INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE INGENIERÍA Y ARQUITECTURAUNIDAD TICOMÁN.
¨LA ASIGNACIÓN FISCAL DE PEMEX Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS¨.
T E S I S QUE PRESENTA
LIC. ALBERTO JORGE CORTÉS ARREOLA.
PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRO EN GEOCIENCIAS Y ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
DIRECTOR DE TESIS DR. DANIEL ROMO RICO
CO-DIRECTORA DRA. JULIE ROBERGE
Página v Agradecimientos al Instituto, plantel y profesores. Por la oportunidad que me ha brindado el Instituto Politécnico Nacional a quién debo mi formación profesional, moral y ética de los últimos once años de mi vida, por lo que me conmina a
desempeñarme siempre de forma íntegra y honesta. A la Escuela Superior de Ingeniería y Arquitectura Unidad Ticomán, quien me abrió las puertas cuando casi todas se encontraban cerradas. Al Dr. Miguel Cayetano García Reyes, quien me otorgó la confianza para me facilitarme el ingreso e incorporación a nuevas y mejores oportunidades en el campo académico. Al. M. en C. Ezequiel Hernández Rojas, quien en el momento culminante de esta maestría y justo en los momentos cuando todo parecía complicarse, me brindó siempre su gentil y amable apoyo, lo cual siempre tendré presente. De una forma muy especial, al Dr. Daniel Romo Rico, quien inculcó en mí de manera realmente sobresaliente, la dedicación y empeño para lograr metas
con base en una responsabilidad plena e integra. Al Dr. Francisco Estrada, quien a pesar de las circunstancias ajenas, me colaboro decididamente en la culminación para ver realizado este sueño. A todo mi sínodo por su valiosa aportación para la culminación de este trabajo;
M. en C. Rodrigo Mondragón, Dra. Julie Robergé y Dr. Arturo Ortíz. Y finalmente, a todos los profesores de los que tuve el enorme privilegio de aprender y convivir
durante estos cuatro años de trabajo para recibir una educación integra sobre la base del compromiso y trabajo responsable.
Página vi Agradecimientos a la familia y amigas. Me permito utilizar este espacio para agradecer infinitamente a toda mi familia y amigos, -que no son muchos-, el sincero y fraternal apoyo, tolerancia y paciencia que tuvieron para conmigo durante estos cuatro años de intenso y asfixiante trabajo,
… A mis hermanos; Pilar, Nancy y Mario, …. A mis gentiles amigas impacientes por la falta de tiempo cuando más apremiaba el trabajo; Andrea, Angélica y Ale, … y muy en particular, a la persona a quien agradezco más que la vida misma, … A mi Madre Margarita quien siempre me brindó su apoyo incondicional incluso en los momentos más complicados y difíciles por lo que le viviré eternamente agradecido ya que sin ella, no habría sido posible este logro tan importante en mi vida … y por supuesto, este trabajo se lo dedico muy especialmente a mi Padre Mario, a quien el destino le impidió ver concluida esta aventura, pero convencido estoy que desde donde esté,
Página vii ÍNDICE.
Resumen. ix
Abstract. x
Introducción. 1
Capítulo I. Análisis económico de México. 3
1.1. Economía de México. 4
1.2. Producto Interno Bruto. 4
1.3. Ingreso per-cápita. 7
1.4. Ingreso por la extracción de petróleo. 8
1.5. Remesas. 10
1.6. Actividad turística. 11
1.7. Inflación. 11
1.8. Salario mínimo. 13
1.9 Inversión. 16
1.10. Tasa de desempleo de México. 18
Capítulo II. La política fiscal en México. 21
2.1. Evolución tributaria en México. 22
2.1.1. Conquista, Colonia e Independencia. 22
2.1.2. Reforma y siglo XX. 26
2.2. Estructura del Sistema Tributario. 29
2.3. Lineamientos y base jurídica. 31
2.4. Sistema de Administración Tributaria. 37
2.5. Ley de Ingresos de la Federación y Presupuesto de Egresos de la
Federación. 38
Página viii
Capítulo III. Régimen fiscal de PEMEX. 44
3.1. Antecedentes. 45
3.2. Impuestos y derechos de PEMEX. 46
3.3. Ley Federal de Derechos. 51
3.4. Impuestos para Pemex y la Ley de Ingresos de la Federación. 59
Capitulo IV. La recaudación tributaria a Pemex y su
impacto en las finanzas públicas. 63
4.1. Ingresos Presupuestarios del Sector Público de México. 64 4.2. Extracción y venta de petróleo crudo y gas. 66
4.3. Gasto del Sector Público Presupuestario. 69
4.3.1. Clasificación funcional. 69
4.3.2. Clasificación administrativa. 73
Capítulo V. Situación financiera de Petróleos Mexicanos. 79
5.1. Evolución financiera de Petróleos Mexicanos. 80
5.2. Activos, pasivos y patrimonio de PEMEX. 80
5.3. Utilidad o pérdida neta de PEMEX. 81
5.4. Inversión en PEMEX. 84
5.5. Rentabilidad de PEMEX y su competitividad internacional. 87 5.6. Aprobación de la Reforma Energética en 2013. 89
Capítulo VI. Conclusiones y recomendaciones. 90
Bibliografía. 94
Abreviaturas y siglas. 105
Página ix RESUMEN.
La industria petrolera en México ha jugado un rol relevante en la economía, sin embargo también ha sido el origen de distorsiones en su desempeño. En este trabajo se busca contextualizar el rol de la renta petrolera en la economía, con el objeto de dimensionar su relevancia, junto con otro conjunto de variables que han sido críticas en el proceso de estabilización, como son las remesas, el turismo, la contención salarial y la inversión extranjera. De la misma forma, se estudia la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas, la política fiscal aplicada a Petróleos Mexicanos y los efectos que ésta ha tenido sobre la situación actual de la compañía petrolera, lo que a su vez, se presume como origen del proceso de apertura energética que se decretó desde el pasado diciembre del 2013.
Página x ABSTRACT.
Oil industry has played an important role in the Mexican economy, but it has been the origin of distortions in their performance. This paper pretend to contextualize the role of the oil income in the Mexican economy in order to measure its relevance with another set of variables that have been critical in the stabilization process such as tourism, remittances, wage restraint and the foreign investment. In the same way, explores the relevance of the oil revenues on public finances as main element of the fiscal policy applied and its effects on the current situation of the Petroleos Mexicanos, wich is presumed as the origin of the process of the opening at the oil industry which was declared on December 2013.
Página 1 INTRODUCCIÓN.
El tema de la actividad del Estado mexicano en la explotación de la renta petrolera, a través de Petróleos Mexicanos (Pemex), ha sido uno de los temas más debatidos desde la década de los ochenta. La necesidad de recursos por parte del gobierno para aplicar a su gasto, y su incapacidad por captar ingresos fiscales a través de los impuestos, se han estado atenuando con la explotación de la renta petrolera. No obstante, tal desempeño no ha logrado capitalizarse para impulsar el crecimiento económico y el desarrollo social en el país. A pesar de que se han desarrollado varios trabajos al respecto, entre los que destacan la evaluación del modelo de crecimiento petrolero (De la Vega, 1998), se han realizado distintos esfuerzos para propiciar un rol relevante a la industria petrolera, y en especial de Pemex, en la economía. También han existido voces que señalan que tal vía es una oportunidad única del país, como lo representa la declaración de Paul Segal, investigador del Oxford Institute for Energy Studies, quien aseguró que un régimen fiscal adecuado podría no sólo sacar a Pemex de la quiebra técnica, sino sacar al país de la pobreza, con una reforma fiscal integral que incluya al petróleo y elimine regímenes especiales, entre otras cuestiones, las cosas podrían salir bien.
Página 2 En los años más recientes, y derivado de los altos precios del petróleo, se instrumentaron algunas acciones que buscaron apuntalar a Pemex, y al sector energético en su conjunto, sin embargo, los resultados siguen cuestionándose. En esencia, esta tesis se enfoca a analizar de manera más reciente, el desempeño de la liga Pemex con el gobierno, a fin de identificar los principales retos y oportunidades a enfrentar, sobre todo en un contexto de elevados precios del petróleo en los mercados internacionales.
Derivado de lo anterior, el trabajo contempla un análisis de los principales rasgos de desempeño de la economía nacional, en un primer capítulo, para después evaluar la situación de las finanzas públicas en un segundo capítulo. Como preámbulo para evaluar el desempeño de la petrolera estatal, se analiza el régimen fiscal que se le ha aplicado. En un cuarto capítulo, se hace una evaluación global de las consecuencias financieras, operativas y de crecimiento que ha padecido Pemex por efecto, entre otros, del gravoso régimen fiscal aplicado. Finalmente, se establecen conclusiones dónde se enfatiza la limitada visión de los gobiernos mexicanos para aprovechar de manera más precisa el potencial de la industria petrolera, y de la renta obtenida particularmente en un contexto de altos precios de petróleo que se observó entre 2004 y 2013.
Página 3 CAPÍTULO I.
Página 4 1.1. Economía de México.
El desempeño económico de México ha sido de un crecimiento reducido desde inicios de los ochenta, muy por debajo de las necesidades de desarrollo que exige la población y originado a partir de la implementación de una política económica de corte neoliberal. Sin embargo, es necesario exponer dicho comportamiento en el contexto de elementos fundamentales, que sin duda han contribuido a evitar disrupciones abruptas en el modelo económico, pues es fortalecido por el ahorro y el mercado interno.
1.2. Producto Interno Bruto.
En primer término se hace referencia a la evolución que experimenta el índice del PIB (Producto Interno Bruto), el cual representa la producción y generación de bienes y servicios, resultando de suma importancia para alcanzar una atmosfera de pleno empleo e ingreso.
En los cuadros 1.2.1. y 1.2.2., es posible apreciar los estragos por la crisis económica internacional del año 2008, provocando la contracción de -6.5%1 del siguiente año, resultando una de las más severas caídas de los últimos años, superando incluso la caída de -6.2% que tuvo lugar en 1994 al finalizar el sexenio de Carlos Salinas de Gortari. De esta forma, al finalizar 2013 se mantiene una tasa media de crecimiento anual de 2.2% desde el año 2000.
Tasa de Crecimiento de México (2000-2013). Variación porcentual con respecto al PIB
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
5.3% 0.6% 0.1% 1.3% 4.1% 3.2% 4.8% 3.3% 1.3% 6.5% 5.5% 3.9% 3.9% 1.1%
Cuadro 1.2.1. Fuente: Informes anuales del Banco de México, variación porcentual (%).
Esta última crisis afectó principalmente a la pequeña y mediana empresa, donde el desempleo y la inflación fueron una constante problemática. El que México haya padecido esa fuerte caída, no significa que en los años posteriores, se
1
Banco de México, informes anuales del BdeM, la cifra difiere con respecto al dato que maneja CEPAL en su reporte de Balance Económico del 2009, aquí México presenta una contracción del 6.7% con respecto al año 2008.
Página 5 experimentaran crecimientos aceptables, de manera que la crisis internacional vino a mermar con mayor fuerza lo que ya venía manifestándose años atrás.
Cuadro 1.2.2. Fuente: Informes Anuales del Banco de México, variación porcentual (%).
Se tiene que para el sexenio de Vicente Fox el promedio en la tasa de crecimiento fue de 2.2%2, mientras que el promedio durante gobierno de Felipe Calderón fue de apenas 1.9%. Lo anterior implica que el crecimiento económico manifestado en años recientes, resulte muy debajo de las expectativas y aún insuficiente para una sociedad que requiere la generación de más y mejores empleos a la par con un mejor y eficiente sistema de salud, sin dejar a un lado la procuración de una educación de calidad.
De acuerdo con datos del Banco Mundial3, no es posible lograr un crecimiento económico sostenible, sin embargo el reto es contar con estrategias para evitar las abruptas caídas como las que se han padecido.
El cuadro 1.2.3., plasma la evolución en la tasa de crecimiento de algunas naciones en comparación con México desde el año 2000 de acuerdo con el BM.
2
Para obtener el promedio de tasa de crecimiento durante el periodo sexenal de Felipe Calderón, se sumaron las tasas de crecimiento de los seis años y se dividieron posteriormente entre el número de años, es decir, seis.
3
Banco Mundial, Crecimiento del PIB anual, a precios de mercado de moneda local, a precios constantes. Base 2005, dólar estadounidense.
http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?page=2 5.3% -0.6% 0.1% 1.3% 4.1% 3.2% 4.8% 3.3% 1.3% -6.5% 5.5% 3.9% 3.9% 1.1% -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución en la Tasa de Crecimiento de México (2000-2013). Variación porcentual con respecto al PIB.
Página 6
Cuadro 1.2.3. Fuente: Banco Mundial, Crecimiento del PIB anual, Constantes 2005 dólar estadounidense, % del PIB.
Por su parte en el cuadro 1.2.4., se hace referencia al PIB de algunos países del continente americano con los que México tiene algunas semejanzas económicas y sociales, resultando ser uno de los que menos incremento en la producción ha presentado en los últimos años, solo por encima de Venezuela y Chile.
Producto Interno Bruto, países varios (2000-2013). Miles de millones de dólares
México Chile Venezuela Brasil Canadá Alemania E.U.A.
2000 683.6 79.3 117.1 644.7 739.4 1,886.4 10,289.7 2001 724.7 72.3 122.9 553.5 732.7 1,880.9 10,625.3 2002 741.6 70.9 92.9 504.2 752.5 2,006.6 10,980.2 2003 713.2 77.8 83.6 552.4 887.7 2,423.8 11,512.2 2004 770.3 100.6 112.4 663.7 1,018.4 2,726.3 12,277.0 2005 886.3 124.4 145.5 882.2 1,164.2 2,766.3 13,095.4 2006 966.7 154.6 183.4 1,088.9 1,310.8 2,902.7 13,857.9 2007 1,043.4 173.0 230.3 1,366.8 1,457.8 3,323.8 14,480.3 2008 1,099.1 179.8 315.6 1,653.5 1,542.5 3,623.7 14,720.3 2009 895.3 172.3 329.4 1,620.2 1,370.8 3,298.2 14,417.9 2010 1,051.6 217.5 393.8 2,143.1 1,614.1 3,304.4 14,958.3 2011 1,170.1 251.1 316.4 2,476.7 1,778.6 3,628.1 15,533.8 2012 1,186.4 266.3 381.3 2,248.7 1,821.4 3,425.9 16,244.6 2013 1,260.9 277.2 438.3 2,245.6 1,826.7 3,634.8 16,800.0 Cuadro 1.2.4. Producto Interno Bruto, constantes 2013, Banco Mundial. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 E.U.A. 4.1 0.9 1.8 2.8 3.8 3.4 2.7 1.8 -0.3 -2.8 2.5 1.8 2.8 1.9 Alemania 3.1 1.5 0.0 -0.4 1.2 0.7 3.7 3.3 1.1 -5.1 4.0 3.3 0.7 0.4 Canadá 5.1 1.7 2.8 1.9 3.1 3.2 2.6 2.0 1.2 -2.7 3.4 2.5 1.7 2.0 Brasil 4.3 1.3 2.7 1.1 5.7 3.2 4.0 6.1 5.2 -0.3 7.5 2.7 1.0 2.5 Venezuela 3.7 3.4 -8.9 -7.8 18.3 10.3 9.9 8.8 5.3 -3.2 -1.5 4.2 5.6 1.3 Chile 4.5 3.3 2.2 4.0 6.0 5.6 4.4 5.2 3.3 -1.0 5.8 5.8 5.4 4.1 México 5.3 -0.6 0.1 1.4 4.3 3.0 5.0 3.1 1.4 -4.7 5.1 4.0 4.0 1.1 -15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 Tasa Po rce n tu al
Comparativo en la Tasa de Crecimiento, paises varios (2000-2013). Variación porcentual con respecto al PIB.
Página 7 Uno de los puntos a considerar es el hecho de que cada nación mantiene una producción diferente entre sí, dado que su crecimiento económico se da a partir de áreas productivas diversas y por ende, la tasa de crecimiento puede variar de acuerdo al nivel de producción de dichas. [Cuadro 1.2.5.].
Cuadro 1.2.5. Producto Interno Bruto, miles de millones de dólares, constantes 2012, Banco Mundial.
1.3. Ingreso per cápita.
Cuando se habla de ingreso perca pita4, se entiende como el ingreso que teóricamente le corresponde a cada habitante del país, pueblo o región y que se origina a partir de un Ingreso Presupuestario. Sin embargo, esa distribución no es equitativa de la riqueza, lo que evita el desarrollo económico5, homogeneizar el
4
El ingreso per cápita tiene una estrecha relación con el Ingreso Presupuestario del Sector Público que suma todos los ingresos individuales de un país. El ingreso hace referencia a todas las entradas económicas que recibe una persona, una familia, una empresa, una organización, etc. El ingreso per cápita es un cálculo que se realiza para determinar el ingreso que recibe en promedio, cada uno de los habitantes de un país, es decir, en promedio, cuánto es el ingreso que recibe una persona para subsistir. Este cálculo se obtiene dividiendo el Ingreso Presupuestario del Sector Público entre la población total de un país. Ingresos per cápita = Ingreso Nacional (IN) / Población Total (PT). Biblioteca Luis Ángel Arango, Ingreso Per Cápita.
http://www.banrepcultural.org
5
Proceso por el que una sociedad cambia su organización económica pasando de un sistema tradicional y estacionario a otro moderno que permite el crecimiento económico continuado, es decir, mediante este proceso, los países incrementan los ingresos per cápita y se convierten en industrializados, también se refiere a la rama de la economía que estudia dicho proceso.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Comparativo del Producto Interno Bruto anual, paises varios (2000-2013). Miles de millones de dólares..
Página 8 presupuesto de forma equitativa en cada rincón, municipio y estado del país debe ser una de las prioridades de gobierno.
1.4. Ingreso por la extracción de petróleo.
Entre los elementos que respaldan la producción total, se encuentran actualmente las reservas de petróleo mismas que se estiman para al menos 40 años, resultando una de las fuentes de divisas más importantes en el país.
México se encuentra desde hace años entre los principales productores de petróleo6 a nivel mundial, de acuerdo con datos de INEGI7 y la U.S. Energy Information Administration. La importancia es tal, que para el periodo de 2000 al 2013, la producción de petróleo crudo, se ubicó solo por debajo de Arabia Saudita y Estados Unidos, al mismo tiempo que se reportó un nivel de producción muy similar al de Venezuela, quién también resultó ser de los principales a nivel global. [Cuadro 1.4.1.].
Cuadro 1.4.1. Fuente: U.S. Energy Information Administration, International Statistics (Miles de barriles diarios).
6
Recurso Fósil que se emplea como energía primaria, desde finales del s .XIX sustituyó al carbón que era la fuente principal de energía. Es un líquido de color oscuro, aspecto aceitoso, olor fuerte y densidad comprendida entre 0´8 y 0´95, formado por la mezcla de hidrocarburos.
En México cerca del 88% de la energía primaria que se consume proviene de este recurso, es la principal fuente de insumos en la generación de electricidad, permite la producción de combustibles para los sectores de transporte e industrial. Además es materia prima de una gran cantidad de productos. www.inegi.org.mx.
7
INEGI. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. 2014. http://www.inegi.org.mx/ 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Productores de Petróleo, paises varios (2000-2013) Miles de barriles diarios.
Página 9 A su vez, se estima que la contribución del PIB petrolero en el PIB nacional es de alrededor del 30%, impactando en el nivel de inversión y empleo en actividades directamente ligadas como la exploración y extracción de gas y petróleo, como también en aquellas para su proceso de transformación, almacenamiento y distribución para la amplia gama de actividades que demandan sus productos dependientes de su proveeduría.
No obstante, es recomendable no continuar dependiendo indefinidamente de este recurso, dado que, a diferencia de algunas grandes potencias económicas (Japón, Alemania o Suiza), que no figuran siquiera como medianos productores de crudo, México no ha capitalizado la oportunidad de contar con enormes reservas, y se ha limitado a la simple explotación irracional del recurso, dejando a un lado el desarrollos de nuevas tecnologías. El cuadro 1.4.2., muestra el precio promedio anual por la venta de petróleo crudo al extranjero anexando como referentes el precio del WTI y Brent.
Cuadro 1.4.2. Precios de venta para el petróleo mexicano entre 1999 y 2010. Fuente: INEGI.
Ante el declive que se registra en el volumen de producción de petróleo crudo en los principales campos petrolíferos del país, y en particular Cantarell [Cuadro 1.4.3.], el alza en el nivel de precios ha permitido incrementar las ventas entre el año 2000 y el 2013, dándole un reimpulso a la actividad económica del país.
Precios Internacionales del Petróleo en el Mercado de América, (1999-2009) Dólares por Barril
Mezcla Mexicana de Exportación Marcadores Internacionales
Mezcla Istmo Maya Olmeca WTI Brent
1999 15.70 17.1 14.37 17.97 19.21 17.83 2000 41.48 31.03 26.16 25.29 30.43 28.52 2001 18.61 22.27 17.19 23.96 25.29 23.98 2002 21.52 23.48 20.89 24.87 26.16 25.01 2003 24.78 28.08 24.13 29.32 31.03 28.89 2004 31.05 38.04 29.82 39.34 41.48 38.28 2005 42.71 53.11 40.61 53.91 56.64 54.35 2006 53.04 57.29 51.1 64.67 66.05 64.85 2007 61.63 69.92 60.37 70.89 72.38 72.95 2008 80.38 81.09 82.92 99.37 99.73 97.21 2009 57.44 63.38 56.27 65.79 53.01 53.50
Página 10 Extracción de Petróleo Crudo, pozos de la región marina noreste (2000-2011).
Miles de barriles diarios.
Campo/Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Cantarell 1,763.2 1,985.8 2,151.6 2,416.3 2,440.8 2,357.0 2,204.7 2,017.7 1,745.6 1,492.8 1,397.2 1,342.7
Ku-Maloob-Zaap 292.1 254.8 249.3 293.6 304.4 321.7 403.8 527.2 706.1 808.0 839.2 842.1 Cuadro 1.4.3. Fuente: Prospectiva de Petróleo Crudo 2012-2026, SENER con de datos de Pemex.
Aun cuando la tendencia sigue siendo decreciente, la derrama económica a partir de la extracción de crudo en las regiones del noroeste del país, continua siendo de suma importancia.
1.5. Remesas.
Las remesas son otro de los elementos que contribuyen a la derrama económica para el país y que se tratan de ingresos generados por connacionales desde el exterior,8 principalmente en Estados Unidos. Su nivel está ligado al comportamiento económico que tienen aquellas naciones donde se registra una alta población de inmigrantes. Por tal motivo, el nivel de remesas enviadas se ha visto reducido principalmente por la crisis financiera por la que atraviesa Estados Unidos desde 2008. [Cuadro 1.5.1].
Ingresos por remesas en México (2000-2013). Miles de millones de dólares.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
6.5 8.9 9.8 15.0 18.3 21.7 25.6 26.9 25.1 21.2 21.3 22.7 22.4 22.0
Cuadro 1.5.1. Fuente: INEGI, Ingreso total por remesas, migración y remesas 2013 Banco Mundial.
8
Migración es el cambio de residencia de una o varias personas de manera temporal o definitiva, generalmente con la intención de mejorar su situación económica así como su desarrollo personal y familiar. www.inegi.org.mx.
Página 11 México se mantuvo en 2011 como tercer receptor de remesas en el mundo, ello después de la India y China9. A pesar de los beneficios económicos, la administración federal debe buscar construir un entorno de mejores condiciones de empleo, evitando al máximo, que ciertos sectores de la población tomen la difícil decisión de emigrar a otros países por la falta de oportunidades tal y como se ha venido aconteciendo en los últimos años.
1.6. Actividad turística.
El ingreso derivado del sector servicios, en donde extranjeros ya sea por placer o negocio erogan en el país. Posicionado entre los 15 principales países con mayor actividad turística en el mundo10, México se ha constituido en un destino turístico por excelencia debido principalmente a las diversas actividades recreativas y culturales que ofrece.
La actividad del turismo significó para el país un ingreso total de 61,395.8 millones de dólares en el periodo comprendido del 2001 al 2006. Durante el sexenio de Felipe Calderón de acumularon 74,401.3 millones de dólares. Finalmente, en los dos últimos años de la presente administración la suma ascendió a 25,079.7 millones de dólares [Cuadro 1.6.1.].
Ingreso por viajeros internacionales (2000-2014). Miles de millones de dólares.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
8.3 8.4 8.9 9.4 10.8 11.8 12.2 12.9 13.4 11.5 11.9 11.8 12.7 13.9 11.1*
Cuadro 1.6.1. Banco de México, ingreso por viajeros internacionales mensual. *Periodo Enero-Agosto 2014.
1.7. Inflación.
Cabe señalar que para medir el comportamiento promedio general de los precios durante un periodo de tiempo dado, es utilizado el Índice Nacional de Precios al
9
El Economista, México es el tercer receptor de remesas, 6 de febrero 2012. 10
Página 12 Consumidor (INPC)11. Esto se realiza mediante el seguimiento de una canasta básica de bienes y servicios a precios ponderados representativa del consumo de las familias.
Al respecto, se tiene que la inflación general del país al cierre del año 2000, resultó de 8.96%. Al transcurrir el gobierno con Vicente Fox, el nivel promedio de la inflación general12 se mantiene por debajo del 6.0%, y no se presenta ningún cambio significativo hasta el año 2008 cuando se ubica en 6.53%, ya con Felipe Calderón al frente del Poder Ejecutivo. De esta manera, el nivel promedio de la inflación general anualizada en México es de 4.7% en los últimos 14 años. [Cuadro 1.7.1.].
Evolución de la inflación general anual de México (2000-2013). Variación porcentual (%).
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
8.9% 4.4% 5.7% 3.9% 5.2% 3.3% 4.0% 3.7% 6.5% 3.5% 4.4% 3.8% 3.6% 3.9%
Cuadro 1.7.1. Fuente: Informes Anuales del Banco de México.
Es posible remarcar que la oferta monetaria es un factor determinante para incidir sobre el comportamiento del nivel general inflacionario, y en este sentido, el Estado a través del Banco Central13 - Banco de México para el caso particular de México-, es el responsable de controlar la cantidad de dinero circulante.
11
Entre otras cuestiones, se utiliza el INPC para conocer el pago de las contribuciones y sus accesorios, se da a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía e Informática (INEGI), mismo que se publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF). Sistema de Administración Tributaria (SAT), Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Índice Nacional de Precios al Consumidor 2014.
12
Es una medida económica que indica el crecimiento generalizado de los precios de bienes, servicios y factores productivos dentro de una economía en un periodo determinado y para su cuantificación, se utiliza el Índice de Precios al Consumidor. El fenómeno inverso a la inflación se conoce como deflación y esto sucede cuando los precios de los bienes, servicios y factores productivos decrece de forma continua y generalizada.
13
Se interpreta como una entidad gubernamental o, como una entidad casi gubernamental, este constituye el eje del sistema financiero y la cúspide del sistema bancario en un determinado país. Dentro de sus diversas facultades, posee el monopolio en la fabricación del dinero y controla la oferta monetaria, procura mantener baja inflación y actúa de prestamista de última instancia.
Página 13 Por lo anterior, una de las reglas económicas vigente hasta nuestros días, consiste en que cuando el Banco Central dispone una mayor oferta monetaria, ello provoca invariablemente, un incremento en el nivel inflacionario, culminando con una pérdida significativa en el valor del dinero.
Cuando se coteja el nivel general inflacionario del país con respecto a otras naciones, México en los últimos años, mantiene una reducida tasa de inflación a diferencia de países de América como Venezuela, Brasil, Canadá y Estados Unidos [Véase cuadro 1.7.2.].
Cuadro 1.7.2. Tasa de Inflación (%), Banco de México.
El nivel de inflación general de nuestro país resulta ampliamente mayor cuando se compara al índice de Canadá o Estados Unidos, no obstante, a la hora de comprarlo con el de algunos países de Latinoamérica como Brasil y Venezuela, éste nivel se encuentra más reducido, es decir, el costo de los bienes y servicios en nuestro país tiende a ser claramente más bajo a los existentes en aquellos países, pero más elevados a los establecidos en Canadá o Estados Unidos.
1.8. Salario mínimo.
Uno de los puntos preponderantes para originar las condiciones que fomenten el ingreso y consumo en la economía del país, es el relacionado directamente con el nivel de salario. Para el caso particular de México, los niveles salariales –Región A
9.5 6.4 7.0 4.6 4.7 4.0 3.6 4.0 5.1 5.3 4.2 3.4 4.1 3.8 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 16.0 13.6 18.7 31.3 27.2 28.2 26.1 21.3 40.0 7.1 6.8 7.4 14.8 6.6 6.9 4.2 3.6 5.7 4.9 5.0 6.6 5.4 6.2 2.7 2.5 2.5 2.8 1.9 2.2 2.0 2.1 2.4 0.3 1.8 2.9 1.5 0.9 3.4 2.8 2.6 2.3 2.7 3.4 3.2 2.9 3.8 -0.3 1.7 3.1 2.1 1.5 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Comparativo del nivel inflacionario en varios paises (2000-2013). Inflación General Anual (%).
Página 14 y Región B-, se determinan por el gobierno a principios de cada año, para posteriormente ser publicados en el Diario Oficial de la Federación con vigencia generalmente de un año.
El cuadro 1.8.1., expone la evolución del salario mínimo en México desde el año 2000 hasta el año 2014.
Salario mínimo en México, pesos mexicanos. (2000-2014).
Año Región A Región B Región C
2000 37.90 35.10 32.70 2001 40.35 37.95 35.85 2002 42.15 40.10 38.30 2003 43.65 41.85 40.30 2004 45.24 43.73 42.11 2005 46.80 45.35 44.05 2006 48.67 47.16 45.81 2007 50.57 49.00 47.60 2008 52.59 50.96 49.50 2009 54.80 53.26 51.95 2010 57.46 55.84 54.47 2011 59.82 58.13 56.70 2012* 62.33 59.08 n/a 2013 64.76 61.38 n/a 2014 67.29 63.77 n/a
Cuadro 1.8.1. Fuente: Comisión Nacional de Salarios Mínimos (CONASAMI)
Página 15 Si se cotejan al mismo tiempo los siguientes índices macroeconómicos de México; por una parte, la evolución del sueldo mínimo región A y por otra, la variación de la inflación general anualizada, se tiene que para determinados años, el nivel de inflación ha sido evidentemente mayor al incremento salarial, mientras que en otros años ocurre lo contrario, esto último resulta de suma importancia dado que genera el escenario propicio para una mayor capacidad de compra de los habitantes de la sociedad, favoreciendo en gran medida las condiciones necesarias de crecimiento económico que el país requiere. [Cuadro 1.8.2.].
Cuadro 1.8.2. Elaboración propia con datos del Banco de México, Variación en tasa porcentual.
Al respecto, desde 1962 la Comisión Nacional de Salarios Mínimos14 es la dependencia encarga de fijar el salario mínimo en nuestro país. Por disposición oficial y aunque no se determina en qué porcentaje, el salario mínimo debe incrementarse cada año, siendo además un derecho de todo trabajador, tal que permita alcanzar a cubrir todas aquellas necesidades de índole económico,
14
Comisión Nacional de Salarios Mínimos (CONASAMI). Organismo público descentralizado creado mediante la reforma a la Fracción VI del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de noviembre de 1962, así como las correspondientes reformas adicionales a la Ley Federal del Trabajo publicadas en el mismo diario el 31 de diciembre de ese mismo año. 4 de noviembre de 2013.
http://www.conasami.gob.mx/quienes_somos.html 9.0% 4.4% 5.7% 4.0% 5.2% 3.3% 4.1% 3.8% 6.5% 3.6% 4.4% 3.8% 3.6% 4.0% 10.0% 6.5% 4.5% 3.6% 3.6% 3.4% 4.0% 3.9% 4.0% 4.2% 4.9% 4.1% 4.2% 3.9% 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Comparativo de la inflación y el incremento salarial región A de México. (2000-2013) Variación porcentual (%)
Página 16 cultural y social, aunado a los requerimientos y exigencias expuestas en el art. 94 de la Ley Federal del Trabajo15.
No obstante lo anterior, los incrementos salariales desde hace años resultan aun por demás insuficientes, sobre todo para las clases más desprotegidas, dado que el incremento paulatino en la inflación superan éstos incrementos con efectos negativos en el poder adquisitivo de las familias, principalmente comparado con la década de los setentas, en donde el poder de compra se daba de mejor manera, contrarrestando incluso el impacto en los aumentos de la inflación.
1.9. Inversión.
Una de las formas para mantener el buen estado de la economía en su conjunto, es a través de la inversión16. El Estado tiene la facultad de impulsar tanto la política fiscal como la política monetaria. Entre las principales exigencias en México se encuentra la de fomentar la creación de empleo formal.
En este sentido, el Gobierno Federal toma las medidas que considere pertinentes con la finalidad de crear nuevas fuentes de trabajo, por ejemplo, si considera necesario reducir la tasa de interés (preferentemente CETES a 28 días)17, a un punto tal que permitan a inversionistas, acceder a créditos para la puesta en marcha de proyectos y empresas, o incluso, mejora de bienes o servicios.
15
Art. 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, registraran jornada laboral max. de ocho horas, prohibido trabajo de personas menores de 14 años, derecho a un día de descanso por cada 6 días de trabajo, salarios mínimos deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales, entre otros derechos. Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), Ley Federal del Trabajo (LFT).
16
Inversión. Supone la renuncia a la satisfacción inmediata y cierta que producen los recursos financieros invertidos, a cambio de la esperanza de obtener en el futuro un beneficio incierto derivado de los bienes en los que se invierte. Iturrioz del Campo, Javier, Concepto inversión. Expansión; Diccionario.http://www.expansion.com/diccionario-economico/inversion.html
17
CETES (Certificados de la Tesorería), so títulos de crédito l portador emitidos por el Gobierno Federal desde 1978, en los cuales se consigna la obligación de éste a pagar su valor nominal al vencimiento. Dicho instrumento se emitió con el fin de influir en la regulación de la masa monetaria, financiar la inversión productiva y propiciar un sano desarrollo del mercado de valores. A través de este mecanismo se captan recursos de personas físicas y morales a quienes se les garantiza una renta fija. El rendimiento que recibe el inversionista consiste en la diferencia entre el precio de compra y venta. Banco de México, CETES. www.banxico.org.mx
Página 17 Cabe destacar que esta inversión, tiende a procurar más y mejores empleos formales para el país, aunque no siempre dichas fuentes de empleo son remuneradas debidamente, ni consideran las prestaciones que la ley establece.
Desde el año 2000 hasta el 2013, el promedio de inversión extranjera directa (IED)18 ha sido de 24 mil 600 millones de dólares por año. El punto máximo de esta inversión se generó en 2013, superando los 39 mil millones de dólares, y el menor punto registrado se presentó en 2000 cuando el monto superó los 18 mil millones de dólares. [Ver cuadro 1.9.1.].
Cuadro 1.9.1. Elaboración propia con datos de la Secretaria de Economía.
Entre el año 2000 y 2014, se observa un promedio anual en el nivel de IED de poco más de 10 mil millones de dólares, finalizando en 2013 con 39 mil millones de dólares, no obstante su tendencia se considera un tanto engañosa, dado que la esencia de tales inversiones se ha concentrado solo en unos cuantos sectores como el automotriz y la maquila, así como a actividades ligadas y a la industria eléctrica y financiera.
No obstante, vale la pena señalar la disposición de gobiernos neoliberales por promover la IED, ofreciendo para los inversionistas tanto nacionales como extranjeros, atractivas condiciones para su incursión sobre todo para los años ochenta.
18
Inversión Extranjera Directa (IED). Tiene como propósito crear un interés duradero y con fines económicos o empresariales a largo plazo por parte de un inversionista extranjero en el país receptor. Es un importante catalizador para el desarrollo, ya que tiene el potencial de generar empleo, incrementar el ahorro y la captación de divisas, estimular la competencia, incentivar la transferencia de nuevas tecnologías e impulsar las exportaciones. Todo ello incidiendo positivamente en el ambiente productivo y competitivo de un país. Secretaria de Economía, 2014.
Inversión Extranjera Directa en México (2000-2013) Miles de millones de dólares.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Página 18 1.10. Tasa de desempleo de México.
El desempleo se origina a partir del número de habitantes del total de la Población Económicamente Activa (PEA)19 que se encuentran en desempleo, por lo que no pueden incorporarse a una determinada actividad productiva pese a su deseo y de encontrarse en óptimas condiciones físicas para hacerlo, producto de las circunstancias laborales y de empleo de cierta economía incluida la decisión personal de no manifestar la intención de incorporarse al mercado laboral, considerado esto último como desempleo voluntario.
Con datos que ofrecen el BM e INEGI, se tiene que la tasa de desocupación20 que se ha mantenido en México en los últimos catorce años promedió 3.8 % del total de la PEA, en comparación con el 8.2% de promedio general correspondiente para el resto de los seis países considerados. [Ver cuadro 1.10.1].
Comparativo en la tasa de desempleo de México y otros países (2000-2013). Variación porcentual (%).
Cuadro 1.10.1. Elaboración propia con datos del Banco Mundial e INEGI México. Tasa de desocupación, promedio porcentual anual, n/d no disponible.
19
PEA, Población Económicamente Activa, son todas las personas de 12 y más años que en la semana de referencia realizaron algún tipo de actividad económica, o formaban parte de la población desocupada abierta. Extraído de la página oficial de INEGI.
20
Tasa de desempleo. El desempleo es la proporción de la población activa que no tiene trabajo pero busca trabajo y está disponible para realizarlo. Las definiciones de población activa y desempleo difieren según el país. El Banco Mundial, Trabajamos por un mundo sin pobreza. www.datos.bancomundial.org. Año/ País. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 México 2.6 2.5 2.9 3.0 3.7 3.5 3.2 3.4 3.5 5.2 5.2 5.3 4.9 4.9 Chile 9.2 9.1 8.9 8.5 8.8 8.0 7.7 7.1 7.8 9.7 8.1 7.1 6.4 n/d Venezuela 13.2 12.8 16.2 16.8 15.0 11.4 9.3 7.5 6.9 7.8 8.6 8.3 7.8 n/d Brasil 9.5 9.3 9.1 9.7 8.9 9.3 8.4 8.1 7.1 8.3 7.9 6.7 6.9 n/d Canadá 6.8 7.2 7.7 7.6 7.2 6.7 6.3 6.0 6.1 8.3 8.0 7.4 7.2 7.1 Alemania 7.7 7.8 8.6 9.3 10.3 11.1 10.3 8.6 7.5 7.7 7.1 5.9 5.4 5.3 E.U.A. 4.1 4.8 5.9 6.1 5.6 5.2 4.7 4.7 5.9 9.3 9.7 9.0 8.1 7.4
Página 19 Al inicio de la década pasada, la tasa de desempleo se ubicó en 2.6%, este índice a la par con el incremento poblacional, dieron como resultado un desarrollo creciente en los siguientes año hasta ubicarse en 4.9% en 2013.
También en ese año, México tuvo una tasa de desempleo de 4.9%21. Es decir, del total de la población que en 2013 se situó en 118,395,05422 habitantes, la PEA rondó los 52,100,000 habitantes, por lo que más de 2 millones y medio de personas con posibilidades de trabajar, se encontraban desempleadas en aquel año23.
Por lo que los niveles más altos de desempleo se originaron en los años 2009 y 2011, sobrepasando el 5% del total de la PEA. Mientras tanto, el promedio que se mantuvo en este rubro correspondiente a los últimos años fue de 3.84 %.
A pesar de todo, México obtuvo los niveles más bajos de desempleo en comparación con los otros países considerandos de referencia, Venezuela se adjudicó como el país con mayor tasa de desempleo, con un promedio de 10.9% del total de su población.
Sin embargo, el gobierno tiene desde hace años, la obligación de procurar las condiciones políticas y económicas para generar urgentemente, el número necesario de nuevas fuentes de empleo que demanda el país, dado que actualmente ello resulta insuficiente, además de que esta situación se complementa negativamente con la proliferación del comercio informal24 y la alza en los niveles de inseguridad.
2121
Tasa de desempleo. El desempleo es la proporción de la población activa que no tiene trabajo pero busca trabajo y está disponible para realizarlo. Las definiciones de población activa y desempleo difieren según el país. El Banco Mundial, Trabajamos por un mundo sin pobreza. www.datos.bancomundial.org.
22
Consejo Nacional de Población (CONAPO), Secretaria de Gobernación (SEGOB), datos de proyecciones 1990-2050, extraído de la página oficial.
http://www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Proyecciones_Datos
23
INEGI, Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), segundo trimestre de 2014.
24
Considerado en 60% de los trabajadores del país. Programa de Promoción de la Formalización en América Latina y el Caribe, El empleo informal en México: situación actual, políticas y desafíos.
Página 20 Con lo expuesto en este primer capítulo, se pudo señalar que en algunos rubros el país se encuentra en un entorno de serias deficiencias, mientras que en otros aspectos, no se ha sabido capitalizar sus ventajas competitivas25, para propiciar el crecimiento y desarrollo económico.
25
Ventajas Competitivas. toma acciones ofensivas o defensivas para crear una posición defendible en una industria, con la finalidad de hacer frente, con éxito, a las fuerzas competitivas y generar un Retorno sobre la inversión. “La base del desempeño sobre el promedio dentro de una industria es la ventaja competitiva sostenible”. Competitive Strategy, Michael E. Potter, 1985 y 2007.
Página 21 CAPITULO II
Página 22 2.1. Evolución tributaria en México.
El régimen tributario se ha constituido en medio de una evolución constante, de acuerdo a las exigencias económicas y sociales por las que ha atravesado el país a lo largo de su historia, contribuyendo decididamente en el equilibrio de las finanzas públicas del Estado.
Para ello se identifican ciertas disposiciones tributarias que facilitan el entendimiento del escenario actual de la política fiscal, incluyendo antecedentes que facilitan la apreciación de la remarcada inequidad tributaria en comunión con elementos históricos imperantes de la política fiscal en nuestro país.
2.1.1. Conquista, Colonia e Independencia.
La forma en que el sistema fiscal se ha venido implementado desde principios de la Colonia, deja constancia de criterios y pedimentos necesarios para su formación. La creación y establecimiento de un sistema tributario como con el que se cuenta hoy en día, acorde con las exigencias que el país requiere, es decir, óptimo y eficiente, no se formó de la nada, y por consiguiente, el desarrollo que experimentó, no se dio en unos cuantos años.
El sistema tributario nace durante el Virreinato de la Nueva España con la finalidad preponderante de abastecer de recursos financieros y en especie, a la Corona Española.
Como es sabido, al descubrimiento de América en 1492 y la conquista en 1521, le precedió la imposición cultural e ideológica además del sometimiento de las masas culminando con el establecimiento del Virreinato de la Nueva España.
Se tiene el reporte en el Código Azteca, que incluso antes de la llegada de los españoles el Rey Azcapotzalco pedía tributo a cambio de servicios a la comunidad, denominados tequiamal (papeles o registro de tributo), mismo que fue relacionado con los códices en la administración del imperio Mexica26. Así, el termino tributar fue cobrando fuerza, a los primeros recaudadores se les denominó Calpixque27, llevaban un vara en la mano y un abanico en la otra.
26
El sistema tributario y su entorno sociopolítico, Antecedentes de los impuestos, Gregorio Sánchez 1998.
27
Calpixque. En la época colonial, con obligación de recaudar y entregar los tributos o rentas, tanto en servicios como en bienes y provisiones de toda clase. Se deriva del náhuatl cali-casa,
piyi-Página 23 Los tributos eran de diferente índole, los había sobre guerra, por culto religioso, producción artesanal, agrícola entre varios más. Los pueblos sometidos estaban obligados a pagar dos tipos de tributo, los que se daban en especie o mercancías y el tributo originado en servicios especiales.
La Corona Española inicia entonces una de las campañas de saqueo más grandes de nuestra historia, valga decir que durante esos años, embarcaciones con animales, productos como el maíz, y sobre todo, minerales como oro y plata, eran conducidos hasta España, a manera de pago por la conquista.
Aunado, en 1573 por el tráfico de mercancías se implanta la Alcabala, equivalente al IVA28 de nuestros días. Se forma así un sistema jurídico fiscal llamado Diezmo Minero, en el que los derechos y beneficios de la explotación de las minas eran para el Estado.
Además, con base a lo que indican los códices postcortesianos29, se evidencia que los aztecas imponían fuertes acciones de tributo a los pueblos colindantes, consistían sobre todo con telas de algodón, varias especies de fibras, productos naturales y hasta los metales preciosos, que en un periodo no muy largo, terminarían en posesión de la Corona Española.
El ¨Quinto Real¨ se trataba de la quinta parte de la riqueza de las minas, Hernán Cortés se encargaba de enviar una relación a la Monarquía Española, esto se cataloga como el primer documento fiscal de la Nueva España.
Para cumplir con el cometido fiscal, en 1786 es creada la Real Ordenanza de
Intendentes sustituyendo a la Contaduría General de Tributos quien realizaba
estas funciones. Un sistema de hacienda pública que pretendía elevar el monto de los ingresos, perfeccionando el sistema de recaudación, y combatir la evasión y el fraude fiscal30.
guardar, qui-sufijo de agente, generalmente mayordomo en español. El calpixque de Nezahualcoyotl. Frederic Hicks, pag. 9.
28
IVA, Impuesto al Valor Agregado, tasa impositiva que se paga al erario a partir de cualquier transacción de compra y venta de bienes o servicios.
29
El sistema tributario y su entorno sociopolítico, Antecedentes de los impuestos, Armando Porras, 2000.
30
El profesor Pietschmann sintetiza y comenta lo dispuesto por la Ordenanza de Intendentes de 1786, acerca del ramo de tributos, en su obra Las reformas, cit.pp. 213-217.
Página 24 El artículo 137 de la Real Ordenanza establecía una cuota única de 16 reales que eran obligados a pagar todos los indios entre 18 y 50 años independientes de su estado civil, se incluía también que se declaraba libre del tributo a toda mujer soltera, casada, viuda, indias, mulatas, o de otras castas, constando esta situación en la matricula del padrón.
También realizaba casos hipotéticos de contingencia, por calamidades, epidemias o falta de lluvias, aquí, la Junta Superior de Hacienda era la única con facultad para declarar moratoria a los tributarios. Tan solo para 1793, se habían recaudado 12,550 pesos, suma que representaba el doble de años precedentes, antes de las reformas tributarias.
La fabricación de ollas, artesanía, telas, vestidos, materiales de construcción, y la construcción misma, el comercio, la agricultura, se encontraba implícito al pago tributario, sin contar, el pago inherente de las nuevas creencias adoptadas, como los ritos y sacramentos. El pago se hacía con la moneda oficial, el real, hechos generalmente de metales como el oro, la plata, cobre, bronce e incluso aluminio, con descripciones alusivas al emperador Enrique V y Enrique VI.
A través de las actividades productivas se aseguraba el pago de impuesto, los indígenas por ejemplo, por medio de trabajo en las minas, haciendas y granjas, cuya posesión generalmente, se atribuía al clero y representantes de la monarquía. Un granjero, independiente de su nivel de producción, tenía que cumplir con el nivel de pago, y aun cuando careciera del dinero físico, aquel debía realizarse en especie, a partir de animales, objetos personales o bien, con parte de su producción.
A partir de 1810, el sistema tributario se complementa con el arancel de las aduanas marítimas, resultando ser las primeras tarifas de importación.
Con Antonio López de Santa Anna31, el sistema fiscal cae en excesos sin parangón. Tributo de un Real por cada puerta colocada en cada casa e inmueble, cuatro centavos por cada ventana, dos pesos por cada caballo robusto, un peso por los caballos flacos y en mal estado, además de un peso por cada perro criado en el hogar.
31
Antonio López de Santa Anna, militar y dictador, once veces presidente de México en periodos alternados, pierde más de la mitad del territorio nacional.
Página 25 Se da una relación mutua entre las Finanzas Públicas del Estado y de la Federación (estados), estableciendo que parte de la recaudación pasaría a ser del ingreso federal.
Al transcurrir el tiempo, han existido diferencias entre el federalismo y centralismo32. Desde la constitución de 182433, en la Ley de Clasificación de
Rentas34, se reservaba a cada estado, la implantación del impuesto siempre que
no hubiera sido considerado previamente por la federación35 manteniéndose así todo el siglo XIX.
Así, en la etapa de la Colonia, España se había afianzado con el extenso territorio y mantenía un dominio político, económico y social, la población se encontraba esclavizada en minas y haciendas, al mismo tiempo que continuaba el brutal saqueo de la riqueza del país.
En el proyecto de 1856 con la división de poderes, se establece el adeudo de los impuestos directos por parte de los estados y los indirectos como tarea de la federación, no teniendo claro, la relevancia que actualmente poseen.
32
Federalismo y centralismo son conceptos opuestos, en México, surgen a partir del movimiento insurgente de 1810, el federalismo responde al pensamiento liberal democrático, el centralismo se explica en función de las sociedades conservadoras y autocráticas, conservando el poder y las funciones en un único organismo central, en el sentido etimológico, es llevar hacia el centro todo lo que esté afuera de él, Bibliografía: Historia y evolución del federalismo en México, Lomelí Venegas Leonardo, 2004.
El Federalismo constituye una ¨doctrina política que apoya la forma federal como régimen más adecuado para organizar el Estado”. Diccionario enciclopédico de derecho usual, Tomo IV, F-1, Buenos Aires, Heliasta. 1989, p.41.
33
Primera Constitución del México Independiente promulgada por el Congreso Constituyente el 4 de octubre de 1824 en la Ciudad de México con el entonces presidente Guadalupe Victoria, posterior a la consumación de independencia en 1821 y consta de 171 artículos, divididos en 7 títulos. Constitución de 1824. Cámara de Diputados, SEDENA (Secretaria de la Defensa Nacional). 34
Ley de Clasificación de Rentas, Constitución Política de 1824. 35
Federalismo fiscal en México: la necesidad de redefinir el régimen de facultades constitucionales en materia fiscal, Biblioteca Jurídica Virtual, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Núm. 84, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Mijangos Borja María de la Luz.
Página 26 2.1.2. Reforma y siglo XX.
Al inicio del mandato de Benito Juárez, México atravesaba por graves problemas económicos, políticos y sociales, derivado en gran medida por la intervención francesa con Maximiliano de Habsburgo36.
El nuevo gobierno constitucionalista tenía que reorganizar los poderes de gobierno, implementar y hacer efectiva la Constitución de 185737, procurar la paz social además de reactivar la economía con base a la adecuación de un nuevo régimen tributario. Este periodo de reestructuración denominado República Restaurada38 se extendería hasta 1876 con Sebastián Lerdo de Tejada,
Una medida fue reducir el número de elementos del ejército para disminuir el gasto, también atraer inversión extranjera que era indispensable para fomentar las actividades productivas buscando incorporarse pronto a la revolución industrial que se llevaba a cabo en Europa, aunado con la modernización en comunicaciones.
Sin embargo muchos proyectos no se llevaron a cabo, no había el financiamiento para lograrlo y la deuda era demasiada. Sin más crédito del extranjero solo quedaba el ingreso público a través del impuesto. Durante el periodo lerdista, Francisco Mejía, el ministro de hacienda39, organiza un sistema fiscal calificado como equitativo, la contabilidad hacendaria implementa la idea de pulcritud y ética entre los funcionarios.
A la llegada del Gral. Porfirio Díaz en 1876 y hasta 1910, las obras de infraestructura y desarrollo económico son más que evidentes, sin embargo ello se da a costa del deterioro en las condiciones laborales y de vida de miles de mexicanos. El ¨Porfiriato¨ recaudó cerca de 30 millones de pesos por cuestión de
36
(1832-1867), Archiduque Fernando Maximiliano José de Austria, miembro de la Casa Imperial de Habsburgo-Lorena, emperador de México como Maximiliano I de 1864 a 1867, Segundo Imperio Mexicano.
37
La constitución de 1857, también conocida como Leyes de Reforma, entre otros puntos, implementa la separación definitiva entre la iglesia y el estado mexicano.
38
La república restaurada implicaba la reorganización del gobierno mexicano, a partir de la nulidad de la intervención francesa.
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Ministerio de Hacienda, hoy desglosada en la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaria de Economía (SE) con apoyo del Banco de México (BdeM).
Página 27 impuestos, no obstante, fueron gastados 44 millones de pesos, generando un déficit presupuestal de 14 millones de pesos al finalizar el periodo.
De nueva cuenta, el inicio de un movimiento armado, provoca la necesidad de reorganizar la administración y retomar las finanzas públicas por parte del Estado aplicando reformas y acciones para impulsar una recaudación fiscal eficiente.
Entre los años de 1916, cuando se constituye y establece la Carta Magna40 y hasta 1935, se implementan diversos impuestos, entre los que destacan el uso del ferrocarril, impuestos especiales sobre la exportación de petróleo y sus derivados, por consumo de luz, teléfono, timbres de correo, botellas cerradas, avisos y anuncios.
Para el periodo post-revolucionario, se incrementa la tarifa del Impuesto Sobre la Renta (ISR), mientras que el consumo de gasolina va en ascenso. A pesar de las alzas tributarias, la población se vio retribuida con servicios como educación, salud, garantía de pensiones entre otros. Los incrementos de impuestos se presentan en artículos nocivos como el tabaco y alcohol, se gravan artículos de lujo, como radios, refrigeradores, automóviles, equipo de gimnasio, yates, entre muchos otros.
Entre 1930 y 1940, el gobierno del Gral. Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940), adopto un modo de economía en la que el gasto y la inversión, intervino para impulsar el crecimiento, este tipo de medidas son denominadas contracíclicas41, debido más a una preocupación política y de la clase trabajadora que por motivos de equilibrio en las finanzas, tal es el caso de la nacionalización de la industria petrolera así como la creación de Petróleos Mexicanos.
Con Adolfo López Mateos (1958-1964) modelo de desarrollo estabilizador, resultaba una prioridad incrementar la capacidad recaudatoria en el país. Esto queda expresado en el documento Política Económica Nacional, señala que: ¨la
política tributaria se ha caracterizado por impuestos relativamente bajos y
40
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecida el 5 de febrero de 1917 en Querétaro por el gobierno de Venustiano Carranza.
41
Impulsos Fiscales y política contracíclicas en México, Oscar R. Palacios Herrera, Finanzas Públicas, vol. 1, num. 2, segundo semestre, México 2009.
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regresividad de los mismos¨42, proponiendo posteriormente, cambios para elevar
su nivel a 19.8% del PIB para 197043, quedando finalmente en 8.9%.
En colaboración, un asesor económico británico Nicolás Kaldor, estudió en 1960 nuestro sistema fiscal44, sus conclusiones: El sistema resulta inequitativo e injusto, la recaudación es de las más bajas en el mundo y se tiene la necesidad de revisar los subsidios y estímulos con el afán de eliminarlos o reducirlos, entre otros puntos45.
Con Luis Echeverría al frente del ejecutivo, se impusieron aumentos y modificaciones a la carga tributaria, se aumenta el impuesto a los ingresos mercantiles (IIM), años más tarde cambia a Impuesto al Valor Agregado (IVA), a pesar de las modificaciones, la recaudación se mantuvo alrededor del 10% del PIB en los años 70, con José López Portillo.
Al finalizar los 80s, Carlos Salinas de Gortari realiza ajustes, la eliminación progresiva de los impuestos al comercio exterior, privilegios fiscales de ciertas corporaciones, unifica el IVA a una sola tasa del 10%, dando lugar a que el grueso de la población inferior y de pobreza extrema, pagaran el mismo importe, contraviniendo a los preceptos de una fiscalización progresiva.
A raíz de la crisis de 1994-1995, Ernesto Zedillo, eleva el IVA al 15%,- tasa cero para alimentos y medicinas-, el ISR a personas físicas se eleva a 40% y morales a 35%. No obstante de los aumentos, el nivel de recaudación se mantiene alrededor del 10.5 del PIB.
Al iniciar el nuevo siglo, Vicente Fox toma la decisión de reducir y unificar el ISR a una tasa única del 32%. Con Calderón, se establece el Impuesto Empresarial a
42
El desarrollo estabilizador; reflexiones sobre una época, Fondo de Cultura Económica (FCE) y el Colegio de México, México, 1998, pp. 351-352.
43
Política Hacendaria del desarrollo estabilizador, 1958-1970, FCE y el Colegio de México, México, 1995, p. 66.
44
Más detalles, revista del Banco Nacional de Comercio Exterior, Comercio Exterior, México, tomo XIV, núm. 4, 1964, pp. 265-267.
45
Sobre la Reforma Tributaria en México, Carlos Tello y Domingo Hernández, ECONOMÍAunam, vol. 7 núm. 21, p. 39.
Página 29 Tasa Única (IETU)46, mismo que remplaza al IMPAC (Impuesto al Activo), se introduce el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), se incrementa el IVA a 16% y el ISR a 30%.
Así, el sexenio se caracteriza por severas decisiones en materia fiscal, al mismo tiempo que mantiene el cero gravamen a operaciones en bolsa y la exención de algunas grandes corporaciones.
2.2. Estructura del Sistema Tributario.
Para el caso de México, la encomienda de la Administración Pública47 recae irrestrictamente en uno de los tres Poderes de la Unión; el Poder Ejecutivo, particularmente aquí se realizan a través de un sistema, actividades entorno al uso y administración de los bienes y recursos de la nación.
Este sistema generalmente se encuentra segmentado en cuatro tipos de organización administrativa: centralización, descentralización, sociedades mercantiles y empresas públicas o del estado48.
La Administración Tributaria49 o bien, Sistema de Administración Tributaria, tiene la función de la recaudación para el Estado, así como el control y cumplimiento tributario, en caso extremo, a través de auditorías, se denomina cotidianamente función de fiscalización y control50.
46
Publicado en el DOF el 1ro de octubre de 2007, entra en vigor el 1ro. de enero de 2008, personas físicas o morales que residan en el país, por los ingresos obtenidos a partir de la enajenación de bienes, prestación de servicios independientes, otorgamiento del goce o uso temporal de bienes. Ley de Impuesto Empresarial a Tasa Única, Centro de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México, 2012.
47
La AP es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo (Presidente de la República), y se refiere a las actividades que este desempeñe sobre los bienes del estado para atender la satisfacción de las necesidades de los gobernados y lograr con ello el bien general. 48
Formación e Información Tributaria, Sistema de Administración Tributaria (SAT), México, p.9. 49
Organización encuadrada dentro del sector público, cuya misión es recaudar impuestos y otros ingresos públicos necesarios para el sostenimiento de las cargas públicas, mediante la aplicación de las leyes fiscales.
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Función de fiscalización y control. Defensa de la sociedad en contra de la corrupción o de las prácticas corruptas a través de la revisión y evaluación de sus actividades y la auditoría gubernamental. La función de fiscalización: avances, retrocesos y proyecciones a la luz de la reforma 2009, Daniel Márquez Gómez.
Página 30 Aquí tiene lugar el Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE), que a grandes rasgos, es la organización que da a conocer los créditos fiscales a su cargo de parte de los deudores.
El PAE, extiende la forma en que se realizaba el cobro de impuestos como en especie o bien, mercancías o producción, tiene la facultad de realizar embargos sobre propiedades del deudor, someterlos a subasta, o bien buscar posibles compradores para sufragar la deuda fiscal.
Por último el Control de Obligaciones, fomenta el cumplimiento adecuado de las obligaciones tributarias de cada contribuyente, entre algunas medidas, genera llamadas, manda avisos y establece los requerimientos de obligación y pago.
En suma los organismos descritos, componen el Sistema Tributario en México, mismo que procura generar un sistema de recaudación eficiente, con lineamientos legal y jurídicamente establecidos, auspiciados por el SAT51 de la SHCP. [Cuadro 2.2.1].
Estructura Organizacional Fiscal.
Por impuestos Por funciones Por tipo de
contribuyentes Mixto Impuestos de las
personas físicas Registro de contribuyentes Pequeños contribuyentes Organización por funciones Impuestos de las
personas morales Cobranza Medianos (P.F. y P.M.) Organización por Tipo de contribuyentes Impuestos al consumo Información y asistencia Grandes contribuyentes.
Impuestos externos Fiscalización Cobro coactivo Contencioso
Cuadro. 2.2.1. Formación e información tributaria, Características de Modelos de Organización, SAT.
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Sistema de Administración Tributaria, de la SHCP, órgano desconcentrado de la SHCP, con el carácter de autoridad fiscal y con las atribuciones y facultades ejecutivas que señala la Ley del Servicio de Administración Tributaria.
Página 31 Uno de los puntos medulares es el Registro Federal de Contribuyentes52, que da los medios a la Administración Tributaria para identificar, clasificar y obtener información de las personas físicas y morales. Además inscribe y emite cédulas para contribuyentes, así como los movimientos y su verificación. El RFC, no es aplicable en la compra-venta de todas las mercancías, a diferencia del IVA, sin embargo, el registro de contribuyentes va de forma implícita con el ISR.
2.3. Lineamientos y base jurídica.
Primero, las contribuciones que están actualmente establecidas conforme al marco legal, se clasifican en términos generales en: impuestos, aportaciones de seguridad social53 y las contribuciones de mejoras y derechos.
El marco jurídico del régimen tributario es muy amplio, inicialmente, la definición de impuesto, tal y como está presente en el Código Fiscal de la Federación54, Artículo II, fracción I dice lo siguiente:
Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo.
En seguida, se contemplan los recursos necesarios para llevar a cabo los objetivos nacionales, plazos y demás herramientas necesarias, quedando
52
Es el instrumento creado a fin de generar un control apropiado de todos los contribuyentes en el país de parte de las autoridades fiscales, de esta manera, se tiene la obligación de registrarse para que las consultas que deriven sean confiables. La clave del RFC se forma por la primera letra y la primera vocal del apellido paterno, la primera letra del apellido materno y la primera letra del nombre, siempre y cuando el RFC en su conjunto no forme una palabra altisonante; fecha de nacimiento o la fecha de la constitución de la sociedad, y la clave del registro informático (homoclave). Este se solicita al contribuyente en todo documento que presente ante las autoridades fiscales y jurisdiccionales cuando la SHCP sea parte en juicios.
53
Consisten en las contribuciones definidas en la ley a cargo de personas, cuyo pago lo hace el estado para cumplir con las obligaciones fijadas.
54
Ordenamiento jurídico que define los conceptos fiscales fundamentales, fija los procedimientos para obtener los ingresos fiscales, la forma de ejecución de las resoluciones fiscales, los recursos administrativos, así como el sistema para resolver las controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
