RECOMENDACIÓN 11/2002, DE 27 DE MARZO, AL AYUNTAMIENTO DE LAPUEBLA DE LABARCA, PARA QUE DECLARE NULO EL ACUERDO MUNICIPAL DE 9 DE OCTUBRE DE 1997, POR EL QUE SE CONCEDE UNA LICENCIA DE OBRA PARA INSTALAR UN CERRAMIENTO EN LA CALLE TEJERÍA. ASIMISMO, SE LE INSTA A QUE GARANTICE EL USO PEATONAL CON ACCESO RODADO DE ESA ZONA.
Antecedentes
1. En concreto, el promotor de la queja cuestionaba la licencia de obras concedida por ese Ayuntamiento, con fecha de 9 de octubre de 1997, para instalar un cerramiento en la calle Tejería, a lo ancho de un vial de titularidad municipal.
Esa calle se encuentra detrás del frontón municipal, donde se ubica la salida de emergencia y se da acceso a varias fincas.
Según se deduce del texto de la resolución, esa licencia urbanística fue concedida en precario, con la limitación de permitir el acceso público mientras se celebren espectáculos públicos en el frontón.
2. Posteriormente, el reclamante presentó una solicitud de revisión de la autorización, fundamentando en las sentencias 373/00 y 84/01 dictadas por el Juzgado nº 3 de Vitoria-Gasteiz y por la Audiencia Provincial de Álava, respectivamente, el carácter público con tolerancia de paso para los residentes.
No obstante, el Ayuntamiento acordó denegar lo solicitado, alegando que la licencia se había concedido sin perjuicio a terceros y que las aludidas sentencias no ordenaban la revocación de las licencias.
3. Esta institución solicitó conocer una serie de cuestiones sobre el problema planteado: cuál era la naturaleza jurídica de la calle Tejería; su calificación en las Normas Subsidiarias del municipio como de uso peatonal con servidumbre de tráfico de residentes y la compatibilidad de la licencia de obras de 9 de octubre de 1997 con la normativa urbanística; y también si el uso privativo tolerado por el Ayuntamiento en la calle era compatible con el carácter de calle peatonal con tolerancia de tráfico de residentes.
El Ayuntamiento de Lapuebla de Labarca nos remitió un informe donde indicaba que los terrenos se adquirieron por una permuta, según se documenta con un acuerdo municipal de 28 de agosto de 1986. En cualquier caso, las
Normas Subsidiarias del municipio consideran que ese camino es de uso y de dominio público. Alude a que la concesión de la licencia se realizó sin perjuicio de derechos de terceros, según recoge el artículo 12 del Reglamento de servicio de las corporaciones locales, aprobado por el Decreto de 17 de junio de 1955. Considera el Ayuntamiento que, al otorgar una licencia, la Administración no puede definir cuestiones que excedan del ámbito de sus actuaciones.
Consideraciones
1. Con carácter previo, debemos considerar que las licencias urbanísticas son actos reglados que se conceden tomando como base la normativa urbanística del municipio.
En ese sentido, la concesión de la licencia debe estar amparada únicamente en la compatibilidad de las obras o edificaciones pretendidas con las normas de planeamiento del municipio y con la Legislación del Suelo.
Así, observamos que en las Normas Subsidiarias de Lapuebla de Labarca - aprobadas definitivamente en mayo de 1995- aparece la calle Tejería recogida como sistema local de comunicaciones destinada a “calle peatonal con tolerancia de tráfico de residentes”. Por ello, desde una perspectiva de control de legalidad urbanística, el Ayuntamiento no puede autorizar ningún acto de intervención o de edificación en esa calle incompatible con el uso público peatonal que permita el paso rodado de residentes.
La obra de cierre que realizó el promotor de las obras no respeta, a todas luces, las previsiones del planeamiento. Por ello, la actuación del Ayuntamiento es contraria al artículo 178.2 de la Ley del Suelo de 1976, que impone que las licencias se otorguen de acuerdo con las previsiones de la ley y de las Normas Subsidiarias de planeamiento.
2. Idéntica argumentación merece el condicionamiento de la licencia que se otorga “en precario”. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (Sentencias de 11 noviembre 1998, 12 noviembre 1996 y 21 julio y 29 marzo 1994, entre otras) que aunque las licencias deben otorgarse o negarse de forma reglada, según se ajusten o no a la ordenación urbanística,
No obstante, ello ocurre únicamente en supuestos en los que está prevista una transformación de la realidad urbanística que impediría cierto uso, cuando la transformación no se va a llevar a cabo inmediatamente. En ese caso podría autorizarse, con la salvedad, en atención al interés público, de que cuando haya de eliminarse se procederá a hacerlo sin indemnización. También las licencias provisionales, en un sentido temporal: si a la vista del ritmo de ejecución del planeamiento, una obra o uso provisional no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedirlos, teniendo en cuenta que no es posible su continuación, y siempre sin derecho a indemnización. Este tipo de licencias es un último esfuerzo de nuestro ordenamiento jurídico para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos, y se funda en la necesidad de no impedir obras o usos que resulten inocuos para el interés público.
Sin embargo, en ningún caso debe servir para eximir de la obligatoriedad de las previsiones de los planes urbanísticos ni para establecer una reserva de dispensación, como disponen el artículo 57.3 de la Ley del Suelo y artículo 134.1 del Texto Refundido de 1992.
Por ello, no cabe conceder en precario una autorización que vaya en contra de las previsiones recogidas en las Normas Subsidiarias, máxime cuando autoriza un uso que resulta incompatible con la naturaleza pública del vial.
3. En último lugar debemos aludir al argumento municipal que señala que las licencias se otorgan sin perjuicio de los derechos de terceras personas. En efecto, como señala el informe municipal, las administraciones locales han de controlar únicamente la legalidad urbanística y nada deben manifestar sobre el derecho de propiedad u otros derechos de terceros que han de hacerse valer ante los tribunales ordinarios de justicia.
Ello no obsta para que, en determinados supuestos, la Administración deba desestimar la licencia urbanística cuando tenga dudas sobre la titularidad del terreno y, en especial, cuando se trata de defender los bienes de dominio público.
En ese sentido, la jurisprudencia constante del Tribunal Supremo considera que unido al control de legalidad urbanística se encuentra también la defensa de los bienes de dominio público. Así la Sentencia de 18 de febrero de 1999 (RJ 1998\10095) señala:
“De aquí, que si la Administración ha de controlar en este tipo de licencias, exclusivamente la legalidad urbanística, es claro que no forma parte de tal legalidad, el control de la titularidad del espacio sobre el que se pretende construir o ejercer una actividad y por eso, el artículo 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 junio 1955, reconoce que las licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.
Pero, no obstante lo acabado de exponer, y tal como tiene reiteradamente declarado esta Sala, ello no significa que la Administración no tenga facultades para reclamar la justificación del derecho dominical sobre el terreno objeto de la pretendida licencia, cuando abrigue dudas de que el mismo le esté atribuido al solicitante de la autorización -Sentencias de 30 mayo 1969 (RJ 1969\2797), 17 diciembre 1979 (RJ 1979\4728), 17 febrero 1983 (RJ 1983\903), 25 febrero 1991 (RJ 1991\1385), etc.- y sobre todo cuando la Administración trata de defender su propia titularidad, supuestos en que es procedente la denegación de las pretendidas licencias, que es nueva emanación de la potestad municipal de recuperación de oficio de sus bienes, incluso patrimoniales, materializada y reconocida en los artículos 82, a) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 abril 1985 y 44.1, c) del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 junio 1986 (RCL 1986\2217).”
Por tanto, la nulidad de la concesión de la licencia sobre un bien de dominio público -como es la calle Tejería, según consta en el planeamiento municipal- se deriva del uso público, así como de los pronunciamientos judiciales aludidos por los reclamantes.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el art. 11 b) de la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, se elevó la siguiente
RECOMENDACIÓN 11/2002, de 27 de marzo, al Ayuntamiento de Lapuebla de Labarca
El Ayuntamiento de Lapuebla de Labarca debe declarar nulo el acuerdo municipal de 9 de octubre de 1997, por el que se concedió una licencia de obra para instalar un cerramiento en la calle Tejería, porque es contraria a las
Con posterioridad, deberá tomar las medidas necesarias para garantizar el uso peatonal con acceso rodado previsto para este vial.
