Propuesta de programa de subsidios a la demanda
del servicio de internet fijo en los hogares del Perú
Item Type info:eu-repo/semantics/masterThesis
Authors Rojas Huapaya, María Haydeé; Salazar Silva, Eduardo Rodolfo;
Velásquez Britto, Ylenia Betzabeth
Citation Silva, S., Rodolfo, E., & Gutierrez, Z. (2018). Propuesta
de programa de subsidios a la demanda del servicio de internet fijo en los hogares del Perú. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), Lima, Perú. Retrieved from http:// hdl.handle.net/10757/623558
Publisher Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC)
Rights info:eu-repo/semantics/openAccess;
Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0 United States
Download date 30/06/2021 14:52:06
Item License http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/us/
UNIVERSIDAD PERUANA DE CIENCIAS APLICADAS
ESCUELA DE POSGRADO
MAESTRÍA EN REGULACIÓN
Propuesta de programa de subsidios a la demanda del
servicio de internet fijo en los hogares del Perú
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN
Para optar el grado académico de Maestro
en R
egulación
AUTORES
Rojas Huapaya, María Haydeé (
0000-0002-2065-7101
)
Salazar Silva, Eduardo Rodolfo (
0000-0002-4747-8904
)
Velásquez Britto, Ylenia Betzabeth (
0000-0003-2102-3132
)
ASESOR
Zamudio Gutierrez, Alfredo (
0000-0003-2334-5290
)
2
DEDICATORIA:
A Dios por ser mi guía en todos los momentos de mi vida. A mis padres por enseñarme siempre con su ejemplo y apoyo. A mis abuelos por sus enseñanzas para ser mejor cada día.
María Rojas Huapaya
A mi familia por darme siempre el soporte que necesito y mi fuerza para seguir adelante. A mi esposa y mi hijo por su comprensión y su apoyo constante. A ellos todos mis logros.
Eduardo Salazar Silva
A mi hija por ser el motor que me mueve cada día. A mi esposo por su optimismo, por ser el soporte que necesito, y por su apoyo constante. A mis padres y hermanas por su valioso apoyo a lo largo de mi vida.
3
RESUMEN
El presente trabajo de investigación se enfoca en el análisis y planteamiento de un programa de subsidios a la demanda para el acceso a internet fijo en los hogares del Perú.
Al respecto, se analiza la normativa vigente peruana, las características de la oferta y la demanda del servicio de acceso a internet y la experiencia internacional de subsidios a la demanda de servicios de telecomunicaciones.
En el primer capítulo, se revisan los aspectos generales del presente trabajo de investigación, señalando el objetivo general y los objetivos específicos que se buscan alcanzar.
En el segundo capítulo, se analiza tanto el marco legal del sector telecomunicaciones peruano, así como el marco teórico económico de los subsidios, detallando a su vez las principales características del mercado de acceso a internet en el Perú.
El tercer capítulo analiza tanto la experiencia nacional como la internacional, enfocado en el otorgamiento de subsidios a servicios públicos, tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda.
En el cuarto capítulo, se muestran las características de la demanda del servicio de acceso a internet, considerando los aspectos más relevantes de los hogares. Asimismo, se determina la brecha existente en el acceso al servicio de internet en el Perú, acorde con el producto bruto interno del país.
En el capítulo cinco, se presenta el diseño propiamente del programa de subsidios y se realiza una aproximación del costo que éste tendría para el país.
Por último, se presentan las conclusiones y recomendaciones del presente trabajo de investigación.
4
RESUME
This research paper focus on the analysis and approach of a demand subsidy program for access to fixed internet in Peruvian homes.
In this regard, we analyze the national current regulations and laws, the characteristics of internet access service supply and demand, and the international experience of demand subsidies for telecommunications services.
In the first chapter, the general facts of the paper are reviewed, pointing out the general and specific objectives that are sought to be achieved.
In the second chapter, the telecommunications legal framework is listed. Moreover, there is a review of the theoretical economic framework of the subsidies. Also, it is explained the main factors of the internet access market in Peru.
The third chapter analyzes both the national and international experience focused on the granting of subsidies to public services, both on the supply and demand side.
In the fourth chapter, the characteristics of the demand for the internet access service are shown, considering the most relevant aspects of households. Likewise, the existing gap in access to the internet service in Peru is determined, in accordance with the Peruvian Gross Domestic Product.
In chapter five, the design of the subsidy program and an estimation of the cost that it would have for the country are presented.
5
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ... 10
CAPÍTULO I: ASPECTOS GENERALES ... 13
1.1. Planteamiento del Problema ... 13
1.2. Objetivos ... 16
1.2.1. Objetivo General ... 16
1.2.2. Objetivos Específicos: ... 16
1.3. Alcance del Trabajo de Investigación ... 17
CAPÍTULO II: MARCO GENERAL ... 18
2.1. Marco Legal ... 18
2.2. El mercado de acceso a internet fijo en Perú ... 22
2.3. Teoría Económica ... 27
2.3.1. Instrumentos económicos ... 27
2.3.2. Subsidios ... 31
CAPÍTULO III: SUBSIDIOS EN SERVICIOS PÚBLICOS ... 35
3.1. Experiencia Internacional ... 35
3.1.1. Estados Unidos ... 36
3.1.2. Colombia ... 38
3.1.3. Chile ... 39
3.2. Experiencia Nacional ... 46
3.2.1. Subsidios a la demanda en el sector eléctrico... 46
3.2.2. Subsidios en el sector telecomunicaciones ... 52
CAPÍTULO IV: ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR ACCESO A INTERNET FIJO EN LOS HOGARES DEL PERÚ ... 63
4.1. Características de la demanda por acceso a internet fijo ... 63
4.2. Brecha en el acceso al servicio de internet fijo en los hogares ... 72
CAPÍTULO V: PROPUESTA DE SUBSIDIO A LA DEMANDA DE SERVICIOS DE ACCESO A INTERNET ... 81
5.1. Diseño del subsidio a la demanda de acceso al servicio de internet fijo en los hogares del Perú ... 81
5.2. Estimación del costo del programa de subsidios subsidio a la demanda de acceso al servicio de internet fijo en los hogares del Perú ... 85
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... 91
6 6.2. Recomendaciones ... 95 Referencias bibliográficas ... 96
7
Índice de gráficos
Gráfico N° 1 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet, 2016 ... 13
Gráfico N° 2 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet según ámbito geográfico, 2016 ... 14
Gráfico N° 3 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet según nivel socioeconómico, 2016 ... 15
Gráfico N° 4 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet según quintiles de ingreso, 2016 ... 15
Gráfico N° 5: Evolución del número de conexiones a internet fijo en el Perú, 1999 - 2017 ... 23
Gráfico N° 6: Tasa de participación por tecnología de acceso a internet fijo, según número de conexiones (2010 – 2017) ... 24
Gráfico N° 7: Tasa de participación por empresa de acceso a internet fijo, según número de conexiones (2010 – 2017) ... 25
Gráfico N° 8: Pérdida de eficiencia social generada por la aplicación de un esquema de subsidios ... 32
Gráfico N° 9: Usuario residencial con recargo por FOSE ... 50
Gráfico N° 10 : Usuario residencial con descuento por FOSE ... 51
Gráfico N° 11: Infograma “Proyectos Regionales” ... 56
Gráfico N° 12: Tenencia de servicios públicos de telecomunicaciones en el Perú, porcentaje de hogares ... 64
Gráfico N° 13 : Posesión de servicios públicos de telecomunicaciones en los hogares en el Perú ... 65
Gráfico N° 14: Contratación empaquetada de servicios de telecomunicaciones en el Perú ... 65
Gráfico N° 15: Contratación empaquetada de telefonía fija e internet en los hogares ... 66
Gráfico N° 16 : Disponibilidad de dispositivos TIC en el hogar ... 67
Gráfico N° 17: Razones para no contratar el servicio de acceso a internet en el hogar . 69 Gráfico N° 18: Razones para no usar el servicio de acceso a internet ... 70
Gráfico N° 19: Disponibilidad de pago por el servicio de internet fijo en el hogar ... 71
Gráfico N° 20: Sustituibilidad de los servicios de internet fijo e internet móvil en el hogar ... 72
Gráfico N° 21: Disponibilidad de servicio de electricidad y acceso a internet fijo en el hogar, 2016 ... 74
8 Gráfico N° 22: Disponibilidad de computadora de escritorio y acceso a internet en el hogar, 2016 ... 75 Gráfico N° 23: Disponibilidad de laptop y acceso a internet fijo en el hogar, 2016 ... 75 Gráfico N° 24: Acceso a internet fijo en hogares que ya disponen de computadora de escritorio o laptop ... 76 Gráfico N° 25: Relación entre tasa de acceso a internet en los hogares y PBI per cápita (en US$ PPP) a nivel mundial, ajuste lineal* ... 77 Gráfico N° 26: Relación entre tasa de acceso a internet en los hogares y PBI per cápita (en US$ PPP) a nivel mundial, ajuste logarítmico* ... 78
9
Índice de tablas
Tabla N° 1 : Subsidios aplicables por el FOSE ... 48
Tabla N° 2 : Factores de ajuste progresivo para usuarios del sistema aislado ... 49
Tabla N° 3: Alcance del Proyecto ... 57
Tabla N° 4 : Precios de los servicios ofrecidos por Telefónica Móviles ... 61
Tabla N° 5: Muestra de países con PBI PC similar a Perú y niveles de acceso a internet en los hogares ... 79
Tabla N° 6: Ingresos promedio por hogar según quintiles de ingreso ... 86
Tabla N° 7: Ingresos promedio por hogar según quintiles de ingreso ... 87
Tabla N° 8: Distribución de los hogares beneficiados con el subsidio según NSE y quintil de ingresos ... 88
Tabla N° 9: Distribución de los hogares beneficiados con el subsidio según NSE y quintil de ingresos, incluyendo subsidio a los equipos ... 90
10
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación analiza los distintos factores relacionados al servicio de acceso a internet en los hogares del Perú con el propósito de determinar la pertinencia de implementar un esquema de subsidios a su demanda; que se encuentre acorde al marco legal vigente, y en línea con la experiencia internacional en la materia. Actualmente, existe la necesidad de incrementar el acceso a internet en el país. Ello tomando en consideración los beneficios que se generan cuando un mayor número de hogares y empresa pueden contar con una conexión a este servicio -tanto por sus implicancias en la educación, en la productividad de los trabajadores y en el desarrollo económico.1
Las razones por las que un hogar no accede al servicio de internet pueden estar relacionadas a factores de oferta o demanda. Por el lado de la oferta, existe la limitante del despliegue de redes, que requiere de elevadas inversiones y altos costos de mantenimiento, especialmente por las características geográficas de nuestro país. Sin embargo, los factores de oferta que impiden el desarrollo del servicio de internet han menguado en los últimos años gracias a iniciativas del Estado; siendo ejemplo de ello, los proyectos de FITEL, la construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica, así como los proyectos regionales asociados a la misma. El Estado peruano se ha encargado de subsidiar especialmente la oferta de servicios públicos de telecomunicaciones en zonas rurales y de interés social; precisamente donde los operadores no tienen incentivos a invertir, lo cual resuelve parte del problema, en la medida que los hogares de las zonas beneficiadas con los subsidios, que no contaban con oferta disponible del servicio de acceso a internet pueden gozar de ello a través de las políticas públicas instauradas.
Pese a la existencia de empresas ofertantes impulsadas por los programas desarrollados por el Estado, el acceso a internet sigue siendo bajo debido a su elevada tarifa. Por ello, aunque exista oferta, la masificación en los hogares del país sigue siendo lejana por la
1 Algunos desarrollos se pueden ver en Chahuara (2015). “Internet y Eficiencia Técnica en la Mype Peruana” y
Chahuara y Trelles (2014). “Impactos Heterogéneos del Acceso a Internet sobre el Bienestar: Evidencia a partir de Microdatos en el Perú”.
11 falta de recursos económicos para acceder a este servicio público. Su precio es elevado en relación a los ingresos mensuales de un grupo muy importante de hogares en el Perú. En este contexto, es necesario mirar hacia formas de incentivar la demanda por el servicio de acceso a internet; principalmente, teniendo en cuenta aquellos hogares que no disponen de ingresos suficientes que puedan ser destinados a contratar el servicio, buscar alternativas de solución para fomentar su acceso universal; por ejemplo, otorgando vales o bonos destinados únicamente a la contratación del servicio de acceso a internet; es decir, entregar un subsidio a la demanda por acceso a internet en los hogares. Cabe destacar que el subsidio no necesariamente debe cubrir todo el costo del acceso del servicio, sino que puede ser parcial, o de otro lado, incluso puede ser de tal magnitud que permita a los hogares contar con equipos de cómputo que le permitan acceder sin ninguna restricción al servicio.
Si bien los subsidios a la oferta otorgados por el Estado peruano permiten una competencia por el mercado, la entrega de subsidios a la demanda podría facilitar la competencia en el mercado, puesto que habría incentivos para que las empresas operadoras compitan para ganar la preferencia de los nuevos usuarios del servicio a través de precios más competitivos o de mejora en las características de éstos.
En ese sentido, el diseño del subsidio a la demanda deberá tener especial cuidado en restringir su uso únicamente al servicio en cuestión, así como de seleccionar correctamente a aquellos hogares que lo deben recibir, considerando además las posibles restricciones desde el lado de la demanda. Así, una primera aproximación al subsidio a la demanda por el servicio de acceso a internet podría entregarse a hogares ubicados en zonas donde exista al menos un ofertante, cuenten con el servicio de energía eléctrica, y con dispositivos electrónicos que permitan el acceso a la red. Sin embargo, esta última restricción podría eliminarse si el subsidio incluye también la entrega de un equipo informático que permita su acceso, tales como una computadora personal, una tablet o incluso un smartphone.
Considerando todos estos aspectos, se plantea el estudio exhaustivo de la normativa vigente, así como las características de la oferta y la demanda por el servicio de acceso a internet. Asimismo, considerar la experiencia internacional en materia de subsidios a la
12 demanda de servicios de telecomunicaciones para poder plantear un esquema exitoso de subsidios, que finalmente termine incrementando el acceso de los hogares al servicio de internet con los beneficios que ello acarrea.
13
CAPÍTULO I: ASPECTOS GENERALES
1.1. Planteamiento del Problema
De acuerdo con la información publicada por el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (en adelante, OSIPTEL) a través de su Encuesta Residencial de Servicios de Telecomunicaciones (en adelante, ERESTEL), el acceso al servicio de internet fijo en el Perú es considerablemente menor que el acceso a internet móvil. Así también, se muestra que el acceso a internet es significativamente menor en los hogares rurales y en los hogares de niveles socioeconómicos más bajos.
Si se observan los datos de acceso a internet nacional por hogar, se aprecia que -en el año 2016- el 66.5% de hogares contaba con acceso a internet, ya sea través de conexiones fijas (en el hogar) o a través de conexiones móviles. Si vemos con mayor detalle este grupo de hogares, se verifica que sólo el 28.7% cuenta con acceso a través de conexiones fijas, en tanto que el 37.9% cuenta sólo con conexiones móviles. En ese sentido, se constata que el acceso al servicio a través de conexiones fijas es todavía insuficiente respecto a otros países de la región, como Chile o Colombia que presentan indicadores de acceso en los hogares de 52.7% y 45.8%, respectivamente.
Gráfico N° 1 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet, 2016
Fuente: ERESTEL 2016 No tengo ninguna 33.5% Sí, solo tengo conexión fija 2.4% Sí, solo tengo conexión móvil 37.9% Sí, tengo conexión fija y móvil 26.3% Sí tengo 66.5%
14 Sin embargo, estas cifras conllevan a valores más críticos en muchas zonas del país. En el siguiente gráfico, se puede observar que al dividir el acceso al servicio de internet por ámbito geográfico; en el área urbana, el nivel asciende a 35.6% mientras que en el caso del área rural el nivel de acceso sólo es de 2.8%.
Gráfico N° 2 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet según ámbito geográfico, 2016
Fuente: ERESTEL 2016
Otra forma más desagregada de ver el problema es a través de los niveles socioeconómicos (NSE). Como se observa en el siguiente gráfico, los niveles de acceso a internet fijo en los hogares son totalmente opuestos entre el NSE A y el NSE E. Así, mientras que en el NSE A el 95.2% de los hogares acceden a internet fijo, en el NSE E sólo el 0.5% de los hogares accede a internet fijo. Cabe destacar que aunque el NSE D muestra un porcentaje muy bajo de acceso a internet fijo (8.6%), esconde un importante nivel de acceso a través del móvil, el cual llega al 50.3% (el 41.1% no tiene acceso a internet fijo o móvil).
35.6% 2.8% 64.4% 97.2% 0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% 120.0% Urbana Rural Tiene acceso a internet fijo No tiene acceso a internet fijo
15 Gráfico N° 3 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet según nivel socioeconómico, 2016
Fuente: ERESTEL 2016
Finalmente, si se observa los niveles de acceso según los quintiles de ingresos, se aprecia que aquellos hogares que pertenecen al quintil más bajo de ingresos sólo tienen un nivel de acceso del 8%; mientras que -en el otro extremo- el quintil de mayores ingresos tiene un nivel de acceso de 53%.
Gráfico N° 4 : Acceso de hogares peruanos al servicio de internet según quintiles de ingreso, 2016 Fuente: ERESTEL 2016 95.2% 77.7% 44.7% 8.6% 0.5% 4.8% 22.3% 55.3% 91.4% 99.5% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
NSE A NSE B NSE C NSE D NSE E Tiene acceso a internet fijo No tiene acceso a internet fijo 7.5% 16.8% 27.2% 36.0% 53.3% 92.5% 83.2% 72.8% 64.0% 46.7% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Tiene acceso a internet fijo No tiene acceso a internet fijo
16 Considerando la importancia que tiene el acceso al servicio de internet para el desarrollo de habilidades, la productividad y el crecimiento económico, es necesario analizar medidas de política que ayuden a incrementar el acceso a internet en el Perú, principalmente en los hogares que no están en capacidad de cubrir sus costos.
Cabe destacar que esta preocupación no es nueva, y por ello se han venido desarrollando programas de subsidios a la oferta de servicios públicos de telecomunicaciones en el Perú, como son los proyectos de banda ancha desarrollados por el FITEL en el marco de la Red Dorsal Nacional de fibra óptica. Asimismo, es una preocupación del organismo regulador el fomento de la competencia en el mercado, ya que la mayor competencia generará menores tarifas por el servicio.
1.2. Objetivos
1.2.1. Objetivo General
El objetivo general del trabajo de investigación es proponer un programa de subsidios a la demanda del servicio de acceso a internet fijo en el Perú viable y efectivo, y de conformidad con el marco legal vigente.
1.2.2. Objetivos Específicos:
En cuanto a los objetivos específicos, se han identificado los siguientes:
1. Analizar el marco legal peruano para determinar la viabilidad de un programa de subsidios a la demanda residencial del servicio de internet fijo en el Perú.
2. Evaluar el éxito de los programas de subsidios a la demanda y a la oferta de servicios públicos a nivel nacional e internacional, especialmente aquellos dirigidos a los servicios públicos de telecomunicaciones.
3. Caracterizar la demanda por servicios de acceso a internet en los hogares del Perú.
4. Diseñar un programa de subsidios a la demanda residencial del servicio de internet fijo en el Perú.
17
1.3. Alcance del Trabajo de Investigación
El presente documento analiza distintos aspectos de la industria de telecomunicaciones en el Perú; particularmente, los relacionados al servicio de acceso a internet fijo y el nivel acceso en los hogares.
El núcleo del estudio se centra en el internet fijo en los hogares debido a que a través de dicha modalidad da mayor disponibilidad del servicio a más personas. Ello a diferencia del servicio móvil, que es más restringido en su uso. Asimismo, el acceso a internet fijo en los hogares es considerablemente menor al acceso de internet móvil, por lo cual es necesario estimular su contratación, dadas las ventajas y beneficios que ofrece.
Al respecto, se analizará data referida al acceso al servicio de internet en los hogares peruanos desagregada según parámetros como: el nivel de ingreso, nivel socioeconómico y ámbito geográfico. Posteriormente, se determinará la brecha de acceso que permitirá estimar la viabilidad de implementar un subsidio a la demanda que permita alcanzar una determinada meta respecto al número de hogares, o a un nivel de acceso al servicio de internet fijo.
Asimismo, se analizará la experiencia nacional e internacional en la implementación de subsidios a la demanda de servicios públicos, especialmente a los servicios de telecomunicaciones.
Sin embargo, hay que destacar que este estudio enfrenta algunas limitaciones para delimitar el alcance ideal del subsidio planteado. Esto debido a que -por ejemplo- no se conoce la disponibilidad y cantidad de ofertantes a los que podría alcanzar cada hogar. En ese sentido, quedaría pendiente como línea de investigación un análisis más complejo respecto a la oferta disponible para cada hogar, que permita establecer con mayor detalle el costo total del subsidio y el universo total al que se podría alcanzar.
18
CAPÍTULO II: MARCO GENERAL
2.1. Marco Legal
El marco normativo y regulador vigente en el Perú contempla una serie de acciones normativas, que brindan las directrices para un adecuado funcionamiento del mercado y tienen por finalidad vigilar el cumplimiento las reglas impuestas.
El Decreto Supremo N° 013-93-TCC, que aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones (en adelante, TUO de la Ley), sintetiza la importancia de las telecomunicaciones, señala las directrices generales del sector de las telecomunicaciones, dispone algunos criterios básicos para su desarrollo, y define a los actores principales del sector.
En esa línea, el referido dispositivo legal dispone en el artículo 75° que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) fija la política de telecomunicaciones a seguir y controla sus resultados. El MTC tiene la función normativa del sector telecomunicaciones y la competencia para dirigir la política del sector.
Asimismo, el artículo 76° del TUO de la Ley, establece que el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) se encargará de regular el comportamiento de las empresas operadoras, así como las relaciones de dichas empresas entre sí, de garantizar la calidad y eficiencias del servicio brindado al usuario y de regular el equilibrio de las tarifas.
En línea con ello, el OSIPTEL es un organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con autonomía administrativa, funcional, técnica, y económica. Tiene competencia para supervisar y fiscalizar a las entidades que desarrollan actividades en el sector de telecomunicaciones, velando por la calidad, y eficiencia del servicio brindado a los usuarios en general. Asimismo, el OSIPTEL regula las tarifas y fija los distintos precios regulados del servicio de telecomunicaciones.
19 De la misma forma, el citado texto legal señala que las telecomunicaciones se prestan bajo el principio de servicio con equidad; y que, además, el derecho a servirse de ellas se extiende a todo el territorio nacional promoviendo la integración de los lugares más apartados de los centros urbanos. De esta manera, se coloca al servicio de telecomunicaciones con la característica de acceso universal, el cual debería extenderse -en la medida que las condiciones técnicas lo permitan- a toda la extensión del país, siendo inclusivo en su prestación, basándose en el servicio con equidad para el acceso de más peruanos.
Mediante Decreto Supremo N° 020-2007-MTC, se aprobó el Texto Único del Reglamento General de Telecomunicaciones (en adelante, TUO del Reglamento) señalando en su artículo 9° que el Estado promueve y financia el acceso universal mediante el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL)2. El FITEL, adscrito al
MTC cuyo objetivo principal es promover el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en las zonas rurales y/o de preferente interés social, financia proyectos para la provisión de los servicios de telecomunicaciones en las zonas más reprimidas del país, cuya oferta para los operadores del sector no sería rentable de no ser por los subsidios que se le presta, logrando la sostenibilidad del negocio y garantizando la prestación del servicio.
Por otro lado, el numeral 2 del artículo 16° del Título I “Lineamientos para Desarrollar y Consolidar la Competencia y la Expansión de los Servicios de Telecomunicaciones en el Perú” incorporado al Decreto Supremo N° 020-98-MTC, por Decreto Supremo N° 003-2007-MTC, establece que el MTC y el OSIPTEL fomentarán la expansión de las redes y servicios públicos de telecomunicaciones priorizando los distritos no atendidos por algún tipo de servicio.
El MTC y el OSIPTEL son los principales entes rectores para el desarrollo del sector de telecomunicaciones y fomentan la participación de las empresas de telecomunicaciones. Además se encargan de señalar las directrices y dar cumplimiento a los objetivos de las políticas públicas del sector; siendo precisamente uno de los principales lineamientos, el
2 Mediante Ley N° 28900, se otorga al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones-FITEL la calidad de Persona
20 desarrollo y despliegue de los servicios públicos de telecomunicaciones por todo el territorio nacional, empezando por las zonas menos atendidas.
Asimismo, el TUO de la Ley de Telecomunicaciones dispone que los servicios de telecomunicaciones se clasifican en: a) Servicios Portadores b) Teleservicios o Servicios Finales c) Servicios de Difusión d) Servicios de Valor Añadido.
Los servicios públicos de telecomunicaciones, entendidos como los servicios de telecomunicaciones prestados por las empresas operadoras, que se ofrecen a cambio de una contraprestación, y cuyas tarifas se encuentras establecidas a los usuarios.
Respecto a la clasificación de los servicios, se debe precisar que: i) los servicios portadores son aquellos servicios de telecomunicaciones que proporcionan la capacidad necesaria para el transporte de señales que permiten la prestación de servicios finales, de difusión y de valor añadido; ii) los servicios finales entendidos como aquellos que proporciona la posibilidad de una comunicación completa entre usuarios; iii) los servicios de difusión son los que producen la comunicación en un solo sentido, tales como radiodifusión por televisión ; y iv) los servicios de valor añadido son los que haciendo uso de los tres servicios públicos mencionados, añaden a ellos alguna característica o facilidad al servicio que le sirve de base.
El TUO del Reglamento en su artículo 99° clasifica a los servicios de valor añadido, y define al servicio de conmutación de datos por paquetes (internet), como el servicio que sin utilizar redes propias, fracciona de acuerdo a una secuencia o trama, las señales de datos en tamaño normalizado denominados paquetes, utilizando las normas X.25 y X.75 de la CCITT.
Es decir, la conmutación de paquetes es una técnica de telecomunicaciones de datos en que la información se agrupa en paquetes para facilitar el tratamiento, encaminamiento, la supervisión y el control en las redes de telecomunicaciones. Los paquetes se envían a su destino por la ruta más rápida (Banco Mundial, 2000).
Ahora bien, se debe precisar que mediante Ley N° 29904 “Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica” se establece
21 que el Estado promueve la Banda Ancha y su aprovechamiento por parte de toda persona, como medio que coadyuva al efectivo ejercicio de sus derechos a la educación, salud y trabajo, y a sus libertades de información, expresión, opinión, empresa y comercio, reconocidos constitucionalmente.
En ese sentido, el citado cuerpo normativo señala que la banda ancha es la conectividad de transmisión de datos principalmente a Internet, en forma permanente y de alta velocidad, que le permite al usuario estar siempre en línea, a velocidades apropiadas para la obtención y emisión interactiva de información multimedia, y para el acceso y utilización adecuada de diversos servicios y aplicaciones de voz, datos y contenidos audiovisuales.
Es decir, mientras más ancha la banda, mayor capacidad para transportar información de forma simultánea, lo que asegura una transmisión mucho más veloz. Las comunicaciones de banda ancha utilizan medios de transmisión con una gran anchura de banda, por ejemplo radioenlaces, cable coaxial y cable de fibra óptica. Esto permite transmitir a grandes velocidades (en términos de megabits por segundo o gigabits por segundo). Los servicios proporcionados incluyen video, voz y canales de datos adicionales (Banco Mundial, 2000).
En el Perú la promoción de la banda ancha ha resultado en proyectos con subsidios que promueven el despliegue de la red dorsal nacional de fibra óptica a todo el territorio nacional, las regulaciones adoptadas están dirigidas a que la cobertura de red se expanda tanto como se pueda y de esta manera solucionar los problemas de falta de cobertura en las zonas menos accesibles, ocupándose principalmente de la infraestructura mas no del impulso necesario para su acceso con los actores principales, los usuarios.
Por otro lado, se ha de precisar que mediante Ley N° 29904, se modifica el artículo 2° de la Ley N° 28900, otorgando al FITEL no solo facultad para financiar de manera exclusiva los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares considerados de preferente interés social, sino además la infraestructura de comunicaciones necesaria para garantizar el acceso a estos servicios; en esa medida, el FITEL podrá financiar también redes de transporte de telecomunicaciones.
22
2.2. El mercado de acceso a internet fijo en Perú
Sin duda en los últimos años el servicio de Internet se ha convertido en uno de los servicios de telecomunicaciones más importantes, siendo responsable de grandes cambios económicos a nivel mundial, pues permite la comunicación instantánea, no sólo a través de la voz, sino también a través del video. De esta manera, el servicio de internet, y en particular, del internet de banda ancha, permiten un mayor crecimiento económico, a través del incremento en los ingresos de los hogares, el acceso a educación gratuita, y la facilitación de las transacciones.
De acuerdo con Majumdar et.al. (2005), junto con la telefonía móvil, el servicio de Internet es uno de las formas de comunicación que “ha surgido como una influencia
creativa y destructiva” que ha desencadenado de manera simultánea la creación de “nuevas infraestructuras, empresas, modelos de negocio y conceptos económicos en la última década”.
Si se piensa en la estructura de este servicio, el Internet es similar a un sistema telefónico estándar que cuenta con un conjunto de operadores locales, los Proveedores
del Servicio de Internet (Internet Service Providers - ISPs), quienes brindan acceso a
hogares y empresas; y, una base de operadores similar a los operadores de larga distancia, que son los Proveedores de la Red Troncal de Internet (Internet Backbone Providers - IBPs). Los IBPs poseen y operan diversas redes que atraviesan el territorio nacional y se conectan con otros países brindando acceso a empresas o instituciones que requieran acceso dedicado con gran ancho de banda y a los ISPs locales.
El servicio de Internet se brinda en el Perú desde febrero de 1991, siendo la Asociación Red Científica Peruana (RCP) la primera empresa en ofrecer dicho servicio. Desde esa fecha el número de empresas proveedoras de Internet se ha incrementado notablemente, al igual que el número de conexiones.
Las estadísticas oficiales muestran que en el año 1999 existían -a nivel nacional- alrededor de 121 mil conexiones a internet. El número de conexiones empezó a mostrar un crecimiento sostenido, superando el millón de conexiones en el año 2011. A
23 setiembre de 2017, el número de conexiones llegó a 2 261 204, lo cual si bien constituye una tendencia y evolución bastante favorable; también muestra que todavía queda un espacio por recorrer, considerando que esta estadística incluye tanto a hogares como a empresas que demandan el servicio.
Gráfico N° 5: Evolución del número de conexiones a internet fijo en el Perú, 1999 - 2017
Fuente: OSIPTEL
Cabe destacar que a lo largo de los años han sido distintas tecnologías la que han dominado el mercado. En principio, la tecnología dominante fue el Dial-up, ya que esta fue implementada a través de las líneas telefónicas tradicionales, aunque su potencia era muy pequeña debido a las bajas velocidades que permitía transmitir. El Dial-up fue la tecnología dominante en el Perú hasta el año 2003, fecha en la que fue superada por la tecnología ADSL. Precisamente, las cualidades de la tecnología ADSL, o xDSL para incluir a todas sus variantes, la pusieron como dominante en el mercado desde el año 2003. Entre las ventajas del xDSL están las mayores velocidades que se pueden alcanzar, así como el hecho de también ser provista a través de las redes de telefonía tradicional, por lo que su costo de implementación fue menor. De esta manera, la tecnología xDSL ha dominado el mercado, impulsada principalmente por Telefónica del Perú S.A.A. (en adelante, Telefónica) operador dominante en el mercado de telecomunicaciones peruano. 121,085134,672156,650244,298 309,778379,322 508,905 658,764732,376757,198 830,638944,547 1,202,463 1,445,386 1,632,219 1,774,068 1,992,679 2,117,509 2,261,204
24 Sin embargo, desde el año 2010 una nueva tecnología ha empezado a cobrar relevancia. En particular, hablamos del Cablemódem (o HFC), una tecnología de acceso a internet de banda ancha provista a través de las redes de televisión de paga, o televisión por cable, que aprovecha dicha infraestructura compuesta por fibra óptica y cable coaxial respectivamente, para brindar altas velocidades de transmisión de datos. La tecnología Cablemódem fue impulsada en principio por América Móvil Perú S.A.C. (en adelante, América Móvil), que en su necesidad de competir con el operador dominante, adquirió algunas empresas de televisión de paga en Lima y provincias, para generar una red que le permita brindar dicho servicio así como el servicio de acceso a internet.
Cabe destacar que, en los últimos años, algunos operadores han empezado a ofrecer otras tecnologías de modo que puedan ganar una demanda insatisfecha. Así por ejemplo, se puede mencionar los casos de empresas como OLO del Perú S.A.C. (en adelante, OLO), América Móvil o Entel Perú S.A. (en adelante, Entel) que ofrecen sus servicios por medios inalámbricos aprovechando el espectro radioeléctrico, a través de tecnologías como Wimax o LTE, las cuales también les permiten brindar velocidades importantes. Asimismo, han empezado a surgir iniciativas para ofrecer el servicio de acceso a internet a través de fibra óptica directamente hasta el hogar (FTTH, por sus siglas en inglés) o hasta los condominios (FTTB); sin embargo, estas iniciativas están todavía lejos de consolidarse en un mercado dominado por el xDSL y el Cablemódem. Gráfico N° 6: Tasa de participación por tecnología de acceso a internet fijo, según número de conexiones (2010 – 2017) 88.9% 89.6% 87.5% 84.0% 79.5% 70.0% 59.5% 48.5% 6.4% 8.3% 10.4% 14.4% 19.3% 27.4% 37.1% 46.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sep‐17 Dial‐Up Fijo xDSL Cablemódem Wimax *Otras Tecnologías
25
Fuente: OSIPTEL
Otro aspecto que se debe considerar es la participación de mercado, o cuota de mercado, y el nivel concentración. Al respecto, el operador dominante en el mercado de acceso a internet fijo ha sido Telefónica, en un principio con la tecnología Dial-up, y luego con la tecnología xDSL. Sin embargo, en los últimos años ha venido perdiendo ligeramente cuota de mercado. Así, mientras que en el año 2010 la cuota de mercado de Telefónica superó ligeramente el 90%; a setiembre de 2017, su participación en el mercado no alcanza el 75%. Esta reducción en la participación de Telefónica se debe principalmente al crecimiento sostenido de América Móvil, que a través de las tecnologías Cablemódem, Wimax y LTE, ha alcanzado una cuota de mercado cercana al 20%. Igualmente, un actor destacado desde el año 2017 es la empresa operadora Entel, que en muy corto tiempo a través de su tecnología LTE ha logrado hacerse del 3% del mercado aproximadamente.
Gráfico N° 7: Tasa de participación por empresa de acceso a internet fijo, según número de conexiones (2010 – 2017)
Fuente: OSIPTEL
De esta manera, se observa que el mercado de acceso a internet es un mercado altamente concentrado, en el cual hay básicamente dos operadores consolidados, Telefónica y América Móvil, y un operador en crecimiento, como es Entel. Sin embargo, hay que reconocer que existe una franja de pequeños operadores que buscan
90.8% 89.6% 88.4% 85.7% 83.6% 79.8% 77.0% 74.7% 7.0% 8.8% 10.1% 12.9% 15.0% 16.9% 19.6% 19.2% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sep‐17 Telefónica del Perú S.A.A. América Móvil Perú S.A.C. Americatel Perú S.A.
Entel Perú S.A. Olo del Perú S.A.C. Telefónica Multimedia S.A.C. *Otros
26 hacerse un espacio en el mercado; principalmente, en el mercado corporativo y en provincias. En este último caso, hay que considerar la presencia de operadores que tradicionalmente ofrecían servicios de televisión de paga, y que actualmente vienen ofreciendo también, sobre esas mismas redes, servicios de acceso a internet. De acuerdo a las estadísticas oficiales, actualmente existen más de 30 operadores que prestan servicios de acceso a internet fijo.
Respecto a las tarifas del referido servicio, se percibe un importante abaratamiento, así como un incremento considerable de las velocidades disponibles. Así, por ejemplo, si analizamos cómo han cambiado las tarifas de los dos principales operadores veremos cómo han descendido en el tiempo. Por ejemplo, a fines del año 2011 Telefónica ofrecía su servicio Speedy de 4 Mbps, a través de la tecnología ADSL, por un precio de S/.451.48; mientras que América Móvil ofrecía esa misma velocidad, con la tecnología Cablemódem, por una tarifa de S/. 200. Cabe destacar que en ese momento Telefónica mantenía una política de ventas atadas y empaquetamiento de servicios que forzaban e incentivaban a los usuarios a contratar el servicio de acceso a internet de forma conjunta con el servicio de telefonía fija. Sin embargo, esta práctica comercial fue sancionada en su momento por infringir la normativa de competencia, al constituir una práctica de abuso de posición de dominio.3
Precisamente, una de las modalidades de contratación que predomina en el mercado peruano desde el año 2007 es la venta empaquetada de servicios de telecomunicaciones. Esta práctica consiste en la venta conjunta de dos (dúo) o tres (trío) servicios, como son el servicio de acceso a internet, telefonía fija y televisión de paga, por un precio inferior a la suma de sus precios individuales. Así por ejemplo, en el año 2011 Telefónica vendía un paquete que incluía el servicio de acceso a internet a 4 Mbps junto con el servicio de telefonía fija (en tarifa plana) a un precio de S/ 209, mientras que América Móvil vendía un servicio de características muy similares, con la misma velocidad de 4 Mbps, a una tarifa de S/. 253.
3 Esta conducta se analizó en el Expediente Nº 005-2011-CCO-ST/LC. Las resoluciones de primera y segunda
instancia se pueden ver en el siguiente enlace: http://www.osiptel.gob.pe/documentos/expediente-n-0052011ccostlc [Consulta: 18 de febrero de 2018].
27 Actualmente, los precios son considerablemente menores. Si observamos la oferta comercial de Telefónica, que ofrece el servicio de internet de 200 Mbps, a un precio de S/ 449; es decir, por una tarifa similar a la que se pagaba por 4 Mbps en el año 2011, hoy en día se puede conseguir 50 veces más velocidad. En el caso de América Móvil, el servicio con velocidad de 200 Mbps tiene una tarifa de S/ 380.
De otro lado, actualmente en sus planes más accesibles, Telefónica ofrece, de forma individual, la velocidad de 2 Mbps por una tarifa de S/ 49; en tanto, América Móvil ofrece como velocidad más baja 4 Mbps, a través de su tecnología LTE, por una tarifa de S/ 59 mensuales. Finalmente, Entel tiene como plan más accesible su servicio de 2 Mbps por una tarifa de S/ 49 mensuales. Cabe destacar que estos planes, que son los más económicos de los operadores con mayor participación en el mercado, deberían servir como base para fijar la velocidad mínima y/o características mínimas del acceso al servicio de internet fijo, así como los costos que ello implicaría.
2.3. Teoría Económica
En esta sección se presentará la revisión de la literatura acerca de los principales instrumentos económicos utilizados en la provisión de servicios públicos; luego, se presentarán los principales tipos de subsidios, analizando sus principales características y realizando una clasificación de estos.
2.3.1. Instrumentos económicos
El concepto de “instrumentos económicos” incluye diversos mecanismos con el fin de aplicar incentivos y mecanismos de mercado a problemas relacionados a la provisión y acceso a servicios públicos. En ese sentido, los instrumentos económicos buscan proveer de un servicio a un determinado grupo de usuarios que por sus características no tendrían acceso a determinados servicios.
Es evidente la necesidad de un sistema de estímulos económicos para alentar prácticas de “interés social”, que provistas por los agentes privados podrían no tener el incentivo de proveer el servicio a todos los potenciales demandantes del servicio (Ortega, 2006).
28 En ese sentido, cuando los mecanismos de mercado funcionan adecuadamente, la teoría economía indica que la intervención pública (por ejemplo, a través de la implementación de un mecanismo de subsidios) genera ineficiencias en la asignación de recurso y pueden ser perjudiciales para la sociedad.
Sin embargo, en el caso del acceso al servicio de internet, existen argumentos a favor de la intervención del Estado, tales como la posible existencia de externalidades positivas generadas por la reducción de la desigualdad y las brechas que actualmente existen con relación al acceso a nuevas tecnologías.
Por ello, el rol del Estado es identificar cuáles son los instrumentos económicos más adecuados para lograr el objetivo. En ese sentido, la provisión pública de algunos servicios, aunque potencialmente puede generar algunas ineficiencias, puede ser un instrumento efectivo de políticas redistributivas bajo un enfoque de “igualitarismo específico” (Osinergmin, 2012)
La intervención del Estado para lograr estos objetivos se puede traducir en la implementación de distintos mecanismos económicos como: sistemas tarifarios, mecanismos de financiamiento flexibles, la creación de fondos o esquemas de subsidios, los cuales se describen a continuación:
A) Uso de sistemas tarifarios
El diseño de las tarifas a los servicios públicos puede tener diferentes objetivos; algunos de los cuales pueden entrar en conflicto con la “eficiencia económica”, la cual se encuentra referida a que cada usuario pague los costos unitarios que requiere la provisión del servicio, cuando consideramos que el servicio debe tener un acceso igualitario por parte de los consumidores del servicio (criterio de equidad).
Debe considerarse que, a nivel conceptual un esquema tarifario bien diseñado, puede incluso no tener consideraciones explicitas de equidad y tener efectos positivos sobre el acceso al servicio. Es posible diseñar diferentes esquemas tarifarios que busquen
29 maximizar el bienestar (medido como la suma del excedente de los productores y de los consumidores).
Un esquema tarifario eficiente reduce la perdida de eficiencia social, asociada a niveles de producción diferentes a los vinculados con la venta al costo marginal, lo cual no es posible en industrias con características de monopolio natural (como el transporte o distribución de electricidad). Esta reducción de ineficiencia se encuentra principalmente vinculada con un aumento en el número de consumidores al servicio.
En el caso, de un monopolio natural que produce un solo producto, pero donde se puede aplicar un esquema de discriminación de precio de tercer grado, se pueden implementar tarifas tipo Ramsey – Boiteux donde se carga un mayor precio a los usuarios que exhiben una menor sensibilidad en su consumo ante cambios en los precios.
En síntesis, este esquema busca que todos los costos de la empresa sean recuperados en el sistema tarifario y elimina los problemas asociados a la necesidad de subsidios si la empresa vende a un precio igual a su costo marginal. Sin embargo, los usuarios con menor elasticidad -aquellos que tienen menores opciones de sustituir el producto, pueden ser en muchos casos los más pobres- son los que generan este criterio.
Dentro del diseño de este tipo de tarifas, también existe la posibilidad de diseñar un esquema de tarifas en dos partes, lo cual permite a los consumidores que se auto seleccionen; incluso existen estudios que demuestran que los esquemas de tarifas no lineales (tarifas en bloque y dos partes), pueden generar mejores resultados que la aplicación de precios Ramsey – Boiteux e incluso pueden ayudar a obtener mejorar resultados en términos de acceso.
B) Creación de fondos de financiamiento
Atender las necesidades de los usuarios que se encuentren más alejados de los puntos de consumo masivo y/o no cuenten con los ingresos suficientes, puede ser abordada desde la perspectiva de la creación de fondos de financiamiento que permite que aquellos que no tienen acceso al servicio la tengan y aquellos que tienen acceso puedan contar con una opción más sostenible.
30 Estos tipos de fondo tienen como principal finalidad brindar el acceso a cierto tipo de servicios a aquellos consumidores que se encuentran en zonas rurales. Ello teniendo en cuenta los altos costos que representa la inversión en la infraestructura adecuada para poder asegurar la provisión del servicio.
Un objetivo adicional de este tipo de instrumento es reducir el costo del servicio de tal manera que éste pueda ser accesible a todos los usuarios y no solo a un grupo determinado de éstos.
Por ello, los recursos que se pudieran generar por medio de este fondo deberían incluir criterios que busquen la optimización en el uso del recurso considerando el impacto que puede tener en la población objetiva.
Estos fondos pueden ser financiados con recursos provenientes del tesoro público (en base a recaudaciones), en cuyo caso debería comprarse con su uso en otras alternativas de inversión, o surgir de una contribución dentro del Estado o de agentes del sector privado (un ejemplo de este tipo de contribuciones es el canon minero).
Respecto de la opción relacionada con las recaudaciones, la literatura económica señala que los impuestos indirectos de (aquellos que se cobran asociados al consumo de servicios o bienes como el impuesto selectivo al consumo) pueden generar importantes distorsiones en los mercados. Otros autores defienden que bajo ciertas circunstancias el uso de este tipo de mecanismos permite el desarrollo de la infraestructura necesaria para la provisión del servicio, considerando aspectos como su fácil administración y la generación de economías de escala.
Otro aspecto importante está relacionado con la asignación de recursos de este fondo: una opción es que estos se asignen a operadores que amplíen la red, y que luego sea transferida al concesionario para su actual administración creándose una tarifa especial; otra alternativa es que los nuevos operadores puedan administrar las ampliaciones que realicen y se liciten o se subasten requerimientos de ampliación con un esquema de competencia por el “mínimo subsidio” como el usado por el FITEL.
31
2.3.2. Subsidios
Los subsidios son mecanismos que consisten en la transferencia de recursos (directos o indirectos) por parte del Estado a las empresas o consumidores. En ese sentido, el subsidio es un pago realizado por el gobierno a un productor o a un consumidor con el objetivo de estimular la producción o la provisión de un servicio.
En el caso de un subsidio al productor, o subsidio a la oferta, es cualquier intervención que disminuya el costo de producción o incremente el precio recibido por el productor, comparándolo con el precio que debería recibir en un mercado sin distorsiones. Por otro lado, el subsidio al consumidor, o subsidio a la demanda, es la reducción en el precio de un bien o servicio que un consumidor tendría que pagar en un mercado en el que no existen distorsiones.
Al respecto, para poder evidenciar los efectos que generan los subsidios se puede apreciar que ante una transferencia por parte del Estado a ciertos agentes económicos o ciertas actividades productivas se puede representar por AC; por lo tanto, el precio que los consumidores pagarán por ese bien o servicio será P y el precio que reciben los productores será P .
La nueva cantidad transada es mayor, siendo que la diferencia entre el precio inicial (P ) y el precio que pagan los consumidores (P ) es lo que recibe de subsidio el consumidor por unidad y del mismo modo la diferencia entre el precio que reciben los productores (P ) y el precio inicial (P ), será lo que recibe de subsidio el productor por unidad.
En ese sentido, el desembolso que realiza el estado para financiar el subsidio está dado por el rectángulo P , A, C y P , siendo que el triángulo AEC es conocido como pérdida de eficiencia social, ya que el triángulo ABE representa lo que pierde como excedente el productor y el BEC representa lo que pierde como excedente el consumidor.
32 Gráfico N° 8: Pérdida de eficiencia social generada por la aplicación de un esquema de subsidios
Por lo tanto, los subsidios tienen como objetivo alterar el precio del bien o servicio para el beneficio de los productores o consumidores. En línea con ello, es usual el uso de subsidios cuando el Estado desea lograr mayor disponibilidad de un bien o servicio, ya que de otra manera no se podría dar, como es el caso de la provisión de los servicios públicos.
Los subsidios también pueden ser un instrumento económico importante cuando se busca apoyar el desarrollo de ciertas actividades productivas o sectores considerados estratégicos por parte del Estado, sin embargo, dentro de este esquema los subsidios deberían ser mantenidos temporalmente y no de forma permanente.
Otro de los propósitos de los subsidios se ha relacionado con el incremento de la innovación tecnológica. Por ejemplo, en el caso de la energía renovable, al subsidiar combustibles más limpios se ha motivado a que éstos sustituyan a las fuentes de generación de energía que son más contaminantes.
33
A) Tipos de subsidios
Independientemente si es un subsidio al productor o al consumidor, existen subsidios que están dirigidos a la población en general, en los cuales el beneficio está en el consumo del bien, puesto que se paga un precio mucho menor del real. Por ejemplo: Consumo de luz, teléfonos, la educación, salud, seguridad, servicios básicos, entre otros; los mismos que se convierten en gastos sociales que el Estado debe realizar para cumplir su función de servicio.
Por otra parte, existen subsidios que están dirigidos a determinados estratos de la sociedad y son de determinada cobertura; es decir, subsidios focalizados. Por ejemplo: el bono de la pobreza, programas de transferencias condicionadas, a transportistas, a la niñez, al anciano, entre otros.
Asimismo, según el tipo de redistribución del subsidio, se entiende como subsidio cruzado al mecanismo para cubrir los costos en el que se mueve la carga de un grupo de consumidores a otro dentro del mismo sector o industria. Existen subsidios además dirigidos hacia los grupos de consumidores o productores. Dentro de estas categorías existen diferentes mecanismos de subsidios. Entre estas se tiene:
Subsidio a productos de consumo: Cuando el gobierno quiere que la población consuma mayor cantidad de un bien particular, como por ejemplo la energía eléctrica. Un subsidio al consumo actúa como una reducción al precio del producto, lo que ocasionará que la cantidad adquirida sea mayor. Subsidios en dinero: Un subsidio al consumo actúa como un incremento del ingreso de los consumidores del producto, lo que ocasionaría que la cantidad adquirida sea mayor. Subsidio al consumo de productos especiales: Si el gobierno desea que la población consuma mayor cantidad de un determinado bien. Una forma de lograrlo sería otorgando cupones a los consumidores, éstos podrían canjearse únicamente con el bien o producto objeto del subsidio. Una ventaja de este tipo de subsidios es que son explícitos y minimizan las señales equivocadas; sin embargo, no están libres de dificultades asociadas a la definición, a la aceptación social de los criterios de elegibilidad y a los costos de selecciones de las familias elegibles al subsidio y de administrar este sistema de subsidio.
34
B) Impacto de los subsidios en la provisión o acceso de servicios públicos
El impacto económico de los subsidios puede ser significativo ya que consumen los ingresos por parte del Estado y con ello se desvían recursos para mantener el precio de un determinado bien o servicio por debajo del mercado4.
Y aunque en muchos países el uso de subsidios es una herramienta comúnmente usada para la provisión de servicios básicos, sobre todo a las poblaciones más vulnerables, es necesario considerar que al disminuir el precio de un determinado bien o servicio se alienta a los consumidores a demandar este tipo de bienes o servicio, más allá de lo óptimo.
En ese sentido, si bien los subsidios son instrumento económico útil al momento de poder mejorar el acceso de ciertos bienes y servicios a grupos de consumidores con menores ingresos, algunos autores señalan que no es óptimo distorsionar los precios debido a que las tarifas no cubren la totalidad de los costos de proveer el bien o servicio y si el subsidio no cuenta con un adecuado diseño, estos pueden terminar favoreciendo a grupos de consumidores que no necesitan este tipo de transferencias por parte del Estado (Pearce, 1999).
En este contexto, una focalización imperfecta puede originar la posibilidad que un esquema de subsidios que origine errores de inclusión o clasificación incorrecta de los potenciales beneficiarios del programa (error tipo I) y errores de exclusión o de clasificación incorrecta de un consumidor como no beneficiario (error tipo II) (Osinergmin, 2005).
Por lo tanto, un esquema de subsidios debe estar correctamente diseñado, de tal modo que se minimicen los errores tanto de inclusión como de exclusión. Cabe indicar que los errores de exclusión reducen la cobertura del programa por debajo de la planteada, mientras que los errores de inclusión incrementan el ratio de costo-efectividad (Gasparini; 2003).
4 Un ejemplo de este tipo de subsidios es el subsidio que existe en muchos países del mundo a la agricultura,
35
CAPÍTULO III: SUBSIDIOS EN SERVICIOS
PÚBLICOS
3.1. Experiencia Internacional
Existen diversas razones por las cuales se puede justificar una intervención del Estado para facilitar el acceso a un bien o servicio, y en el caso de los subsidios a la demanda del servicio de internet fijo en los hogares del Perú subyace la necesidad de garantizar el acceso a este tipo de servicio de utilidad pública, que se traduce en uno de los objetivos de política por parte del Estado.
En este contexto, ante la necesidad de incrementar el acceso a internet en el Perú, se deben considerar las diferentes alternativas para poder cumplir con este objetivo; por ello, es importante analizar las diferentes experiencias llevadas a cabo en otros países acerca de los mecanismos para poder ampliar la cobertura del servicio de internet y hacerlo preferentemente con un subsidio a la demanda.
Los subsidios a la demanda también son conocidos como vouchers y son una transferencia directa desde el Estado hacia los consumidores, que preferentemente son grupos específicos de personas o familias que previamente han sido identificadas y en las cuales se desea focalizar este tipo de programas.
En este contexto y considerando que la mayor parte de la población que vive en zonas rurales no cuenta con acceso al servicio de internet, es importante analizar los esquemas de subsidios aplicados. A continuación, se presentan algunos de los casos más relevantes y una tabla de resumen acerca de otras experiencias similares en otros países alrededor del mundo.
36
3.1.1. Estados Unidos
Desde 1985 Estados Unidos creó el programa denominado “Lifeline”, implementado por la Comisión Federal de Comunicaciones (Federal Communications, FCC por sus siglas en inglés), el cual tiene como objetivo garantizar que los grupos de bajos ingresos puedan tener acceso a las telecomunicaciones5.
En marzo de 2016, la FCC adoptó una orden para expandir el programa y admitir servicios de acceso a internet móvil y fijo de banda ancha por separado o con un servicio de voz; para ello, los hogares deberían cumplir con los criterios de elegibilidad6.
El programa Lifeline brinda asistencia a una solo línea por hogar, ya sea por cable o de manera inalámbrica, en forma de un subsidio mensual de 9.52 dólares americanos, este descuento es cubierto por el gobierno a través de transferencias del Estado hacia el proveedor de servicios directamente.
Para participar del programa, los suscriptores deben acreditar recibir un ingreso igual o por debajo del 135% del nivel de pobreza establecido en las leyes federales o participar en otros programas de asistencia en los Estados Unidos. El presupuesto para el programa (Lifeline) en el año 2018 es de 2 279 mil millones de dólares americanos y se brinda a aproximadamente 13 millones de suscriptores7.
En Estados Unidos existen otras iniciativas -a nivel nacional- que promueven el acceso a los servicios de telecomunicaciones (incluido el de banda ancha), como es el caso de las escuelas secundarias, bibliotecas y centros médicos rurales.
5 Los descuentos se aplican a los servicios de banda ancha o de telefonía obtenidos de manera separada, o a
paquetes que incluyen banda ancha y telefonía.
Fuente: FCC. Recuperado de: https://www.fcc.gov/consumers/guides/lifeline-subsidio-para-telecomunicaciones-asequibles [Consulta: 18 de febrero de 2018].
6 Kruger, Lennard G. y A. Gilroy (2016). “Broadband Internet Access and the Digital Divide: Federal
Assistance Programs”. Recuperado de: https://fas.org/sgp/crs/misc/RL30719.pdf [Consulta: 18 de febrero de 2018].
7 Fuente: FCC. Recuperado de: https://www.fcc.gov/general/lifeline-program-low-income-consumers
37 En el caso de las escuelas y bibliotecas, éstas reciben entre un 20% y 90% de descuento para los servicios de telecomunicaciones dependiendo de su nivel de pobreza, los cuales pueden incluir la provisión del servicio de las telecomunicaciones (telefonía, internet, entre otros) y los servicios de conexión (conexiones internas, mantenimiento y servicios de administración de banda ancha, entre otros). El límite de financiamiento, por parte del Estado, para el año 2015, para estos servicios fue de 3.9 mil millones de dólares americanos.
Respecto de los servicios de salud, en el 2012 la FCC creó el “Healthcare Connect Fund”, el cual es un programa que tiene como finalidad ampliar el acceso a internet a los proveedores de los servicios de salud, especialmente en zonas rurales. Este programa reemplaza el programa piloto de atención médica rural permanente, ofreciendo un descuento del 65% en los gastos relacionados con la conectividad de banda ancha y se encuentra disponible para todos los proveedores de atención médica rural.
El programa de servicios públicos rurales implementa principalmente 3 proyectos específicamente destinados a brindar asistencia para el despliegue de infraestructura de banda ancha en zonas rurales. Asimismo, existen varias iniciativas que promueven el acceso a internet las cuales se financian a través de los recursos generados por los propios estados.
Actualmente, la Comisión Federal de Comunicaciones votó por iniciar la revisión del programa, y analizar si este tipo de descuentos es la mejor manera de alcanzar el objetivo de brindar mayor acceso a las telecomunicaciones a las familias de más bajos ingresos. El alto costo que tiene el programa y el incremento poco significativo en el acceso de internet son las principales causas que originan la revisión del programa. Al respecto, el acceso a internet ha pasado de 76.2% en enero del año 2009 a un 77.1% en enero del 2017, considerando que en ese mismo período el índice de precios al consumidor aumentó un 15% y las otras cuentas en el hogar se incrementaron alrededor de 7.5%8.
8 Rinehart W. (2017). Is The Lifeline Subsidy An Effective Program?.Recuperado de:
https://www.americanactionforum.org/insight/lifeline-subsidy-effective-program/. [Consulta: 18 de enero de 2018].
38 Asimismo, es necesario conocer más acerca de si los consumidores se sienten atraídos por una reducción en los precios. Al respecto, la Comisión Federal de Comunicaciones realizó estudios para probar una serie de métodos para la fijación de diferentes precios; sin embargo, al realizar las pruebas piloto, las personas que realmente se inscribieron en los programas fueron menores a las estimaciones inicialmente realizadas.
Finalmente, las pruebas realizas por la Comisión Federal de Comunicaciones deja para el análisis la hipótesis usualmente adoptada acerca del precio como una única barrera para el acceso a internet, ya que del análisis realizado por la Comisión se desprende que una reducción en el precio de la banda ancha no induce necesariamente el acceso a internet, sino un aumento en el valor del servicio.
3.1.2. Colombia
A partir del año 2012, y con el objetivo de masificar el internet de banda ancha, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones9, creó un subsidio
con el objetivo que las familias de los niveles socio económicos más bajos en Colombia puedan acceder a servicio de internet.
El subsidio se realiza directamente a los usuarios a través de un descuento ofrecido por parte de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que ofrezcan planes de acceso fijo a internet.
Lo beneficiarios de este tipo de subsidios son los usuarios de los estratos 1 y 210, y los
beneficiarios del Proyecto de Vivienda de Interés Social y Prioritario11 quienes al final
9 Resolución N° 002775 de 2012 del Ministerio de tecnologías de la Información y Comunicaciones de
Colombia. Fuente:
https://www.movistar.co/documents/10184/293976/2012_MINCOM_resolucion_02775_SsBAmodidfidca_1 363_1703.pdf/46e76715-2c94-43e0-926f-1b470f722370. [Consulta: 18 de enero de 2018].
10 En Colombia existe una clasificación de 6 estratos socioeconómicos en los que se pueden clasificar las
viviendas y/o los predios, denominándolos de la siguiente manera: (1) bajo-bajo, (2) bajo, (3) bajo-medio, (4) medio, (5) medio-alto y (6) alto.
11 Este programa tiene como objetivo iniciar la construcción de un millón de viviendas nuevas mediante una
visión integral que contempla medidas para facilitar el acceso a la vivienda por parte de los hogares colombianos de bajos recursos económicos.
39 del año 2014 alcanzaron los dos millones de hogares. Se estima que, a abril del año 2016, el programa contaba con alrededor de 2 millones hogares subsidiados.
El programa cuenta con un presupuesto de alrededor de 10 millones de dólares americanos, y los usuarios se benefician con descuentos de que varían entre los 2,10 y 5,95 dólares mensuales. Este tipo de subsidios tiene como objetivo que el mercado no solo provea del servicio a los estratos más altos sino también a los más bajos12.
Asimismo, con el propósito de controlar a asignación de los subsidios, el gobierno colombiano ha previsto crear una base de datos con información de los predios que reciben subsidios de internet y que podrá permitir la consulta de éstas con el objetivo que un predio sea beneficiado con más de un subsidio.
En la actualidad, según lo señalado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a agosto del 2017, el 64% de hogares de Colombia contaba con acceso a internet y sólo el 8% de los que no tienen conexión, manifestaba que la causa de ello se debía a que no existe cobertura en su zona13.
3.1.3. Chile
En el caso de Chile, se busca incentivar la penetración de la banda ancha en zonas rurales; por ello, se creó un programa implementado a través de la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL) y patrocinado por el Banco Mundial, el cual tiene como objetivo promover el aumento de la cobertura de servicios de telecomunicaciones preferentemente en área rurales o urbanas de bajos ingresos a través de mecanismo de subsidio del FDT (Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones).
12 Diario La Vanguardia (13 de Abril de 2016). “Subsidios de internet para estratos bajos se mantendrán en
Colombia”. Recuperado de: http://www.vanguardia.com/economia/local/354427-subsidios-de-internet-para-estratos-bajos-se-mantendran-en-colombia [Consulta: 18 de enero de 2018].
13 Ministerio de tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia (23 de agosto de 2017).
Recuperado de: https://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-article-57502.html [Consulta: 18 de enero de 2018].
