utilizada tendrá un efecto gravitante en la eficiencia y eficacia de los recursos que el Estado aplica en Fomento Productivo, FP. Por lo anterior se procedió a analizar los criterios de segmentación utilizados por las Instituciones de Fomento constatándose que la mayoría de ellas utiliza una sola variable para segmentar, es decir utilizan modelos de segmentación monovariables23.
22 Porter Michel. Acerca de la Competencia. 1998. Revista Harvard Business Review.
23 En el Anexo N°1 se muestra una tabla con las diferencias de focalización de las distintas instituciones de la red de fomento y la utilización de segmentaciones monovariables con variables diversas (empleo-ventas-activos, entre otras) de los 71 instrumentos de fomento en los que existe mayor información pública.
24 Al analizar los resultados de todas las empresas de nuestro país (a partir de las bases de datos de empresas del SII para los años tributarios 2004 al 2007), comparada con los criterios de segmentación actualmente utilizados, (i.e. ventas, planilla de remuneraciones, activos, número de trabajadores y empleo, hectáreas de riego básico, etc.), se obtiene que las principales variables utilizadas para segmentar a las empresas tienen un comportamiento exponencial; es decir, no es posible encontrar a lo largo de la curva grupos o clusters de empresas que permitan establecer cortes naturales; la mayor parte de las segmentaciones utilizadas por la red de fomento, se han establecido en forma arbitraria, no encontrándose en fuentes primarias y secundarias fundamento alguno para los cortes que el Estado, a través de sus Instituciones, ha definido para seleccionar a sus beneficiarios.
El resultado de lo anterior es tautológico, no existiendo una razón lógica para establecer de manera precisa los segmentos que se atenderán con un determinado IF, es difícil que el resultado de la aplicación de los recursos públicos sea igualmente eficiente y eficaz para todos los segmentos de empresas que se quiere atender, especialmente dado que varios instrumentos han sido definidos para todas las EMT.
Distintos informes oficiales muestran que la asignación de los recursos de fomento productivo para las empresas siguen una relación inversamente proporcional al tamaño de estas; la mayor parte de los recursos son captados por grandes empresas o por EMT que caen en esa categoría de acuerdo a un criterio de asignación (normalmente ventas), pero en otras variables como activos o empleo son grandes empresas o que corresponden a una parte o filiales de otras empresas. Este mismo fenómeno se vuelve a repetir al interior de las EMT, donde normalmente las más grandes del segmento tienden a capturar la mayor parte de los recursos asignados.
Esta concentración aparentemente no buscada en las grandes empresas o en las más grandes de las EMT ha sido el fundamento para un estudio más profundo de los criterios de segmentación utilizados para la focalización de los Instrumentos de Fomento, que ha consistido en buscar los eventuales errores de segmentación en que se incurría, y las posibles soluciones.
Después de haber estudiado y construido diferentes modelos de datos, CiPyME plantea la hipótesis que el uso de segmentaciones monovariables por parte de las instituciones de fomento productivo ha generado fallas en la focalización de los recursos destinados a las EMT. La mayoría de estos instrumentos pretende atender a todas las EMT o al menos a un conjunto extremadamente heterogéneo de Micro y Pequeña Empresa o de Pequeña y Mediana Empresa e incluso de Micro, Pequeña, Mediana y Gran Empresa de manera transversal sin considerar la heterogeneidad de las empresas contenidas en el segmento, ni los costos de transacción diferentes que implica atender a cada tipo el segmento. Esto se ha traducido en un falla de mercado que ha tendido a concentrar a los operadores de subsidios y desarrolladores de servicios en las Empresas de Gran Tamaño o en las empresas más grandes de cada segmento atendido debido al menor costo de operación que implica el trabajo con este segmento de mercado.
25 1. Problema del uso de criterios mono-variable de segmentación en la
asignación de los recursos al fomento productivo.
En resumen la focalización insuficiente de los instrumentos se traduce en tres problemas esenciales:
• El primero de ellos es que con recursos de fomento productivo destinados a EMT se está atendiendo a empresas que no lo son. (Error de tipo dos)
• La segunda, y en parte derivada de la anterior. es la no atención a una parte significativa del mercado objetivo que se buscaba atender (en todos los instrumentos salvo capacitación la cobertura no pasa del 3% de las empresas). (Error de tipo Uno)
• El tercero dice relación con la concentración, no buscada, de los beneficios entre las empresas más grandes del segmento a atender
El Estado de Chile invierte anualmente USMM$ 860 en programas de fomento productivo24, orientados a las EMT; sin embargo, parte importante de estos recursos son ocupados por empresas que cumpliendo con el requisito de segmentación por venta, empleo o capital en el resto de sus variables de tamaño están varias veces por encima de una representativa.
Del análisis de la base de datos del Servicio de Impuestos Internos (SII), para las empresas que venden hasta 100.000 UF anuales entre los años 2004 al 2007 se observa el siguiente comportamiento:
□ Empresas sin empleo y ventas superiores a MM$ 500 al año. Se separan del conjunto de EMT estas empresas porque para vender MM$ 500 o más se necesitaría al menos un trabajador en algún momento del año, pudiendo la empresa tener o no activos. Si una empresa vende MM$500 o más y no tiene empleo, se supone vinculada a otras empresas.
□ Empresas sin empleo y activos superiores a MM$ 500. Posteriormente se marcan las empresas que no tienen empleo y tienen activos superiores a MM$ 500 cualquiera sean sus ventas. Por la misma razón anterior cabe preguntarse cómo se administran estos activos sin al menos 1 empleo al año. Con las dos restricciones anteriores se marcan aquellas empresas que podrían ser las llamadas nominales o que requieren de la relación financiera-legal con otra una unidad económica para justificarse.
□ Empresas con Empleo mayor a 500 empleos anuales. Marcamos todas las empresas que tienen más de 500 empleos anuales cualquiera sean sus ventas y activos. Pues este tamaño de empleo está muy por encima de la definición de PyME.
□ Empresas con Ventas superiores a MM$ 1.700. Esta ha sido la restricción más comúnmente utilizada para establecer el límite entre EMT y gran empresa; es modificable y depende del crecimiento económico del país.
24 ID.Página 6. Fuente Agenda Gubernamental para la Micro y Pequeña Empresa. SERCOTEC. Santiago de Chile. 2006.
26 □ Empresas con Activos superiores a MM$ 2.000. Como se explicará más
adelante todas esas restricciones son modificables y dependerán del crecimiento económico del país.
El total de EMT que no lo son de acuerdo a lo establecido en el párrafo anterior y que accederían al fomento productivo si ocupamos una sola variable para segmentarlas y focalizarlas desde el año 2004 ha ido en aumento, alcanzando para el año 2007 a 19.297 empresas, representando un 2.2%% del total de las EMT.25.
Los siguientes ejemplos permiten demostrar la falla de focalización y de asignación de los instrumentos de fomento en función de la utilización de diferentes variables únicas (activos, ventas, planilla de remuneraciones):
• Incentivo tributario a la inversión Proyecto de ley que incrementa el incentivo tributario a la inversión en activo fijo de las micro, pequeñas y medianas empresas. Este proyecto de ley dirigido a EMT con ventas anuales inferiores a las UF100.000, busca incrementar la rebaja tributaria del 4% al 8% en la tasa, para las compras de activo fijo. Al utilizar sólo la variable ventas para definir el público objetivo, un 97% de los recursos que costaría la medida serían absorbidos por empresas que tienen activos superiores a UF2.000 o empresas que no declaran empleo las que no son representativas de las EMT, como se explicó en el párrafo anterior. Un primer uso de una segmentación multivariable puede ser considerada la indicación que el Ministro de Economía envió al congreso en relación a este proyecto de Ley estableciendo, además de las ventas, el objeto de vender o prestar servicios al público en general, dejando fuera las sociedades de inversión. El cuadro Nº4 cuantifica los recursos que serían ocupados por empresas no EMT versus los que serían ocupados por empresas EMT si la norma se hubiera aplicado basándose sólo en la variable Ventas. En el anexo Nº8 detalle de cuadros estadísticos de análisis para esta medida de incentivo tributario.
Cuadro N°4
Ejemplo
Monto Total de la medida Millones
$
Monto de recursos que van a la EMT con
comportamiento normal Millones $
Monto de recursos que van a Empresas EMT que
no lo son Millones $ Proyecto de Ley que
incrementa el Incentivo
Tributario 33.466 1.004 32.462
% distribución 100% 3% 97%
(Fuente Base de Datos del Servicio de Impuestos Internos años tributarios 2004-2005. Elaboración CiPyME.)
• Franquicia Tributaria Uso de la franquicia tributaria año 2003 y 2004. En este caso, el Estado utiliza la planilla de remuneraciones como variable de segmentación. Como se observa en el Cuadro N°5 el 90% del monto anual de
25 Ver el Anexo N°7 con la cantidad de empresas excluidas para cada categoría. La mayor proporción de las empresas excluidas se encuentra entre las Sociedades de Inversión, las que normalmente por definición no son del tipo de empresas que la política de fomento busca privilegiar.
27 beneficio tributario declarado lo perciben las empresas que no son EMT. En el anexo Nº 9 se detallan análisis estadísticos de ejemplo de franquicia tributaria.
Cuadro N°5
Ejemplo
Monto Total de la medida Millones $
Monto de recursos que van a la EMT con
comportamiento normal Millones $
Monto de recursos que van a Empresas EMT que no lo
son Millones $ Uso de la Franquicia Tributaria Años 2003 y 2004 8.863 886 7.976 % distribución 100% 10% 90%
(Fuente Base de Datos del Servicio de Impuestos Internos años tributarios 2004-2005. Elaboración CiPyME.)
• Reemplazo de multas por capacitación Norma de la Dirección del Trabajo para cambiar en micro y pequeña empresa las multas de infracción laboral por capacitación. En este caso la segmentación que ocupa la institución es la de empleo. En el cuadro Nº6 se encuentran las empresas segmentadas por empleo, la primera columna describe cada segmento de empresas por tamaño de empleo, en las columnas siguientes se puede apreciar los grupos de empresas que por empleo tienen tamaño de micro y pequeña aún cuando sus ventas están en los MM $ 1900 anuales y/o sus activos superan varias veces los MM $ 100.000, como el conjunto de empresas tiene acotadas las ventas a un máximo de UF 100.000, las ventas se encuentran acotadas en los MM $1900, este valor no se dispara pero perfectamente podrían recibir el beneficio del Estado grandes empresas que venden más de UF 100.000, pues cumplen exactamente con el criterio de focalización de empleo.
Cuadro Nº6
Segmentación empleo N° de empresas en el segmento Venta Máxima Millones $ Venta Minima Millones $ Segmento Millones $Activos Maximos
Sin empleo (micro) 13.250 1.974 48 464.360
1 a 9 empleos (micro) 54.716 1.982 48 401.973 10 a 19 empleos (pequeña) 19.460 1.980 48 132.032 20 a 39 empleos (pequeña) 14.729 1.982 48 230.776 40 a 59 empleos (pequeña) 5.952 1.972 48 45.667 60 a 79 empleos (mediana) 3.153 1.970 49 58.111 80 a 99 empleos (mediana) 1.915 1.976 48 119.283 100 a 119 empleos (mediana) 1.225 1.979 50 48.752 más de 120 empleos (mediana) 4.200 1.982 48 485.106 Totales PyMe 118.600
28 • Uso seguro de desempleo. Este ejemplo muestra como al utilizar la variable del
empleo, los recursos se concentran en grandes empresas. En los cuadros N°7 y N°8 se verifica que los cotizantes duplican a los beneficiarios en el caso de la microempresa, y que el número de beneficiarios es mayor que el de cotizantes en el caso de los trabajadores de grandes empresas. En el anexo Nº10 se detallan análisis estadísticos de este ejemplo.
Cuadro N°7 Porcentaje de Cotizantes por Tamaño de Empresa Tamaño de empresa por N° de trabajadores
Año (Micro) 1 a 5 (Pequeña) 6 a 9 (Pequeña) 10 a 49 (Mediana) 50 a 199 más de 200 (Grande)
2003 16,4 6,1 23,3 23,1 31
2004 15,1 5,9 22,6 22,2 34,2
2005 13,9 5,9 22 21,4 36,8
2006 12,7 5,6 21,3 21,1 39,3
2007 11,7 5,3 20,2 20,1 42,7
(Fuente: Superintendencia de Previsión Social.)
Cuadro N°8 Porcentaje de Beneficiarios por Tamaño de Empresa
Tamaño de empresa por N° de trabajadores
Año 1 a 5 6 a 9 10 a 49 50 a 199 más de 200 2003 2,3 1,1 13,6 38,7 44,2 2004 4 2,5 18,1 29,7 45,7 2005 4,9 2,9 18,5 28,3 45,4 2006 5,4 3,2 19,1 27,7 44,6 2007 6 3,5 20,6 25,6 44,3
(Fuente: Superintendencia de Previsión Social.)
Los ejemplos anteriores demuestran por un lado la alta concentración de los recursos de fomento productivo en las EMT que de acuerdo a sus otras variables productivas no lo son y por otro cómo se pueden asignar recursos de fomento productivo a empresas que no son EMT, con lo que una segmentación más fina permitiría obtener una mayor disponibilidad de los recursos hacia los segmentos que se quiere atender mejorando la eficiencia en la asignación de los mismos o también permitiría al Estado disponer de un monto de recursos considerable para darles un uso alternativo.
Las diversas instituciones de fomento utilizan dentro de su proceso de focalización segmentaciones monovariables para delimitar sus mercados objetivos.
Al analizar los criterios monovariablesse detectó que eran exponenciales, que no tenían puntos de corte, que la correlación entre ellos era nula que una misma empresa podía ser micro, pequeña y mediana dependiendo del criterio utilizado.
Los criterios monovariables utilizados han cambiado a lo largo de los años en los distintos países. En la era pre-industrial e industrial era común la utilización del número de trabajadores, dado que la capacidad productiva y el tamaño de las empresas iba en directa relación al número de trabajadores, el caso más típico es la agricultura. En los tiempos actuales el número de trabajadores perdió importancia frente al valor de las
29 ventas de las empresas para determinar su tamaño; sin embargo, hoy en día ninguno de esos criterios es confiable por sí solo. Un ejemplo de ello es la aparición del outsourcing que en las empresas medianas y grandes contrata a terceros para una serie de servicios y procesos que antes desarrollaba internamente.
Otro ejemplo de la complejidad de la economía de mercado globalizada es el aprovechamiento eficiente de las grandes empresas de las normas regulatorias y tributarias al dividir sus operaciones entre varias empresas, algunas de ellas pequeñas o medianas en ventas y o empleo, pero con un alto nivel de capitalización.
En consecuencia la principal brecha que se produce es una cantidad importante de errores de tipo dos (atender a quienes no se buscaba atender) con los recursos públicos y un error de tipo uno (no acceder a los que se quiere beneficiar), algunos de los cuales se podrían atender en la medida que se elimine o reduzca el error de tipo Dos pudiéndose generar una disponibilidad de recursos para atender a los beneficiarios que se pretende atender.
2. Deficiencia de la segmentación monovariable para determinar segmentos homogéneos de empresa con varianza controlable entre sus miembros. Una vez establecida la principal falla del proceso de focalización nos centramos en analizar las brechas que se producen en la utilización de segmentaciones monovariables en las instituciones de fomento. El siguiente análisis se centra sobre tres problemas esenciales de la segmentación monovariable para delimitar los mercados objetivos a atender:
• la existencia de una baja correlación entre las distintas monovariables utilizadas, • sus deficiencias para establecer mercados objetivos homogéneos dada la alta
heterogeneidad del sector y
• su escasa capacidad para controlar la movilidad entre segmentos de empresas. a) Brecha en la correlación de las mono variables
Como se menciono anteriormente, el análisis estadístico y matemático de los datos sobre la Micro, Pequeña y Mediana Empresa que reporta la base de datos del SII26, arroja que las principales variables utilizadas para definir los mercados objetivos de los programas, ya sea ventas, capital, número de trabajadores, remuneraciones, etc., no permiten establecer cortes naturales o clusters de empresas y que no hay evidencia teórica ni empírica que fundamente los limites que se han establecido entre micro, pequeñas, medianas y grandes empresas
Esto ha forzado a que los cortes establecidos a la fecha sean totalmente arbitrarios, ya que no hay evidencia matemática o económica que permita decir que una microempresa es la que vende hasta UF 2.400 o que en una mediana empresa se vende hasta UF
26 Base de datos innominados del las empresas registradas por el SII para los años tributarios 2004 al 2007. Elaboración CiPyME..
30 100.000.27 Por otra parte, la forma similar que toman las curvas de distribución de ventas, capital y empleo podrían llevar a concluir que todas ellas son igualmente buenas descriptoras del sector; sin embargo un estudio acabado de los datos permite observar que más del 20% de las empresas se ubican en quintiles diferentes para cada una de las variables. Por lo tanto cada una de las principales variables conocidas para segmentar empresas no entrega, por si sola, información suficiente para establecer el tamaño relativo de una empresa.
Como se aprecia en los gráficos N°4 - N°5 y N°6, las ventas, empleo y activos en la PyME tienen el mismo patrón estadístico, las tres se comportan como variables exponenciales. Gráfico N°4 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% % E m p r e s a s 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Ventas cada 100 $ Millone s
Distribución de las empresas PYME por nivel de ventas 118600 base año 2003
27 Al utilizar sólo la variable ventas se incluye en el concepto EMT a: Empresas reales conjuntamente con entidades nominales; empresas que no otorgan empleo, ni participan en el desarrollo de la economía (ventas nulas), y tienen grandes volúmenes de activos; empresas con mínimo ó nulo empleo y ventas significativas; empresas con ventas inferiores a su empleo multiplicado por el salario mínimo anual; empresas que son filiales de una Empresa de Gran Tamaño (EGT) o parte de una cadena o una marca internacional; empresas con muy distintos niveles de Activos y Empleo.
31 Gráfico N°5 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% N ° d e E m p r e s a s 1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43
Activos cada 100 $ Millones
El 2% de las empresas posee act ivos mayores a 4200 M illones$
Distribución de Activos de las empresas PyMES año 2003 Gráfico N°6 0% 5% 10% 15% 20% 25% N ° d e E m p r e s a s 1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43
Activos cada 100 $ M illone s
El 4% del empleo se encuent ra en empresas que poseen act ivos mayores a 4200 M illones$
Distribución del empleo de acuerdo a los activos de las empresas PYMES (2003, 118600 empresas)
