C O N S I D E R A N D O : [...]
TERCERO.- [...]
Se estableció que sí existía contradicción entre las sen-tencias analizadas, en la medida en que ambas sensen-tencias estudiaron un mismo problema jurídico, consistente en deter-minar si con motivo de una orden de visita de verifi cación en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se debe levantar la correspondiente acta de visita de verifi -cación ante la presencia de dos testigos, sin importar que hubiese una negativa del visitado para la práctica de tal visita.
Que por lo tanto la cuestión a dilucidar consistía en determinar si cuando una visita de verifi cación no pueda practicarse por la negativa u oposición del visita-do, la respectiva acta circunstanciada que se tiene que levantar debe satisfacer o no el requisito previsto en el artículo 66 de la Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo, referente a que debe practicarse ante la presencia de dos testigos.
Subsecuentemente, se analizaron los preceptos legales que regulan las visitas de verifi cación, contenidos en el Título Tercero, “Del Procedimiento Administrativo”, Capítulo Décimo Primero, “De las Visitas de Verifi cación”, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, concluyéndose al respecto que en relación a la formalidad consistente en que de toda visita de verifi cación debe levantarse acta circunstanciada en
presencia de dos testigos, para que el verifi cador designado pudiera dar cumplimiento a la citada formalidad, resultaba indispensable que se llevara a cabo la visita de verifi cación, pues de lo contrario la autoridad se encontraría materialmente impedida para cumplir con dicha obligación.
Asimismo, se señaló que lo anterior guardaba estrecha relación con lo dispuesto por el artículo 64 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el sentido de que si los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de los establecimientos objeto de verifi cación incumplían con su obligación de permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verifi cadores para que practicaran la visita, es decir, no permitían el acceso a los verifi cadores y les impedían practicar la visita de verifi cación, resultaba una consecuencia lógica que dichos verifi cadores no podrían levantar la mencionada acta circunstanciada en presencia de dos testigos.
Que en consecuencia, cuando se impidiera por parte de los sujetos antes indicados el acceso a los verifi cadores o expresamente se negara a la práctica de la visita de veri-fi cación, el acta en la que se haga constar tal circunstancia no podría levantarse ante la presencia de dos testigos, dado que los verifi cadores ni siquiera podrían requerir al sujeto visitado para que propusiera los testigos ni tampoco podrían hacer ellos la designación de los mismos, al no encontrarse dentro del lugar en el que se debía practicar la visita.
Además, que de considerar que la formalidad apuntada no admitía excepciones, y que por lo tanto aun en el caso de que la visita de verifi cación no se practique por la negativa u
oposición de la persona visitada, debe levantarse el acta en presencia de dos testigos, implicaría limitar, o incluso hacer nugatoria, la facultad revisora de la autoridad administrativa, pues bastaría con que el particular al que se dirige la orden de visita se negare a la práctica de aquella para que la autoridad se viera prácticamente imposibilitada para levantar el acta en la que hiciera constar tal negativa, pues devenía evidente que al impedírsele el acceso, difícilmente el verifi cador podría encontrar testigos para cumplir con ese requisito.
Que adicionalmente a lo anterior, debía tomarse en cuenta la obligación prevista en el artículo 66 de la Ley Fede-ral de Procedimiento Administrativo, referente a que de toda acta debe dejarse copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiera negado a fi rmar, lo cual no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando el verifi cador haga constar tal cir-cunstancia en la propia acta, por lo que cuando la persona con quien se entienda la diligencia se niegue a la práctica de la visita, lo preceptuado en el dispositivo legal antes citado debía entenderse en el sentido de que el verifi cador no esta-rá obligado a levantar acta circunstanciada en presencia de dos testigos, bastando solo el que se levante un acta en la que se haga constar que aquella persona se negó a que se practicara la visita y/o que le negó el acceso al lugar visitado, para que tal diligencia tenga plena validez.
Finalmente concluyó que en aras de respetar el derecho humano a la seguridad jurídica de los gobernados, el verifi -cador designado debía levantar un acta en la que asentara que los sujetos antes indicados impidieron o se negaron a
la práctica de la visita de verifi cación, caso en el cual sería innecesario el levantamiento del acta en presencia de dos testigos, ya sea propuestos por la persona con quien se entienda la diligencia o por quien la practique si aquélla se negare a proponerlos, pues tal eventualidad sería la con-secuencia de la negativa del particular visitado a que se practicara la visita y no del actuar arbitrario de la autoridad.
Así, se suscitó que el anterior criterio dio lugar a la mencionada jurisprudencia VII-J-SS-69, la cual se pretende sea suspendida, misma que fuera emitida por este Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior y que se encuentra publi-cada en la Revista que edita este Tribunal, correspondiente a la Séptima Época, Año III, No. 23, Junio 2013, página 23; jurisprudencia la cual se reproduce a continuación:
“ACTA CIRCUNSTANCIADA DE VISITA DE VERIFI-CACIÓN. LA AUTORIDAD NO ESTÁ OBLIGADA A LEVANTARLA EN PRESENCIA DE DOS TESTIGOS CUANDO EL PARTICULAR VISITADO SE NIEGA O SE OPONE A QUE SE PRACTIQUE LA DILIGEN-CIA.” [N.E. Se omite transcripción]
Por otra parte, se tiene que la respectiva contradic-ción de tesis fundamentalmente se resolvió por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos siguientes:
Se determinó que sí existía la contradicción de tesis, en virtud de que los Tribunales que emitieron los criterios
analizados se pronunciaron respecto de las consecuencias jurídicas de no designar testigos en el “acta de negativa de verifi cación”, levantada cuando no es posible practicar una visita de verifi cación ordenada por la Procuraduría Federal del Consumidor por rehusarse la persona con quien se entiende la diligencia, a recibir la orden correspondiente, empero, que dichos Tribunales arribaron a conclusiones opuestas, pues por una parte se consideró que la falta de designación de testigos en esos casos no contravenía lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley Federal de Procedi-miento Administrativo, mientras que por otra se consideró que tal circunstancia sí contravenía el referido precepto así como el diverso 67, fracción VI, de la misma ley.
Que por lo tanto el punto a dilucidar, con motivo de dicha contradicción, consistía en determinar si era legal o no la omisión de designar dos testigos para el levantamiento del “acta de negativa de verifi cación” en los casos en que no era posible practicar una visita de verifi cación ordenada por la Procuraduría Federal del Consumidor, por rehusarse la persona con quien se entienda la diligencia a recibir la orden correspondiente.
Subsecuentemente, se procedió a resolver la cuestión apuntada, comenzando por establecerse que conforme a la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Procura-duría Federal del Consumidor tiene entre sus facultades la de verifi car mediante visitas, el cumplimiento de esa ley, siendo obligación de los proveedores, sus representantes o sus empleados, el permitir al personal acreditado de dicha
Procuraduría el acceso al lugar o lugares objeto de la verifi -cación, para lo cual dicha autoridad practicará la vigilancia y verifi cación necesarias en los lugares donde se administren, almacenen, transporten, distribuyan o expendan productos o mercancías o en los que se presten servicios, incluidos los de tránsito, remitiendo expresamente para ello la propia ley al procedimiento de verifi cación y vigilancia previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Seguidamente se analizaron los preceptos legales conducentes de la Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo de los cuales se coligió, y no estaba a discusión, que era imperativo legal la obligación de levantar acta circuns-tanciada de toda visita de verifi cación, en presencia de dos testigos, ya sea propuestos por la persona con quien se entienda la diligencia o por quien la practique si aquél se negase a proponerlos, debiendo asentarse en tal acta, entre otros aspectos, el nombre y domicilio de quienes participaron con ese carácter.
Sin embargo, que lo cuestionado era si en los casos en que no fuera posible practicar la verifi cación ordenada, ante la negativa de los sujetos señalados en la norma, en los que, por ende, solo se emitiera un “acta de negativa de verifi cación”, era necesario la participación de dos testigos en términos de lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Que para solventar tal cuestión resultaba necesario recordar que la aludida acta circunstanciada constituía el
do-cumento en el que se dejaba constancia escrita de los actos ejecutados a causa de una orden de verifi cación, esto es, el refl ejo escrito de los actos que se realizan con el propósito de ejecutar dicha orden, sin que existiera justifi cación legal para sostener que solo era refl ejo de aquellos que se realizan cuando se permite la práctica de la visita de verifi cación.
Que la referida acta, en todos los casos, tiene como propósito fundamental dotar de seguridad jurídica a quienes son objeto de verifi cación, pues a través de esta es como se conoce y, en su caso, se puede establecer la legalidad de la actuación de los verifi cadores.
Que por consiguiente, resultaba indispensable que en todos los casos se levantara acta circunstanciada en la que quedaran asentados los actos ejecutados durante el desarro-llo de la visita de verifi cación, esto es, desde que el verifi cador se presente en el establecimiento objeto de verifi cación y se identifi ca debidamente, mostrando la respectiva orden de verifi cación, hasta que la visita concluye, con independen-cia que entre uno y otro momento se sucedan una serie de actos con el propósito de satisfacer el objeto de la orden de verifi cación o bien, aun cuando solo se levante un “acta de negativa de verifi cación”, ante la imposibilidad de practicarla por el rechazo de la persona con quien habría de entenderse. Finalmente se concluyó que sin importar el número de actos que se realicen para cumplimentar una orden de verifi -cación, ni el resultado que se obtenga de ellos, todos deben constar en un acta circunstanciada, incluso cuando el acta que se levante sea una “negativa de verifi cación”.
Así, resultó que el anterior criterio dio origen a la aludi-da jurisprudencia 2a./J. 15/2015 (10a.), la cual se publicó el viernes 13 de marzo de 2015 en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época y cuyo rubro y texto es el siguiente:
“ACTA ADMINISTRATIVA DE ‘NEGATIVA DE VE-RIFICACIÓN.’ OBLIGACIÓN DE DESIGNAR TESTI-GOS.” [N.E. Se omite transcripción]
En atención a todo lo anteriormente apuntado, a juicio de los Magistrados integrantes de este Pleno de la Sala Superior de este Tribunal, sí procede suspender la aplicación de la jurisprudencia VII-J-SS-69, en atención a los razonamientos jurídicos que se exponen a continuación.
En principio resulta pertinente destacar que en ambos asuntos se analizó un mismo problema jurídico, consistente en determinar si en tratándose de una orden de visita de verifi ca-ción, en términos de la Ley Federal de Procedimiento Admi-nistrativo, cuando la visita de verifi cación ordenada no pueda practicarse por negarse u oponerse la persona con quien se entiende la diligencia respectiva, persiste la obligación para la autoridad de levantar el acta relativa, acorde con el artículo 66 de la ley en comento, en presencia de dos testigos o si, en su defecto, tal formalidad solo es exigible cuando efectivamente se permita la práctica de la visita de verifi cación.
Ahora bien, como pudo advertirse preliminarmente, este Tribunal concluyó, en esencia, que en casos como el antes señalado solo cuando efectivamente se practicara la visita de
verifi cación era exigible que el acta prevista en el artículo 66 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se levantara ante la presencia de 2 testigos, pues en caso contrario, es decir, cuando no se realizara dicha visita por negarse a ello la persona con quien se entienda la diligencia, la autoridad estaría impedida para cumplir con tal obligación, siendo que estaría imposibilitada para levantar tal acta en presencia de 2 testigos como consecuencia de que los visitados incum-plieran con su obligación de permitirle el acceso y dar las facilidades para la práctica de la referida visita, debido a lo cual resultaba lógico que ni siquiera podría requerírsele la presencia de 2 testigos ni tampoco hacer la designación de ellos mismos ante tal negativa, asimismo, que de considerar que tal formalidad no admite excepciones implicaría el limi-tar la facultad revisora de la autoridad, pues baslimi-taría que el visitado se negare a la práctica de tal actuación para que la autoridad se viera prácticamente imposibilitada para levantar acta alguna al no poder contar con testigos al impedírsele el acceso al lugar visitado.
Que en consecuencia, cuando se suscitase la circuns-tancia antes apuntada bastaba que solo se levantara un acta circunstanciada en la que se hiciera constar que la persona con quien se entendiera la diligencia se negó a la práctica de la visita de verifi cación ordenada o negó el acceso al lugar visitado, para que tal diligencia tuviera validez, esto es, sin tener que levantarla ante 2 testigos.
No obstante, en el criterio sustentado por la Segun-da Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se concluyó que para efectos de otorgar certeza jurídica a los
contribuyentes en tratándose de las actuaciones derivadas de una orden de visita de verifi cación en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, era necesario que levantara un acta circunstanciada en la que se asentaran las circunstancias ocurridas durante el desarrollo de la visi-ta, esto es, desde el momento mismo en que se comienza hasta indicar todo lo ocurrido a partir de ese momento, sin importar que no se permita efectuar la orden de visita de verifi cación ordenada, ello siempre con la presencia de dos testigos pues de esta manera se tutela el derecho de todo administrado de que todo acto de molestia se realice ob-servando las formalidades establecidas previamente por el legislador, habida cuenta que la aludida acta, cuyo propósito fundamental era dotar de seguridad jurídica a quienes son objeto de la verifi cación, constituía el documento en el que se dejaba constancia escrita de los actos ejecutados a causa de una orden de verifi cación, siendo por tanto a través de esta que se podía establecer la legalidad de las actuaciones de los verifi cadores, sin que pudiera estimarse que aquella so lo era el refl ejo de aquellos casos en que se permitiera el desarrollo de la visita de verifi cación.
En esos términos, queda evidenciado que en el caso efectivamente del criterio establecido en primer término por este Pleno de la Sala Superior de este Tribunal se contra-pone con el establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues como pudo establecerse previamente, se resolvió el mismo tema que el resuelto en la jurisprudencia VII-J-SS-69, pero se arribó a una conclusión totalmente distinta, es decir, se resolvió que en aquellos casos en los que con motivo de una orden de visita de
ve-rifi cación, en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la visita de verifi cación ordenada no pueda practicarse por negarse u oponerse la persona con quien se entienda la diligencia respectiva, resulta obligatorio para la autoridad el levantar el acta relativa, prevista en el artículo 66 de la ley en comento, en presencia de dos testigos a fi n de dar seguridad jurídica a los particulares a quienes va dirigida la orden de visita de verifi cación.
En consecuencia, se colige que de continuarse aplican-do la jurisprudencia VII-J-SS-69, pronunciada por este mismo Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior de este Tribunal, efectivamente se estaría contraviniendo la jurisprudencia 2a./J. 15/2015, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que a efecto de dar cumplimiento a tal jurisprudencia, la cual, al igual que para todos los órganos jurisdiccionales del sistema jurídico mexi-cano, resulta obligatoria para este Tribunal, en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo, se considera necesaria la suspensión de la misma.
De tal manera que al haberse considerado procedente la suspensión de la jurisprudencia VII-J-SS-69 emitida por el Pleno jurisdiccional de la Sala Superior, en atención a las razones antes expuestas, por consiguiente, se ordena publicar tal situación en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Por lo expuesto y con fundamento en el artículo 78 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con el diverso 18, fracciones IX y XVI, de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administra-tiva, y 50, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso, para este Pleno de la Sala Superior es de resolverse y se
R E S U E L V E
I.- Ha resultado procedente la suspensión de la ju-risprudencia VII-J-SS-69; en consecuencia;
II.- Se SUSPENDE la jurisprudencia VII-J-SS-69, que tiene por rubro: “ACTA CIRCUNSTANCIADA DE VISITA DE VERIFICACIÓN. LA AUTORIDAD NO ESTÁ OBLIGADA A LEVANTARLA EN PRESENCIA DE DOS TESTIGOS CUANDO EL PARTICULAR VISITADO SE NIEGA O SE OPONE A QUE SE PRACTIQUE LA DILIGENCIA”; la cual se encuentra publicada en la Revista de este Tribunal Fede-ral de Justicia Fiscal y Administrativa, correspondiente a la Séptima Época, Año III, No. 23, Junio 2013, página 22.
III.- PUBLÍQUESE la presente determinación en la citada Revista de este Tribunal, para su difusión.
Así lo resolvió el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en la sesión ce-lebrada el día 27 de mayo de 2015, por unanimidad de once votos a favor de los Magistrados Carlos Chaurand Arzate, Nora Elizabeth Urby Genel, Juan Manuel Jiménez Illescas, Rafael Anzures Uribe, Javier Laynez Potisek, Rafael Estra-da Sámano, MagEstra-da Zulema Mosri Gutiérrez, Víctor Martín Orduña Muñoz, Julián Alfonso Olivas Ugalde, Carlos Mena Adame y Manuel Luciano Hallivis Pelayo.
Fue Ponente en el presente asunto, el Magistrado Víctor Martín Orduña Muñoz, cuya ponencia quedó aprobada.
Se elaboró el presente engrose el día 1° de junio de 2015 y, con fundamento en lo previsto en los artículos 30, fracción V, y 47, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicada en el Diario Ofi cial de la Federación el 6 de diciembre de 2007, fi rma el Magistrado Doctor Manuel Luciano Hallivis Pelayo, Presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Adminis-trativa, ante el Licenciado Ángel Fernando Paz Hernández, Secretario General de Acuerdos, quien da fe.
