Unclassified Español 24 Julio, 2017
Evaluación de la política regulatoria y de competitividad del Estado de México
Acuerdo interinstitucional entre el Gobierno del Estado de México y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos para implementar la mejora regulatoriaEl reporte Evaluación de la Política Regulatoria y de Competitividad del Estado de México documenta y analiza, a la luz de las recomendaciones de la OCDE en Política Regulatoria y de las mejores prácticas internacionales, las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado de México, para mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites. El reporte también ofrece recomendaciones que pueden servir de hoja de ruta para aumentar el impacto y beneficio de la política de mejora regulatoria en el Estado de México, que vaya más allá del mejoramiento de índices de competitividad.
Manuel Gerardo Flores, Economista Senior, OCDE [email protected] Adriana García, Analista de Política, OCDE, [email protected]
Prefacio
La meta de los países y sus regiones de promover el crecimiento económico y el desarrollo social es hoy en día más retadora que nunca. Ante escenarios de volatilidad económica internacional y de presupuestos públicos limitados, los países, y en especial sus regiones, compiten por atraer inversiones, a través de reformar sus marcos regulatorios y mejorar la eficiencia de sus gobiernos, a fin generar un ambiente de negocios amigable. El objetivo de estos gobiernos es aumentar la calidad de sus regulaciones, a fin de impulsar la competitividad, y con ello la actividad empresarial, el crecimiento económico y el desarrollo social.
La OCDE tiene como misión promover mejores políticas para mejorar la vida de las personas. Para ello, es necesario identificar el estado actual de las políticas públicas implementadas por los gobiernos, y a partir de ahí, identificar áreas de mejora.
Bajo este contexto, el Gobierno del Estado de México solicitó a la OCDE llevar a cabo una descripción y análisis de las acciones llevadas a cabo para implementar la política regulatoria, y que tienen impacto en los niveles de competitividad. Para ello, la OCDE empleó el conjunto de principios, mejores prácticas y lecciones aprendidas en política regulatoria que emanan de las experiencias de países OCDE, para proponer recomendaciones al Gobierno del Estado de México para continuar con su labor de mejora la calidad de su regulación y del ambiente de negocios
El reporte Evaluación de la Política Regulatoria y de Competitividad del Estado de México documenta y analiza, a la luz de las recomendaciones de la OCDE en Política Regulatoria y de las mejores prácticas internacionales, las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado de México, para mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites. El reporte identifica cómo reformas de gran calado en el Estado de México, en conjunción con liderazgo político, involucramiento efectivo de los grupos de interés, y seguimiento puntual a un plan de implementación, pueden generar ganancias en competitividad significativas en el corto plazo. Estas acciones pueden servir de inspiración para que otras entidades federativas mexicanas las emulen y con ello mejoren la calidad de su regulación. El reporte también ofrece recomendaciones que pueden servir de hoja de ruta para aumentar el impacto y beneficio de la política de mejora regulatoria en el Estado de México, que vaya más allá del mejoramiento de índices de competitividad.
Reconocimientos
El trabajo que sustenta a este informe fue dirigido por Manuel Gerardo Flores Romero bajo la supervisión de Nick Malyshev, Jefe de la División de Políticas Regulatoria y Rolf Alter, Director de Gobernanza Pública de la OCDE. La principal redactora del reporte es Adriana García Campos; además se recibieron comentarios de Andrés Blancas Martínez, Alberto Morales Villarreal y Erik Miguel Pérez Pérez; todos ellos de la División de Política Regulatoria.
La OCDE agradece al Dr. Eruviel Ávila Villegas, Gobernador del Estado de México su voluntad política para empujar el tema de mejora regulatoria. De no contar con su apoyo no hubieran sido posibles importantes reformas que le han permitido al estado avanzar en la materia. Al Secretario de Desarrollo Económico del Estado de México Lic. Félix Adrián Fuentes Villalobos, quien impulsó el acuerdo de cooperación entre el Estado de México y la OCDE en materia de mejora regulatoria.
Por su amable disposición en proporcionar información y recibir en entrevistas presenciales al equipo de la División de Política Regulatoria, la OCDE agradece a:
Lic. Armida Ramírez Dueñas, Magistrada del Tribunal Superior Justicia Estado de México, al Lic. Lorenzo René Díaz Manjarrez, Juzgado 3ero Mercantil de Primera Instancia de Tlalnepantla, al Lic., al Mtro. Edwin Milton Cruz Casares, Juez del Circuito 5to Mercantil de Primera Instancia de Tlalnepantla con Residencia en Naucalpan, a la Mtra. Tania Lorena Lugo Paz, Directora General del Instituto de la Función Registral del Estado de México, y al Lic. Carlos Otero Rodríguez, Presidente del Colegio de Notarios del Estado de México, a la Dra. María de Lourdes Medina Ortega, Presidenta del Consejo de Cámaras y Asociaciones Empresariales del Estado de México y a la Lic. Laura Patricia Siú Leonor, Directora del Sistema Estatal de Informática.
A la Lic. Aurora Denisse Ugalde Alegría, Presidenta Municipal de Tlalnepantla de Baz y el Lic. Javier Agustín Contreras Rosales Coordinador del Centro de Atención Empresarial de Tlalnepantla de Baz y al Ing. Rodolfo Martínez Muñoz, Director General del Organismo de Agua Potable Alcantarillado y Saneamiento Tlalnepantla de Baz por su apoyo y coordinación para estudiar los avances de mejora regulatoria a nivel municipal.
La OCDE agradece particularmente Al Lic. Agustín González Cabrera, Director General de la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México quien coordinó el estudio, convocó las entrevistas con los actores involucrados y proporcionó la información necesaria. De igual manera a su equipo, el Lic. Agustín Adolfo Perea Hernández, Subdirector de Normatividad y al Lic. Roberto Carranza Villagrán, Subdirector de Vinculación Municipal.
Tabla de contenidos
Prefacio ... 2 Reconocimientos ... 3 Acrónimos y abreviaciones ... 7 Resumen ejecutivo ... 8 1. Introducción ... 11 2. Metodología ... 133. Marco institucional para la mejora regulatoria en el Estado de México ... 16
3.1. Elementos de la mejora regulatoria en el la legislación del Estado de México ... 17
3.2. Instituciones y actores en materia de mejora regulatoria en el Estado de México... 21
3.3. Prácticas relevantes del marco institucional para la mejora regulatoria en el Estado de México 24 4. Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México ... 25
4.1. Preliminares ... 26
4.2. Operación del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México ... 27
4.3. Experiencia nacional ... 27
4.4. Experiencia internacional... 29
4.5. Prácticas relevantes del Consejo de Mejora Regulatoria del Estado de México ... 30
5. Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México ... 31
5.1. Marco institucional ... 32
5.2. Operación del Registro de Trámites y Servicios ... 34
5.3. Experiencia nacional ... 35
5.4. Experiencia internacional... 35
5.5. Prácticas relevantes del Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México ... 36
6. Evolución del Estado de México en indicadores internacionales ... 37
6.1. Facilidad para hacer negocios ... 38
6.2. Apertura de una empresa ... 40
6.3. Permisos de construcción ... 42
6.4. Registro de propiedades ... 44
6.5. Cumplimiento de Contratos ... 45
6.6. Comparativo del Estado de México con los países OCDE ... 47
6.7. Prácticas relevantes de la estrategia del Estado de México en el Doing Business en México 201649 7. El modelo de mejora regulatoria del Estado de México ... 50
7.1. Compromiso político de forma explícita al más alto nivel ... 51
7.2. Creación de un marco regulatorio con un enfoque de calidad, mejora y revisión continua ... 53
7.3. Adopción y apropiación de la política de mejora regulatoria ... 54
7.4. Definición de objetivos, metas y planes en materia de mejora regulatoria ... 55
7.5. Capacitación continua ... 55
7.6. Diseño de medidas preventivas, correctivas y sanciones ... 56
7.7. Prácticas relevantes del modelo de mejora regulatoria del Estado de México ... 56
8. Uso de herramientas de mejora regulatoria por el Estado de México ... 58
8.1. Simplificación administrativa ... 59
8.2. Evaluación de impacto regulatorio ... 61
8.3. Evaluación ex-post ... 62
9. Recomendaciones de política pública ... 64
10. Anexo A. Características de los casos de estudio del reporte Doing Business ... 67
Bibliografía... 71
Tablas
Tabla 2.1. Documentos legales de la mejora regulatoria en el Estado de México ... 14Tabla 2.2. Relación de entrevistas efectuadas para la realización del estudio... 15
Tabla 3.1. Principales reformas legales y convenios relacionados con la mejora regulatoria en el Estado de México ... 17
Tabla 3.2. Ordenamientos legales relacionados a la mejora regulatoria y la competitividad en el Estado de México ... 19
Tabla 6.1. Comparación de resultados del Estado de México en el indicador Doing Business con países de la OCDE ... 49
Figuras
Figura 3.1. Instancias involucradas en el proceso de mejora regulatoria en el Estado de México ... 23Figura 6.1. Evolución del Estado de México y de entidades representativas en el Doing Business ... 39
Figura 6.2. Resultados del Estado de México en el estudio Doing Business ... 40
Figura 6.3. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de apertura a de una empresa ... 41
Figura 6.4. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de permisos de construcción ... 42
Figura 6.5. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de registro de propiedad ... 45
Figura 6.6. Resultados del Estado de México en el sub-indicador de cumplimiento de contratos ... 46
Figura 7.1. El modelo de mejora regulatoria del Estado de México ... 52
Figura 7.2. Jerarquía de normas en México... 53
Figura 7.3. Trabajo con actores involucrados en la política de mejora regulatoria por el Estado de México ... 55
Cajas
Caja 3.1. Objetivos generales de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado
de México y sus Municipios ... 20
Caja 3.2. Sanciones por incumplimiento en la mejora regulatoria en el Estado de México ... 22
Caja 8.1. Casos de éxito en la simplificación administrativa ... 60
Acrónimos y abreviaciones
CANACO Cámara Nacional de ComercioCANIRAC Cámara Nacional de la Industria de Restaurantes y Alimentos Condimentados
CMIC Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción
CEMR Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México CEMER Comisión Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México
CICGDI Comité Intersecretarial para la Consolidación del Gobierno Digital e Innovación
COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria COMERJAL Comité de Mejora Regulatoria de Jalisco
CPAEM Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México CURP Clave Única de Registro de Población
CUTS Clave Única de Trámites y Servicios EIR Estudios de Impacto Regulatorio
IGECEM Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México
IHAEM Instituto Hacendario del Estado de México
LUMEEM Ley para el Uso de Medios Electrónicos en el Estado de México LMR Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios LMRJ Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Jalisco y sus Municipios
LRSP Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México
MIR Manifestación de Impacto Regulatorio
OCDE Organización para la Co-operación y el Desarrollo Económicos PDEM Plan de Desarrollo del Estado de México
PMR Programa de Mejora Regulatoria
PROSARE Programa de Reconocimiento y Operación del Sistema de Apertura Rápida de Empresas
RETYS Registro Estatal de Trámites y Servicios
RLMR Reglamento de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios
SEITS Sistema Electrónico de Información, Trámites y Servicios del Estado de México
SUGE Sistema Único de Gestión Empresarial
Resumen ejecutivo
La adopción de una política de mejora regulatoria puede ayudar a las administraciones públicas sub-nacionales a ser más eficientes, transparentes, a brindar mejores servicios a los ciudadanos, y a que las leyes y reglamentos que se emitan tengan un beneficio por encima del costo de cumplirlas. El presente reporte pretende documentar la estrategia del Estado de México para implementar una política de mejora regulatoria.
Los principales hallazgos son
El Gobierno del Estado de México llevó a cabo reformas legales de gran calado para fortalecer la política de mejora regulatoria. El Gobierno del Estado de México ha actualizado su marco regulatorio desde 2010 y con la reforma constitucional en el 2012 se modificaron 11 leyes y códigos de la administración estatal. Posteriormente, se realizaron 58 reformas adicionales sobre diversos artículos de leyes y reglamentos que tenían impacto en la aplicación de la mejora regulatoria.
La coordinación institucional para materializar una reforma de la magnitud observada, en un periodo de seis años, requiere de una capacidad de gestión eficaz al interior del ejecutivo estatal y con otros poderes como con es el legislativo. Esta coordinación tiene su origen en el compromiso político de primer nivel en el Gobierno del Estado de México.
En el Estado de México se ha consolidado el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, en primera instancia porque cuenta con un marco legal que le permite operar una parte del proceso regulatorio. Adicionalmente, los sectores representados en estos espacios han logrado fomentar la participación responsable, critica, abierta y continua.
En el consejo del Estado de México destaca el nivel de cooperación entre los participantes y el interés de las instituciones que representan. Normalmente, asisten al consejo los titulares de las dependencias o suplentes que pueden asumir una posición clara sobre los temas de discusión
El Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México es un sistema de información que se basa en principios de interoperabilidad; es decir, fue construido para comunicarse e intercambiar información con otros sistemas informáticos, de forma que los usuarios puedan aprovechar al máximo sus capacidades de simplificación.
Una práctica relevante del Registro Estatal de Trámites y Servicios del Estado de México en el Estado de México es su integración con la Ventanilla Electrónica Única de Trámites y Servicios. Es decir, en el registro de trámites se puede gestionar aquellos que son digitales. Esto implica que los procesos de digitalización en el Estado de México pueden ser publicitados de forma inmediata en el Registro para que
los ciudadanos puedan hacer uso de estos procesos. Esta práctica fomenta la transparencia.
El Estado de México definió la política regulatoria como un tema fundamental en su agenda para mejorar la competitividad del estado y como un promotor del desarrollo económico. Por esta razón, emprendió diversas modificaciones a su marco regulatorio, tales como la reforma para elevar la mejora regulatoria a rango constitucional, lo que ha permitido que esta política sea parte de las obligaciones de los municipios y sea posible lograr un avance sustancial en el tema. Una consecuencia de priorizar la mejora regulatoria en el Estado de México es el avance que ha experimentado el Estado de México en el indicador facilidad de hacer negocios del reporte Doing Business.
La Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios define el Estudio de Impacto Regulatorio como el documento mediante el cual las dependencias deben justificar ante la comisión estatal o las comisiones municipales, la creación de nuevas disposiciones de carácter general o la modificación de las existentes. El Estudio de Impacto Regulatorio incluye además, criterios para regulaciones ordinarias, emergentes, periódicas y exenciones. Sin embargo, a pesar de contar con la obligación legal, no se encontró evidencia de que el Estudio de Impacto Regulatorio sea una práctica recurrente salvo que en muchos casos se presenta el formato de excepción.
Como consecuencia de las acciones emprendidas por el Gobierno del Estado de México para mejorar la calidad de sus regulaciones y trámites, el reporte identifica el Modelo de Mejora Regulatoria del Estado de México. La identificación de un modelo o estrategia que ha sido exitoso en la aplicación de la política de mejora regulatoria puede tener relevancia para que otras entidades federativas afinen su estrategia de política pública. Este modelo no es una condición única; sin embargo, es importante revisar las prácticas que han tenido efectos positivos. El modelo se compone de los siguientes elementos:
1. Compromiso político de forma explícita al más alto nivel
2. Creación de un marco regulatorio con un enfoque de calidad, mejora y revisión continua
3. Adopción y apropiación de la política de mejora regulatoria
4. Definición de objetivos, metas y planes operativos en materia de mejora regulatoria 5. Capacitación continua
6. Diseño de medidas preventivas y correctivas
Las recomendaciones de política pública para el Gobierno del Estado de México son:
El Gobierno del Estado de México debería realizar acciones de promoción de las prácticas en mejora regulatoria documentadas en este reporte, a través de actividades de intercambio de experiencias, a fin de que otros gobiernos sub-nacionales de México, Latino América, y países miembros de la OCDE, se puedan beneficiar de las lecciones aprendidas.
El Gobierno del Estado de México debe aprovechar el marco jurídico e institucional que se estableció para mejorar en los indicadores de competitividad, así como en los logros obtenidos en este rubro, para establecer una política de mejora regulatoria de gobierno integral.
Como prioridad para el establecimiento de una política de mejora regulatoria de gobierno integral, el Gobierno del Estado de México debe hacer una implementación sistemática de la Evaluación del Impacto Regulatorio.
De forma complementaria, el Gobierno del Estado de México debe realizar revisiones periódicas de su acervo regulatorio y de trámites, a fin de disminuir cargas administrativas, y evaluar su pertinencia desde un punto de vista de política pública.
Los esfuerzos en simplificación de trámites de alto impacto en la actividad empresarial y de digitalización de trámites estatales se deben llevar a cabo en un espectro más amplio de trámites estatales y municipales.
La estrategia de involucramiento de los grupos de interés (consulta) debe ampliarse, aprovechando la plataforma del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria.
Utilizar el marco jurídico en mejora regulatoria para lograr un cumplimiento efectivo de las obligaciones en la materia por parte de dependencias estatales y gobiernos municipales.
1. Introducción
Los gobiernos sub-nacionales tienen que enfrentar competencia por atraer inversiones, motivar a los emprendedores locales para que se abran nuevas empresas, y emprender acciones que faciliten la permanencia de las empresas en el mercado y puedan crecer, y con ello se generen fuentes de empleo. En este contexto no hay cabida a las regulaciones y trámites excesivos, o a las complejidades burocráticas.
La adopción de una política de mejora regulatoria puede ayudar a las administraciones públicas sub-nacionales a ser más eficientes, transparentes, a brindar mejores servicios a los ciudadanos, y a que las leyes y reglamentos que se emitan tengan un beneficio por encima del costo de cumplirlas.
El presente reporte pretende documentar la estrategia del Estado de México para implementar una política de mejora regulatoria. Esta estrategia se ha denominado el Modelo de Mejora Regulatoria del Estado de México e incluye los esfuerzos, acciones y logros en materia de mejora regulatoria. Sin embargo, también intenta identificar áreas de oportunidad para que se puedan potencializar los resultados alcanzados.
El reporte se basa en gran medida en el análisis y hallazgos identificados en el municipio de Tlalnepantla de Baz, que además ha sido seleccionado como unidad de observación para la elaboración del estudio Doing Business en México, que realiza el Grupo del Banco Mundial. Este estudio tiene como objetivo, medir el impacto de la regulación sobre el fomento de la actividad empresarial.
El reporte inicia con un apartado de metodología, en donde se explica el método de trabajo para plasmar los principales hallazgos y las conclusiones del reporte.
En el capítulo del marco institucional para la mejora regulatoria se hace un análisis del marco jurídico y de los actores que intervienen en los temas de mejora regulatoria. El análisis del marco jurídico incluye la identificación de ordenamientos en los distintos niveles de jerarquía y la revisión de las reformas legales que han dado sustento a la política regulatoria del gobierno del Estado de México. La reforma que ha sido el origen de este marco jurídico ha sido sin lugar a dudas, es la reforma a la Constitución del Estado, que eleva el tema de mejora regulatoria al máximo nivel jerárquico.
En el capítulo sobre el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria se describe el sustento legal, así como las atribuciones y responsabilidades de esta instancia supervisora de la política de mejora regulatoria. Además, se incluyen ejemplos sobre experiencias a nivel nacional e internacional en este tema.
En el capítulo sobre el Registro Estatal de Trámites y Servicios en el Estado de México se describen las principales características de este portal electrónico que se ha integrado a la
ventanilla única de gestión, en donde 209 de los 1,112 trámites y servicios se pueden tramitar en línea, de inicio a fin. Al igual que en el caso anterior, se desarrolla el marco jurídico y se exponen buenas prácticas nacionales e internacionales.
En el apartado sobre la evolución del Estado de México en indicadores internacionales, se hace un análisis sobre el desempeño del estado en los principales indicadores del estudio Doing Business a nivel sub-nacional, y para los últimos años; principalmente en el indicador sobre la facilidad para hacer negocios, y sus sub-indicadores que incluyen el proceso de apertura de una empresa, la obtención de permisos de construcción, el registro de la propiedad y el cumplimiento de contratos. Se presenta un comparativo de los resultados en dicho estudio por el Estado de México con respecto a los países OCDE representativos. En la sección sobre el modelo de mejora regulatoria del Estado de México se detallan las etapas que contempla la estrategia que empleó el estado para alcanzar los resultados actuales que en buena medida se materializan en el nivel de participación de los actores involucrados y los índices de competitividad internacional como el Doing Business. El modelo incluye seis etapas que se revisarán con detalle.
La sección de herramientas de mejora regulatoria describe brevemente prácticas como la evaluación de impacto regulatorio, la simplificación administrativa y la evaluación ex-post; y analiza su presencia y alcance de la implementación en el Estado de México.
Finalmente se presentan las recomendaciones generales del estudio, que incluye logros y áreas de oportunidad.
2. Metodología
Esta sección describe la metodología empleada para la elaboración del reporte sobre los avances en la política regulatoria en el Estado de México. La metodología incluye dos enfoques: el análisis documental y el trabajo de campo. El análisis documental incluye la revisión del marco legal y los documentos de estrategia que conducen la política de mejora regulatoria en el Estado de México. Adicionalmente se incorpora en el análisis, los resultados del reporte Doing Business a nivel sub-nacional en México. El análisis de campo se basa principalmente en la realización de entrevistas a profundidad con actores relevantes en temas de mejora regulatoria; que incluyó a actores del sector público y privado.
La metodología que se empleó para elaborar el presente reporte constó de dos enfoques: el análisis documental y el trabajo de campo. El análisis documental incluyó primordialmente el análisis del marco regulatorio y los documentos de estrategia en el Estado de México; así como los resultados del estudio Doing Business que elabora el Grupo del Banco Mundial, tanto a nivel sub-nacional como internacional. En lo que se refiere al trabajo de campo, éste se cimentó en una serie de entrevistas con funcionarios del gobierno del Estado de México y del Municipio de Tlalnepantla de Baz; así como representantes de la industria, el poder judicial, el poder notarial, el instituto registral y los ciudadanos.
Tabla 2.1. Documentos legales de la mejora regulatoria en el Estado de México
Documentos legales
Acuerdo por el que se dan a conocer los lineamientos generales para la elaboración y presentación del Estudio de Impacto Regulatorio de las Dependencias y Municipios del Estado de México
Código Administrativo del Estado de México
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México Ley de Fomento Económico para el Estado de México
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Ley para el Uso de Medios Electrónicos del Estado de México Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios Manual de Usuario: Registro Estatal de Trámites y Servicios
Reglamento de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios Reglamento Interior de la CEMER
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
La revisión de la regulación incluyó a las leyes del Estado de México que tienen relación directa o indirecta con temas de mejora regulatoria. En la Tabla 2.1 se indican los ordenamientos analizados. La discusión que profundiza sobre estos argumentos se incluye en el capítulo de marco institucional.
Adicionalmente, se analizaron dos documentos que se consideran fundamentales para los objetivos de este proyecto. Estos son la Solicitud de Dictamen y los Estudios de Impacto Regulatorio (EIR), y la Guía del Registro Estatal de Trámites y Servicios (RETYS), ambos se encuentran disponibles en el portal electrónico de la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México (CEMER)1.
En el análisis que se realizó a partir de los resultados del estudio Doing Business, se identificó a los países que pudieran estar en una situación similar al del Estado de México, en lo que se refiere al estatus de los procesos que evalúa dicho reporte. Es decir, el análisis del reporte del Grupo del Banco Mundial es principalmente un comparativo del desempeño de los principales indicadores en el Estado de México, contra países representativos. El objetivo de esta sección es identificar qué nivel de avance ha alcanzado el Estado de México en la escala internacional entre los principales indicadores de competitividad.
1
El trabajo de campo incluyó entrevistas con distintos actores representativos del Estado de México y el Municipio de Tlalnepantla de Baz que tienen influencia o son afectados directos de las políticas públicas (especialmente la política de mejora regulatoria) en dicha zona geográfica. Estos actores incluyen al sector público a nivel estatal y municipal, y del sector privado. En la Tabla 2.2 se puede observar el detalle de las entrevistas que se llevaron a cabo para identificar los hallazgos indicados en el presente reporte.
Tabla 2.2. Relación de entrevistas efectuadas para la realización del estudio
Dependencia u oficina Orden de gobierno Fecha Comisión Estatal de Mejora Regulatoria Estado de México 29-02-2016 Secretaría de Finanzas Estado de México 29-02-2016 Colegio de Notarios del Estado de México Estado de México 29-02-2016 Supremo Tribunal de Justicia Estado de México 29-02-2016 Tesorería Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016 Dirección de Mejora Regulatoria Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016 Centro de Atención Empresarial Tlalnepantla de Baz 01-03-2016 Dirección de Desarrollo Urbano Tlalnepantla de Baz 01-03-2016 Catastro Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016 Organismo de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento Municipal Tlalnepantla de Baz 01-03-2016 Instituto de la Función Registral Estado de México 02-03-2016
CANACO Estado de México 14-04-2016
CMIC Estado de México 14-04-2016
CANIRAC Estado de México 14-04-2016
3. MarcoinstitucionalparalamejoraregulatoriaenelEstadodeMéxico
En esta sección se describe y analiza con detalle, el marco institucional identificado alrededor de los temas de mejora regulatoria en el Estado de México. Esta descripción incluye a los principales instrumentos legales (primarias y subordinadas) y a las instituciones que trabajan para alcanzar los principales objetivos en esta materia. Adicionalmente, se analiza la interacción entre los instrumentos jurídicos identificados y las instituciones que intervienen en la mejora regulatoria, para perfilar las principales fortalezas y áreas de oportunidad de la estrategia seguida por el gobierno del Estado de México. Finalmente, se indican una cronología de los principales cambios legales que ha experimentado el marco jurídico del Estado de México en esta materia.
3.1. Elementos de la mejora regulatoria en el la legislación del Estado de México
En el Estado de México destaca que la obligación para implementar instrumentos de mejora regulatoria emana de su Constitución Política. Este es uno de los hallazgos más importantes debido a que el Estado de México fue la primera entidad federativa en incorporar la política de mejora regulatoria a nivel constitucional. Esta reforma se realizó en octubre de 2012 y señala las obligaciones para las dependencias del Estado de México y sus municipios, y tiene por objeto “implementar de manera permanente, continua y coordinada sus normas, actos, procedimientos y resoluciones (…) a fin de promover políticas públicas relativas al uso de las tecnologías de la información e impulsar el desarrollo económico” (Gobierno del Estado de México, 2012).
Esta reforma fue el punto de partida de subsecuentes en leyes y reglamentos que tenían como objetivo instrumentar o materializar los objetivos relacionados con la mejora regulatoria. Este es uno de los principales logros del Estado de México, ya que incorpora un esfuerzo de gran calado en materia de coordinación política y análisis técnico. Las principales reformas y la fecha en que se realizaron se puede observar en la Tabla 3.1:
Tabla 3.1. Principales reformas legales y convenios relacionados con la mejora regulatoria en el Estado de México
Fecha Acción de reforma Descripción
Septiembre 2010 Publicación de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios
Ley de orden público y que tiene por objeto la mejora integral, continua y permanente de la regulación.
Octubre 2012 Se eleva a rango constitucional
local la mejora regulatoria Se adicionó el artículo 139 Bis a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, a fin de hacer obligatoria la mejora regulatoria en el estado y sus municipios.
Octubre 2012 Reformas a las Leyes secundarias con el objetivo de hacerlas coherentes y consistentes con la reforma constitucional en materia de mejora regulatoria
- Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México. - Ley Orgánica Municipal del Estado de México.
- Ley Para la Mejora Regulatoria del Estado De México y Municipios. - Código Administrativo del Estado De México.
- Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México. Julio 2013 Reforma a la Ley de Mejora
Regulatoria para crear el Sistema de Protesta Ciudadana por obstrucción a la Inversión y a Trámites y Servicios
Sistema para la correcta aplicación de la Ley para la Mejora Regulatoria en favor de la inversión.
Mayo 2013 Firma de convenio entre el Gobierno del Estado de México y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER)
De la firma del convenio se desprende la Agenda Común de Mejora Regulatoria Tripartita (Federación, Estados y Municipios) Febrero 2014 Publicación del Acuerdo del
Ejecutivo para la creación del Comité Intersecretarial para la Consolidación del Gobierno Digital e Innovación
El objetivo del Comité es implementar y desarrollar tecnologías de la información y comunicaciones, para ofrecer trámites electrónicos de mayor calidad a los ciudadanos y fortalecer la coordinación entre dependencias y organismos auxiliares.
Junio 2014 Creación del Gabinete de Mejora
Continua Se derivaron 59 acuerdos referentes a reformas que impactan en la simplificación administrativa estatal y municipal, en coordinación con el Poder Judicial. Los ordenamientos legales que fueron reformados son:
- Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México.
- Ley de Ingresos del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015. - Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México para el ejercicio fiscal 2015.
- Código Administrativo del Estado de México.
- Catálogo Mexiquense de Actividades Industriales, Comerciales y de Servicios de Bajo Riesgo.
- Ley Registral para el Estado de México
- Reglamento de la Ley Registral para el Estado de México. - Código Penal del Estado de México.
- Código de Procedimientos Civiles del Estado de México - Ley de Arancel para el Pago de Honorarios de Abogados y Costas Judiciales en el Estado de México.
Junio 2014 Consolidación de las reformas en materia de mejora regulatoria con la emisión de instrumentos legales complementarios
- Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México.
- Reglamento de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México.
Octubre 2014 Publicación de la Norma Institucional de Competencia Laboral
Dirigida a Directores de Desarrollo Económico Municipales. Diciembre 2014 Promulgación de la Ley de
Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México y Municipios
El objetivo es regular la apertura y el funcionamiento de las unidades económicas para fortalecer la competitividad y el ordenamiento comercial y establece plazos de respuesta de las siguientes ventanillas:
- De orden estatal, para unidades económicas de mediano y alto impacto – 7 días hábiles.
- De orden municipal, para unidades económicas de bajo impacto – 5 días hábiles.
Septiembre 2015 Emisión del Reglamento de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México y Municipios
Tiene como objeto proveer en la esfera administrativa, la ejecución y cumplimiento de la Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del Estado de México.
Noviembre 2015 Expedición de la Ley de Gobierno Digital del Estado de México y Municipios y la Ley del Periódico Oficial “Gaceta del Gobierno”, y la reforma a 21 ordenamientos legales.
Tiene por objeto implementar las tecnologías de información a través de la regulación de la planeación, organización, soporte y evaluación de los servicios gubernamentales en el Estado y en los Municipios
Enero 2016 Expedición de la Ley de Gobierno Digital para el Estado de México y Municipios
Busca fomentar el uso de las tecnologías de información, la transparencia y participación ciudadana en la gestión pública y dar certeza jurídica a la transacción entre el Gobierno y ciudadanos a través del uso de electrónicos.
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
El principal instrumento en materia de mejora regulatoria que fue reformado después de la Constitución Política fue la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y Municipios (LMR) y su reglamento. Sin embargo, actualmente existen diversos ordenamientos que apoyan la política regulatoria. A continuación se presentan los ordenamientos jurídicos en los que el Estado de México se apoya para desarrollar la política regulatoria (Ver Tabla 3.2).
Tabla 3.2. Ordenamientos legales relacionados a la mejora regulatoria y la competitividad en el Estado de México
Ordenamiento Jurídico Relevancia
Código Administrativo del Estado de México Este código regula las negativas y afirmativas fictas; en particular la afirmativa cuando la autoridad competente se exceda en el plazo de una solicitud de certificación. Esto ayuda a la implementación de esfuerzos de simplificación administrativa. Por otro lado el código expresa la obligación de que los actos administrativos relacionados con la apertura y funcionamiento de unidades económicos deben estar respaldados en alguna ley y en algún registro de trámites y servicios. Ley de Competitividad y Ordenamiento Comercial del
Estado de México Esta ley tiene el objetivo de regular la apertura y funcionamiento de las unidades económicas, en particular en la operación de ventanillas de atención empresarial para todos giros de bajo, mediano y alto riesgo. Determina además los horarios de funcionamientos de los establecimientos.
Ley de Fomento Económico para el Estado de
México Esta ley especifica las condiciones en las cuales se deben otorgar los diversos permisos para abrir una empresa, así como las características y normas que debe cumplir el Sistema Único de Gestión Empresarial (SUGE).
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado
de México En esta ley se plasma la obligación de las dependencias del ejecutivo del Estado de México de implementar un programa continuo de Mejora Regulatoria de acuerdo a la LMR.
Ley Orgánica Municipal del Estado de México En esta ley se desarrolla la obligación de un programa permanente de mejora regulatoria para los municipios en coordinación con la CEMER. Además, se regula la aprobación de un programa para otorgar licencias provisionales de funcionamiento para negocios de bajo riesgo.
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
Los objetivos estratégicos de la LMR incluyen aspectos de coordinación, transparencia, certidumbre, entre otros (ver Caja 3.1). Sin embargo, los elementos de mejora regulatoria que se presentan con mayor detalle, son aquellos con los que el Estado de México ha trabajado con mayor atención. Este es el caso de la simplificación administrativa (a través de la estrategia de los Programas Anuales de Mejora Regulatoria); los estudios de impacto regulatorio; y registro de trámites y servicios2. Además se instalan y facultan dos instituciones centrales: la Comisión de Mejora Regulatoria y el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria3. La LMR también menciona la obligación de las dependencias de contar con enlaces de mejora regulatoria, que instrumentarán los programas anuales. Además de las obligaciones, la LMR prevé e incorpora sanciones a los funcionarios que incumplan estas indicaciones.
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El estudio de impacto regulatorio es el equivalente a la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) que se incorpora a nivel federal y a la RIA (análisis de impacto regulatorio, por sus siglas en inglés) a nivel internacional.
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Caja 3.1. Objetivos generales de la Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de México y sus Municipios
7. Establecer un sistema integral de gestión regulatoria. 8. Promover la eficacia y eficiencia gubernamental. 9. Promover la transparencia.
10. Fomentar el desarrollo socioeconómico y la competitividad en la entidad. 11. Desregular la apertura, instalación, operación y ampliación de empresas.
12. Disminuir requisitos, costos y tiempos en que incurren los particulares para cumplir la normativa.
13. Modernizar y agilizar los procesos administrativos.
14. Otorgar certidumbre jurídica sobre la regulación y la transparencia de los procesos regulatorios.
15. Fomentar cultura de gestión gubernamental con atención al ciudadano
16. Establecer mecanismos de coordinación y participación entre los sujetos de la LMR.
17. Promover la participación social en la mejora regulatoria.
18. Ayudar a que la administración sea más eficiente eliminando actos de discrecionalidad.
Fuente: Gobierno del Estado de México (2016c), “Art. 2 Frac I-XI”, en Ley para la Mejora Regulatoria del
Estado de México y Municipios, http://legislacion.edomex.gob.mx/node/912.
La LMR indica la creación y las obligaciones del RETYS en el Estado de México; el Reglamento de la LMR (RLMR) por su parte, menciona la responsabilidad de la CEMER de operar y administrar dicho registro. La LMR también menciona aspectos de cooperación inter-institucional; por ejemplo; señala que los municipios que no cuenten con la infraestructura para elaborar su propio registro pueden desarrollar un convenio con el estado para incorporar los trámites en el RETYS del Estado de México.
En la LMR se establece que el RETYS deberá ser un catálogo de trámites, servicios, requisitos, plazos y cargas tributarias4 (Gobierno del Estado de México, 2016c). Adicionalmente, la LMR indica que para cada trámite se debe publicar:
1. Nombre y descripción del trámite 2. Fundamento jurídico
3. Los casos en los que se debe realizar el trámite 4. El uso de formato o escrito libre5
5. La descripción de los documentos que deben adjuntar en el trámite 6. El plazo máximo de respuesta
7. El monto y fundamento del costo
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. Art. 35. 5
. En caso de ser obligatorio un formato, la LMR indica que éste debe estar disponible para descarga. (Frac IV, Art. 35).
8. La vigencia de las autorizaciones
9. Información de las oficinas ante las que se debe realizar el trámite 10. Los horarios de atención
11. Los criterios de resolución
12. Los datos de contacto del responsable del trámite
El EIR es una herramienta obligatoria para las dependencias estatales y municipales. Este instrumento debe prepararse al momento de elaborar o reformar disposiciones de carácter general (Gobierno del Estado de México, 2016c)6. La LMR señala que entre los objetivos más importantes del EIR, está el evitar la duplicidad y la discrecionalidad en la aplicación de la regulación; así como reducir los plazos de respuesta y los costos. Estos estudios deberán ser elaborados por las dependencias que proponen la regulación, para que posteriormente sean enviados a la CEMER, la cual tiene 15 días para devolver el estudio con un dictamen sobre el mismo.
De acuerdo con el RLMR, el EIR debe incluir (Gobierno del Estado de México, 2015a)7:el impacto sobre el marco jurídico; el impacto sobre la creación, la reforma o la eliminación de cargas administrativas y tributarias; y el análisis de la posibilidad de ser digitalizado e incorporado al Sistema Electrónico de Información, Trámites y Servicios del Estado de México (SEITS). Adicionalmente, en la LMR se incluyen las alternativas a la propuesta; la identificación de los problemas de la actual regulación; la identificación de los riesgos de no emitir la regulación; y la descripción de los recursos necesarios para asegurar el cumplimiento de la regulación.
Uno de los elementos que se deben considerar para alcanzar los objetivos relacionados con la mejora regulatoria es la incorporación de un esquema de incentivos que modifique el comportamiento de los participantes de las políticas públicas (ya sean empresas, ciudadanos o funcionarios públicos). En este sentido, el Estado de México ha diseñado un esquema de sanciones aplicable a los funcionarios públicos que no cumplan con sus obligaciones en materia de mejora regulatoria. Las sanciones están indicadas en la LMR y son más estrictas que las que se definen la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México (LRSP) y el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México (CPAEM), ver Caja 3.2.
3.2. Instituciones y actores en materia de mejora regulatoria en el Estado de México
Los procesos regulatorios con criterios de calidad involucran a un número importante de actores; de inicio, se incluyen a los funcionarios públicos adscritos a las dependencias del ejecutivo estatal, del poder judicial y del legislativo; también participarían los funcionarios de las instituciones municipales y representantes de organizaciones empresariales, ciudadanas, entre otras. La LMR y su reglamento se reconocen cinco instancias fundamentales para el proceso de mejora regulatoria: 1) la CEMER, 2) los enlaces de mejora regulatoria, 3) los6
Art. 27 7
comités internos de mejora regulatoria, 4) la contraloría y 5) el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México (CEMR), el cual se abordará en el capítulo IV8.
Caja 3.2. Sanciones por incumplimiento en la mejora regulatoria en el Estado de México
Causales de sanciones
1. Ausencia de notificación de la información susceptible de inscribirse o modificarse en el RETYS.
2. Ausencia de entrega al responsable de la comisión de los anteproyectos acompañados con el EIR.
3. Exigencia de trámites, requisitos, cargas tributarias, datos o documentos adicionales a los previstos en la legislación aplicable y el RETYS.
4. Falta de respuesta de la información que cualquier interesado realice por escrito sobre anteproyectos de normatividad y los EIR.
5. Incumplimiento de plazos de respuesta establecidos en los trámites inscritos en el RETYS.
6. Incumplimiento sin causa justificada a los programas y acciones de mejora regulatoria.
7. Obstrucción de la gestión empresarial en las siguientes conductas:
Posibles sanciones
8. Amonestación
9. Multa de 50 a 1000 veces el valor diario de la UMA 10. Suspensión de 15 a 60 días de empleo
11. Destitución de empleo
12. Inhabilitación de 1 a 10 años en el servicio público estatal y municipal
Fuente: Gobierno del Estado de México (2016c),“Art. 40.”en Ley para la Mejora Regulatoria del Estado de
México y Municipio, http://legislacion.edomex.gob.mx/node/912.
En este contexto, la CEMER funge como asesor y supervisor en los temas de la mejora regulatoria; los enlaces de mejora regulatoria por su parte, llevan a cabo acciones concretas de simplificación, de acuerdo con la naturaleza de cada dependencia. Dichos enlaces se apoyan en los comités internos de las dependencias en su labor; y la contraloría sanciona en casos en donde dependencias incumplen con sus obligaciones. Finalmente, el CEMER funge como una instancia donde se aprueban y se da seguimiento a los planes y proyectos de mejora regulatoria. En la Figura 3.1 se puede observar la relación de las instancias que intervienen en los procesos de mejora regulatoria.
La CEMER es el eje rector de la mejora regulatoria en el Estado de México, y éste se diseñó como un órgano desconcentrado adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico (Gobierno
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Serían cinco contando el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, sin embargo se ha dejado de lado en este apartado para facilitar el análisis en este apartado que se centra en los procesos operativos. Esta instancia será estudiada en su propio capítulo.
del Estado de México, 2016c) 9; no obstante, la LMR le otorga autonomía técnica y operativa para llevar a cabo sus facultades de supervisión y el apoyo técnico.
Las tareas de la CEMER relacionadas con la simplificación administrativa, incluyen la realización de diagnósticos sobre procesos regulatorios, así como la presentación del Programa Anual de Mejora Regulatoria ante el CEMR. En lo que corresponde a los estudios de impacto regulatorio, la CEMER tiene la facultad de emitir instructivos para su elaboración y el análisis y dictamen de los mismos. La CEMER también tiene la facultad de administrar el RETYS y cuando se incumplan las obligaciones en temas de mejora regulatoria, éste tiene la obligación de informar a la contraloría interna (Gobierno del Estado de México, 2016c)10.
Figura 3.1. Instancias involucradas en el proceso de mejora regulatoria en el Estado de México
Fuente: Preparado por la OCDE con información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
Las funciones específicas de los enlaces de mejora regulatoria están indicados en el RLMR. Aunque no de manera explícita, son los enlaces de mejora regulatoria quienes tienen que llevar a cabo los esfuerzos de simplificación administrativa. En el RMLR se establece que deben impulsar procesos de calidad regulatoria en la dependencia de su adscripción. Tienen también la obligación de mantener el catálogo del RETYS actualizado así como su Normateca Interna. El reglamento también impone que deben de coordinar la elaboración de
9 Art. 6 10 Art. 7 Instancias involucradas en el proceso de mejora regulatoria CEMER Asesorar y Supervisar Consejo Estatal Analizar y Aprobar Enlaces Impulsar procesos de calidad regulatoria Comités Internos Dar soporte al enlace Contraloría Sancionar
los programas y estudios y enviarlos ante la CEMER (Gobierno del Estado de México, 2015a)11.
Los Comités Internos de Mejora Regulatoria son una instancia al interior de las dependencias y proporcionan apoyo al enlace de mejora regulatoria, de acuerdo con el RLMR. En específico se indica la obligación de contribuir a la desregulación, simplificación y prestación eficiente y eficaz del servicio público (Gobierno del Estado de México, 2015a)12. Es de particular relevancia la fortaleza que tiene este comité, ya que el RLMR indica que deberá estar integrado por el titular de la dependencia y el responsable del órgano de control interno. Sus tareas principales incluyen: la participación en la elaboración del PMR; brindar su opinión sobre la necesidad de posibles reformas legales y en proyectos sobre normatividad institucional; la emisión de manuales de operación; y la supervisión de la actualización en el catálogo de trámites.
3.3. Prácticas relevantes del marco institucional para la mejora regulatoria en el
Estado de México
El Gobierno del Estado de México ha actualizado su marco regulatorio desde 2010 y con la reforma constitucional en el 2012 se modificaron 11 leyes y códigos de la administración estatal. Posteriormente, se realizaron 58 reformas adicionales sobre diversos artículos de leyes y reglamentos que tenían impacto en la aplicación de la mejora regulatoria.
La coordinación institucional para materializar una reforma de la magnitud observada, en un periodo de seis años requiere de una capacidad de gestión eficaz al interior del ejecutivo estatal y con otros poderes como es el legislativo. Esta coordinación tiene su origen en el compromiso político de primer nivel.
El marco regulatorio en el Estado de México se puede considerar completo, ya que se establecen leyes primarias, leyes secundarias (reglamentos), así como lineamientos, manuales, acuerdos y formatos que facilitan la aplicación de la regulación y el cumplimiento de la misma.
El gobierno del Estado de México mantiene en su portal un apartado denominado Legistel13, en donde se publica toda la regulación estatal que incluye leyes, códigos, reglamentos y bandos municipales. 11 Art. 23 12 Art. 32 13 http://legislacion.edomex.gob.mx/legsitel
4. ConsejoEstataldeMejoraRegulatoriadelEstadodeMéxico
En esta sección se presentan las principales características del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México; así como de sus principales responsabilidades, facultades y actividades. Además, se presentan ejemplos destacables sobre la experiencia nacional (Ciudad de México y Jalisco) e internacional (Alemania, Bélgica, entre otros países de la OCDE), relacionada con organismos o instituciones que realizan funciones o actividades similares a las que realiza el consejo que opera en el Estado de México. Finalmente, se describen los principales hallazgos, buenas prácticas o estrategias relevantes que se relacionan con la constitución, operación o implementación del consejo.
4.1. Preliminares
Los consejos de mejora regulatoria son instrumentos que permiten una interacción continua y formal entre las autoridades, ya sean de parte del gobierno federal, estatal y/o municipal y los regulados como empresas o ciudadanos. En particular, son muy útiles para realizar consultas, coordinar acciones y esfuerzos; así como comunicar resultados. Es decir, los consejos de mejora regulatoria fomentan la participación de los actores involucrados en emisión y revisión de la regulación.
El Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México es un órgano consultivo, de vinculación y análisis, responsable de aprobar propuestas de creación sobre reformas o nuevas disposiciones de carácter general que sean presentadas por la Comisión Estatal de Mejora Regulatoria. El Consejo se instauró formalmente el 21 de febrero del 2011.
El consejo está conformado por las secretarías de estado con mayor cantidad de trámites y servicios a los ciudadanos. Sin embargo, si una secretaría no pertenece al consejo, no la exime de atender sus recomendaciones o asistir, cuando sea convocada como invitada o invitada permanente. Las secretarías que participan en el consejo son:
Desarrollo Económico (presidente)
Finanzas
Trabajo
Desarrollo Urbano y Metropolitano
Infraestructura Educación Desarrollo Agropecuario Contraloría Movilidad Medio Ambiente Turismo Salud Desarrollo Social Cultura Consejería Jurídica
Comisión Estatal de Seguridad Ciudadana
General de Gobierno
Los ayuntamientos participan en el consejo a través de la designación de tres alcaldes, los cuales son elegidos por el total de los presidentes municipales del estado. La participación de la sociedad civil se presenta a través de organismos empresariales y patronales constituidos y asentados en el estado. Finalmente, la comunidad académica está representada por la Universidad Autónoma del Estado de México y el gremio de los notarios a través del Colegio de Notarios del Estado de México.
Las atribuciones del consejo son las siguientes:
Evaluar el Programa Anual de Mejora Regulatoria del estado y emitir opiniones sobre los programas de las dependencias estatales y los municipios. Esto permite que
ciudadanos y empresarios evalúen las acciones propuestas en materia de mejora regulatoria, así como iniciar el seguimiento de las acciones sobre un plan definido.
Aprobar lineamientos generales para elaborar estudios de impacto regulatorio que se presenten ante la Comisión. Una práctica frecuente entre los países de la OCDE, radica en la revisión periódica de la regulación, con el objetivo de asegurar que se cumplan los objetivos planteados.
Aprobar los convenios de colaboración y coordinación interinstitucional. Estos convenios son instrumentos que permiten formalizar relaciones bilaterales; sin embargo, es importante incluir el punto de vista de los regulados para potenciar los beneficios.
Evaluar y sugerir modificaciones en la operación del Registro Estatal de Trámites y Servicios. Es importante señalar que un registro de trámites es dinámico y debe ser sujeto de constante evaluación y mejora.
Someter a consideración del Ejecutivo Estatal el proyecto de Reglamento Interior de la Comisión Estatal. Este reglamento tiene por objeto reglamentar la estructura, organización y funcionamiento de la Comisión.
Aprobar reformas sobre criterios de revisión de disposiciones de carácter general o de su reforma. Esta atribución otorga facultades legales a un órgano conformado por entidades reguladas, la revisión o creación de disposiciones que los afectan.
4.2. Operación del Consejo Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de México
El consejo tiene como responsabilidad apoyar al cumplimiento de los objetivos de la ley y el reglamento en materia de mejora regulatoria. Los cargos de quienes forman parte en el consejo son honoríficos y los representantes del sector empresarial, académico y notarial sólo tienen derecho a voz. El Presidente del consejo cuenta con facultades para invitar a representantes de organizaciones que considere pertinentes y oportunas, de acuerdo con los temas a discutir y analizar. En este caso, los invitados tendrán derecho a voz.
El consejo se debe reunir por lo menos cada tres meses en sesiones ordinarias, la última semana del tercer mes del trimestre respectivo; no obstante se pueden llevar a cabo sesiones extraordinarias por la solicitud de al menos cuatro titulares de las secretarías; dos Presidentes Municipales; o de los representantes del sector empresarial, académico, notarial; o del Director General de la Comisión.
Para que las sesiones del consejo sean válidas, es necesaria la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus integrantes; y los acuerdos deberán de tomarse preferentemente por consenso, pero tendrán validez cuando sean aprobados por mayoría de votos de los presentes en la sesión. En caso de empate, el Presidente del Consejo será quien tenga el voto de calidad. Además, es posible que para asuntos relevantes se designen grupos de trabajo formados por representantes de los sectores involucrados en el tema.
4.3. Experiencia nacional
De acuerdo con el Informe Anual de Desempeño de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, publicado en diciembre de 2015, 26 de los 32 estados de la República Mexicana cuentan con una Ley de Mejora Regulatoria y en la mayoría se estipula la integración de
consejos ciudadanos de mejora regulatoria. De acuerdo con la Guía para mejorar la calidad regulatoria que publicó la OCDE en 2012, es común que los consejos integren entre sus funciones más importantes:
Apoyar en el diseño e implementación de programas de mejora regulatoria a corto y largo plazo.
Aportar información sobre el posible impacto de la regulación.
Fomentar la evaluación del impacto de los programas de mejora regulatoria y solicitar información de la implementación.
Apoyar en la difusión de la agenda de mejora regulatoria.
A nivel sub-nacional existen diversos consejos que se pueden considerar o cuentan con ejemplos sobre buenas prácticas en su operación, tal es el caso de la Ciudad de México y Jalisco.
4.3.1. Consejo Económico y Social de la Ciudad de México
El Consejo tiene su fundamento en la Ley del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México y está integrado por un presidente honorario, un presidente ejecutivo, así como integrantes de la sociedad civil (empresarios, académicos, profesionistas especializados, personal sindicalizado), secretarios de la Ciudad de México, delegados políticos, representantes de la Asamblea Legislativa de la Cuidad de México y legisladores federales. Una de las ventajas más relevantes de este consejo es que cuenta con profesional técnico permanente que le da seguimiento y proporciona información sobre los temas que se incluyen en la agenda de mejora regulatoria. Dicho personal está adscrito exclusivamente al consejo y todo su trabajo se refiere a la organización y operación del mismo.
4.3.2. Comité de Mejora Regulatoria de Jalisco
A partir del 2007, el Comité Estatal para la Desregulación y Promoción Económica comenzó a trabajar en un proyecto para institucionalizar su operación, el cual culminó en la Ley de Mejora Regulatoria del Estado de Jalisco y sus Municipios (LMRJ) en el 2009. Esta ley estableció formalmente el Comité de Mejora Regulatoria (COMERJAR) como un órgano de carácter permanente, honorífico y de consulta para el Poder Ejecutivo del estado. Su objetivo es coordinar, orientar, promover y fomentar las políticas en materia de mejora regulatoria en el Estado de Jalisco.
La conformación del comité es multisectorial (gobierno federal, gobierno del estado, poder judicial, cámaras empresariales, academia y otros de la sociedad civil). La participación es honorífica y todos los miembros tienen voz y voto, si estos fueron convocados o designados previos a las reuniones. Los acuerdos son por mayoría simple y son vinculatorios. De hecho, se incluyen en la minuta y se consideran instrucciones del poder ejecutivo estatal, al cual se le da seguimiento y se registran sus avances.
El COMERJAL cuenta con subcomités de trabajo que sesionan antes que las reuniones ordinarias y analizan temas específicos. Una de las características más relevantes de este comité es el respaldo político del primer nivel, ya que las sesiones son encabezadas por el Gobernador del Estado. Otra ventaja es que se cuenta con presupuesto para su operación.
4.4. Experiencia internacional
De acuerdo con la OCDE (2015), la consulta pública es una de las prácticas de calidad regulatoria más difundidas a nivel internacional. Existen diversos formatos para implementar esta práctica y uno de ellos es a través de los consejos de mejora regulatoria, en donde los participantes, ya sean funcionarios públicos o la sociedad civil pueden expresar su opinión sobre la regulación que se encuentra en alguna etapa del proceso de emisión.
En una encuesta realizada entre los países miembros de la OCDE, se encontró que 14 países siempre o con frecuencia utilizan la consulta durante el proceso de emitir una regulación. Otros 19 países reportaron que utilizan este método pero no con la misma frecuencia. Países como Estonia, Francia, Alemania, Noruega, Eslovaquia, Eslovenia y Turquía, entre otros, realizan consultas formales e intercambian información con sindicatos y otras organizaciones de representación colectiva o empresarial.
En un espectro más amplio al de la OCDE, en varios países es una obligación legal realizar consultas sobre las regulaciones; y como parte de los procesos de consulta se debe iniciar un dialogo con interlocutores sociales. Este diálogo puede ser informal o institucional, y con frecuencia es una combinación de los dos. Puede tener lugar en el ámbito nacional, regional o de una empresa u opinión en particular. En la Unión Europea la consulta para temas relacionados con la regulación es común.
Un ejemplo relevante en materia de consulta es Alemania, ya que ésta es una obligación de ley. En Alemania, de acuerdo con las Reglas Conjuntas de Procedimiento 2011, los ministerios deben consultar de forma temprana y extensamente con "asociaciones"; esto es, las uniones de trabajadores que ven por los derechos físicos y legales de los trabajadores. De acuerdo con las conclusiones del proyecto de la UE-15 mejora de la legislación, este método tradicional de consulta es muy apreciado por quienes participan en el proceso de regulación ya que considera que este sistema ha tomado en cuenta los intereses económicos y sociales de los afectados en dicha regulación.
Bélgica ofrece otro ejemplo de consultas sociales desde hace 120 años. En este proceso se consultan a los actores principales que serán impactados de todas las regulaciones económicas y sociales. El objetivo de esta consulta es proporcionar comentarios antes de que se adopte un reglamento con el objetivo de planificar su entrada en vigor y/o para dar consejos sobre la aplicación y el seguimiento de dichos reglamentos. Esto se lleva a cabo generalmente a través de diversos grupos de trabajo y comités permanentes (por ejemplo, Consejo Nacional del Trabajo, Consejo Central de Economía, Consejo de la competencia, etc.).Ellossonconsideradoscomo"parlamentossociales”.Elgobierno en general respeta sus opiniones unánimes. Además, cada entidad federada ha establecido su propio consejo económico y social, que reúne a los interlocutores sociales.
Fuera de Europa, varios países han implementado mecanismos de diálogo social. En Sudáfrica, la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Trabajo (NEDLAC) en la era post- segregación racial han realizado ejercicios de consulta lo que ha sido un paso importante para asegurar una política incluyente en la elaboración de las leyes. El NEDLAC incluye la representación de los sindicatos sudafricanos y federaciones de empleadores.
Una buena práctica de Canadá, Corea, República de Eslovaquia y Suiza es asignar pesos o calificaciones a los comentarios de una manera sistemática, lo que permite proporcionar una comparación más realista entre los puntos de vista de las personas y las opiniones expresadas a partir de un representante de un grupo mayor de personas o grupo de interés.
A finales de 2014 los gobiernos de 65 países han respaldado la Alianza para el Gobierno Abierto, que entre otras cosas apoya la participación ciudadana por igual, sin discriminación en la toma de decisiones y formulación de políticas públicas. Esto además de beneficiar a los interesados, aumenta la eficiencia de los gobiernos, la capacidad de supervisión, la transparencia, la apropiación de las políticas y la creación de mecanismos de colaboración entre los gobiernos, la sociedad civil y las empresas.
4.5. Prácticas relevantes del Consejo de Mejora Regulatoria del Estado de México
En México, varias leyes estatales hacen referencia a la conformación de organismos ciudadanos; no obstante, la implementación es un reto porque la institucionalización de un organismo en donde los grupos de interés tienen un papel activo con voz e influencia es larga y requiere de confianza en las instituciones y participación activa en de los regulados. En el Estado de México se ha consolidado el Consejo Estatal de Mejora Regulatoria, en primera instancia porque cuenta con un marco legal que le permite operar una parte del proceso regulatorio. Adicionalmente, los sectores representados en estos espacios han logrado fomentar la participación responsable, critica, abierta y continua.En el consejo del Estado de México destaca el nivel de cooperación entre los participantes y el interés de las instituciones que representan. Normalmente, asisten al consejo los titulares de las dependencias o suplentes que pueden asumir una posición clara sobre los temas de discusión.
Una estrategia que ha emprendido la Secretaría de Desarrollo Económico para mantener una participación activa entre los representantes de la sociedad civil, incentivar la cooperación y fomentar la confianza del proceso es la retroalimentación, documentación y seguimiento de todas las opiniones y presentar los resultados sobre los acuerdos, de forma que existe interés en continuar con el proceso.
Se puede mencionar que diversos acuerdos tomados en el seno del consejo han derivado en la modificación del marco regulatorio. Por ejemplo; en la novena sesión ordinaria del consejo del 7 de julio del 2013 se propuso la instalación del sistema en donde los ciudadanos podrían manifestar su posición sobre los obstáculos a la inversión y sobre trámites y servicios.
5. RegistroEstataldeTrámitesyServiciosdelEstadodeMéxico
En esta sección se presentan las principales características del Registro Estatal de Trámites y Servicios (RETYS) del Estado de México; así como de sus principales fortalezas y áreas de oportunidad. Esto incluye la revisión del marco institucional en la cual se desarrolla el RETYS, así como sus prácticas más relevantes o representativas. Se presenta además, la experiencia nacional e internacional más relevante en materia de registros y portales de trámites, con el objetivo de situar el RETYS del Estado de México en el contexto de las mejores prácticas en la materia. Finalmente, se presentan recomendaciones sobre las áreas de oportunidad identificadas con el objetivo de potencial los beneficios del RETYS del Estado de México.
