R-DCA-112-2014
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las diez horas del veinticinco de febrero de dos mil catorce ---
Recurso de apelación interpuesto por TIOSOL LM. S.A. en contra del acto de adjudicación de la
Licitación Pública No 2013LN-000026-01 promovida por la Municipalidad de Escazú para la “Contratación de servicios de limpieza modalidad entrega según demanda” adjudicada a
Multinegocios Internacionales América S.A MUTIASA .--- RESULTANDO
I.- Que la empresa TIOSOL LM. S.A., presentó recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la Licitación Pública No 2013LN-000026-01.---
II.-Que mediante auto de las nueve horas del tres de diciembre de 2013 esta División solicitó el expediente administrativo a la Administración y la Municipalidad de Escazú remitió el expediente mediante el oficio No DA-861-2013.---
III.- Quemediante el auto de las catorce horas del diecisiete de diciembre de dos mil trecese confirió audiencia inicial a la Administración y a Multinegocios Internacionales América S.A MUTIASA, como adjudicataria. Dicha audiencia fue respondidaporMultinegocios Internacionales América S.A MUTIASAy además alegó la incompetencia por el monto de este órgano contralor para conocer del recurso. Además la Administración respondió la audiencia mediante el oficio No DA-034-2014 del 17 de enero de
2014.---IV. Que mediante auto de las catorce horas del veinticuatro de enero de dos mil catorce se confirió audiencia especial a la apelante, la cual fue respondida mediante el oficio del 3 de febrero de 2014 .--V.- Que mediante resolución R-DCA-064-2014 de las ocho horas del cuatro de febrero de dos mil catorce se resolvió rechazar la excepción de incompetencia por
improcedente.---VI.- Que la presente resolución se dicta dentro del plazo establecido por ley, habiéndose observado durante su tramitación todas las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias pertinentes
.--CONSIDERANDO
I.- HECHOS PROBADOS. 1) Que dicha contratación fue a adjudicada a Multinegocios Internacionales América S.A MUTIASApor un precio unitario de ¢1.993,65 por hora extraordinaria de ¢2.990,48 y por metro cuadrado más materiales ¢310,94 (folio1387 del expediente administrativo). 2)
Que en la oferta de la empresa Tiosol L.M. S.A. se presentó fotocopia del recibo de pago 1479175 mediante el cual la póliza No 9260897 tendría una vigencia del 01/07/2013 al 30/09/2013. (folio79 del expediente administrativo). 3)Que en el análisis de las ofertas presentadas se indicó lo siguiente: “Se adjunta un cuadro de análisis de las ofertas mencionadas anteriormente y se recomienda adjudicar a la empresa TIOSOL LM S.A., la presente Licitación Pública Modalidad de entrega según demanda No 2013LN-000026-01” (ver folio 1222 del expediente administrativo). 4)Que la Municipalidad solicitó a
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Tiosol LM S.A que aportara constancia original y vigente de la póliza de riesgos de trabajo emitida por el Instituto Nacional de Seguros. (folio1229 del expediente administrativo). 5)Que la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó fotocopia del recibo de pago 0001261 mediante el cual la póliza No 9260897 tendría una vigencia del 01/10/2013 al 31/12/2013. (folio 1261 del expediente administrativo). 6)Que la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó además fotocopia borrosa de la constancia de que existe vigente la póliza No 9260897 tendría una vigencia del 01/07/2013 al 30/06/2014. (folio 1262 del expediente administrativo). 7)Que mediante acuerdo del Concejo Municipal, en la Sesión Ordinaria 186 Acta 280 del 18 de noviembre de 2013 se manifestó lo siguiente: “Cuarto Se aclara que quedan inelegibles las siguientes empresas: (...) TIOSOL S.A según oficio No PSI-280-2013, suscrito por el Ing. Juan Fernández ULLOA, Jefatura del Proceso de Servicios Institucionales, visto en folios 1369 a 1374, por cuanto presentó”...fotocopia es decir documento simple de constancia de la póliza de riesgos del trabajo con lo cual no está cumpliendo con la subsanación solicitada y su oferta no será tomada en cuenta...” Se aclara que se solicitó constancia original y vigente...”(folio 1385 y 1386 del expediente administrativo). 8)Que la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó fotocopia borrosa de la constancia de que existe vigente la póliza No 9260897 tendría una vigencia del 01/07/2013 al 30/06/2014. (folio 1262 del expediente administrativo). 9)Que junto con la apelación, la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó original de la constancia de que existe vigente la póliza No 9260897 tendría una vigencia del 01/10/2013 al 30/06/2014. Dicha póliza indica que las labores amparadas son la venta al por menor de otros productos y que tiene deudas pendientes a la fecha por un monto de ¢80.540. La emisión de la constancia es el 25 de noviembre de 2013. (folio 10 del expediente de la apelación). 10)Que la empresa Multinegocios Internacionales América S.A., MUTIASA presentó constancia emitida por Maritza Sáenz Bolaños, Subdirectora Ejecutiva de la Sede en Pavas del Instituto Nacional de Seguros en donde hace constar que las tarifas vigentes según la normativa de Riesgos del Trabajo son: 5239: Venta al por menor de otros productos en almacenes especializados
Anual 1,43% Semestral 1,54% Trimestral 1,59% 7493: Actividades de limpieza de edificios
Anual 2,18% Semestral 2,35% Trimestral 2,42%
Aclaramos que las tarifas pueden variar según el índice de siniestralidad que tenga el asegurado y la tarifa que se tuviera disponible al momento de la emisión del mismo.” . 11)Que la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó con la audiencia especial el original de la constancia de que existe vigente la póliza No 9260897 tendría una vigencia del 01/10/2013 al 30/06/2014. Dicha póliza indica que las labores amparadas son la venta al por mayor de otros productos y que tiene deudas pendientes a la fecha por un monto de ¢80.540. La emisión de la constancia es el 13 de enero de 2014. (folio 60 del expediente de la apelación).12)Que la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó con la audiencia especial una impresión de la planilla de enero de 2014 relacionada con la póliza No 9260897 en donde incluye el numero de cédula, el Número de asegurado, el nombre y dos apellidos, tipo de jornada, días, horas, salario observaciones y la ocupación de los trabajadores. (folio 61 del expediente de la apelación).13)Que la empresa Tiosol L.M. S.A. presentó con la audiencia especial una impresión de una pantalla en donde se refiere a Catálogo de Ocupaciones (1) Ocupaciones específicas para cada grupo y en donde la categoría 9132 se refiere a limpiadores de oficinas, hoteles y otros establecimientos. (folio 62 del expediente de la
apelación).---II. HECHOS NO PROBADOS. 1) Quela póliza de riesgos de trabajo con la que cuenta Tiosol LM S.A. cubra sus actividades de prestación de servicios de
limpieza.---III.Audiencia final de conclusiones. De conformidad con el artículo 182 del RLCA, la audiencia de conclusiones es de carácter facultativo, por lo que a efectos de la tramitación del recurso, es necesario señalar que este órgano contralor estimó innecesario realizar la audiencia de conclusiones en este caso, en el tanto con los documentos que constan en el expediente del recurso de apelación como en el expediente administrativo del concurso se contaba con los elementos suficientes como para resolver el asunto.---
IV. Sobre el fondo del recurso incoado. 1) Incumplimiento de la empresa apelante. La apelante señala que sí cumple con el requerimiento de la Administración pues cumplió legal, técnica y administrativamente con lo solicitado para el referido concurso, toda vez que ofrecieron el mejor precio y que hubiera obtenido una calificación de 130 puntos contra 117 que obtuvo la adjudicataria. No obstante lo anterior, la Administración le señaló un incumplimiento relacionado con el punto 5.3 del cartel en donde se exigía que se debía presentar constancia original y vigente de la póliza de riesgos del trabajo. Consideran que la exclusión fue ilegítima y que resulta improcedente, dado que desde la oferta se presentó una copia del recibo de pago de la póliza vigente y al día de la fecha de recepción de ofertas que fue el 22 de agosto de 2013. Que se le solicitó subsanación para que presentara la constancia original y vigente de la póliza emitida por el Instituto Nacional de Seguros. Señala que la Administración considera que no se presentó dicha constancia original y vigente, por lo que se le excluye por esa razón el concurso. En todo caso junto al recurso se presenta una constancia original y vigente emitida por el Instituto Nacional de Seguros, con lo que se ha mantenido la línea de demostración del hecho histórico de que cuentan con
4 dicha póliza desde antes del inicio del concurso y hasta el mes de junio de 2014. Que se le excluye por un mero formalismo no relacionado con ninguno de los elementos sustanciales de la oferta La adjudicatariaConsidera que la oferta de Tiosol resulta inelegible. Estima que la apelante incumplió en forma reiterada con una exigencia expresa establecida en el 5.3 del cartel ya que no presentó con la oferta la constancia original y vigente de la póliza contra riesgos del trabajo. Que aún cuando se le previno su cumplimiento, solamente presentó una fotocopia ilegible sin valor legal alguno. Que junto con la apelación presentó constancia en donde las labores amparadas son la venta al por menor de productos. De esta manera no se cumple con el requisito pues la póliza debe cubrir los servicios de limpieza que son el objeto de la licitación. Señala que con dicha póliza no se podrían cubrir los empleados y que con esta contratación se obliga a que se cumpla con todos los extremos de la legislación laboral. También alega que la póliza cuenta con deudas pendientes por un monto de ¢80.540,00, por lo que la póliza no está al día ni estaba al día al momento de la apertura de ofertas. Que tales incumplimientos resultan graves y excluyentes. Presenta constancia de la Subdirectora Ejecutiva del INS por la cual se establecen tarifas diferentes para la venta al por menor de productos y las actividades de limpieza de edificios. La Administración considera que la empresa recurrente no tiene legitimación para presentar el recurso pues incumplió con lo establecido con el punto 5.3 del cartel que indica: “ el oferente debe aportar constancia original emitida por el Instituto Nacional de Seguros, de la póliza del Seguro Contra los Riegos del Trabajo, vigente y al día, lo anterior según lo indicado por una norma técnica publicada en La gaceta 250 del 24 de diciembre del 2010 y sus reformas (visible al folio 19 del expediente administrativo). Según dicha norma técnica para participar en licitaciones públicas se debe incluir dentro de los requisitos la presentación de constancia emitida por el INS de la existencia del seguro de riesgos del trabajo vigente al momento de la solicitud y acorde con los trabajos a realizar en concordancia con la actividad económica que ampare los trabajos a realizar. En dicha norma se establece que el recibo de la póliza no sustituye la constancia. Señala que la Municipalidad previno la presentación de esa constancia original y vigente y que más aún le otorgó un plazo mayor para que cumpliera y que no subsanó como lo exigió el cartel. Que la adjudicataria si cumplió con dicho requisito. Además solicita que se excluya del refrendo de conformidad con el artículo 3 del Reglamento sobre el refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública al contrato que derive de esta adjudicación. Criterio de la División. De conformidad con el numeral 5.3 del cartel, se exigió constancia original, vigente y al día de la póliza de Seguro contra los Riesgos del Trabajo, según lo indicado por una norma técnica publicada en la Gaceta 250 del 24 de diciembre de 2010 y sus reformas(folio 19 del expediente administrativo). Según dicha norma técnica para participar en licitaciones públicas se debe incluir dentro de los requisitos la presentación de constancia emitida por el INS de la existencia del seguro de riesgos del trabajo vigente al momento de la solicitud y acorde con los
5 trabajos a realizar en concordancia con la actividad económica que ampare los trabajos a realizar. Dicho aspecto no fue objetado por ninguno de los participantes y de esa manera el cartel se perfeccionó y constituye el reglamento de la contratación en particular, por lo que debía ser cumplido por los participantes del concurso. En el caso de análisis encontramos que la oferta de la empresa apelante, fue considerada originalmente como elegible inicialmente e inclusive recomendada para efectos de adjudicación por cumplir con todos los requisitos (hecho probado No 3). No obstante, la Administración advirtió que se había incumplido con la presentación de la constancia original y vigente del seguro contra riesgos del trabajo, pues solamente presentó el recibo de pago de dicha póliza (hecho probado No 2). Dicha Administración requirió que se subsanara la presentación de este requisito (hecho probado No 4) y la empresa volvió a presentar copia del recibo de pago y una fotocopia borrosa de una constancia del seguro (hechos probados 5 y 6), razón por la cual la Administración consideró que no se había cumplido con el requisito y excluyó la oferta de dicha empresa (hecho probado No 7). Para desvirtuar el incumplimiento, se adjuntó al escrito de apelación se presentó un original de una póliza sobre riesgos del trabajo que tiene una vigencia del 1 de octubre de 2013 al 30 de junio de 2014, en la cual se indica que las labores amparadas son la venta al por menor de otros productos. Sobre el particular, estima este órgano contralor que ciertamente los incumplimientos de la copia borrosa no constituyen de tal gravedad como para excluir la oferta de la empresa apelante, de manera que pudieron haber sido corregidos con la sola presentación de la constancia original y vigente. Sin embargo, no puede perderse de vista que en el conocimiento del recurso, la empresa adjudicataria ha imputado incumplimientos a la parte apelante en el sentido de que, las labores amparadas por dicha constancia son distintas a aquellas que son el objeto de la contratación como es el caso de los servicios de limpieza. A su vez, de la constancia presentada se desprende que efectivamente las labores amparadas por dicha póliza se refieren precisamente a la venta al por menor de productos (hecho probado No 9), lo cual se complementa con otra documentación aportada. Al respecto, no puede dejarse de lado que la adjudicataria presentó una constancia de las tarifas referentes a las categorías de venta al por menor de otros productos que tiene una tarifa anual de 1.43%, semestral de 1.54% y trimestral de 1.59% y a aquella correspondiente a las actividades de limpieza de edificios que tiene una tarifa base de 2.18%, semestral de 2.35% y anual de 2.42%. (hecho probado No 10). Como puede verse no se trata de la simple diferencia de nomenclatura al identificar las respectivas actividades, sino que las tarifas que cobra el emisor de la póliza son diferentes, con lo cual no solo no se cuenta con la póliza para la actividad que se está cotizando, sino que la tarifa es inferior a la que se cobra para la actividad objeto de la contratación que es la limpieza de edificios. No se deja de lado que para rebatir esta imputación, la empresa apelante presentóuna copia de la pantalla de la planilla presentada al INS sin certificar y una copia de la pantalla de un documento electrónico llamado Catálogo de Ocupaciones como
6 documentos probatorios e indican que no se ha rechazado a ninguno de los colaboradores de limpieza(hechos probados 12 y 13), pero de estos documentos no se explica cómo podrían considerarse ambas actividades equivalentes desde el punto de vista del objeto, ni como una póliza para la venta al por menor de otros productos tiene iguales coberturas y alcances que la requerida para servicios de limpieza; de ahí que deba concluirse que no se cuenta con el requisito cartelario y en consecuencia la empresa apelante continúa siendo inelegible, aunque desvirtuara que no se le podía excluir por una póliza borrosa, pues en última instancia no cuenta con una póliza para la actividad de los servicios de limpieza que es el objeto de la contratación. De acuerdo con lo expuesto, este órgano contralor estima que la oferta presentada por Tiosol LM.S.A., resulta inelegible, en especial por la falta de fundamentación dado que no se ha podido demostrar que las actividades económicas o labores amparadas sean las labores de limpieza. Siendo que la empresa apelante no resulta elegible para los efectos de la adjudicación, procede declarar sin lugar el recurso por falta de legitimación. 2)Exclusión de refrendo. Con respecto a la solicitud de la Administración de excluir de refrendo el contrato derivado de este acto de adjudicación de conformidad con el artículo 3 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, debemos indicar que tal cual se estableció mediante Resolución R-DCA-064-2014de las ocho horas del cuatro de febrero de este año que indicó expresamente lo siguiente: “Así las cosas, debe considerarse que el procedimiento concursado que se contempla en la Licitación apelada es claramente una Licitación Pública por cuantía inestimable y de conformidad con la modalidad de entrega según demanda como la regulada en el artículo 163 párrafo final del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa...”. Por lo anterior debemos indicar que esta División conoce el refrendo de los contratos de cuantía inestimable provenientes de licitaciones públicas, únicamente cuando se trate de contratos de fideicomiso, concesiones de obra pública con o sin el servicio público, concesión de gestión de servicios públicos, así como aquellos que incorporen las modalidades de convenio marco y consignación, por lo que siendo que esta contratación de servicios de limpieza bajo la modalidad de entrega según demanda y su cuantía es inestimable, no se encuentra contemplada dentro de los contratos que por esa cuantía debe conocer este órgano contralor. Por lo anterior, se deniega por innecesario lo solicitado. De conformidad con el artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación se omite pronunciamiento sobre el resto de argumentos por carecer de interés actual, en el tanto se ha resuelto sobre la inelegibilidad de la empresa apelante. ---
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 84 de la Ley de Contratación Administrativa y 137, 174, 179 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE:1)Declarar sin lugar la apelación interpuesta por parte de la empresa Tiosol LM S.A, en contra de la adjudicación a la
7 contratación directa para la “Contratación de Servicios de Limpieza Modalidad Entrega Según Demanda promovida por la Municipalidad de Escazú que le fuera adjudicada a Multinegocios Internacionales América S.A., acto el cual se confirma.2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. ---
NOTIFÍQUESE. ---
Lic. German Brenes Roselló
Gerente de División
Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Licda. Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente Asociado Gerente Asociada
Estudio y Redacción; Elena Benavides Santos
EBS/chc
NN:01158 (DCA-0285-2014) NI:30408-30865-682-1078-2473
