Ev E v al a l u u ac a ci i ó ó n n A Am m bi b i en e n ta t al l E E s s tr t ra at té ég gi i c c a a , , u u n n a a e ev v ol o l uc u ci i ón ó n d d e e l l a a d d e e c c i i s s i i ó ó n n a a l l d d i i a a l l o o g g o o
R R od o dr ri i go g o J Ji i li l i be b er rt to o
T T AU A U C Co on n su s ul l to t or ra a A Am m b b i i en e n ta t al l : :
C C u u r r s s o o d d e e E E A A E E d d e e P P o o l l í í t t i i c c a a s s , , P P l l a a n n e e s s y y P P r r o o g g r r a a m m a a s s pa p ar ra a e el l P Pr ro og gr ra am m a a d de e l l as a s N N ac a ci i on o n es e s U Un ni i da d as s p p a a ra r a e el l
M M ed e di i o o A Am m bi b i en e n t t e e ( (P PN NU UM M A) A )
Rodrigo Jiliberto es economista, MSc en Desarrollo Económico, posee la Suficiencia Investigadora para la obtención del titulo de Doctor en Economía en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Complutense de Madrid. Consultor Senior, experto en análisis ambiental estratégico, formulación de políticas y economía ambiental. Actualmente es Director Adjunto de TAU CONSULTORA AMBIENTAL. Ha sido profesor asociado de Economía de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente de la Licenciatura en Economía de la Universidad Carlos III de Madrid, y de numerosos cursos de post-grado y estudios ambientales. Cuenta con 20 años de experiencia profesional en consultoría ambiental y desarrollo sostenible.
Cuenta con una amplia experiencia en el análisis estratégico, tanto institucional como ambiental. Ha trabajado en la formulación de políticas, planes y programas de desarrollo sustentable en Europa y en América Latina. De la misa forma ha trabajado en el ámbito de los indicadores e índices ambientales, en el área de la contabilidad ambiental y las cuentas de recursos naturales, así como también en la incorporación estructurada de información en la toma de decisión estratégica (modelos de conocimiento para la formulación de políticas ambientales). La evaluación ambiental estratégica de políticas planes y programas es otro de sus ámbitos de experiencia profesional. Es autor de numerosos artículos en su área de especialización. Ha participado y editado varios libros relativos a los temas de medio ambiente y economía y desarrollo sostenible.
INDICE GENERAL
PRESENTACIÓN ...3
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA: UNA PRIMERA PROPUESTA PROCEDIMENTAL...4
1 ANTECEDENTES ...5
2 LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: OBJETIVOS Y PRÁCTICAS ACTUALES ...6
3 PORQUÉ DE UNA NUEVA APROXIMACIÓN A LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ...9
4 HACIA UN NUEVO OBJET O DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: LAS DEMANDAS DE CONSISTENCIA DECISIONAL AMBIENTAL ... 11
5 EL CRITERIO DE PROCEDIMIENTO DE DECISIÓN COMO OBJETO DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA ... 13
6 LOS CP EN EL PROCESO DE DECISIÓN ... 14
7 LOS DOMINIOS DE DECISIÓN AMBIENTAL (DDA): LA UNIDAD DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA ... 16
8 OBJETO DEL PROCEDIMIENTO DE EAE DE PPP Y HERRAMIENTA METODOLÓGICA DE EAE... 19
9 CONCLUSIONES ... 21
10 REFERENCIAS... 22
PROFUNDIZANDO EN LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS...23
11 INTRODUCCIÓN... 24
12 UNA HERRAMIENTA EN EVOLUCIÓN... 25
13 AMPLIANDO EL HORIZONTE DE LA EAE... 28
14 LOS VALORES AMBIENTALES DE DECISIÓN Y LOS REQUISITOS DE
CONSISTENCIA DE LA DECISIÓN ... 31
15 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE LOS PPP... 32
16 EL SISTEMA AMBIENTAL SECTORIAL... 36
17 EL SISTEMA TRANSPORT E-MEDIO AMBIENTE-TERRITORIO (TAT)... 37
18 CONCLUSIONES ... 44
19 REFERENCIAS... 47
LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ...49
20 INTRODUCCIÓN... 50
21 EAE UN CONCEPTO EN EVOLUCIÓN Y PROGRESO... 52
22 UNA REINTERPRETACIÓN DE LA EAE EN CLAVE INSTITUCIONAL Y DE GOBERNABILIDAD... 58
23 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS REVISITADA ... 63
24 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL SUSTANTIVA DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS... 66
25 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL PROCEDIMENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS... 72
26 LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DELIBERATIVA DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS... 74
27 CONCLUSIONES ... 75
PRESENTACIÓN
1A continuación se recogen parcialmente tres textos que fueron escritos con importantes lapsos de tiempo entre si y que reflejan bien la evolución del concepto de EAE en la que su autor ha venido trabajando en los últimos 15 años.
El primero de ellos denominado EAE: Una Aproximación Analítica, recoge los principios en los cuales se fundo un importante proyecto de europeo de investigación denominado ANSEA, Analytical Strategic Environmental Assessment, que pionero en la generación de una corriente al interior de la reflexión sobre la EAE, que hoy podemos denominar EAE centrada en la decisión.
El segundo texto denominado La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas responde a la materialización de un siguiente paso en el desarrollo conceptual de la EAE, cual la identificación de la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, propia y diferencial con respecto la de los proyectos.
Con estos dos pasos se ha identificado una EAE que se ha diferenciado en su objeto evaluación, el proceso de decisión, y su contenido ambiental sustantivo de evaluación de la EIA, pues el objeto de eevaluación de ésta es un producto, el proyecto, y su dimensión ambiental el impacto ambiental.
El último artículo titulado Profundizando en la Dimensión Institucional de la EAE recoge la reflexión que ha generado la experiencia de la aplicación de los conceptos desarrollados más arriba. Esta reflexión se hace cargo de la necesidad de incorporar la dimensión político institucional a la definición de la EAE.
En este sentido aboga por incorporar a los conceptos anteriores una derivada deliberativa, en el sentido de que la EAE no puede ser comprendida como una herramienta única o primordialmente técnica, sino como una herramienta de construcción de institucionalidad ambiental basada en el diálogo y el compromiso.
1 Este texto fue parte del Curso de EAE Políticas Planes y Programas organizado por el PNUMA oficina regional para América Latina, en Cista Rica en Diciembre de 2009.
Evaluación Ambiental Estratégica Analítica: una primera
propuesta procedimental
1 Antecedentes
Este articulo recoge los resultados de los trabajos de investigación que durante varios años viene realizando TAU Consultora Ambiental en Evaluación Ambiental Estratégica, que se han perfeccionando y mejorado en un proyecto europeo ANSEA -,(Acrónimo de Analytical Strategic Environmental Assessment, EAEA en español), junto a otras empresas, Universidades e Institutos europeas financiado bajo el 5º Programa Marco de Investigación de la Unión Europea.
El objetivo del proyecto ANSEA es proveer una mejora teórica y metodológica de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), y proporcionar un marco de apoyo para la implantación de la Directiva Europea de EAE (Directiva 2001/42/EC) y para su adaptación y aplicación a las diversas realidades nacionales en Europa, y, a su vez, apoyar el desarrollo de la EAE a escala internacional.
El proyecto ANSEA ha desarrollado una aproximación a la evaluación ambiental, que rescatando la experiencia internacional existente en este campo, incorpora el conocimiento aportado por la teoría de la decisión a la evaluación ambiental, con el fin de asegurar la integración de los valores ambientales en los procesos de tomas de decisión estratégicas como son los que dan lugar a Políticas, Planes y Programas (PPP).
ANSEA propone una aproximación complementaria a las actuales prácticas de EAE centrando el análisis en la toma de decisión. Su propuesta consiste en que aquellos momentos del proceso de decisión de una política, plan o programa (PPP) susceptibles de generar, directa o indirectamente, un efecto ambiental, puedan ser identificados y tratados apropiadamente mediante una consideración analítica detallada de los mismos.
La aproximación de ANSEA se caracteriza por su enfoque centrado en el proceso de toma de decisión, el que es ambientalmente cualificado sobre la base de un conjunto de criterios de decisión ambientalmente relevantes.
Esta aproximación nace de la constatación de las limitaciones prácticas y teóricas de la evaluación ambiental estándar, enfocada en la predicción de impactos, cuando ésta se aplica a decisiones estratégicas.
El presente artículo presenta los principales resultados del proyecto y su aproximación metodológica básica, no obstante incorpora aspectos que van más allá de los tratados en el mencionado proyecto de investigación.
2 La Evaluación Ambiental Estratégica: objetivos y prácticas actuales
La definición de Sadler y Verhem de evaluación ambiental estratégica, que es bastante común hallarla citada en la literatura de evaluación ambiental estratégica, es útil para hacer un breve análisis de lo que hoy día se define comúnmente como EAE. Sadler y Veheem (Sadler y Veheem, 1996) dicen que: “La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales”.
Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado parcialmente esta perspectiva, no obstante la del año 1996 sigue siendo útil para introducir los temas que interesan en este apartado.
En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas (en adelante PPP) e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Entonces, esta definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales de las decisiones.
Es decir, viene a decir lo siguiente: “si somos capaces de identificar las consecuencias ambientales, esas consecuencias ambientales pueden considerarse como los criterios ambientales a introducir en la decisión”; esos son los indicadores, los criterios que permitirán incorporar la dimensión ambiental en la decisión; entonces hay una identificación entre consecuencias ambientales de la decisión y criterio ambiental.
De esto se deriva claramente que el objeto analítico de la evaluación ambiental estratégica son los efectos ambientales de los PPP o sus impactos.
No obstante, existe una gran discusión con respecto de si los impactos de los planes, políticas y programas realmente se pueden estimar o no, incluso si son identificables a priori. (Jiliberto y Alvarez Arenas 2000 y Jiliberto 2002)
PPP. (Therivel y Partidario, 1996) Ciertamente, no resulta fácil estimar los impactos futuros de decisiones de la complejidad que tiene los PPP. Es muy difícil saber, por ejemplo, cuál es el impacto ambiental de una política arancelaria. En general son tantos los supuestos que hay que hacer para llegar a estimar el efecto ambiental de cualquier PPP, que se tendió a reemplazar el término impacto por el de “efecto o consecuencia”.
Esto hace que lo que se entiende hoy en día como evaluación ambiental estratégica a escala internacional es, más que una metodología fundada en una definición estricta, una práctica que gira alrededor de un objetivo, que se identifica más o menos con la definición antes mencionada. Esa práctica consiste en someter a un PPP cualquiera a un análisis compuesto por una serie de pasos estancos que se han ido estandarizando.
Este procedimiento estándar es muy similar al seguido en los estudios de impacto ambiental. Es decir, cuando se hace una evaluación ambiental estratégica de planes, políticas o programas, se sigue más o menos una cadencia de actividades que se asemejan a los de los estudios de impacto ambiental sin necesidad de que se hallen tan formalizados como éstos. (Therivel y Partidario, 1996: Sadler, 1996) Estos pasos son aproximadamente los que siguen y que se recogen en la tabla que se presenta a continuación. En primer lugar se realizan unos análisis previos de la política que sirven para establecer si el PPP en cuestión tiene que ser sujeto de una evaluación ambiental estratégica y en los cuales se define el marco institucional y social en que esa política se debe estudiar.
Luego, se define el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, que supone realizar un análisis previo de los valores ambientales afectados. Esto es el segundo paso que en inglés se denomina screening.
Luego, se procede a realizar el análisis ambiental donde se identifican y caracterizan las alternativas, se hace un estudio base del estado del medio ambiente asociado a la política en cuestión. Luego entra en escena el proceso de evaluación de la información externa, se recopila información sobre el plan, política o programa. Se hace referencia a las alternativas, se incluyen expertos y organizaciones independientes. Luego viene la fase de participación pública y finalmente viene la fase de la toma de decisión. Aquí se analizan las alternativas, donde se supone que se han incorporado todas sus posibles consecuencias ambientales, se decide sobre una; se hace un informe de evaluación ambiental estratégica y se hace un plan de seguimiento de esto.
Procedimiento de EAE 1. Análisis previo de la PPP
• Identificación de los objetivos de la PPP
• ¿Se requiere una EAE?
• Definición del marco institucional y social 2. Definición del ámbito de aplicación de la EAE
• Análisis previo de los valores ambientales afectados 3. Análisis ambiental
• Identificación y caracterización de las alternativas
• Informe del estado del medio ambiente
• Evaluación de la información externa
• Recopilación de información sobre la PPP
• Georreferenciación de las alternativas
• Inclusión de expertos y organizaciones independientes 6. Participación pública
7. Toma de decisión
• Análisis de las opciones alternativas 8. Información sobre la EAE
9. Seguimiento
• Identificación de las medidas de seguimiento Fuente: Jiliberto, Alvarez-Arenas (2000)
Esta es, a grandes rasgos, y sin ningún afán de generalidad, la cadencia que tienen las prácticas actuales de EAE.
Esta cadencia del proceso de EAE no está suficientemente justificada lógicamente.
3 Porqué de una nueva aproximación a la evaluación ambiental estratégica
La EAE en su formato actual plantea a cualquier practicante un dilema, pues es insuficiente metodológicamente decir de forma genérica que es preciso evaluar las consecuencias ambientales de un plan. De ello surgen inmediatamente una serie de preguntas difíciles de responder: ¿Cuáles son las consecuencias ambientales de un plan? ¿Cuáles son los efectos ambientales de un plan hidrológico? ¿Dónde se les captura? ¿Dónde están? ¿Están en los programas, o se materializan en las obras a que el Plan da lugar? ¿O están en una decisión, como la que decide, por ejemplo, que el objetivo del plan es satisfacer todas las necesidades de agua? ¿No hay allí una decisión que tiene un virtual impacto ambiental mucho más importante que las obras en las cuales se materializa finalmente el plan?
Luego, ¿Cómo integrar esas supuestas consecuencias ambientales en la decisión?
¿Es posible hacerlo diciendo: “el impacto de las supuestas obras que este plan favorece son tan grandes que resulta que el plan no se puede llevar adelante”, cuando éste se tardó 10 años en elaborar?. Imposible, un plan es un producto social complejo que no es iterable. ¿Cómo es posible incorporar las consecuencias ambientales de la decisión, entonces, cuando lo que se analiza realmente es un proceso de decisión y no una decisión final?
Los planes, políticas y programas son procesos sociales de decisión que no se pueden optimizar ex post a partir de los outputs que generan. Pero, ¿cómo se hace para incorporar el criterio ambiental en ese proceso si el supuesto criterio ambiental, entendido como las consecuencias ambientales del mismo, solo se conoce al final del proceso?
De esto se deriva que es necesario sentar unas bases metodológicas que faciliten una práctica coherente de la EAE.
La clave para hallar la respuesta a estas preguntas radica en entender que las cuestiones que las prácticas de EAE evalúan de facto van mucho más allá de lo son los hipotéticos efectos ambientales de PPP. Es decir, es preciso percatarse de que existe una dicotomía entre la práctica de la evaluación ambiental estratégica y lo que es su definición, suficientemente bien recogida en el texto de Sadler y Verheem. (Jiliberto y Alvarez-Arenas, 2000)
Si bien la definición formal de EAE dice que su objetivo es analizar las consecuencias ambientales de los PPP para incorporarlos en la decisión, en la
en ocasiones mucho más importantes que sus hipotéticos efectos ambientales. Por ejemplo, es mucho más importante o tan importante como conocer las consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por ejemplo, se han analizado todas las alternativas posibles, incluso la alternativa de no hacer nada.
En ocasiones tan importante como saber si el efecto de una decisión sobre el agua va a ser A, B, o C, o sobre el paisaje va a ser X o Y, es saber, por ejemplo, si la demanda, la estimación de la demanda social, que hay detrás de un plan está bien estimada. Sucede con frecuencia en el ámbito de la planificación hidrológica, como en otras áreas de política, que las demandas de agua para los próximos 15 o 20 años, los pronósticos de demanda, están mal calculados. De esa estimación de demanda se derivaba un conjunto de obras que duplicaba la necesidad real.
Entonces, ¿qué es ambientalmente importante?
Mucho más o tan importante que un plan de carretera diga si la carretera va a afectar, segmentar o fragmentar, los espacios naturales, es que halla establecido desde sus inicios objetivos ambientales y que los halla identificado y desarrollado apropiadamente. Eso, evidentemente, es mucho más importante ambientalmente que ir única y exclusivamente a los efectos finales, a sus consecuencias ambientales.
Mucho más o al menos tan importante como conocer el efecto ambiental final de la planificación es saber como se ha gestionado la información que entra en la decisión.
Mucho más importante o al menos de igual importancia en el caso de una decisión estratégica, como lo es un PPP, termina siendo la optimización ambiental global de la decisión antes que la consideración de sus puras consecuencias ambientales estrictas.
En síntesis, la evaluación ambiental estratégica no se ha limitado y no puede limitarse a evaluar los efectos ambientales de un PPP, aunque evidentemente, también tiene que incorporarlos en su análisis.
4 Hacia un nuevo objeto de análisis de la evaluación ambiental estratégica: Las demandas de consistencia decisional ambiental
De esta constatación surge la pregunta de qué debe analizar la evaluación ambiental estratégica, si es que ya no debe limitarse a las consecuencias ambientales de las decisiones.
En una primera instancia, se ha dicho que aquello que tiene que analizar una evaluación ambiental estratégica son los factores ambientales relevantes de un PPP. Porque todo lo que se ha dicho que importa en una EAE, particularmente a lo que se hace mención en la literatura de EAE, y en algunos textos legislativos al respecto, son, lo que se puede denominar, los factores ambientales relevantes de una política, plan, o programa.
De hecho todo lo que resulta ambientalmente relevante, a lo cual se ha hecho mención anteriormente, los cálculos de demanda, la incorporación de información ambiental adecuada, etcétera, podrían denominarse factores ambientales relevantes de un PPP.
Y en realidad es una palabra atractiva porque parece que incorporara todo. Pero, a la vez que incorpora todo, no define nada. Porque el problema que enfrenta una EAE es contar con una metodología que le permita identificar eso que se denomina factor ambiental de forma práctica, operativa. El concepto de factor ambiental no da solución a esto. Indica que hay que analizar algo de relevancia ambiental asociado a los PPP, pero sin señalar cuál es su naturaleza, lo que resulta meteorológicamente muy poco operativo. Para avanzar metodológicamente es precisa alguna guía metodológica, alguna guía analítica.
El común denominador al conjunto de esas demandas ambientales que se le formula al PPP, es decir, el factor común de esto que se denominan factores ambientales, tales como “ten en cuenta todas las alternativas, incorpora la mejor información, incorpora participación pública, incorpora criterios ambientales para caracterizar las alternativas, luego cuando selecciones las alternativas por favor, utilice un método consistente”, etcétera, es que son demandas de mejora de la consistencia decisional del proceso de decisión.
Todas estas demandas ambientales, a las políticas, a los planes y a los programas son demandas de mejoras de la consistencia decisional del procedimiento de decisión, que suponen en última instancia un beneficio ambiental. (Jiliberto, 2002).
Un punto de partida entonces de la propuesta de EAE analítica es que si se analiza la práctica de evaluación ambiental estratégica, es posible constatar que lo que la ha intentado hacer hasta ahora, quizás de forma inconsciente, es evaluar si esa política, plan o programa cumple con algo, y ese algo es siempre una demanda ambiental de consistencia decisional que la sociedad le plantea a la PPP en cuestión. Demanda que entiende que es importante que se cumpla porque es ambientalmente relevante, es decir, son demandas de consistencia decisional que son ambientalmente relevantes.
Por ejemplo, es ambientalmente relevante el que la decisión contemple todas las alternativas posibles. ¿Por qué es ambientalmente relevante?, Porque evidentemente si se deja arbitrariamente una afuera, quizás esa, sea ambientalmente más blanda que las otras que se han considerado.
Pero ¿por qué es una demanda de consistencia decisional? Por que se trata de una demanda, o una instrucción sobre cómo deben discurrir los procesos de decisión.
Ahora bien, se pueden plantear demandas de consistencia decisional, pero no cualquier demanda de consistencia decisional. Sólo son válidas aquellas demandas de consistencia decisional que se enmarcan en pautas socialmente aceptadas de consistencia de la decisión. Es decir, no se le puede exigir a un proceso de decisión
“contempla sólo alternativas que no supongan perjuicio ambiental”, pues ello iría contra otro principio de consistencia decisional que dice que las opciones deben valorarse teniendo en cuenta todos los intereses en juego, y esa demanda supondría poner el valor ambiental por sobre los otros valores sociales, como el económico, el social, o el territorial, y alguno de ellos pudiera justificar una alternativa que daña el medio.
En principio todas esas demandas que se plantean a las PPP son demandas de consistencia decisional, de hacer bien las cosas, porque esas cosas bien hechas en una “n” derivada posterior tienen un beneficio ambiental. Por lo tanto, se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un proceso destinado a evaluar la consistencia decisional del proceso de decisión desde una perspectiva ambiental que asegure que esas demandas de consistencia decisional del proceso decisional se cumplan para que produzca, entonces, el mayor beneficio ambiental posible.
5 El criterio de procedimiento de decisión como objeto de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica
Para hacer operativa una demanda de consistencia decisional en un proceso de decisión ésta se debe formular como un criterio de procedimiento que el proceso de decisión debe respetar.
Entonces, una primera propuesta de objeto de análisis de la EAE gira en torno al concepto de criterio de procedimiento (CP) y la tarea de la EAE sería la de identificar tales CP, identificar los momentos donde respetar la consistencia decisional es relevante ambientalmente.
Un criterio de procedimiento es una prescripción de cómo debe ser tomada una decisión en un momento específico del proceso de decisión y tienen como objetivo asegurar la incorporación de los valores ambientales y de sostenibilidad en el proceso de toma de decisión. Los CP se basan en principios de decisión representativos de valores aceptados y requeridos por la sociedad.
Un CP es, por ejemplo, que se consideren todas las alternativas; un CP es que no se seleccionen las alternativas de forma discrecional, que se consulte a la opinión pública.
Este concepto permite diseñar un procedimiento metodológico sistemático de EAE centrado de identificación de los CP de modo que el planificador y el evaluador puedan asegurar que el proceso de formulación de esa política, plan o programa los ha considerado adecuadamente.
6 Los CP en el proceso de decisión
Para los efectos que aquí preocupan, y de un modo simplista, un proceso de toma de decisiones se puede dividir en dos grandes momentos. Por un lado, están los momentos de gestión de información, que preparan y alimentan, por el otro lado, a los momentos de la toma de decisión.
En los primeros se ve que hay una gran demanda de consistencia decisional relacionada con la forma en que se gestiona la información, todo tipo de información. Es muy importante para el proceso de toma de decisiones, por ejemplo, el cómo se gestionan la información relativa a los valores ambientales que esa decisión pone en juego, si es un plan de carretera, si es un plan de transporte, si es un plan de desarrollo urbano. Es muy relevante, saber cuál es la información que entra al proceso, porque si se alimenta el proceso con información inadecuada, la decisión será peor, que si le suministro una información apropiada.
Por otra parte en los momentos de toma de decisión hay a grandes rasgos las siguientes demandas de consistencia decisional:
• que haya una suficiente identificación y definición de las alternativas;
• que haya una suficiente identificación y definición de los criterios ambientales de valoración de las alternativas, y
• que la selección de la alternativa sea consistente
Es decir, ambientalmente interesa que en esos momentos se consideren todas las alternativas posibles, que se consideren también las ambientalmente blandas, y también aquellas que suponen no hacer nada, que se identifiquen las variables ambientales que caracterizan esas alternativas, es decir, que se definan cuáles son los criterios ambientales de valoración de esas alternativas, en igualdad de condiciones que se definen otros criterios, como los económicos, y finalmente que se seleccione una opción por un método no-discrecional, utilizando las herramientas de decisión que proporciona el estado del arte en la materia.
La evaluación ambiental tradicional se ha centrado básicamente en una sola de esas demandas de consistencia decisional consistente en la identificación y estimación de los criterios ambientales de valoración de las alternativas. Es decir,
Y finalmente, con carácter general, importa ambientalmente en la decisión:
• la estructura lógica del proceso de decisión
• la adecuada información ambiental
• la adecuada participación pública
• la disponibilidad de criterios de política ambiental y/o sustentabilidad
• la revisión e iteración ex post del proceso de decisión
Lo que se ha denominado los CP constituirían el objeto de análisis de la EAE analítica. Como se ha dicho, los CP no son arbitrarios, sino que se derivan del hecho objetivo de que contamos con unos patrones de consistencia decisional que exigimos que se cumplan cuando se toman sobre todo decisiones públicas y se derivan también del hecho que tenemos unos valores ambientales que esas decisiones deben considerar. La conjunción de esos dos hechos sociales da lugar al concepto de criterio de procedimiento.
7 Los dominios de decisión ambiental (DDA): la unidad de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica
El siguiente paso metodológico, es definir lo que se denomina los dominios de decisión ambiental (DDA) que es la unidad de análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica.
Los dominios de decisión ambiental son momentos en el proceso de toma de decisión donde se toman decisiones críticas que tienen una implicación ambiental.
Estas implicaciones ambientales, directas o indirectas, caracterizan la dimensión ambiental de un DDA. Los DDA ofrecen una oportunidad de integración sistemática de la información y de los valores ambientales a la decisión.Como se entenderá, la descripción informacional detallada del proceso de decisión permite la identificación y caracterización de los DDA de un proceso de decisión específico.
La siguiente tabla recoge una descripción analítica de una fase de un proceso de planificación del transporte urbano, donde se ilustra como un proceso de decisión puede ser descrito como compuesto por dominios de decisión.
PRIMERA
ETAPA: FORMULACIÓN DE OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE PLANIFICACIÓN
SEGUNDA ETAPA:
ANÁLISIS DEL SISTEMA DE TRANSPORTE EN EL CONTEXTO URBANO
Tarea A: Definición del área de estudio y zonificación
Tarea B: Descripción operacional del sistema de transporte Subtarea B.1 Definición de la red de transportes
Subtarea B.2 Catastro de transporte público Subtarea B.3 Catastro de Infraestructura vial Tarea C Caracterización de la Demanda Subtarea C.1 Análisis socio-demográfico
Subtarea C.2 Encuesta a hogares
Elemento C.2-1 Caracterización socioeconómica de hogares Elemento C.2-2 Estratificación de Ingreso por hogar
Subtarea C-3 Encuesta a origen y destino
Elemento C.3-1 Definición de tasa de viajes por persona /hogar Elemento C.3-2 Características de los viajes por persona /hogar Fuente: TAU Consultora Ambiental-Intrat (1998)
Un CP genérico a todo proceso de decisión complejo como es un PPP es el que se estime apropiadamente la demanda que le da lugar. Por ejemplo, en el caso de un plan de transporte urbano la sobre estimación de la demanda de transporte en el escenario temporal del plan da lugar a que se planifiquen más infraestructuras de las que serían necesarias en el caso de que la demanda se hubiese estimado correctamente. Por ello este CP es tan relevante y son relevantes los dominios de decisión donde esto tiene lugar. Son esos dominios los que importan para dar cuenta de este CP. Entonces, en base a una descripción del proceso de decisión según sus dominios de decisión elementales se puede identificar todos aquellos que importan desde el punto de vista de este CP específico. Se obtiene así los DDA ligados a este CP específico. Esta operación se puede repetir para todos los CP significativos de cada PPP y se obtendrá su listado específico de DDA y CP.
La evaluación ambiental estratégica analítica (EAEA) se articula en torno a un objeto analítico de estudio que son los criterios de procedimiento de decisión y a una unidad analítica de estudio que son los dominios de decisión ambiental.
8 Objeto del procedimiento de EAE de PPP y herramienta metodológica de EAE
La EAE de PPP se centra de acuerdo a la metodología de EAEA desarrollada en la mejora ambientalmente orientada del proceso de decisión. Según ésta aproximación la incorporación de la dimensión ambiental al proceso de decisión pasa por generar ex ante y verificar ex post prescripciones (criterios) de trabajo para unidades singulares, o momentos del proceso de decisión.
Siendo así, el procedimiento de EAE tiene como objeto de trabajo criterios de procedimiento (CP) aplicados a momentos específicos del proceso de decisión, los Dominios de Decisión Ambiental (DDA).
En una primera instancia el procedimiento de EAE identifica y evalúa DDA, prescribiendo acciones a realizar en ellos. En una segunda instancia el procedimiento de EAE valora las actividades realizadas en esos DDA, y sugiere mejoras o modificaciones.
Por tanto, los objetos de análisis del procedimiento de EAE son básicamente los procedimientos del proceso de decisión, no sus resultados últimos. Son estos procedimientos los que iterativamente el procedimiento de EAE va evaluando ex ante y valorando ex post.
La EAEA se centra, en primera instancia, en la identificación de los dominios de decisión cuya secuencia conforma el propio proceso de planificación. La decisión no es, en este contexto, referida tan solo al breve momento de la decisión en sí, sino que se entiende como un concepto extendido también a las fases previas que la justifican, conciben y dotan de contenidos. En este entendimiento de la metodología EAEA, la participación pública tiene como principal función la de contribuir a dotar de contenidos a algunas de las decisiones claves. Interviene pues como un insumo más en cualquier decisión y su concreción debe pues responder básicamente a los mismos criterios que se apliquen en la identificación y consideración de otros insumos de decisión.
El proceso clave previo será pues el de la clasificación funcional de las tareas de la planificación y la identificación de los DDA que, a su vez, irán progresivamente concretándose a medida que se avance en el desarrollo de la PPP.
De esta forma, la EAEA pretende la creación de un mapa de unos hitos de decisión previstos, mapa que deberá ser dinámico, en el sentido de que será necesaria su
actualización y mejora permanente a medida que el propio PPP se vaya perfilando y las imprecisiones e imprevisiones iniciales se puedan ir concretando y ajustando.
La iterativa actualización ex ante de ese mapa y la iterativa valoración ex post del camino recorrido, son las bases metodológicas y el contenido sobre las cuales opera de facto el procedimiento de EAE, tal como se recoge en la figura siguiente para un caso de planificación continua del transporte.
Evaluación Ex-ante:
generación de criterios de trabajo y
recomendaciones
Aplicación de criterios de trabajo al
proceso de decisión Diagnóstico
Inicial:
entender proceso de
decisión
Elaboración de mapa con
hitos de decisión relevantes
(Iteración)
Metodología de EAE para el Proceso de Planificación Continuo
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
EAE del Proceso de Planificación Continuo del Transporte: Método Iterativo
Modificación del proceso de decisión Participación
Pública
Valoración Ex-Post del
camino recorrido
Fuente: TAU, TAU-Econat, 2002
9 Conclusiones
La EAEA intenta proveer una base metodológica consistente para la implementación de la EAE y en particular de la Directiva europea de EAE. A partir de su aproximación centrada en el proceso de decisión es posible articular un proceso completo de EAE que de solucione a todas las facetas que un procedimiento de este tipo tiene.
No obstante, se trata de un proceso de investigación que ha generado unas propuestas metodológicas coherentes que es preciso testar prácticamente de forma más masiva. De ese proceso saldrán nuevas aportaciones que mejoraran la aplicabilidad de este instrumento.
10 Referencias
• Jiliberto R, (2002), Decisional Environment Values as object of analysis of Strategic Environment Assessment, in Impact Assessment and Project Appraisal (IAPA), volume 20, number 1, March 2002, pages 61-70, Reino Unido.
• Jiliberto, R. y Álvarez Arenas, M. (Ed) (2000) Evaluación Ambiental Estratégica de Políticas, Planes y Programas. TAU Group, Madrid.
• Sadler, B. and Verheem (1996) Strategic Environmental Assessment - Status, Challanges and Future Directions. Ministry of housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherland, the Hague, The Netherland
• Sadler, B. 1996. International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment: Final Report – Environmental Assessment in a Changing World.
Canadian Environmental Assessment Agency and International Association for Impact Assessment.
• TAU Consultora Ambiental, TAU-Econat (2002), Análisis Metodológico de la EAE de Planes de Transporte Urbano, Etapa I, Secretaria Técnica de Transporte, Ministerio de Planificación, Santiago, Chile.
• TAU Consultora Ambiental - Intrat (1999). Metodología Básica para la Formulación y Evaluación Ambiental de Planes y Políticas de Transporte Urbano.
Comisión Nacional de Medio Ambiente. Santiago de Chile.
• Therivel, R., Wilson, E., Thompson, S., Heaney, D., Pritchard, D. (1992).
Strategic environmental assessment. Earthscan.
• Therivel, R. and Partidario, M. (1996). The practice of strategic environmental assessment. Earthscan.
• Verheem R. A. and Tonk J. A. M. N. (2000), Strategic environmental assessent:
one concept multiple forms, in Impact Assessment and Project Appraisal Volume 18, number 3, September 2000, 177-182.
La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas
11 Introducción
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se halla aún en fase de desarrollo. Eso significa que es necesario reflexionar con cierto detenimiento sobre qué es y que significa este instrumento en el marco de la política y gestión ambiental de un país.
Eso es lo que se trata de realizar a continuación. Este texto constituye un intento de evaluar el estado del arte y delinear una propuesta de EAE centrada en la mejora de la decisión, y focalizada en la mejora de los procesos de decisión, que va ganado paulatinamente terrero entre los teóricos y profesionales de la EAE.
La EAE necesita dotarse de un marco teórico y conceptual propia, liberarse de los modelos y conceptos propios de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, para poder abordar los retos que supone mejorar ambientalmente decisiones estratégicas complejas, como son las políticas, los planes y los programas (PPP). Ese es uno de los objetivos que se abordan en primer lugar en este texto. Se trata de definir el objetivo particular y diferencial de la EAE como herramienta de apoyo a la toma de decisiones estratégicas. Esta particularidad está recogida sintéticamente en dos conceptos que se proponen, el de requisitos de consistencia decisional, y el de valores ambientales de decisión.
La EAE necesita, además, identificar la dimensión ambiental propia y diferencial de las decisiones estratégicas respecto de la de proyectos, que es abordada por la EIA. La dimensión ambiental de un proyecto se ha representado mediante un modelo simple que consiste relacionar un determinado proyecto con el medio ambiente a través de vectores lineales de impacto. Este modelo, cuya expresión metodológica y operativa es el concepto de impacto ambiental ha sido útil para identificar y dar cuenta de la dimensión ambiental de proyectos. Aquí se propone que la dimensión ambiental estratégica, que es la que debe ser competencia y atañe a la EAE de decisiones estratégicas, debe estar representada por un modelo más complejo y de base metodológica sistémica que aquí se denomina sistema ambiental sectorial, y que como tal representación de la dimensión ambiental estratégica de decisiones estratégicas debe constituir un referente central en el proceso de EAE.
12 Una Herramienta en Evolución
Sadler y Verheem han propuesto una definición de evaluación ambiental estratégica que es recurrentemente citada en la literatura. Un breve análisis de la misma nos sirve para entender cómo ha evolucionado la comprensión de los objetivos y fines de la EAE. “ La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales”. (Sadler y Veheem, 1996) Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado parcialmente esta perspectiva.
En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Esta definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales de las decisiones.
De esto se deriva inmediatamente que el objeto analítico de la evaluación ambiental estratégica lo constituyen los efectos ambientales de PPP o sus impactos. Es decir, que metodológicamente la EAE debe fundamentalmente proveer herramientas de análisis que permitan identificar y predecir los impactos, efectos o consecuencias ambientales de las decisiones estratégicas.
La práctica de la EAE, no obstante, ha obligado a ir modificando las pretensiones iniciales respecto a los objetivos últimos de la EAE. Es así como en la literatura de EAE es factible hallar autores que inicialmente definían la EAE como un instrumento destinado a “evaluar los impactos ambientales de los planes, políticas y programas” (Therivel et all., 1992) y que con el paso de los años, y en la medida en que se hizo más evidente que no resultaba tan fácil evaluar los impactos de los PPP, han modificado sus posturas iniciales al señalar que la EAE tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los PPP. (Therivel y Partidario, 1996) para señalar más tarde que “la EAE es un proceso dirigido a proveer a la autoridad responsable de la política,...de una comprensión holística de las implicaciones de la propuesta de política..” (Brown Therivel, 2000).
La dificultad material para obtener datos medianamente ciertos sobre los impactos futuros de decisiones de la complejidad que tienen los PPP es responsable de esta
evolución y es la responsable de que se haya tendido a reemplazar el término
“impacto” por el de “efecto” o incluso por el menos explícito de “implicaciones”.
Así es como este proceso de modificación del entendimiento de los fines de la EAE ha continuado y una más reciente definición lo deja patente. “En general, la EAE se entiende en la actualidad como un proceso de identificación y consideración de la dimensión, efectos y consecuencias ambientales de PPP o de otras decisiones de alto Nivel” (Dalal-Calyton, Sadler, 2005). A las versiones anteriores se le añade el concepto más impreciso de “dimensión”, iniciando un vuelco que parece inevitable a largo plazo, a saber, el descentrar la EAE del concepto de impacto para focalizarla hacia conceptos más acordes con la naturaleza propiamente estratégica del instrumento.
De manera creciente la EAE es entendida como un proceso destinado a mejorar los procesos de decisiones desde una perspectiva ambiental. (Jiliberto, 2002 y 2004;
Bina, 2003) Una reciente definición propuesta en el ámbito del Banco Mundial refleja bien esta tendencia, según la cual la EAE consiste en “ una aproximación participativa para posicionar, en el centro de la toma de decisión, los aspectos ambientales y sociales e influir en la planificación del desarrollo, la toma de decisiones y los procesos de implementación a nivel estratégico” (Mercier, 2004).
Este escenario ha llevado a que en la actualidad se reconozcan tres aproximaciones básicas a la EAE: una inspirada en la EIA, otra inspirada en lo que en la terminología inglesa se conoce como “policy appraisal”, es decir, entendida como una metodología de evaluación de políticas orientada por objetivos y, finalmente, una aproximación de EAE integradora, inspirada en la integración de la dimensión ambiental en el proceso de decisión, utilizando parte del instrumental del “policy appraisal”. (Dalal-Calyton, Sadler, 2005; EC 2001).
No obstante, entre la evolución conceptual y la práctica operativa en EAE hay todavía una valla que salvar, pues una nueva conceptualización requiere una nueva aproximación metodológica, cosa que hasta ahora no se ha solventado consistentemente. Esta carencia es la que ha animado al proyecto europeo denominado Evaluación Ambiental Estratégica Analítica (ANSEA). Este ha intentado proveer una metodología de EAE consistente con una definición conceptual de la EAE desde las ciencias de la decisión y la planificación estratégica, que obviamente
evaluación ambiental consiste en alimentar una decisión con información, lo más objetiva posible, sobre las probables relaciones futuras de dos entidades separadas, por un lado, una decisión, y por el otro, el medio ambiente. Paradigma del cual se deriva el extemporáneo racionalismo sustantivo que domina las prácticas de la EIA y de mucha de la EAE.
La evaluación ambiental tiene un objetivo mucho más genérico, a saber, incorporar valores, que toman la forma de criterios de decisión, a una decisión. Si estos criterios son objetivables o no es un tema secundario.
13 Ampliando el horizonte de la EAE
Este paradigma dominante en la evaluación ambiental plantea, a cualquier practicante, un serio problema pues, por un lado, le señala que el objetivo de la EAE es la estimación de los efectos ambientales de una decisión estratégica, y por el otro, cuando se trata de hacer operativa la identificación de tales efectos, lo que interesa de facto es identificar los efectos de unas decisiones futuras, que son las acciones a que esa decisión estratégica va a dar lugar.2
Ahora bien, las decisiones estratégicas, no tiene por objeto per se prefigurar la miríada de decisiones jerárquicas inferiores que se producirán a partir de ella, sino básicamente generar marcos de decisión estratégicos, consistentes con objetivos estratégicos, para mejorar un estado de cosa, visto en perspectiva.
En otros casos, aunque las decisiones jerárquicas inferiores no formen parte constitutiva de la decisión estas decisiones jerárquicas inferiores están incorporadas a modo de facilitar un análisis de factibilidad de la decisión estratégica y no para determinarla hasta sus últimas consecuencias. Es el caso de determinados planes hidrológicos, o de una estrategia de desarrollo regional. Es decir, las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, se incorporan al proceso de decisión estratégico con el fin de concretizar la decisión y así poder discernir si es factible o no a grandes rasgos. Todo lo cual no significa que lo que se esté decidiendo sean las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, sino las estrategias. Lo que puede perfectamente suceder es que durante la implementación las decisiones estratégicas se materialicen, por razones de oportunidad, en decisiones jerárquicas inferiores diferentes a las utilizadas en el proceso de decisión para evaluar la factibilidad de la estrategia o el plan.
Finalmente, en algunos casos esas decisiones inferiores, tal que proyectos, forman parte de la decisión final, pero casi al igual que en el caso anterior, éstas están disponibles cuando el proceso de decisión se halla muy avanzado, y están disponible a una escala muy baja, en un formato agregado. Puede ser el caso de un plan de transporte multimodal.
Por tanto, para una buena cantidad de casos de planes y programas, y para las políticas de forma general, las decisiones jerárquicas inferiores, tales que proyectos, no forman parte de la decisión de ningún modo. En otros casos, estas decisiones jerárquicas inferiores de las cuales se trata de identificar sus efectos, están disponibles pero, muy al final del proceso de decisión, en un formato agregado, a veces como una mera enunciación, a nivel aún menos detallado que el de un estudio de prefactibilidad, datos con los cuales es imposible hacer ninguna estimación seria de sus futuros efectos, o no poder realizarla cuando es factible que tenga una mínima posibilidad de afectar a los aspectos estratégicos de la decisión en marcha. Todo esto resta este tipo de cálculo la seriedad necesaria como para que la evaluación ambiental de toda la decisión estratégica pivote alrededor de una información de tan poca calidad y baja certidumbre.
Las EAE se ven obligadas a un ejercicio contra natura, carente de contenido estratégico, en el cual se dedican enormes esfuerzos y recursos a simular un escenario futuro de aplicación de la decisión estratégica para poder identificar las subsecuentes acciones a que ella daría lugar. Una reciente guía de EAE lo señala muy precisamente, “El primer requisito (para la predicción de impactos, el autor) consiste en identificar los resultados esperados de implementar cada elemento del plan o programa” (Scott, Marsden, 2003) para desde allí pergeñar un listado de efectos de cada una de esos resultados simulados esperados, cuya medición constituye un ejercicio carente de toda consistencia analítica. Como en ocasiones ese esfuerzo no se puede ni tan siquiera llevar a cabo, se reconoce abiertamente que la estimación de efectos queda detenida “..en alguna parte en la mitad de la cadena de efectos” (EC, 1994).
Esta aproximación se enfrenta a varios problemas, entre los cuales tres parecen los fundamentales. En primer lugar, la incertidumbre de la información obtenida como para poder considerarla el eje de la evaluación ambiental de un PPP. El grado de incertidumbre de la información sobre futuras hipotéticas consecuencias de las actuaciones a que el PPP dará lugar, hasta el punto que lo afirmado en ella puede darse tal como se predice o de la forma totalmente contraria, la inhabilita para ser el eje de la toma de decisiones ambientales de un PPP, en todo caso para constituir el eje de un procedimiento de evaluación que aspire a tener cierta legitimidad.
En segundo lugar, las políticas, los planes y programas son procesos sociales de decisión que no se pueden optimizar ex post a partir de los productos que generan. La cuestión es que no resulta factible incorporar el criterio ambiental en ese proceso si ese supuesto criterio ambiental, entendido como sus consecuencias ambientales, sólo es posible conocerlo al final del proceso, cuando las decisiones
hayan alcanzado el máximo nivel de detalle posible para facilitar la predicción de sus efectos. Es decir, una aproximación centrada en las consecuencias o efectos no es operativa a efectos de mejorar la decisión.
En tercer lugar, una mirada rápida a las prácticas de la EAE permite señalar que éstas en general pretenden dar cuenta de dimensiones ambientales en ocasiones mucho más importantes que los hipotéticos efectos ambientales de un PPP. Por ejemplo, para muchas EAE es mucho más importante o tan importante como conocer las consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por ejemplo, se hayan analizado todas las alternativas posibles y realizables, no sólo de localización, sino incluso la alternativa de no hacer. En ocasiones tan importante como saber si el efecto de una decisión sobre el agua va a ser A, B, o C, o sobre el paisaje va a ser X o Y, es para una EAE saber, por ejemplo, si la estimación de la demanda social que hay detrás de un plan está bien estimada. Sin embargo, una EAE centrada en las consecuencias ambientales no permite configurar una metodología que de coherencia global al conjunto de demandas que la EAE plantea de forma efectiva a los PPP. Es decir, no es capaz de articular metodológicamente la necesidad social que efectivamente se esconde detrás del instrumento.
Todo esto hace evidente la necesidad de encontrar otro fundamento conceptual para el desarrollo de metodologías apropiadas de EAE y poder llevar a cabo así aplicaciones exitosas. La clave para encontrar una respuesta a las dificultades y retos actuales de la EAE está en entender que las cuestiones por las que las prácticas de EAE se interesan de facto van mucho más allá de lo son los hipotéticos efectos ambientales de PPP y que esas cuestiones tienen una naturaleza propia que es preciso identificar y entender, para poder así elaborar una metodología de evaluación coherente con las mismas. (Jiliberto, 2002).
14 Los valores ambientales de decisión y los requisitos de consistencia de la decisión
Si la EAE ya no puede limitarse a las consecuencias ambientales de las decisiones, es preciso preguntar, entonces, cuál sea el concepto nuclear de una evaluación ambiental estratégica.
De forma general es posible señalar que la EAE, en tanto que instrumento de ayuda a la toma de decisiones, tiene como objetivo favorecer la incorporación de valores ambientales a las decisiones estratégicas. Como esos valores tienen una dimensión de decisión se les puede denominar valores ambientales de decisión.
Lo que importa cuando se lleva a cabo materialmente una EAE tiene una naturaleza muy diversa, si se observan las experiencias prácticas y la literatura.
Importan, por ejemplo, los cálculos de demanda social de los PPP, importa que se incorpore la información ambiental adecuada, importa que se identifiquen alternativas, importa que se estimen los efectos ambientales de las alternativas, o que halla participación pública, entre muchas otras cosas.
El común denominador de estas cosas que importan es que se trata de requisitos, o condiciones, que se les pide a las decisiones estratégicas que cumplan, pues se supone que eso las hará ambientalmente más satisfactorias, cosa que resulta obvio en muchos de esos casos. Por ejemplo, se considera universalmente relevante, desde un punto de vista ambiental, el que la decisión contemple todas las alternativas posibles. ¿Por qué es ambientalmente relevante?, Porque evidentemente, si se deja arbitrariamente una alternativa afuera, quizás esa sea ambientalmente más beneficiosa que las otras que se han considerado y podría haber sido la escogida. Constituyen, por tanto, requisitos de consistencia que se le formulan a la decisión. Son requisitos de mejora de la consistencia ambiental del proceso de decisión.
Estos requisitos al proceso de decisión pueden ser denominados, “requisitos de consistencia decisional”. Porque se trata de una instrucción normativa, es decir, fundada en normas, principios, y valores, sobre cómo deben discurrir los procesos de decisión. (Jiliberto, 2002).
15 La dimensión ambiental estratégica de los PPP
Del conjunto de requisitos de consistencia de decisión que se le piden a un PPP desde la EAE quizá el que más cueste entender o desarrollar es aquel que exige que se disponga de criterios ambientales para evaluar las alternativas. Radica esta dificultad en que, por un lado, se ha equívocamente considerado que la EAE al igual que la EIA debía pivotar en este exclusivo requisito de consistencia decisional. Esto ha llevado a que se ha querido, erróneamente, hacer de toda la EAE un procedimiento diseñado para dar cuenta de este requisito. Por el otro lado, la dificultad radica en que se ha, también equívocamente, creído que la EAE debía utilizar los mismos criterios ambientales para evaluar las alternativas que se utilizan en la EIA, es decir, los impactos ambientales, tal cual esos se conocen y se han conceptualizado. Esto requiere una profunda revisión.
Un elemento sin duda importante de toda EAE es la estimación de los efectos ambientales de una decisión estratégica. El momento oportuno para evaluar los efectos ambientales en un proceso de decisión es cuando se procede a elegir entre opciones alternativas. Los efectos ambientales, así como los económicos, técnicos y sociales que presentan las distintas opciones alternativas son utilizados como criterios de elección, resultando escogida la alternativa que presente el mejor balance entre todos ellos.
En un proceso de decisión se evalúan alternativas a distintos niveles; aquí al menos se consideran tres: el de fijación de objetivos operativos del PPP, el de selección de la estrategia a seguir para la consecución de los objetivos planteados y el de desarrollo operativo de la decisión. Para cada uno de esos niveles se requieren criterios ambientales distintos pues lo ambiental se presenta en cada uno de ellos con distintos niveles de abstracción o generalidad.
Las alternativas en cualquier nivel de decisión son comparadas con otras en función de criterios económicos, ambientales, sociales, territoriales u otros. Por tanto, en este punto la EAE debe proveer criterios que permitan evaluar el posible desempeño ambiental de las alternativas. Lastrada por la práctica de la EIA la EAE ha tendido a utilizar los mismos criterios ambientales que se utilizan para evaluar alternativas a nivel de proyecto. Es decir, se ha considerado que los criterios
agentes económicos frente a las decisiones de planificación, para poder desde allí derivar el impacto de esas acciones sobre el medio.
El problema de estas aproximaciones, amen de generar información de muy baja calidad como para soportar una decisión, es que no dan cuenta de lo que realmente debe importar a una EAE, a saber, el modo en que el PPP ha tenido en consideración su dimensión ambiental propia, que difiere de la de un proyecto singular o de la simple suma de los impactos de esos supuestos proyectos.
A nivel de políticas, planes y programas es preciso identificar la dimensión ambiental estratégica del ámbito de política. Es decir, es preciso identificar la dimensión ambiental estratégica del sector en cuestión, el forestal, por ejemplo, para que la EAE no se focalice en la dimensión ambiental de las actividades sectoriales, tales como replantar, cortar a mata rasa, aplicar productos fitosanitarios, o abrir vías.
La dimensión ambiental de las actividades sectoriales es más o menos conocida y se utiliza como referencia para evaluar ambientalmente los proyectos de las actividades del sector. Esa dimensión viene dada por el binomio actividades en cuestión-impactos ambientales que genera. Cada actividad tipo en el sector, como puede ser la aplicación de productos fitosanitarios, la replantación, las cortas, etcétera, tiene un perfil de efectos ambientales que constituye el marco de la evaluación cuando se trata de un proyecto forestal y define el conjunto de cuestiones de las cuales se debe preocupar la evaluación de impacto ambiental de un proyecto forestal. Si se considera adecuadamente la dimensión ambiental de cada una de las actividades que el proyecto en cuestión supone, entonces, el proyecto será ambientalmente sostenible.
La dimensión ambiental de un plan o programa es distinta y lo que la hace distinta es su carácter estratégico. Una decisión o programa decide sobre un abanico de ámbitos que exceden con mucho la mera programación de proyectos. En general, planes y programas tienden a abordar el conjunto de temas que condicionan a mediano y largo plazo el destino del sector o ámbito de política. Una decisión estratégica es una intervención que pretende actuar sobre los condicionantes estructurales de un sector para hacerlo más eficiente desde el punto de vista de los agentes implicados y de la sociedad. Entonces, a mayor capacidad de la decisión para fundamentarse en una visión estructural, mayor es su capacidad para modificar comportamientos de largo plazo.
Esta es la misma perspectiva que debe asumir una decisión estratégica para analizar su dimensión ambiental. Se trata de que mire también estratégicamente
hacia el perfil ambiental del sector. Y se haga las preguntas que le permitan responder cuáles son los condicionantes estructurales que hacen que sus actividades tengan un perfil que genere unos efectos ambientales deseados o indeseados.
La responsabilidad de la decisión estratégica en materia ambiental, así como en el resto de áreas consideradas en la decisión, es estratégica. La pregunta ambiental relevante que formula la EAE no es si las actividades sectoriales, cualesquiera ellas sean, van a tener un impacto ambiental mayor o menor en el futuro, sino si el PPP ha dado cuenta del patrón estructural que hace posible que el sector tenga unos impactos ambientales futuros razonables desde un punto de vista social.
La relación actividad sectorial-efecto ambiental es el último eslabón de una estructura que la condiciona de forma sistemática, por lo que a veces se gana más influyendo en elementos alejados de esa causalidad para mejorar el desempeño ambiental de la totalidad. Una decisión que tiene una perspectiva estratégica no se preocupa por la causa inmediata de un efecto deseado (o indeseado), sino por la estructura que hay detrás y que lo genera de forma recurrente.
El ejemplo simple de los incendios forestales puede ayudar a ilustrar la idea. Una decisión forestal reactiva se preocuparía por cómo apagar los incendios; una estratégica y proactiva se preocuparía por las causas estructurales que están detrás de los mismos, abandono rural, incentivos económicos a determinadas prácticas silvícolas, etcétera. Si una decisión se concentrara en la causa inmediata que da origen al efecto ambiental negativo, su propuesta se limitaría a corregir la causa inmediata de ese efecto, dejando intacta la estructura que es la que sistemáticamente produce ese efecto, la cual lo volvería a reproducir. Entonces, es propio de una planificación estratégica asumir una mirada estructural.
La dimensión ambiental de una decisión estratégica consiste en entender el marco estructural, el patrón sistémico, que determina y explica el estado actual de los efectos ambientales que genera el sector como totalidad.
Para describir ese patrón no basta con explicar los efectos ambientales de las prácticas que se dan en el monte o en el transporte, por ejemplo. Es preciso tener claro su marco institucional, y cómo ese marco ha condicionado esas prácticas, o
ambiental estratégico de un PPP se puede denominar Sistema Ambiental Sectorial, y debe constituir un eje de la EAE.
La evaluación de alternativas en el marco de la EAE debe utilizar criterios propios de evaluación alejados de los clásicos de la EIA, capaces de dar cuenta de la dimensión ambiental estratégica de la decisión que se está construyendo. Para ello es, sin lugar a dudas, necesario contar con modelos que la describan de forma razonable y operativa. Estos modelos se tratan a continuación.
16 El sistema ambiental sectorial
Para entender el patrón que se halla detrás del desempeño ambiental del sector de política es preciso que los procesos de decisión estratégicos adopten nuevos instrumentos de representación, diferentes en su alcance a los tradicionales de la EIA. Esos modelos requieren la utilización de conceptos y herramientas que permitan representar todos los elementos que determinan el comportamiento sectorial, es decir, que les permitan revelar y describir el Sistema Ambiental Sectorial relevante para la EAE.
A continuación se presentan dos ejemplos de sistemas ambientales sectoriales que ilustran esta aproximación: el primero, referido a un modelo utilizado en la EAE del Plan Estratégico de Infraestructura y Transporte (PEIT) de España (Fomento 2004) y el segundo, referido al sector de la planificación forestal también en España.
17 El sistema Transporte-Medio Ambiente-Territorio (TAT)
3La evaluación ambiental del PEIT no se centra prioritariamente en los efectos y consecuencias ambientales de las actividades de transporte sino que trata de determinar y valorar los efectos y consecuencias ambientales de las alternativas estratégicas propias de la naturaleza y de escala de trabajo de la planificación del transporte.
El esquema adoptado por el Informe de Sostenibilidad Ambiental elaborado en el marco de la EAE del PEIT responde a la metodología de Análisis de Sistemas (o sistémico), basado en la modelización conceptual del sistema que se trata de evaluar a partir de las relaciones funcionales entre tres tipos de componentes y factores: Los instrumentos políticos, los elementos del sistema y los efectos y consecuencias ambientales. En la modelización realizada, se ha dado una especial relevancia a los elementos y factores de carácter territorial, que se consideran esenciales tanto desde el punto de vista del sistema de transporte como de sus implicaciones ambientales. Así, el sistema ambiental sectorial se ha definido como Sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT). Dicho sistema está constituido por los instrumentos, elementos e implicaciones que se relacionan en la tabla siguiente.
Ilustración 1 Componentes del sistema de análisis
Instrumentos Elementos Implicaciones
q Inversiones en infraestructuras modales
q Inversiones en infraestructuras de apoyo
q Gasto en seguridad y conservación
q Fomento del transporte público
q Mejora de los servicios de transporte
q Inversión en I+D+i
q Equilibrio del reparto modal en el sistema
q Equilibrio en la dotación de infraestructuras modales
q Distribución territorial de las infraestructuras
q Redundancia de infraestructuras
q Demanda social de infraestructuras
q Estructura jerárquica
q Emisiones de efecto global
q Emisiones de efectos regionales y locales
q Nivel de ruido
q Generación de residuos
q Efecto barrera de las infraestructuras
q Consumo de energía y de recursos naturales
q Afecciones a espacios naturales y a la biodiversidad
3 El documento detallado del Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT elaborado en el marco de su EAE puede ser obtenido en la siguiente página WEB del Ministerio de Fomento de España: http://peit.cedex.es/. El autor de este artículo ha
Instrumentos Elementos Implicaciones
q Gestión directa de efectos ambientales
q Instrumentos de mercado
q Planificación e
integración del sistema
de redes y nodos
q Saturación del sistema
q Desarrollo de servicios de transporte
q Eficiencia en el uso de recursos
q Internalización de costes sociales
q Actualización de la rentabilidad privada por modos
q Umbral de rentabilidad social de las
infraestructuras
q Fragmentación del territorio
q Desarticulación territorial
q Accidentalidad
Fuente: Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT. Ministerio de Fomento, España. 2004
La modelización del sistema así compuesto se completa mediante la relación y valoración de las Relaciones Funcionales existentes entre todos esos componentes.
A este respecto, el gráfico que se acompaña más abajo ilustra, a grandes rasgos, las relaciones que se dan entre los diversos elementos del sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT).
