El cambio climático en el derecho internacional y comunitario
Edición a cargo de:
ANTONIO RAMIRO BROTONS
Catedrático de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales por la Universidad Autónoma de Madrid
ROSA M.ª FERNÁNDEZ EGEA
Doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid
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Separata
Conclusiones
Primera edición, 2009 ISBN: 978-84-96515-85-7
© Los autores, 2009
© Fundación BBVA, 2009
1. La preservación del entorno natural requiere un enfoque in- tegrado en la lucha contra el cambio climático. En este sentido, no sólo debe cumplirse con las obligaciones contenidas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y en el Protocolo de Kioto, sino también en otros Acuerdos Multila- terales sobre el Medio Ambiente (AMUMA) relacionados con este fenómeno. El Grupo Mixto de Enlace (GME) presenta una plata- forma institucional que permite trabajar a las diversas Secretarías con esta visión integrada.
2. El Protocolo de Kioto, aun insuficiente para satisfacer sus obje- tivos, ha creado una estructura política y jurídica que permite dismi- nuir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) al más bajo coste posible. El Protocolo no sólo ha constituido un modelo de ges- tión a nivel internacional de intereses compartidos por todos los Esta- dos, sino que también ha provocado profundas reformas en los siste- mas nacionales (y el comunitario) para adaptarse a sus prescripciones.
3. El Protocolo de Kioto adopta un mecanismo de control de cum- plimiento novedoso, por cuanto no sólo previene el incumplimiento y facilita el cumplimiento (típico de los diferentes AMUMA), sino que también prevé la posibilidad de sancionar a las Partes incumplidoras, excluyendo su participación en los mecanismos flexibles de cumpli- miento. La vinculación entre el cumplimiento y estos instrumentos de mercado parece garantizar la eficacia del mecanismo de control más que el mayor o menor grado de coacción del mismo. Ahora bien, para ello es necesario que los mecanismos flexibles del Protocolo sean lo su- ficientemente atractivos para los Estados partes como para que ningu- no quiera quedar fuera. Este extremo tampoco podrá desatenderse en las negociaciones para una fase post Kioto.
4. El futuro instrumento que haya de regular la fase post Kioto debe continuar con los postulados de la CMNUCC, en especial, la
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aplicación del principio de responsabilidades comunes pero dife- renciadas de las Partes, que posibilita un cumplimiento flexible de los compromisos en función de la situación socioeconómica de los Estados implicados, así como la articulación de un procedimiento de control de cumplimiento flexible que aúne la necesidad de asis- tencia para el cumplimiento y la sanción, en función de las obliga- ciones a las que venga referido.
5. La lucha contra el cambio climático es una prioridad para la Unión Europea, tal y como vienen demostrándolo, si bien con resul- tados diversos, los múltiples instrumentos que las instituciones comu- nitarias han adoptado desde hace más de quince años. Esta prolifera- ción de normas se ha visto acompañada por un grado preocupante de fragmentación y de medidas innovadoras, no debidamente contrasta- das, adoptadas a la carrera sólo por razones políticas. La dimensión transversal de este fenómeno, que concierne a una multiplicidad de ámbitos materiales y de niveles de poder, exige una conjugación de prioridades e intereses de los Estados miembros que explica la difi- cultad en la concreción de las medidas más adecuadas o más efectivas.
6. Entre los retos de la UE se encuentran la revisión del sistema de comercio de derechos de emisión de GEI establecido por la Di- rectiva 2003/87/CE, elemento nuclear de la estrategia comunitaria en esta materia, y en un horizonte más amplio la integración de las políticas climáticas y energéticas a nivel comunitario.
7. El mercado de derechos de emisión de GEI, a pesar de su no- vedad y sus dificultades, constituye un instrumento interesante para incentivar la reducción de dichos gases en los supuestos en que las condiciones de eficiencia económica propicien su funcionamiento óptimo. No obstante, no es una garantía por sí solo de que la emi- sión de gases se reduzca, por lo que sigue siendo fundamental la ac- ción legislativa de las instituciones comunitarias y de las autoridades de los Estados miembros. Además, deberán reforzarse las vías para ha- cer efectivo el cumplimiento de la Directiva por los Estados miembros más allá del recurso al artículo 10 del Tratado Constitutivo de la Co- munidad Europea (TCE) y clarificar las consecuencias en términos de responsabilidad patrimonial en caso de incumplimiento.
8. En su corta andadura la nueva Política Energética para Euro- pa (PEE), más que una «política común comunitaria», conforma una «política coordinada para Europa». Ello se debe al deseo de los
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Estados de conservar su soberanía en materia energética. No obs- tante, puede afirmarse que los Estados miembros son ahora cons- cientes de que, sin una actuación coordinada y solidaria, no podrán hacer frente a las amenazas. Aunque el acervo creado por las insti- tuciones comunitarias es insuficiente para construir una política energética comunitaria, sí se ha producido una cierta «europeiza- ción» de las políticas nacionales. Si a ello sumamos el consenso po- lítico ya existente en cuanto a los objetivos, cabe concentrarse en su- perar las discrepancias acerca de los medios que han de utilizarse para la consecución de tales objetivos.
9. En el plano externo, la Unión Europea (UE) debe mantener su liderazgo en las negociaciones del futuro régimen internacional para la lucha contra el cambio climático a fin de lograr la más am- plia participación y la continuidad de los compromisos vinculantes introducidos por el Protocolo de Kioto. La UE predica con el ejem- plo al comprometerse de forma unilateral a lograr una reducción de al menos un 20% de las emisiones de gases de efecto invernade- ro de aquí a 2020 en comparación con 1990. Ahora bien, la necesi- dad de unanimidad para la adopción de las decisiones y los intere- ses nacionales contrapuestos a los de la Comunidad pueden ser elementos que obstaculicen la consecución de una «voz europea co- mún» y de una estrategia firme y persuasiva en los próximos años.
La crisis financiera y la recesión económica global y en la UE han puesto en evidencia la fragilidad del consenso europeo en su políti- ca ambiental, especialmente cuando algunos de sus miembros asu- men posiciones próximas a grandes emisores de gases no partes en el Protocolo o discrepan radicalmente en el reparto interno de la reducción de emisiones a la que se compromete la Unión.
10. Los Estados no partes en el Protocolo de Kioto encuentran en las reglas comerciales internacionales una herramienta para ga- rantizar sus intercambios de mercancías al margen de la legalidad internacional ambiental. La clarificación de la relación comercio- medio ambiente en el seno de la Organización Mundial de Comer- cio (OMC), permitiendo la excepción de medidas que discriminan la comercialización de productos altamente contaminantes, serviría de incentivo para participar en el Protocolo a aquellos países que, sin asumir coste alguno por la protección del medio ambiente, se benefician del esfuerzo realizado por otros Estados.
11. Por otro lado, el sistema de comercio internacional podría convertirse en un instrumento eficaz al servicio de los esfuerzos de la comunidad internacional en materia de cambio climático, me- diante el fomento de la producción de bienes y servicios ecológicos.
Aún está por ver, dada la parálisis de las negociaciones en el marco de la Ronda de Doha, si finalmente podremos contar con un sistema de comercio sostenible y no proteccionista. Las implicaciones comer- ciales de los instrumentos internacionales sobre cambio climático también deberían gozar de atención en las negociaciones post Kioto.
12. El calentamiento global es una realidad que está comenzan- do a desplegar sus efectos perniciosos sobre algunas comunidades especialmente vulnerables, como son los pueblos indígenas. Este fe- nómeno bien puede significar que estos pueblos, debido a su de- pendencia del medio natural, hayan de cambiar de modo de vida o adecuar sus tradiciones a las nuevas situaciones, con la consiguiente pérdida de riqueza cultural. La cooperación entre los países no sólo es importante para mitigar los efectos del calentamiento global, sino también para ayudar a los países y poblaciones más desvalidos a la hora de adaptarse a los impactos del efecto invernadero.
13. El cambio climático puede plantear problemas que afectan a la seguridad internacional, por cuanto el cambio de los ecosiste- mas y la elevación del nivel del mar producirán emigrantes y refu- giados por razones ambientales. No es descabellado pensar que lle- guemos a situaciones de escasez de recursos naturales vitales para el desarrollo humano, como es el agua potable, ocasionando la apari- ción de nuevas contiendas violentas. De hecho, estas preocupacio- nes ya han sido objeto de atención por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y muy probablemente lo seguirán siendo en el futuro.
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