El proyecto municipio educador como herramienta para reducir la deserción escolar en el municipio de Cogua-Cundinamarca

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(1)EL PROYECTO MUNICIPIO EDUCADOR COMO HERRAMIENTA PARA REDUCIR LA DESERCIÓN ESCOLAR EN EL MUNICIPIO DE COGUA – CUNDINAMARCA. MABEL ESPAÑA LOZANO ANGARITA. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN BOGOTÁ 2006.

(2) EL PROYECTO MUNICIPIO EDUCADOR COMO HERRAMIENTA PARA REDUCIR LA DESERCIÓN ESCOLAR EN EL MUNICIPIO DE COGUA – CUNDINAMARCA. MABEL ESPAÑA LOZANO ANGARITA. PROYECTO DE GRADO PARA OPTAR AL TITULO DE ADMINISTRADORA DE EMPRESAS. ASESORES: GUSTAVO GONZALEZ COUTURE LUIS DÍAZ MATAJIRA. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN BOGOTÁ 2006.

(3) A Dios. A mi mamá quien con su esfuerzo y amor ha hecho de mi la persona que soy. A mi hermana por su amistad incondicional, apoyo y paciencia. A mi familia por su colab oración. A mi novio por su comprensión y amor. A mis amigos y amigas por el apoyo en cada momento. A Luis, Gustavo y Ricardo Zornosa por sus enseñanzas y dedicación. A Nidia Bello y Janeth Cubides por su colaboración en el Municipio de Cogua..

(4) EL PROYECTO MUNICIPIO EDUCADOR COMO HERRAMIENTA PARA REDUCIR LA DESERCIÓN ESCOLAR EN EL MUNICIPIO DE COGUA - CUNDINAMARCA TABLA DE CONTENIDO. 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................5 2. MARCO CONCEPTU AL................................................................................................... 14 2.1. MARCO JURÍDICO Y LEGAL DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA A PARTIR DE LOS AÑOS NOVENTA............................................................................................... 16 2.1.1. Ley 115 de 1994 – Ley General de Educación.............................................. 17 2.1.2. Ley 715 de 2001 – Sistema General de Participaciones ............................. 18 2.1.3. Plan Decenal de Educación (1996 – 2005).................................................... 24 2.2. SITU ACIÓN ACTU AL DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA ............................. 26 2.2.1. PRINCIPALES INDIC ADORES EN MATERIA DE EDUCACIÓN EN COLOMBIA ..................................................................................................................... 26 2.2.1.1. Escolaridad de la Población....................................................................... 27 2.2.1.2. Matrícula y Cobertura ................................................................................. 28 2.2.1.3. Tasa de Aprobación Anual......................................................................... 31 2.2.1.4. Tasa de Reprobación Anual ...................................................................... 31 2.2.1.5. Tasa de Deserción Anual........................................................................... 34 2.2.1.6. Número de docentes................................................................................... 35 2.2.1.7. Establecimientos Educativos..................................................................... 36 2.2.1.8. Calidad de la educación ............................................................................. 36 2.2.1.7.1. Exámenes de Estado ICFES.............................................................. 37 2.2.1.7.2. Evaluación de Competencias SABER .............................................. 38 2.2.2. LA DESERCIÓN EN COLOMBIA..................................................................... 39 2.2.2.1. Componente Institucional........................................................................... 43 2.2.2.2. Componente Pedagógico........................................................................... 46 2.2.2.3. Componente Socioeconómico................................................................... 47 2.3. EL CONCEPTO DE MUNICIPIO EDUCADOR EN COLOMBIA........................ 54 2.3.1. El Concepto de Ciudad Educadora.................................................................. 54 2.3.2. Componente Institucional.................................................................................. 58 2.3.3. Componente Pedagógico.................................................................................. 60 2.3.4. Componente Socioeconómico.......................................................................... 63 3. SITU ACIÓN DE L A EDUCACIÓN EN COGUA............................................................ 71 3.1. Características generales del sector educativo a nivel municipal y departamental..................................................................................................................... 71 3.1.1. Matrícula y cobertura.......................................................................................... 71 3.1.2. Número de docentes.......................................................................................... 74 3.1.3. Establecimientos Educativos ............................................................................ 75 3.1.4. Calidad de la Educación.................................................................................... 76.

(5) 3.1.5. Tasa de Aprobación Anual................................................................................ 80 3.1.6. Tasa de Reprobación Anual.............................................................................. 81 3.1.7. Tasa de Deserción Anual .................................................................................. 82 3.2. La Deserción en Cogua............................................................................................. 83 3.2.1. Componente Institucional.................................................................................. 84 3.2.2. Componente Pedagógico.................................................................................. 85 3.2.3. Componente Socioeconómico.......................................................................... 86 4. COGUA COMO MUNICIPIO EDUCADOR ................................................................... 91 4.1. Componente Institucional ......................................................................................... 91 4.2. Componente Pedagógico ......................................................................................... 92 4.3. Componente Socioeconómico ................................................................................. 94 4.4. DOFA Cogua Municipio Educador.......................................................................... 97 5. CONCLUSIONES............................................................................................................100 6. BIBLIOGR AFÍA................................................................................................................103 7. ANEXOS ...........................................................................................................................110 ANEXO 1: COBERTURA BRUTA Y NETA POR DEPARTAMENTO .....................110 ANEXO 2: RESULTADOS DE L AS PRUEBAS SABER ...........................................112 ANEXO 3: ENTID ADES PROMOTORAS DE CIUDAD EDUCADOR A EN COLOMBIA .......................................................................................................................114 ANEXO 4: ESCOLARID AD DE L A POBL ACIÓN DE COGUA Y CUNDINAMARCA ............................................................................................................................................117 ANEXO 5: DÉFICIT Y % DE COBERTURA EDUCATIVA BRUTA EN CUNDINAMARCA AÑO 2004 POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS................................120 ANEXO 6: INFR AESTRUCTURA ESCOL AR DEL MUNICIPIO DE COGU A........122 ANEXO 7: TASA DE APROBACIÓN, REPROBACIÓN Y DESERCIÓN POR NIVELES DE ENSEÑANZA DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA 2000-2002 ............................................................................................................................................127 ANEXO 8: VISIÓN PRELIMINAR DEL MUNICIPIO...................................................128 ANEXO 9: ENTREVISTAS .............................................................................................138.

(6) LISTA DE ILUSTRACIONES Ilustración 1: TASA DE DESERCIÓN POR SECTOR. 2000 – 2002............................. 35 Ilustración 2: ESCUELAS Y COLEGIOS RURALES .....................................................125 Ilustración 3: EQUIPAMIENTO URBANO ACTU AL .......................................................126 Ilustración 4: EL MUNICIPIO DE COGU A.......................................................................128 Ilustración 5: AREA URBANA EN EL AÑO 1938 ...........................................................129 Ilustración 6: COMPAR ACIÓN DEL CRECIMIENTO EN L A REGIÓN .......................132.

(7) LISTA DE TABLAS Tabla 1: AÑOS DE ESCOL ARIDAD DE L A POBLACIÓN DE 15 AÑOS Y MÁS POR REGIÓN Y ZONA, 2003 ....................................................................................................... 28 Tabla 2: ÍNDICE DE REPETICIÓN DE CURSOS. POR NIVEL Y ZONA. N ACION AL 2000 – 2003............................................................................................................................ 33 Tabla 3: ÍNDICE DE REPETICIÓN DE CURSOS POR NIVEL Y SECTOR. ............... 33 Tabla 4: DESERCIÓN POR NIVELES Y ZONAS, 2000 – 2002.................................... 43 Tabla 5: ÍNDICES DE DESERCIÓN POR NIVEL Y SECTOR, 2000 - 2002 ............... 43 Tabla 6: MATRÍCULA 2002-2005 MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS......................... 72 Tabla 7: PROYECCION POBL ACION ESCOL AR ........................................................... 74 Tabla 8: DOCENTES EN COGUA AÑO 2004 .................................................................. 75 Tabla 9: TASAS DE DESERCION, APROBACION Y REPROBACION EN PREESCOLAR (AÑO 2004)................................................................................................. 77 Tabla 10: TASAS DE DESERCION, APROBACION Y REPROBACION EN PRIMARIA (AÑO 2002 - 2004)............................................................................................ 78 Tabla 11: TASAS DE DESERCION, APROBACION Y REPROBACION EN SECUNDARIA (AÑO 2002 - 2004)..................................................................................... 79 Tabla 12: TASAS DE DESERCION, APROBACION Y REPROBACION EN MEDIA (AÑO 2002 - 2004)................................................................................................................. 79 Tabla 13: POBLACIÓN SIN ESCOL ARIDAD EN EL MUNICIPIO (1938 – 1999).....117 Tabla 14: GRADO DE ESCOLARID AD DE L A POBL ACIÓN. AÑO 1999 .................117 Tabla 15: TASA NETA DE ESCOL ARIZACIÓN DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. AÑOS 2000-2002..............................................................................118 Tabla 16: TASA NETA DE ESCOL ARIZACIÓN POR NIVELES DE ENSEÑANZA AÑO 2002..............................................................................................................................118 Tabla 17: PORCENTAJE DE ESTUDIANTES MATRICULADOS POR NIVEL Y SECTOR, NACIONAL 2000 – 2003..................................................................................120 Tabla 18: DÉFICIT DE COBERTURA BRUTA ...............................................................120 Tabla 19: % DE COBERTURA BRUTA ...........................................................................121 Tabla 20: TASA DE APROBACIÓN POR NIVELES DE ENSEÑANZA DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. 2000-2002 .................................................127 Tabla 21: TASA DE DESERCIÓN POR NIVELES DE ENSEÑANZA DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA 2000-2002...............................................127 Tabla 22: TASA DE REPROBACIÓN POR NIVELES DE ENSEÑ ANZA DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA 2000-2002...............................................127 Tabla 23: CRECIMIENTO HISTÓRICO DE LA POBL ACIÓN POR ZON A................131 Tabla 24: TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO DE L A POBL ACIÓN ..................131 Tabla 25: COMPAR ACIÓN CRECIMIENTO POR R ANGOS DE ED AD ....................133 Tabla 26: LUGAR DE ESTUDIO Y TR ABAJO ................................................................134.

(8) 1. INTRODUCCIÓN La educación es el instrumento básico de la construcción de una nueva sociedad, mediante la transmisión social de conocimiento junto con valores culturales y morales básicos. Se constituye en la posibilidad más cierta de desarrollo social y humano de un pueblo. Tal como se expone en el Plan Decenal de Educación (1996 – 2005):. “es tan determinante el nivel educativo de un país en relación con sus oportunidades de sobrevivir política y económicamente en medio de un contexto de globalización, que la educación es un asunto prioritario del Estado y la sociedad civil. Por otra parte, para cada individuo su propio nivel educativo deter mina en alto grado las oportunidades de acceder a los derechos básicos propios de una sociedad democrática y moderna: el empleo, la seguridad social, la participación política, el acceso a servicios culturales, a la ciencia y a la tecnología y el nivel de ingreso económico, están muy ligados con las oportunidades que cada quien haya tenido de lograr mayores niveles de educación. Por esto la educación se ubica en el rango de los derechos fundamentales. Quizá después del derecho a la vida, éste sea el más importante en tanto garantiza la posibilidad de desarrollar la vida” 1.. La educación es, por lo tanto, un derecho fundamental de las personas, y es el Estado el encargado de garantizar dicho derecho, con igualdad y calidad en la prestación del mismo. Este principio está fundamentado en la Constitución Política de nuestro país, en la cual se expone que según el artículo 67: …”Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del. 1. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan Decenal de Educación 1996 – 2005. [en línea] [consultado 17 de oct. 2006].Disponible en <http:// www.mineducacion.gov.co/1621/article-107820.html>..

(9) servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo” 2. Desde su naturaleza como bien, la educación se puede entender como un bien privado suministrado por el Estado, ya que el costo marginal de proporcionarlo a más personas es alto. En esta medida, para su sostenimiento existen dos alternativas: la primera es establecer una tarifa al servicio, es decir, implantar un sistema de precios, 3 lo cual excluiría a algunos consumidores ; la segunda es establecer sistemas de. racionamiento en caso de que el servicio fuese gratuito, como puede ser la provisión uniforme del bien. Sin embargo, no siempre estas estrategias son las más 4 adecuadas, tal como lo expone Stiglitz , dado que el principal inconveniente de la. provisión estatal de bienes privados es que no permite adaptarse a las diferentes necesidades y deseos de los ciudadanos, como ocurre en el mercado privado. Dada la importancia que le da la sociedad a la educación, al considerarla un derecho 5 fundamental y asunto de interés público bajo la responsabilidad del Estado , la forma. como se organice su provisión debe garantizar, por un lado, el cumplimiento de los objetivos sociales propuestos y, por otro, su sostenibilidad dentro del Estado colombiano. Es importante mencionar, en todo caso, que en Colombia el servicio de educación lo prestan tanto instituciones privadas como estatales. Con el objetivo principal de buscar la cobertura universal de la educación básica (nueve grados), la Constitución Política de Colombia de 1991 estableció que el manejo de la educación primaria y secundaria sería transferido en su totalidad a los departamentos y municipios. Este sistema tiene dos componentes complementarios: El primero se concentra en las instituciones académicas, las cuales deben tener la autonomía necesaria para manejar el sistema educativo, con el fin de mejorar la 2. Constitución Política de Colombia. 1991. Artículo 67. Como ocurriría si la provisión del servicio educativo se dejara únicamente en manos del mercado, y en esta medida, no se garantizaría el derecho que por Constitución se ha acordado. 4 STIGLITZ, Joseph. La economía del sector público : Los bienes públicos y los bienes privados suministrados por el Estado. Barcelona. Antoni Bosch Editor. 2002 Capítulo 6, p. 162. 5 Aunque con la corresponsabilidad de la familia y la sociedad, según lo establece la Constitución. 3.

(10) calidad del sector; el segundo se centra en la administración6 de los recursos humanos, físicos y financieros, (transferencias del gobierno central7, recursos cofinanciados y préstamos), en el cual los agentes son las autoridades regionales y 8 municipales .. Según lo plantea Jorge García en su documento ¿Por qué la descentralización fiscal?, “el descentralizar funciones le permite a un gobierno satisfacer mejor las demandas locales por servicios públicos porque los gobiernos locales conocen mejor que el gobierno central lo que sus ciudadanos quieren, y porque cuando esas 9. demandas cambian tienen más flexibilidad para satisfacerlas” . El proceso de descentralización10 originado en la década del 80 y que ha adelantado el país durante las últimas décadas, busca cumplir con uno de los propósitos de la Constitución de 1991, que consiste en consolidar a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. La situación de hoy comparada con la existente hace una o dos décadas, muestra un cambio significativo expresado en una estructura de gobierno, en la cual el nivel nacional se especializa en la orientación y coordinación general, en el manejo macroeconómico y 6. ARTICULO 209. La función administrativa est á al servicio de los interes es generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, cel eridad, imparcialidad y publicidad, mediante la des centralización, la del egación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Constitución Política de Colombia 1991. 7 ARTICULO 356. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescol ar, primari a, secundaria y medi a, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura. Constitución Política de Colombia 1991. 8 MELO, Ligia. Impacto de la Des centralización Fiscal sobre la Educación Pública Colombiana. [en línea] (2005). [consultado 19 sep. 2006]. Disponible en <http://www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra350.pdf> 9 GARCÍA GARCÍA, Jorge. ¿Por qué la descentralización fiscal?: Mecanismos para hacerla efectiva. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional. No. 41. Cartagena de Indi as: Centro de Estudios Económicos Regionales. Banco de la República., 2004, p. 3. 10 Según la Corte Constitucional, la descentralización “ es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (des centralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con l abores especializadas (descent ralización por s ervicios), de manera que el ejerci cio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas. Corte Constitucional, Sentencia C-496/98. [en línea] [consultado 13 sep.2006]. Disponible en< http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/SC205_05.HTM>.

(11) en la creación de condiciones para la provisión de bienes y servicios públicos locales con especial énfasis en la educación y la salud. Los niveles regional y local, como se mencionó, asumen la responsabilidad de la dirección, planeación y prestación del 11 servicio… . Por lo tanto, se recupera un papel importante del nivel local y regional. en el marco de las funciones públicas12. Este esquema de descentralización permitió un reordenamiento de lo administrativo y lo económico, en el sentido que le otorgó competencias y funciones específicas a cada nivel de gobierno. Con dicha redistribución de funciones se busca que el nivel nacional se encargue de definir los objetivos, planes, políticas y estrategias de desarrollo económico y social para todo el territorio; que el departamento como nivel intermedio, se encargue del control y supervisión de la aplicación de esta política en su jurisdicción, y que el municipio, como célula básica de la organización del Estado, sea el prestador de los servicios públicos sociales, ejecutor básico del gasto público y 13 primer intérprete de la comunidad .. Dado lo anterior, el fin último del municipio es satisfacer las necesidades básicas de la población de su territorio para alcanzar un desarrollo permanente y sostenible a escala local, que sumado con el desarrollo de otras localidades permitirá alcanzar los fines del Estado a nivel agregado.. 11. ARTICULO 298. Los departam entos tienen autonomía para la administración de los asuntos s eccionales y l a planifi cación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de interm ediación entre l a Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes. Constitución Política de Colombia 1991. ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover l a participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. Constitución Política de Colombia 1991. 12 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Evaluación de la des centralización municipal en Colombia: balance de una década. Tomo I: Marco Conceptual y resultados del progreso municipal. Bogotá: Depart amento Nacional de Planeación, 2002, Prólogo. 13 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Gestión Pública Local. Bogotá: Corporación Andina de Fomento y Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeación, 2005, p. 7..

(12) En. la. actualidad,. los. departamentos. y. municipios. colombianos. reciben. automáticamente cerca de la mitad de los ingresos corrientes de la nación y tienen la responsabilidad básica para la provisión de los servicios sociales de educación, salud y saneamiento básico, y de infraestructura local. Lo anterior, permite ver que su papel en la reducción de la pobreza y en el incremento de la calidad de vida es 14 fundamental .. Desafortunadamente, el diseño actual de la descentralización tiene dificultades para promover la eficiencia y la eficacia en la prestación de dichos servicios, puesto que los mecanismos para lograrlo no son los adecuados o son insuficientes, en la medida en que no existe un debido control, una adecuada sistematización, ni una continuidad 15 en las políticas tanto gubernamentales como locales .. En cuanto a la equidad en la asignación de recursos, para el caso de la educación, el sistema carece de suficiente solidez para desarrollarla y consolidarla. Tal como lo expresó la UNESCO en el Foro Mundial sobre la Educación, existen problemas de carácter estructural que enfrenta la educación colombiana, como son las deficiencias en el esquema de asignación de recursos, que en su gran mayoría no coincide con los requerimientos de las entidades territoriales en términos de población atendida y por atender o de asignación del recurso humano, y que constituyen el principal impedimento para el logro de las metas de universalización del acceso y la 16 terminación de la educación básica .. 14. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Evaluación de la des centralización municipal en Colombia: balance de una década. Tomo I: Marco Conceptual y resultados del progreso municipal. Bogotá: Depart amento Nacional de Planeación, 2002, p. 13. 15 SANTAMARIA SALAMANCA, Mauricio., et al. Exposición de Motivos de la Reforma a la Ley 60 de 1993. Sector Educación y Sector Salud. Dirección de Desarrollo Social del DNP. Bogotá: Depart amento Nacional de Planeación, 2001. Documento 173, p. 2 y 8. 16 UNESCO. Foro Mundial sobre la Educación. La EPT Evaluación 2000: Informes de Países. Colombia. [en línea] [consultado 13 sep. 2006]. Disponible en <http://www2.unesco.org/wef/countryreports/colombia/rapport_2_0.htm>.

(13) Adicionalmente, la toma de decisiones en las distintas áreas se duplica entre departamentos y municipios17, con el inconveniente adicional que estas decisiones obedecen al criterio de cada gobernante y no necesariamente a las necesidades de mejorar los resultados del servicio, es decir, no existe continuidad en las acciones ni tampoco políticas más allá de las establecidas por el gobernante de turno. Este aspecto puede evidenciarse claramente en la educación, ya que a pesar de la reforma educativa generada en el país en los años noventa, la cual se originó desde 1991 con la Constitución Política de Colombia, seguida por la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo en 1993, pasando por la Ley General de Educación 115 de 18 1994 y actualmente con el Plan Decenal de Educación (1996 -2005) , aún se. presentan altas tasas de deserción en el país, falta de cobertura en ciertas regiones y baja calidad en la educación impartida por algunos planteles.. En vista de que la deserción tiene innumerables costos personales y sociales, y, como lo expresa la Viceministra de Educación, Juana Inés Díaz Tafur, la misma debilita la democracia y reduce las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social de nuestro país, se hace indispensable implementar estrategias que procuren la identificación de los factores que la determinan y, a su vez, crear programas y establecer políticas que permitan lograr la permanencia de los niños en 19 el sistema escolar . Diseñar estrategias para reducir la deserción en un entorno de. descentralización como el mencionado, se constituye entonces en un reto de gestión pública para los municipios.. 17. SANTAMARIA SALAMANCA, Mauricio., et al. Exposición de Motivos de la Reforma a la Ley 60 de 1993. Sector Educación y Sector Salud. Dirección de Desarrollo Social del DNP. Bogotá: Depart amento Nacional de Planeación, 2001. Documento 173, p. 8. 18 FUENTES VÁSQUEZ, Lya Yaneth y HOLGUÍN CASTILLO, Jimena. Reformas Educativas de Género en Colombia. Equidad de Género y Reformas Educativas. Santiago de Chile: Hexagrama Consultoras, 2006, p. 155. 19 DIAZ TAFUR, Juana Inés. El problema de la deserción escol ar: “Ni uno menos” una campaña contra el abandono escolar. En: Revista Economía Colombiana. Revista de la Contraloría General de la República. [en línea]. Edición 311, p. 9. (2005) [Consultado 19 de sep. 2006]. Disponible en <http://www.contraloriagen.gov.co/html/RevistaEC/pdfs/311_2_1_Ni_uno_menos_Una_campana_contra_e_aba ndono_escolar.pdf>.

(14) Una estrategia educativa existente es la de Ciudad Educadora o Municipio Educador20. Ésta es una propuesta de acción que involucra a toda la ciudadanía y que articula iniciativas en el sistema educativo escolar, ambienta procesos educativos no formales y contribuye a fortalecer el rol educador de ciudades y municipios de Colombia. “Ciudad Educadora”, según lo expone la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras, es una estrategia desarrollada en conjunto entre las autoridades locales y la sociedad civil que responde a la actual necesidad de desarrollar políticas activas integrales de desarrollo personal y colectivo. Junto a esto, estimula el aprendizaje a lo largo de toda la vida, genera innovación, capital humano y fa vorece el crecimiento del tejido social, ofreciendo a todos sus ciudadanos la posibilidad de desarrollar sus propias iniciativas asociativas o 21 empresariales . En este sentido, esta estrategia puede ser vista como una. herramienta que puede respaldar o complementar las políticas educativas tradicionales lideradas por el Estado, buscando aumentar la cobertura, reduciendo la deserción y reprobación y mejorando los índices de calidad, desde un ejercicio de corresponsabilidad ciudadana. Con el fin de tener un mayor acercamiento a la realidad del país, a la importancia de establecer políticas públicas que propicien la equidad y el desarrollo municipal y regional, se hace importante analizar la situación de la educación a nivel municipal, específicamente en cuanto acceso y retención. El presente trabajo pretende mostrar que la estrategia de “Municipio Educador puede ser una herramienta de política para reducir la deserción escolar en un municipio de Colombia, a partir de la identificación de variables comunes y políticas complementarias asociadas a los factores que explican la deserción.. 20. La denominación de la estrategi a se realizará de manera indistinta entre Ciudad Educadora o Municipio Educador. 21 ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE CIUDADES EDUCADORAS. [en línea]. [consultado 14 sep. de 2006. Disponible en <http://www.bcn.es/edcities/aice/adjunts/ciudad-educadora-Es.pdf>.

(15) Para adelantar este trabajo se examinará el caso del municipio de Cogua en Cundinamarca, en vista de que, por un lado, a pesar de las estrategias implementadas para reducir los niveles de deserción escolar, este Municipio sigue presentando altas tasas, y de otra parte, que el municipio de Cogua fue declarado en 22 1999 como “Municipio Educador” . La reflexión de las políticas para reducir la. deserción desde esta estrategia se realizará a partir de la revisión de literatura sobre los factores de deserción, las políticas realizadas por el Estado y las experiencias nacionales e internacionales de proyectos de Ciudad Educadora. Cabe anotar que el alcance de este proyecto no es evaluar la efectividad de dichas políticas sino hacer un balance entre las estrategias existentes y a la ve z, se espera con ello sentar las bases para que, en estudios posteriores, se analice la viabilidad y alcance de estas políticas en materia de deserción, tanto en el municipio de Cogua como en el resto del país.. 23. Trabajos previos sobre el municipio de Cogua. permiten tomarlo como un buen. referente empírico para llevar a cabo un estudio que contribuya a la identificación de variables que inciden en la deserción escolar en el municipio, las cuales pueden contrarrestarse bajo la propuesta de Municipio Educador. Este trabajo se divide en cinco partes, siendo la introducción la primera de éstas. En la siguiente sección se presenta el marco conceptual en el cual se plantea el marco jurídico y legal de la educación en Colombia a partir de los años noventa, destacando los cambios más relevantes en materia de acceso, retención y calidad; adicionalmente se realiza un breve diagnóstico sobre la situación del sector educativo en Colombia, considerando principalmente los aspectos relacionados con 22. Acuerdo bajo el cual la función principal de la administración municipal es el fomento de la educación y el fortalecimiento del conocimiento, la ciencia y la tecnología en todos los niveles de actividad municipal. Tomado de PLAN DE ORDENAM IENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE COGUA. Al caldía del Municipio. 1999. 23 Cogua Educación y Salud. Trabajo pres entado por Adriana Amaya, Mabel Lozano, Oscar Martán y Adriana Vargas en el curso de Introducción a la Gestión Pública. Abril de 2002. Colegio Simón Bolívar (Vereda Quebrada Honda - Municipio de Cogua - Cundinamarca). Trabajo presentado por Mabel Lozano y Claudia Riveros en el curso Gestión Pública. Mayo de 2004..

(16) la deserción y los factores que la determinan; igualmente se expone el concepto y las características principales del proyecto o estrategia de Ciudad Educadora. En la tercera parte se presenta la situación actual de la educación para el municipio de Cogua, haciendo énfasis en el problema de deserción, las variables, las políticas y los resultados obtenidos hasta el momento. En cuarto lugar se plantea la importancia del proyecto Municipio Educador para el sector educativo, la administración local y los habitantes de Cogua. Posteriormente, se presenta tanto la comparación entre los factores y políticas sobre deserción y las de Municipio Educador, como la identificación de alternativas de gestión para el municipio, para finalizar con las conclusiones y unas breves reflexiones personales en la quinta parte del documento..

(17) 2. MARCO CONCEPTUAL Se entiende como “público” el bien o servicio que conviene a todos de la misma 24 manera para su dignidad . Cuando este tipo de bienes existen de igual manera para. todos, en calidad y oportunidad, hacen posible la equidad; en vista de esto, una sociedad es más equitativa en la medida en que disponga de mayor cantidad de bienes públicos reales o puros. La educación puede entenderse, bajo esta perspectiva, como un bien de interés público en la medida en que permita el desarrollo social y su provisión requiera de una organización colectiva, la cual debe definir los problemas de creación, 25 distribución y disfrute del mismo , es decir, que tiene una serie de rendimientos. sociales que la convierten en un objetivo estratégico de la política pública en vista de que procura el bien común. Pero cuando este bien de interés público se ofrece en calidad y oportunidad, de una manera para unos sectores y de otra manera para otros, el bien deja de ser público y se convierte en privado o corporativo.. Para determinar si un bien es privado o por el contrario es de carácter público, según la naturaleza del bien, deben considerarse dos características esenciales: la rivalidad en el consumo, de modo que si un bien es utilizado por una persona no es posible que sea utilizado por otra, y la exclusión de los beneficios otorgados por el bien. Estas propiedades, tal como se encuentran expresadas, son particulares de los bienes privados y se evidencia en forma directa cuando impiden que los individuos disfruten de ellos si no pagan por dichos bienes o servicios. Los bienes cuyo 24. Son bienes públicos por excel encia: l a ley, la justicia, la seguridad ciudadana, la educación, la salud, los servicios públicos, la información y el medio ambient e, entre otros. En: ENCUENTRO REGIONAL UNESCOUNICEF. La Educación como Bien Público y Estratégico. [en línea] (2005), p. 5. [consultado 3 oct. de 2006]. Disponible en <http://www.unesco.cl/medios/biblioteca/documentos/La_educacion_como_bien_publico_estrat egico_encuentro _regional_unes co_unicef_2005.pdf> 25 SARMIENTO GÓMEZ, Alfredo. et al. Educación, compromiso de todos. Situación de la educación básica, media y superior en Colombia. Bogotá: CORPOEDUCACIÓN, 2001, p. 14..

(18) consumo no es rival y de los que es imposible excluir a nadie son denominados bienes públicos puros26. En Colombia, la educación puede considerarse como un bien privado, dado que el hecho de aumentar la cobertura implica un incremento en los costos marginales para proveer el bien, limitando que pueda llegar a toda la población. Esta condición implica que la educación deba procurar su sostenimiento, bien sea mediante la fijación de un sistema de precios, con lo cual se excluiría a las personas que no tuvieran capacidad de pago, o por medio de la restricción al consumo en el caso de que el bien fuera suministrado gratuitamente por parte del Estado y con recursos limitados, dado que aquellos que pueden pagar por el servicio estarían accediendo y 27 dejando fuera a quienes realmente carecen de recursos económicos . Para el caso 28 en el cual el Estado es quien suministra la educación , se hace necesario el. financiamiento por medio de los impuestos y la posterior asignación de dichos recursos a las instituciones escolares. Si bien la educación es un bien privado, la sociedad colombiana estableció en la Constitución que, como se verá más adelante, la educación es tanto un derecho fundamental como un servicio público que es esencial a los fines del Estado. La provisión en Colombia se organiza a través de un sistema descentralizado, lo que quiere decir que la gestión final de los recursos se asigna al departamento o al municipio respectivo. Este aspecto genera una serie de controversias y debates, debido a que en nuestro país se han contemplado dos formas distintas de distribuir los recursos. De una parte, la asignación se hace subsidiando la oferta, con lo cual se financian los costos históricos y no los incrementos en cobertura y adicionalmente, 26. STIGLITZ, Joseph. La economía del sector público: Los bienes públicos y los bienes privados suministrados por el Estado. Barcelona. Antoni Bosch Editor. 2002 Capítulo 6, p. 162. 27 PLATAFORMA COLOMBIANA DE DERECHOS HUM ANOS, DEMOCRACIA Y DESARROLLO. Informe sobre el disfrute del derecho a la educación en Colombia. [en línea] (2003). [consultado 24 oct. de 2006]. Disponible en <http://www.plataform a-colombiana.org/biblioteca_pag/045.pdf> p. 28-34. 28 En Colombia tanto el Estado como el sector privado prestan el servicio de educación..

(19) se presenta una tendencia a distribuir los docentes en los municipios urbanos y de mayor tamaño, sin tener en cuenta los requerimientos educativos de cada municipio y mucho menos identificar los verdaderos usuarios del sistema, es decir, que los recursos financieros se ubican donde están los docentes y no donde están los niños 29 y jó venes y por ende se desincentiva la calidad del servicio.. La otra forma de adjudicar los recursos es a través del subsidio a la demanda, lo cual puede verse como un incentivo para las instituciones educativas, en vista de que las partidas se asignan dependiendo del número de estudiantes matriculados, con lo cual se promueve la ampliación de la cobertura, la asignación equitativa de los docentes, se da un mayor control en los gastos en vista de que los costos están asociados a los estudiantes y es muy probable que los municipios, departamentos y las mismas instituciones educativas deban crear políticas y estrategias con el fin de mejorar la calidad y la cobertura, según las necesidades y capacidades reales de cada municipio o departamento. Para una mayor precisión de la provisión de la educación en Colombia se presenta en la siguiente sección una revisión del marco jurídico a partir de la Constitución de 1991. 2.1. MARCO JURÍDICO Y LEGAL DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA A PARTIR DE LOS AÑOS NOVENTA Antes de analizar la situación actual de la educación en nuestro país es necesario hacer una breve revisión de la normatividad y las políticas que originaron las reformas educativas en los años noventa.. 29. SANTAMARIA SALAMANCA, Mauricio. Et al. Exposición de Motivos de la Reforma a la Ley 60 de 1993. Sector Educación y Sector Salud. Dirección de Desarrollo Social del DNP. Bogotá: Depart amento Nacional de Planeación, 2001. Documento 173, p. 3..

(20) Como punto de referencia, se debe recordar que, en Colombia, la educación es un servicio público, lo cual implica la prestación de un servicio con equidad y calidad para todos los colombianos. Tal como lo expresa la Constitución Política de 1991 en 30 el artículo 67 , “la educación es un derecho de las personas y un servicio público. que tiene una función social…El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica”. Sumado a esto el artículo expone que,…”corresponde al Estado garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.. La reglamentación de lo establecido en la Constitución se dio a través de la Ley General de Educación - Ley 115 de 1994, y la Ley 60 de 1993, posteriormente reformada por la Ley 715 de 2001. Según Abel Rodríguez, Secretario de Educación de Bogotá en 2006, estas forman “el marco legislativo fundamental de la educación preescolar, básica y media”, el cual trazó la ruta para las reformas en la última 31 década .. 2.1.1. Ley 115 de 1994 – Ley General de Educación. Dentro de los temas tratados en la Ley 115 de 1994 se destacan la definición de la estructura y organización del servicio educativo para la prestación del mismo; las modalidades de atención a poblaciones; la población objetivo; algunos asuntos de la administración de los educadores; aspectos relacionados con los establecimientos educativos; la dirección, administración, inspección y vigilancia del sistema; la financiación de la educación; y, una serie de normas para la educación impartida por particulares. 30. Constitución Política de Colombia. 1991. Artículo 67. FUENTES VÁSQUEZ, Lya Yaneth y HOLGUÍN CASTILLO, Jimena. Reformas Educativas de Género en Colombia. Equidad de Género y Reformas Educativas. Santiago de Chile: Hexagrama Consultoras, 2006, p. 157. 31.

(21) En el esquema del sistema educativo definido por la Ley, la institución educativa es la unidad de gestión de la organización, con autonomía sólo en los aspectos curriculares. Dicha autonomía permite a la institución que sus diferentes actores elaboren el PEI (Proyecto Educativo Institucional), el Plan de Estudios, el Manual de Convivencia y que conformen el gobierno escolar. Adicionalmente, el establecimiento de las áreas fundamentales del conocimiento obligatorias para cada nivel del sistema educativo, entre otros aspectos.. El Decreto 1860 del mismo año, reglamenta la Ley 115 en lo relacionado con lo pedagógico y organizativo general de la institución educativa, pero no toca los temas de asignación de recursos o financiación. Específicamente desarrolla los temas relativos a la organización de la educación formal por niveles, ciclos y grados; la organización institucional; las orientaciones curriculares; las normas de evaluación y promoción; y el calendario académico.. Uno de los problemas identificados en esta Ley es la falta de definición de la educación como un derecho fundamental, ya que se plantea sólo como un servicio, por lo que, a pesar de la función reguladora del Estado, corre el riesgo de quedar en manos del mercado, limitando las oportunidades de acceso de la población con 32 menores ingresos .. 2.1.2. Ley 715 de 2001 – Sistema General de Participaciones Esta ley surgió como resultado del Acto Legislativo 001 de 2001 que modificó la Constitución en lo referente al sistema de transferencias municipales. En esta medida, se modificó la Ley 60 de 1993, la cual definía concretamente las funciones de los departamentos y municipios, la distribución territorial del situado fiscal y de las participaciones y los criterios que deben seguir las entidades territoriales para la 32. FUENTES VÁSQUEZ, Lya Yaneth y HOLGUÍN CASTILLO, Jimena. Reformas Educativas de Género en Colombia. Equidad de Género y Reformas Educativas. Santiago de Chile: Hexagrama Consultoras, 2006, p. 157..

(22) asignación de los recursos transferidos por la nación33. Por otra parte, la Ley 60 establecía los parámetros para la distribución de las transferencias del gobierno central para financiar servicios públicos e incrementar el porcentaje de los ingresos 34 de la nación a ser distribuidos entre departamentos y municipios .. Después de la puesta en marcha de la Ley 60 de 1993 la educación en Colombia seguía afrontando problemas relacionados con el uso inapropiado de recursos, lo cual se veía reflejado en una distribución inequitativa, en bajos niveles de eficiencia y en la insuficiente asignación para atender inversiones en calidad y dotación. Adicionalmente, la sostenibilidad financiera del servicio educativo se veía afectada 35 debido al incremento sostenido en los costos de la nómina .. Según el documento elaborado por la Dirección de Desarrollo Social del DNP, Exposición de Motivos de la Reforma a la Ley 60 de 1993 para el Sector Educación y 36 Sector Salud , estos problemas se debían en gran parte a la duplicidad de funciones. entre los niveles municipal, departamental y nacional, a la pobre función de regulación por parte del Estado colombiano y a la inflexibilidad de los recursos financieros, físicos y humanos que caracterizan al sector educativo. Bajo este contexto, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República una reforma constitucional a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, la cual fue aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2001. La reforma garantizaba la estabilidad de los recursos orientados a financiar la inversión social en las entidades territoriales, partiendo de una base de $10.962.000 millones, los cuales 33. IREGUI, Ana María. Et al. Análisis de la descentralización fiscal en Colombia. [en línea]. (2001). [consultado 19 sep. 2006]. Disponible en <http://www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra175.pdf >. 34 MELO, Ligia. Impacto de la Descentralización Fiscal sobre la Educación Pública Colombiana. [en línea]. (2005). [consultado 19 sep. 2006]. Disponible en < http:// www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra350.pdf > 35 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Exposición de Motivos de la Reforma a la Ley 60 de 1993. Sector Educación y Sector Salud. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación. Documento elaborado por la Dirección de Desarrollo Social del DNP) Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA, Patricia CAMACHO ALVAREZ, José Fernando ARIAS DUARTE. Documento 173. 21 de Diciembre de 2001, p. 2. 36 Ibíd..

(23) crecerían en el período de transición (2002-2008) a la inflación causada más 2% en los primeros cuatro años y 2,5% en los restantes tres años37. Para reglamentar el Acto Legislativo el Congreso de la República aprobó reformar la Ley 60 de 1993, mediante la Ley 715 de 2001, en la cual se estableció la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno y el funcionamiento del 38 Sistema General de Participaciones , conformado por las Participaciones de Salud y. Educación39 y una Participación de Propósito General, cada una distribuida en función de las competencias asignadas y con criterios específicos de acuerdo con las 40 características sectoriales .. El objetivo fundamental, que la Ley 715 de 2001 plantea al país en materia educativa, es la creación de las condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional de una educación básica y media con buena calidad y cobertura universal. Esto implica que para garantizar el derecho a la educación se requiera de 41 una viabilidad financiera y de una organización adecuada del sistema educativo .. Con el fin de lograr una mayor descentralización de la administración del servicio educativo, especialmente en la toma de decisiones y en la relación con la 37. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Distribución Del Sistema General de Participaciones Vigencia 2002: ConpesSocial 57. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 2002, p. 7. 38 El Acto Legislativo 01 de 2001 incluyó dent ro del SGP los costos del servicio educativo financiados con Situado Fiscal, Fondo Educativo de Compensación, Participaciones Municipales en los Ingresos Corrient es de la Nación y los recursos propios destinados al pago de personal docente y administrativo de los planteles educativos de los departam entos y municipios. En: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Distribución Del Sistema General de Participaciones Vigencia 2002: ConpesSocial 57. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 2002, p. 16. 39 Los recursos de la participación para educación (Artículo 15 de la Ley 715 de 2001), se destinan para financiar la prestación del servicio educativo respecto a pago de personal docente y administrativo de las instituciones educativas; las contribuciones inherent es a l a nómina (aportes parafiscal es) y sus prestaciones sociales; construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas; provisión de la canasta educativa, entendida como los elementos de soporte pedagógico que influyen de manera direct a en la calidad de la prestación del servicio educativo: dotaciones escolares incluidos los mobiliarios, textos, bibliotecas y materi ales audiovisuales y didácticos, entre otros. En: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Op cit., p. 21. 40 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Op cit., p. 6. 41 Ibíd., p. 12..

(24) comunidad, con esta Ley se establecieron las condiciones para que los municipios que lograran cumplir con una serie de requisitos establecidos por la Nación pudieran administrar autónomamente la educación, con lo cual se dice que el municipio está 42 “certificado ”.. En vista de lo anterior, se precisaron la responsabilidad y las competencias en cuanto a la prestación del servicio educativo por parte de la Nación, los departamentos,. distritos,. los. municipios. y. las. instituciones. educativas.. Adicionalmente, la asignación de recursos se modificó para tener en cuenta variables como la población atendida, la población por atender y los indicadores de pobreza, y no los costos históricos del plantel. Además, con los nuevos criterios se tienen en cuenta las características de cada nivel educativo y región, es decir, si pertenecen a la zona urbana o a la rural, con el fin de lograr una distribución equitativa, de manera que los recursos lleguen donde realmente se encuentran los usuarios.. Esta reforma, a la vez resalta y fortalece la importancia de las instituciones educativas, dando mayores competencias al rector para que pueda responder ante la comunidad, por la calidad de la educación que imparten a los alumnos y siendo estas mismas las que pongan en curso las políticas y programas de los diferentes niveles de gobierno.. En particular, en el sector de la educación las competencias principales del gobierno 43 nacional, los departamentos y municipios son las siguientes :. 42. La certi ficación será obligatoria para los municipios mayores de cien mil habitantes y los recursos llegarán directament e al municipio para s er administrados autónomam ente por los alcaldes, quienes tendrán el manejo total de la información de los niños atendidos y por atender, de la calidad de la educación y de la cantidad y asignación de los maestros, es decir, que dicha certi ficación convi erte a las Entidades Territorial es en las responsables directas de la prestación del servicio, del manejo de los recursos y de la administración del personal docente y administrativo. En: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Distribución Del Sistema General de Participaciones Vigencia 2002: ConpesSocial 57. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 2002, p. 14. 43 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. La Reforma de Competencias y Recursos en Educación Sistema General de Participaciones : LEY 715 de 2001. [en línea] (2002) [consultado 24 de nov. 2006]. Disponible en <http://www.eduteka.org/pdfdir/Pres entacionLey715.pdf>.

(25) Gobierno Nacional: - Financiación a través de la asignación de recursos del SGP - Dirección y regulación del servicio - Formulación de política - Evaluación de resultados - Inspección y vigilancia De los Distritos y Municipios Certificados : - Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo - Mantener y ampliar la cobertura - Administrar recursos del SGP y la información - Administrar el personal (selección, nominación, traslados, evaluación directivos) - Diseñar e implementar planes de mejoramiento de la calidad - Ejercer la inspección y vigilancia de la educación. Departamentos: - Dirigir, planear, prestar el servicio educativo y ejercer la inspección y vigilancia - Administrar los recursos del SGP y la prestación del servicio en los municipios no certificados - Administrar el personal educativo (delegable) - Administrar el sistema de información - Prestar asistencia técnica a todos los municipios de su jurisdicción. De los Municipios no Certificados : - Administrar los recursos del SGP destinados a calidad - Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas - Suministrar la información requerida por la Nación Tal como se expuso anteriormente, la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, se enfocaron más hacia la gestión administrativa de las entidades territoriales, en los.

(26) recursos, responsabilidades y competencias, pero la Ley que se centró en el funcionamiento, la composición y las características de la educación como tal fue la Ley 115 de 1994, más conocida como Ley General de Educación.. Según lo expresa Enrique Martín López en su artículo La responsabilidad de los 44 ciudadanos en la construcción de la sociedad civil : “la responsabilidad social es la. implicación personal de todos y cada uno de los miembros de una sociedad en la integración, el desarrollo y la conservación de la misma”. Lo anterior, resalta la importancia de que dicha gestión de las entidades territoriales, especialmente en la prestación de servicios públicos, requiere de la participación activa de la comunidad, es decir, que no basta simplemente con que la sociedad espere a recibir los servicios, sino que debe participar en los esfuerzos y cargas, que esto concierne. A pesar de la importancia que el tema de corresponsabilidad tiene en una comunidad, para lograr restablecer el equilibrio entre lo que las personas han recibido de la 45 sociedad y lo que se espera que puedan aportar a la misma , no ha sido. ampliamente abordado en las leyes descritas anteriormente. Por el contrario, en el 46 artículo 6º de la Ley 115 de 1994 , se hizo referencia al tema de la comunidad. educativa, destacando el papel de la familia y la sociedad en la educación de los niños y jóvenes.. 44. MARTÍN LÓPEZ, Enrique. La responsabilidad de los ciudadanos en la construcción de la sociedad civil. En: ALVIRA, Rafael et al. Sociedad Civil: la democracia y su destino. Pamplona: Ediciones Universidad de Navarra S.A., 1999, p. 48. 45 Ibíd., p. 47. 46 La comunidad educativa está conformada por los estudiantes o educandos, educadores, padres de familia o acudientes de los estudiantes, egresados, directivos docentes, y administradores es colares. Todos ellos, según competenci a, participarán en el diseño ejecución y evaluación del proyecto Educativo Institucional y en la buena marcha del respectivo establecimiento educativo. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Ley 115 de 1994. [en línea] [consultado 24 de nov. 2006]. Disponible en: <http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-85906.html>.

(27) 2.1.3. Plan Decenal de Educación (1996 – 2005) Con el ánimo de contrarrestar los problemas de ineficiencia identificados en el sistema educativo. 47. se desarrolló el Plan Decenal de Educación para el periodo. comprendido entre 1996 y el año 200548. Un aspecto que el Plan se propuso abordar, fue la desarticulación o falta de continuidad entre los niveles, la cual venía afectando especialmente el paso entre la primaria y la secundaria y entre la media y la superior, expulsando hacia el mercado de trabajo a niños y jóvenes insuficientemente preparados.. Según el análisis desarrollado en la propuesta del Plan Decenal, nuestra sociedad se encontraba registrando profundas inequidades, lo cual incidía en que los más pobres no recibieran las mismas oportunidades de calidad y cobertura del servicio educativo que los sectores medio y alto y que se evidenciaba en las sensibles diferencias entre 49 la educación ofrecida en las ciudades principales y en las zonas rurales .. Con el fin de lograr los propósitos y objetivos propuestos, en el Plan Decenal de 50 Educación 1996 – 2005 se establecieron una serie de metas, dentro de las cuales. se destacan:. 47. Algunos problemas identi ficados en su momento por el Ministerio de Educación eran: de cada 100 niños que iniciaban el primer grado de primaria, 60 terminaban el quinto y sólo 40 de ellos lo hacían en cinco años; adicionalmente, de cada cien niños y niñas que entraban a primer grado únicament e 30 lograban terminar la educación básica y de ellos sólo siete lo hacían sin repetir año; otros problemas se refl ejaban en las elevadas tasas de repitencia y des erción en los grados primero (25,5%), sexto y séptimo. En: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan Decenal de Educación 1996 – 2005. [en línea], p. 5. [consultado 17 de oct. 2006]. Disponible en <http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-85242_archivo_pdf.pdf.>. 48 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan Decenal de Educación 1996 – 2005. [en línea]. [consultado 17 de oct. 2006]. Disponible en <http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles85242_archivo_pdf.pdf.>. 49 Ibíd., p. 5. 50 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. La Reforma de Competencias y Recursos en Educación Sistema General de Participaciones: LEY 715 de 2001. [en línea] (2002); p. 9. [consultado 24 de nov. 2006]. Disponible en <http://www.eduteka.org/pdfdir/Pres entacionLey715.pdf>.

(28) “El reordenamiento de la educación formal con el ánimo de superar la falta de continuidad entre niveles, la desarticulación con el medio social y económico, la dualidad entre educación pública y educación privada y abrir diferentes alternativas de educación, especialmente en los niveles medio y superior”.. La promoción, estímulo y universalización “de la propuesta de Ciudad educadora como estrategia pedagógica de desarrollo humano y social sostenido”, enfocada principalmente al reconocimiento e incentivo de “todos los proyectos educativos extra escolares que ofrezcan posibilidades de formación”. Esta debe ser una tarea conjunta entre el sector privado, la nación, la región y el municipio en coordinación 51 con las instituciones escolares y la comunidad .. Por otro lado, “en vista de la fragmentación entre niveles de primaria y secundaria, se busca establecer una serie de instituciones educativas articuladas, para permitir el paso del alumno por los nueve grados de educación básica y adicionalmente, brindarles la oportunidad de elegir modalidades de educación media”. Con este propósito se pretende asegurar que todas las instituciones de educación básica 52 estén en capacidad de proporcionar una educación completa y de calidad .. Otro aspecto por resaltar es la descentralización de competencias y funciones, con el fin de dotar a las instituciones escolares de mayor autonomía y capacidad de gestión, fortaleciendo el proceso de construcción de los Proyectos Educativos Institucionales, PEI y garantizando su articulación con los planes nacional, departamental y 53 municipal de desarrollo educativo .. 51. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. La Reforma de Competencias y Recursos en Educación Sistema General de Participaciones: LEY 715 de 2001. [en línea] (2002); p. 14. [consultado 24 de nov. 2006]. Disponible en <http://www.eduteka.org/pdfdir/Pres entacionLey715.pdf> 52 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Plan Decenal de Educación 1996 – 2005. [en línea]. P. 9. [consultado 17 de oct. 2006]. Disponible en <http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles85242_archivo_pdf.pdf.>. 53 Ibíd., p. 15..

(29) Teniendo como base algunas de las políticas educativas tradicionales y tal como se expuso anteriormente, el proyecto Ciudad Educadora articula iniciativas en el sistema educativo escolar e integra procesos educativos generados por la comunidad. Por lo cual, este proyecto es una estrategia viable para aumentar la cobertura, reducir las tasas de deserción y reprobación y mejorar los índices de calidad a partir de la integración de todos los agentes, el compromiso y la corresponsabilidad de estos mismos.. Con el ánimo de profundizar sobre el tema de educación en Colombia, a continuación se presenta una breve descripción de la situación de la educación a partir de los principales indicadores para su evaluación.. 2.2. SITUACIÓN ACTUAL DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA 2.2.1. PRINCIPALES COLOMBIA. INDICADORES. EN MATERIA. DE. EDUCACIÓN. EN. Con el fin de tener herramientas que permitan retroalimentar la toma de decisiones, optimizar la asignación de recursos, facilitar la rendición de cuentas y el control social, así como contribuir al diseño de políticas públicas y focalizar las acciones de 54 asistencia técnica y brindar apoyo institucional” , es indispensable evaluar la gestión. educativa en los departamentos, municipios e instituciones. Dicha evaluación puede llevarse a cabo a través del análisis de una serie de indicadores que proporcionan información acerca de cuántos niños y jóvenes entran al sistema, la permanencia en él y la calidad de la educación recibida, entre otros. A continuación se presenta una descripción de los indicadores utilizados con mayor frecuencia en el tema de evaluación de la gestión educativa, así como el. 54. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Metodología para la Medición y Análisis del Desempeño Municipal. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 2005, p. 12..

(30) comportamiento en los últimos años, enfatizando especialmente en el indicador de deserción debido a la importancia que tiene en el desarrollo de esta investigación.. 2.2.1.1. Escolaridad de la Población Un indicador utilizado para analizar el nivel de desarrollo de los países y regiones es el número de años de educación acumulados por su población. En 2003 la población colombiana mayor de 15 años tenía en promedio 7,6 años de educación, lo que 55 significa, tener dos años y medio de secundaria .. Hoy en día en 18 de los países de Latinoamérica las personas nacidas en 1975, tienen ahora 8.9 años de escolaridad en promedio, comparado con los seis años 56 para la población en su totalidad . Además de la brecha con respecto a lo esperado. a nivel internacional, hay también profundas diferencias al interior del país. Por zona se observa que la escolaridad de los habitantes de las áreas urbanas prácticamente duplica a los que residen en el campo y por regiones se encuentra que mientras en 57 Bogotá la escolaridad es de 10 años, en la región Pacífica es de tan sólo 5,8 años .. 55. En la actualidad se considera que una persona y un país debe tener como mínimo 12 años de escolaridad, si quiere s alir de la situación de pobreza y avanzar en el des arrollo económico. DIAZ, Luis. Et al. Situación de la Educación Pr eescolar, Básica y Media: Análisis del período 2000 – 2004. Parte 2. 2 ed. Bogotá: Gent e Nueva Editorial, 2006, p. 52. 56 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Hacia la expansión del capital de conocimiento en América Latina y el Caribe: una estrategia del BID, para la educación y la capacitación.[en línea]. (2005). [Consultado 17 de oct. 2006]. Disponible en <http://www.iadb.org/sds/doc/edu-strategy-framework_s.pdf> 57 DIAZ, Luis. Et al. Situación de la Educación Pr ees colar, Básica y Media: Análisis del período 2000 – 2004. Parte 2. 2 ed. Bogotá: Gente Nueva Editorial, 2006, p. 52..

(31) Tabla 1: AÑOS DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS Y MÁS POR REGIÓN Y ZONA, 2003 REGIO NES Pacífica Central Oriental Antioquia Atlántica Total Nacional Orinoquía Valle del Cauca San Andrés Bogotá. TO TAL URBANA 5,8 6,5 6,9 7,1 7,4 7,6 8,0 8,0 9,7 10,1. 8,1 7,5 8,0 8,0 8,5 8,6 8,0 8,4 9,7 10,1. RURAL 3,9 4,4 4,7 4,4 4,7 4,5 N.D. 5,2 N.D. N.D.. Fuente: DANE. Encuesta de Calidad de Vida, 200358.. Al analizar esta situación por departamentos, se encuentran diferencias importantes con respecto a la tendencia del conjunto del país. Para el grupo de edad de 5 y 6 años se observan entre 2000 y 2003 incrementos anuales importantes en la población de Norte de Santander, Arauca, Bolívar, Bogotá y Vichada. En contraposición, es en Chocó, Vaupés, Tolima, Córdoba y Caldas donde se han presentado las disminuciones más sustanciales en el número de niños de ese grupo.. 59 60 2.2.1.2. Matrícula y Cobertura. El comportamiento de la matrícula entre 2000 y 2003 presentó incrementos superiores al 10% en los departamentos de Chocó, Guainía, Caquetá, Casanare, La Guajira, Vichada, Amazonas, Quindío y Sucre. En cambio, en Córdoba, San Andrés y Pro videncia, Arauca, Norte de Santander, Caldas y Vaupés se presentaron los mayores decrecimientos. 58. DIAZ, Luis. Et al. Situación de la Educación Preescolar, Básica y Media:. Análisis del período 2000 – 2004. Parte 2. 2 ed. Bogotá: Gente Nueva Editorial, 2006, p. 51. 59 Alumnos matriculados en preescolar, básica y media del municipio (zona urbana y rural) que son oficial es (matrícula ofi cial). DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Metodología para la Medición y Análisis del Desempeño Municipal. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 2005, p. 12. 60 DIAZ, Luis. Et al. Op cit., p. 56 – 60..

(32) El total de niños matriculados para el nivel preescolar61 para el año 2004 se redujo a 1.075.237 alumnos, de los cuales el 62% fueron atendidos por el sector oficial62; en 63 la zona urbana se ubicó el mayor número de alumnos, con un 72.2% .. En. 64. primaria , el número total de matriculados para el mismo año fue de 5.191.645 alumnos, de los cuales el 81.8% fueron atendidos por el sector oficial65. La zona urbana concentró el 60.9% del total de la matrícula66. El número total de matrículas 67 en el nivel de básica secundaria , para el 2004 fue de 2.808.430 alumnos, de los. cuales el 78.5% fue atendido por el sector oficial de la nación68. Finalmente, el número total de matrículas en el nivel medio69, fue de 901.661alumnos, de los cuales 70 el 74.2% fue atendido por el sector oficial .. La información suministrada por el DANE no está discriminada para el nivel de básica secundaria y media, por tanto la zona urbana concentró el 79.6% del total de 71 alumnos matriculados en secundaria y media .. Por otro lado, la cobertura educativa está medida por la relación entre la matrícula o población que asiste y la población objetivo, es decir la que está en edad de asistir. Las tasas de cobertura son una medida de la capacidad del sistema educativo de 72 integrar a la población a determinado nivel educativo .. 61. Este nivel comprende los niños de 5 y 6 años. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Estadísticas del sector. [en línea]. (2005). [Consultado 19 de oct. 2006]. Disponible en <http://menweb.mineducacion.gov.co/info_s ector/est adisticas/basica/matri cula_nivel_sector.html> 63 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Estadísticas sobre la educación formal. [en línea]. [Consultado 19 de oct. 2006]. Disponible en <http://www.dnp.gov.co> 64 En este nivel se encuentran los niños entre 7 y 11 años y corresponde a los grados primero a quinto. 65 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Op cit. 66 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Op cit. 67 Este nivel comprende los niños de 12 a 15 años y corresponde al grado sexto a noveno. 68 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Op cit. 69 En este nivel se encuentran los niños entre 16 y 17 años y corresponde a los grados décimo y undécimo. 70 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. Op cit. 71 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Op cit. 72 La cobertura bruta se mide como el número de alumnos matriculados en cada nivel educativo respecto a la población en edad de cursar dicho nivel, mientras que la neta es el número de niños matri culados en cada nivel educativo con edades para curs arlo, respecto a la población en edad de cursarlo. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO PNUD COLOMBIA. Pobreza y Protección Social en 62.