CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 040/2021 Expediente 684/2020 Hble. Señor:
El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 27 de enero de 2021, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
De conformidad con la comunicación de V.H., de 10 de diciembre de 2020 (Registro de entrada del día 11 de diciembre), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el expediente remitido por la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico sobre el proyecto de Decreto por el que se regula la adopción de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana.
Presidenta Hble. Sra.
D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato
Molt Hble. Sr.
D. Francisco Camps Ortiz Secretari General
Ilmo. Sr.
I
ANTECEDENTES
Del examen del expediente resulta lo siguiente:
Único.- Mediante escrito de la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico, de fecha de 10 de diciembre de 2020, se remitió a este Órgano Consultivo el expediente sobre el proyecto de Decreto por el que se regula la adopción de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana.
Se han incorporado al expediente los informes y trámites que exige el artículo 43 de la Ley 5/1983, del Consell.
En fecha 18 de diciembre de 2020, la Presidenta de la entidad A. CV. presentó escrito de alegaciones en el registro de esta Institución.
Y, encontrándose el procedimiento en el estado descrito ha sido remitido el expediente para su dictamen.
II
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el carácter del dictamen.
En fecha 11 de diciembre de 2020 tuvo entrada en este Órgano Consultivo petición de dictamen en relación con el proyecto de Decreto por el que se regula la adopción de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana.
La solicitud se formuló por el Conseller de Hacienda y Modelo Económico, al amparo del artículo 10, apartado 4 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, con carácter urgente.
En el examen de los proyectos de disposición de carácter general, es doctrina de este Consell, que el alcance de actuación de este Órgano consultivo conlleva el examen de la competencia de la Generalitat, la habilitación legal para dictar la citada disposición, la comprobación de que se hayan seguido los trámites procedimentales y, especialmente, el análisis de la legalidad del contenido del proyecto normativo, así como la formulación de observaciones de posible mejora técnica del proyecto, sin que con ello se pretenda cuestionar en ningún momento los aspectos técnicos y de oportunidad que, en rigor, corresponde valorar a la Administración consultante.
El Proyecto de Decreto que se pretende aprobar se dicta con la finalidad de adoptar las medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio. A este respecto, el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en el procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos. De este modo, las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2017 (recurso de casación nº 1397/2015) y 22 de mayo de 2018 (recurso de casación nº 3805/2015).
En la citada Sentencia de 22 de mayo de 2018 se destaca la relevancia de la función consultiva en el ejercicio de la potestad reglamentaria y señala que la función que ejerce el órgano consultivo es idónea para coadyuvar a los principios exigidos en la elaboración de los reglamentos ejecutivos, porque se centra, como se ha indicado, en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, lo que explica el carácter esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen previo de dicho órgano, como protección del principio de legalidad y garantía de la sumisión del reglamento a la Ley.
Segunda.- Objeto del proyecto de Decreto y marco normativo. El Proyecto de Decreto remitido tiene por objeto, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 proyectado, la aprobación de medidas urgentes, en materia de juego, para hacer efectiva la aplicación de determinados preceptos de la ley 1/2020, de 11 de junio, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (en adelante, Ley 1/2020, de 11 de junio).
El artículo 49.1.31ª de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, establece la competencia exclusiva de la Generalitat, en materia de Casinos, Juego y Apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas.
En desarrollo de la competencia autonómica, se aprobó inicialmente la Ley 4/1988, de 3 de junio, del juego en la Comunidad Valenciana que fue derogada por la vigente Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana. El anteproyecto de Ley de esta última norma legal fue objeto de examen por este Órgano consultivo en el Dictamen 466/2018.
Desde el punto de vista reglamentario, son de mención las siguientes normas:
- Decreto 62/2015, de 8 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo.
- Decreto 56/2015, de 30 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Casinos de Juego de la Comunitat Valenciana.
- Decreto 55/2015, de 30 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Salones Recreativos y Salones de Juego.
- Decreto 32/2015, de 13 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento que regula la tramitación electrónica de determinados procedimientos contenidos en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y en el Reglamento de Apuestas de la Comunitat Valenciana, y se modifican sendos artículos del Reglamento de Salones Recreativos y Salones de Juego y del Reglamento de Apuestas de la Comunitat Valenciana.
- Decreto 190/2014, de 14 de noviembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de la Publicidad del Juego de la Comunitat Valenciana.
- Orden 13/2014, de 15 de julio, de la Consellería de Hacienda y Administración Pública, por la que se regula el procedimiento para la tramitación de las modificaciones de carácter técnico en los sistemas homologados de apuestas.
- Decreto 42/2011, de 15 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunitat Valenciana.
- Orden 6/2011, de 17 de marzo, de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regula la destrucción e inutilización de máquinas recreativas y de azar.
- Decreto 115/2006, de 28 de julio, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.
- Decreto 141/1988, de 23 de septiembre, del Consell, por el que se reglamenta la estructura, funcionamiento y composición de la Comisión del Juego de la Comunitat Valenciana.
Por su parte, en el ámbito estatal, es de mención la Ley 13/2011, de 27 de mayo, reguladora del Juego.
El Proyecto de Decreto remitido tiene por objeto, como se ha dicho, la aprobación de medidas urgentes, en materia de juego, para hacer efectiva la aplicación de determinados preceptos de la citada Ley 1/2020, de 11 de junio, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana.
Con arreglo a la precitada competencia autonómica, nada obsta a que el Consell, en el ejercicio de sus competencias, y en desarrollo de la citada normativa, proceda a la tramitación y aprobación del presente proyecto de Decreto.
Por cuanto se refiere a la competencia de la autoridad consultante para proponer al Consell la aprobación del presente proyecto de Decreto, la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico tiene atribuida la competencia en materia de Juego y, concretamente, la Dirección General de Tributos y Juego ejerce las funciones que le atribuye el artículo 70 de la Ley 5/1983, en materia de juego, como así dispone el artículo 64 del Decreto 105/2019, de 5 de julio, del Consell, por el que establece la estructura orgánica básica de la Presidencia y de las consellerias de la Generalitat.
Tercera.- Procedimiento.
El proyecto de Decreto se ha sido sometido a la tramitación prevista en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, que contiene la regulación del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general.
Con carácter previo al examen de la observancia de los trámites procedimentales seguidos por la autoridad consultante en relación con la norma proyectada, procede recordar que la Sentencia del Tribunal Supremo, de 13 de noviembre de 2000 (rec. nº 513/1998) señala que ‘‘el procedimiento de elaboración de los reglamentos constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 CE y regulado con carácter general en el artículo 24 CE, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter ad solemnitatem, de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia,
arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. Orientación teleológica que tiene una doble proyección: una de garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia de los ciudadanos, directa o a través de organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley, prevista en el artículo 24.1.c) LG, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria; otra de garantía interna encaminada a asegurar no sólo la legalidad sino también el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) LG…”.
De esta forma, el cumplimiento de los requisitos formales es de singular importancia si se tiene en cuenta que el procedimiento, tanto en el aspecto formal como material, opera como una garantía de la legalidad, el acierto y la oportunidad de las disposiciones administrativas que tienen por finalidad integrarse en el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia.
Dicho cuanto antecede, y con arreglo a la Ley 5/1983, por Resolución del Conseller de Hacienda y Modelo Económico se acordó la incoación del procedimiento para la elaboración del Proyecto de Decreto de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, y su tramitación, conforme dispone el artículo 39.1 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat.
De conformidad con lo establecido en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, se abrió un proceso de consulta pública previa del citado Proyecto de Decreto durante un plazo de siete días hábiles, a través de la página web de la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico, que permaneció abierto desde el 1 de julio de 2020 al 10 de julio de 2020. Formularon alegaciones, dentro del expresado plazo, la Asociación V. del J., A., A., A. y A. CV. Sobre dichas alegaciones se emitió Informe de 14 de julio de 2020.
Formularon alegaciones fuera del citado plazo de siete días hábiles, la Confederación de Empresarios de Hostelería y Turismo de la Comunitat Valenciana y la asociación de fabricantes de máquinas y sistemas de juego C. DE C., el 13 de julio, así como D. O. E.
Por otro lado, se ha incorporado al expediente informe sobre necesidad y oportunidad del Director General de Tributos y Juego. En este informe, tras referirse a determinados preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, justifica los motivos a los que responde la norma proyectada que se recogen en la parte expositiva del proyecto de decreto.
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 42.2 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre y, de conformidad con el artículo 18 de la Orden de 22 de marzo de 2005, se ha incorporado al expediente la Memoria Económica del Director General de Tributos y Juego, en la que se analiza el impacto económico que comporta la entrada en vigor de la norma proyectada. En dicha Memoria se señala que “La presente propuesta no supondrá incremento de los gastos o disminución de los ingresos de la Generalitat”. Asimismo, obra informe de la Directora General de Presupuestos de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 26.1 de la Ley 1/2015, de Hacienda Pública, Sector Público y Subvenciones. Dicho informe se ha emitido con carácter favorable.
Se ha emitido por el citado Director General de Tributos y Juego informe sobre impacto por razón de género de la norma proyectada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de Hombres y Mujeres y en el artículo 4bis de la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. En dicho informe se efectúa un análisis de los objetivos generales de la propuesta de proyecto de decreto, de los objetivos para promover la igualdad entre hombres y mujeres, de la identificación de la pertinencia de género en la norma, de la identificación de la situación de partida y de las correspondientes conclusiones.
Consta el informe de impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia, de conformidad con lo establecido en los artículos 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor y 6.3 de la Ley 12/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Protección Integral de la infancia y la adolescencia de la Comunitat Valenciana, y con la Disposición Transitoria Décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias numerosas y artículo 6.3 de la Ley 12/2008, de 3 julio, de la Generalitat citada. En dicho informe se analiza el impacto de la norma sobre los citados colectivos.
Obra Informe de la Dirección General de Centros Docentes de la Conselleria de Educación, Cultura y Deporte.
Consta, con arreglo a la Instrucción 4/2012, sobre Coordinación Informática de los proyectos normativos y actos administrativos, informe favorable del Jefe del Departamento de Informática Tributaria.
Se ha incorporado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 1/2020, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana, la Certificación del Secretario de la Comisión del Juego de la Comunitat Valenciana, en la que consta que, en la sesión de la citada Comisión del día 28 de septiembre de 2020, se informó favorablemente
el Proyecto de Decreto por el que se regula la adopción de medidas urgentes para la aplicación de la citada Ley 1/2020.
Se ha concedido trámite para alegaciones al texto normativo a los distintos Departamentos del Consell, obrando en el expediente las respectivas contestaciones efectuadas a este respecto, entre otras, por las Consellerias de Justicia, Interior y Administración Pública, de Sanidad Universal y Salud Pública, Vicepresidencia y Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas, de Política Territorial, Obras Públicas, y Movilidad, de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática y Presidencia.
De conformidad con lo establecido en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se sometió el texto normativo a audiencia ciudadana, mediante la inserción del anuncio de información pública en el DOGV nº 8864, en fecha 23 de julio de 2020.
Obra informe, de 21 de septiembre de 2020, de valoración del proceso de audiencia e información pública realizado durante la elaboración del proyecto de Decreto sometido a dictamen. Formularon alegaciones: la A. de e. de S. de J. de la C. V. (A. CV); la C. de E. de H. y T. de la C. V. (C.); C. e. de E. del J. r. en H. (C.); la A. de E. de m. r. de la C. V. (A. CV); el C. E. del J. (C.), la A. E. de F. de M. R. y de J. (A.), la C. E. de la C. V. (C.), las mercantiles C. A. V. S.A.U., O. S.A.U., S. C., S.L., la Asociación “U. DE T. DE S. DE J.” y las tres Asociaciones empresariales del Bingo de la Comunidad Valenciana (E., A. Y G.).
La Abogada coordinadora de la Generalitat emitió informe en el que se efectuó determinadas observaciones al texto normativo. Se ha incorporado el Informe de la Dirección General de Tributos y Juego en relación con las citadas observaciones.
En fecha 10 de diciembre de 2020 emitió Informe favorable la Subsecretaria de la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico.
En consecuencia, en la elaboración del expresado proyecto de Decreto se han observado los diferentes trámites y prescripciones establecidos en el artículo 43 de la Ley del Consell de la Generalitat y demás normas de aplicación.
Es de significar, como se ha indicado en antecedentes, que en fecha 18 de diciembre de 2020, la Presidenta de la entidad A. CV. presentó escrito de alegaciones ante el registro de esta Institución.
Dichas alegaciones se han realizado en relación con el artículo 3 de un anterior texto normativo (artículo 4 del proyecto sometido a dictamen), con el artículo 8, apartados 1 y 3, de un anterior texto (artículo 9.1 y 3 del texto
remitido), y en relación con un “artículo 19”, que sugiere incluir en el texto normativo.
Cuarta.- Estructura.
El texto de proyecto de Decreto sometido a consulta se estructura en una parte expositiva, una parte dispositiva integrada por 18 artículos, y una parte final constituida por una disposición transitoria, dos disposiciones finales.
El contenido del Decreto es el siguiente:
Capítulo Preliminar.
Artículo 1. Objeto. Artículo 2. Definiciones.
Capítulo I. Sobre las autorizaciones, procedimientos y mediciones de distancias.
Sección Primera. De las autorizaciones.
Artículo 3. Suspensión de autorizaciones de explotación de máquinas B y C.
Artículo 4. Solicitudes de autorización de instalación de nuevos establecimientos de juego y de apertura de nuevos locales específicos de apuestas.
Artículo 5. Autorizaciones para la renovación de licencias de establecimientos de juego que no cumplan el requisito de la distancia.
Sección Segunda. De los procedimientos.
Artículo 6. Procedimiento para la renovación de licencias de salones de juego que no cumplan el requisito de la distancia.
Artículo 7. Procedimiento para la renovación de licencias de locales específicos de apuestas que no cumplan el requisito de la distancia.
Artículo 8. Procedimiento electrónico para salones de juego. Prioridad entre solicitudes concurrentes de autorizaciones de instalación.
Artículo 9. Procedimiento para autorizaciones de instalación y sustitución de máquinas de juego.
Sección Tercera. De la medición de distancias. Artículo 10. Condiciones generales.
Artículo 11. Procedimiento de medición.
Artículo 12. Particularidades de las mediciones. Artículo 13. Representación de la medición.
Capítulo II. Sobre la colaboración de las entidades locales en la inspección de juego.
Artículo 14. Colaboración de las entidades locales en materia de juego.
Capítulo III. Sobre la publicidad.
Artículo 15. Publicidad de eventos ajenos al juego.
Artículo 16. Publicidad por medios electrónicos, telefónicos o telemáticos. Artículo 17. Contratos de difusión publicitaria.
Artículo 18. Información comercial en el exterior de los establecimientos de juego.
Disposición Transitoria Única. Procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 1/2020, de 11 de junio, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía.
Disposiciones Finales.
Primera. Habilitación para el desarrollo. Segunda. Entrada en vigor.
Quinta.- Observaciones al proyecto de Decreto.
Al Preámbulo.
En el apartado II, párrafo 5º, se sugiere que se sustituya la expresión “establece la vía y el plazo” por el de “establece el procedimiento y el plazo”.
En el párrafo 7º, debería suprimirse o clarificarse el inciso “a la que se refiere el párrafo anterior”.
En el párrafo 13º se indica que “La sustitución de los primigenios artículos 10 a 13, ambos inclusive, del texto inicial - renumerados del 15 al 18, por razones de técnica normativa - responde a la solicitud y necesidad puestas de manifiesto por las operadoras, durante el proceso de participación pública…”.
La explicación que recoge el apartado anterior resulta innecesaria y origina confusión, por lo que se sugiere su supresión, limitándose la parte expositiva a explicar, sin más, el contenido de los artículos 10 a 13 propuestos.
En el último párrafo se emplea la expresión “conforme el Consell Jurídic Consultiu”. Ahora bien, dicha fórmula se empleará solo en el caso de que no
se hayan formulado observaciones esenciales en el presente Dictamen, o que, efectuadas, sean atendidas por la autoridad consultante.
Al artículo 3. Suspensión de autorizaciones de explotación de máquinas B y C.
En la última línea de este apartado, el término “almacenada”, referido a las máquinas B y C, debe sustituirse por el de “almacenadas”.
Al artículo 4. Solicitudes de autorización de instalación de nuevos establecimientos de juego y de apertura de nuevos locales específicos de apuestas.
Este precepto dispone que “Dentro del plazo al que se extienda el recogido en el párrafo primero de la disposición transitoria décima de la ley 1/2020, de 11 de junio, se acordará la inadmisión de las solicitudes de nuevas autorizaciones de nuevos establecimientos de juego, por resultar manifiestamente carentes de fundamento, de conformidad con la regulación básica de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.
Este precepto prevé la inadmisión de las solicitudes de nuevos establecimientos de juego durante la “moratoria” a que se refiere la Disposición Transitoria Décima de la citada Ley 1/2020, de 11 de junio, en virtud de la cual “Por un período máximo de 5 años desde la entrada en vigor de esta ley (16 de junio de 2020) se establece la suspensión de nuevas autorizaciones de establecimientos de juego, así como de nuevas autorizaciones de explotación de máquinas de tipo B o recreativas con premio, destinadas a ser instaladas en locales de hostelería o similares”.
Dicha Disposición ha dado lugar, como se observa en las distintas alegaciones formuladas por las entidades afectadas en los trámites de audiencia e información pública (C., A., entre otras), a una distinta interpretación. Así, en las concretas alegaciones presentadas por la entidad A. CV., en fecha 18 de diciembre de 2020, ante el registro de esta Institución, se señala que no puede “englobarse dentro de la moratoria de cinco años (DT 10ª) para nuevas concesiones de locales de juego la inclusión de la solicitud de nuevas inscripciones de establecimientos de hostelería en el registro de Establecimientos Autorizados para la instalación de máquinas -modelo normalizado J01- y debiendo dejar a salvo dicha inscripción en la redacción del precepto para una mayor certidumbre y seguridad jurídica”. En definitiva, interpreta dicha entidad que los establecimientos de hostelería no son establecimientos de juego, sino que son locales habilitados para el juego. Con arreglo a sus alegaciones, el “parque de máquinas ya se encuentra planificado
y contingentado en un número máximo que no se puede incrementar… por lo que la limitación de nuevos locales de hostelería no tiene ningún sentido… puesto que en ningún caso supone incrementar la oferta de máquinas de hostelería sino redistribuir las mismas desde el almacén… u otros locales…”. En la misma línea, las restantes entidades que han presentado alegaciones en relación con esta cuestión.
En los Informes de valoración de las alegaciones efectuadas en trámite de audiencia e información pública del proyecto normativo, la Dirección General de Tributos y Juego no ha aceptado la interpretación sustentada por las entidades del sector.
Así, en el Informe de 14 de julio de 2020, la Dirección de Tributos y Juego, en relación con la alegación efectuada por la entidad A., contesta, en línea a excluir los establecimientos de hostelería de la moratoria de la D.A. 10ª de la Ley 1/2020, que “Con independencia que la instalación de máquinas de juego en los locales de hostelería sea una actividad accesoria de la principal de hostelería, lo cual ni se discute, ni tiene relevancia a los efectos que aquí se tratan, nada ha recogido la Ley 1/2020, de 11 de junio, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía, ni en su preámbulo, ni en el articulado, que permita atender la aportación.
Si alguna incertidumbre pudiera caber por la amplitud de la redacción de la letra f), del apartado 3 del artículo 45 de esta (“otros locales habilitados para la instalación de máquinas de juego”), quedaría inmediatamente vaciada por lo que se dispone en el apartado 1 del artículo 51, que con el nombre de “otros locales habilitados para la instalación de máquinas de juego” recoge expresamente los “establecimientos públicos de hostelería y similares”.
Y en el Informe de 21 de septiembre de 2020, la citada Dirección General de Tributos y Juego argumenta, en relación con la misma alegación de la entidad C., lo siguiente:
“La exclusión de los establecimientos de hostelería como “establecimientos de juego” resulta una cuestión meramente terminológica. Independientemente de que semánticamente pueda distinguirse entre salones de juego, locales de apuestas u otros locales habilitados para la instalación de máquinas de juego, atendiendo al artículo 45.3 de la Ley 1/2020, lo verdaderamente relevante es que todos ellos son modalidades de establecimientos donde se practica el juego. Como señala el apartado 1 del mismo artículo, los juegos solo pueden permitirse en los establecimientos, lugares y espacios señalados en la propia ley y sus disposiciones reglamentarias.
Que las máquinas de juego no sean la actividad principal de los establecimientos de hostelería, en nada empece que, mediante dicho servicio
accesorio, en estos locales se esté habilitando un espacio donde se van a desarrollar actividades del juego en una de sus modalidades, motivo por el que la instalación de tales máquinas en locales de hostelería y similares ha sido contemplado en la ley. No en vano, las memorias del juego de la Comunitat Valenciana, valoradas por la Comisión del Juego y elevadas al Consell, vienen recogiendo, año tras año, que es precisamente este juego - el de las máquinas “tragaperras” - el que más ingresos genera, por encima de los casinos, bingos o apuestas, por lo que ha sido objeto de especial atención.
La preocupación del legislador frente a la ludopatía le ha llevado a adoptar medidas preventivas en la consecución de tal fin. Resulta meridiana la voluntad manifestada en la D.T. 10ª de la ley, de limitar la actividad en el sector del juego para este tipo de establecimientos: así, el legislador no ha prohibido que se concedan autorizaciones de explotación de máquinas B indiscriminadamente, sino que ha sido rotundo y preciso al señalar que no lo pueden ser las “destinadas a ser instaladas en locales de hostelería y similares”. De ahí que plantear el exceptuar a estos locales de la categoría de establecimientos de juego o, dicho de otra forma, donde se practica el juego -case mal con el espíritu del legislador. E, incluso con la letra, al prohibir que se concedan nuevas autorizaciones de explotación para máquinas destinadas a este tipo de establecimientos.”.
En relación con esta cuestión, este Consell reconoce que la interpretación del alcance de la moratoria establecida en la Disposición Transitoria décima de la Ley 1/2020, en relación con el término “establecimiento de juego” no está exenta de complejidad en su interpretación. Asimismo, estima que las alegaciones formuladas por la entidad A. como por las restantes entidades no carecen de sustento jurídico. Ahora bien, como reconocen las propias entidades del sector, en la enumeración que la Ley 1/2020 efectúa, en su artículo 45, a los establecimientos de juego, cita, en su apartado f), “otros locales habilitados para la instalación de máquinas de juego”, que se concreta, además, en el artículo 51 de la citada Ley a los establecimientos de hostelería y similares. No se estima, por tanto, que exista base jurídica suficiente para excluir del concepto de “establecimientos de juego” a los establecimientos de hostelería, máxime atendiendo a la finalidad perseguida por el legislador de la ley 1/2020, que pretende frenar el incremento de espacios de juego, entre los que están los establecimientos de hostelería autorizados para el juego, en la moratoria prevista en la referida Disposición transitoria 10ª de la Ley 1/2020.
La interpretación postulada por las entidades del sector exigiría, como también ha sugerido la entidad A. CV., en su escrito presentado ante este Consell, una “modificación de la Ley 1/2020”.
Al artículo 5. Autorizaciones para la renovación de licencias de establecimientos de juego que no cumplan el requisito de la distancia.
En el apartado 2, segundo inciso, se dispone que “(…) En el plazo de un mes tras obtener la autorización, sin que en ningún caso pueda rebasarse el límite de los nueve meses dichos, la empresa operadora llevará a cabo el cierre definitivo del antiguo local, comunicándolo a la Subdirección General de Juego que procederá a efectuar la baja del mismo en el correspondiente Registro”.
Se sugiere que, a efectos de mayor claridad, se complete el inciso, “tras obtener la autorización…”, por el de “tras obtener la renovación de la autorización…”.
Por otro lado, debería indicarse expresamente los efectos derivados del transcurso de los referidos “nueve meses dichos”, a que se refiere el citado apartado 2.
Sección Segunda. De los procedimientos.
Al artículo 6. Procedimiento para la renovación de licencias de salones de juego que no cumplan el requisito de la distancia.
En el apartado 1, última línea, la referencia a la “nueva declaración responsable” se sugiere que se complete del modo siguiente: “nueva declaración responsable a que se refiere el apartado 2 del artículo 5”.
En el apartado 3, se exige que se acompañe a la solicitud de autorización, en el apartado a), “Documento público que acredite la disponibilidad del local”.
Debería permitirse, como medio de acreditar la disponibilidad del local, el documento privado, al no constar en el expediente justificación alguna que motiva dicha exclusión.
En el apartado 5, la cita al “artículo 10.1, letras b) y c) de este decreto” a afectos del informe de la Conselleria competente en materia de educación, ha de ser hecha, en su caso, al “artículo 10.1, letra b) de este decreto”, dado que el referido artículo 10.1, no cuenta con un apartado c).
Al artículo 7. Procedimiento para la renovación de licencias de locales específicos de apuestas que no cumplan el requisito de la distancia
En el apartado 2, la cita al artículo 4 debe ser hecha al artículo 5.2 del proyecto de decreto.
En el apartado 3, se sugiere, en línea con la técnica empleada en el artículo 6.3 proyectado, que se desglose en apartados la documentación que debe acompañarse a la solicitud para obtener la renovación de la autorización a que se refiere el artículo 7 proyectado.
Al artículo 8. Procedimiento electrónico para salones de juego. Prioridad entre solicitudes concurrentes de autorizaciones de instalación.
En el apartado 2 se regula la prioridad entre las distintas solicitudes formuladas telemáticamente, atendiendo al orden de entrada en el registro telemático. No obstante, se sugiere que se suprima el término “de compleción”, por resultar innecesario, al ser el de “subsanación” el término legalmente utilizado en el artículo 68 de la Ley 39/2015, LPAC.
Por otro lado, en el párrafo segundo de este apartado se dispone que “En caso de que se hubiera practicado requerimiento sobre ello, la prioridad quedará ordenada por el momento en que se hubiere efectuado la presentación telemática de la que primeramente haya completado correctamente la misma”. Se sugiere que se clarifique la redacción del párrafo anterior del modo siguiente: “En caso de que se hubiera practicado requerimiento de subsanación en relación con varias solicitudes, la prioridad entre ellas quedará ordenada por el momento en que se hubiere efectuado correctamente la presentación telemática de la documentación requerida”.
Al artículo 9. Procedimiento para autorizaciones de instalación y sustitución de máquinas de juego.
En el apartado 1 se dispone que “Únicamente podrá autorizarse la instalación de máquinas de tipo B o recreativas con premio en los establecimientos referidos en el párrafo primero de la disposición transitoria décima de la ley 1/2020, de 11 de junio, cuando la correspondiente autorización de explotación se hubiere obtenido o solicitado con anterioridad a la entrada en vigor de la ley”.
Es de significar, en primer lugar, que este artículo 9 era, en el texto proyectado anterior, el artículo 8 proyectado.
Dicho esto, y en relación con el citado apartado 9.1, la entidad A. CV. alega, en su escrito presentado el 18 de diciembre de 2020, que “debería
quedar claro que se está refiriendo sola y exclusivamente a la instalación de máquinas recreativas en establecimientos de hostelería cuyas autorizaciones de explotación ya se encuentran planificadas…”. Añade que “Si bien, se establece en el Informe y valoración del proceso de audiencia e información pública que se acepta la alegación de las Asociaciones de Bingos en dicho sentido, entendemos que lo procedentes sería recogerlo en la redacción del precepto”.
En línea con la alegación efectuada por la citada entidad, debería clarificarse, expresamente, en el apartado 1 proyectado, que este está referido a los establecimientos de hostelería, en línea con lo dispuesto, además, en la citada Disposición Transitoria 10ª de la Ley.
En el apartado 3, el inciso “La autorización de sustitución de la máquina sustituidora tan solo podrá alcanzar, exclusivamente, hasta la fecha de finalización de la vigencia de la autorización de explotación de la máquina sustituida”, convendría modificarlo del modo siguiente: “La autorización de la máquina de sustitución tan solo podrá alcanzar, exclusivamente, hasta la fecha de finalización de la vigencia de la autorización de explotación de la máquina sustituida”.
Se advierte que este apartado 3 regula la “autorización de sustitución” de máquinas, pero no la “renovación” de las autorizaciones de explotación.
Pues bien, en relación con este artículo 9.3 proyectado (artículo 8.3 del proyecto anterior), la entidad A. CV. ha efectuado otra alegación, en su escrito presentado el 18 de diciembre de 2020, en relación con la “renovación” de las autorizaciones de explotación máquinas de tipo B o recreativas con premio que se regulaba en la redacción anterior.
En sus alegaciones estima favorable la regulación de la “renovación”, pero exige una mayor amplitud en dicha regulación.
No obstante, en la redacción sometida a dictamen se ha eliminado la “renovación” de las citadas autorizaciones, regulándose, únicamente, la “sustitución” de dichas autorizaciones de explotación.
La eliminación de la posible “renovación” de dichas autorizaciones en el texto definitivo remitido a este Consell se encuentra en la observación efectuada por la Abogacía de la Generalitat. Así, la Abogada Coordinadora refiere en su informe lo siguiente:
“Este apartado, crea mediante una norma reglamentaria un procedimiento “ex novo” de renovación de autorización de explotación de máquinas de Tipo B a instalar en establecimientos hostelería. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la Disposición Transitoria Segunda de la Ley,
establece que: “Las autorizaciones concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley mantienen la vigencia por el período para el cual fueran concedidas. La posible renovación o prórroga de estas autorizaciones posterior a la entrada en vigor de esta ley se someterá al cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley y en las normas de desarrollo, no obstante, no les será de aplicación el requisito de distancia entre establecimientos de juego, regulado en el apartado 6 del artículo 45 de esta ley.”
Los artículos 32 a 34 de la ley, que regulan las máquinas recreativas y de azar, su clasificación y los requisitos y su ubicación, no contemplan la posibilidad de renovación de las autorizaciones de explotación, cuyo plazo de vigencia se fija, sin excepciones ni posibilidad de renovación, en 5 años, por lo que esta prolongación de las autorizaciones de explotación mediante el mecanismo de su renovación por un periodo de 5 años más que se pretende aprobar con la norma proyectada, carecería de la necesaria habilitación legal.
En este sentido, el vigente Reglamento de máquinas recreativas y de azar, aprobado por Decreto 115/2006, de 28 de julio, del Consell, en su artículo 26, que regula el procedimiento para solicitar las autorizaciones de explotación, no prevé un procedimiento para su renovación, ya que indicaba el citado artículo 26, en su apartado 5. “La autorización de explotación será única y exclusiva para cada máquina y tendrá una vigencia de diez años” (plazo de 10 años, reducido a 5 años por el artículo 34, apartado 2.c) de la Ley 1/2020.)
Es más, consideramos, que dicho procedimiento de renovación, sería una forma ilícita o en fraude de ley, para eludir la moratoria de 5 años, de nuevas autorizaciones de explotación de máquinas de tipo B o recreativas con premio, destinadas a ser instaladas en locales de hostelería o similares, que se aprobó en la Disposición Transitoria Décima de la ley.
Por tanto, el apartado 3 del artículo 8 no es conforme a la Ley 1/2020, y debe ser suprimido del proyecto”.
Atendido a lo informado por la Abogacía de la Generalitat y la eliminación en el texto sometido a dictamen de la “renovación” de las autorizaciones de explotación de máquinas de Tipo B a instalar en establecimientos hostelería, ninguna objeción efectúa este Consell a este respecto.
Resta señalar que la entidad A.CV. también ha efectuado, en su escrito presentado el 18 de diciembre de 2020, una alegación en relación con un artículo 19 que no existe en el texto que se nos ha remitido.
En el apartado 1, letra b), segundo inciso, se dispone que “(…) En el caso de que el centro educativo de naturaleza pública no se encuentre aún en funcionamiento, ni en fase de proyecto o construcción, se considerará como existente a la fecha de la solicitud, debiéndose medir con él, una vez se haya producido la aceptación por la persona titular de la consellería competente en materia de patrimonio. Caso de no existir la referida cesión previa, desde que se adscriban a la conselleria competente en materia de educación igualmente para la construcción de un centro educativo. Los centros educativos de naturaleza no pública, que todavía no hayan sido acreditados, deberán considerarse como existentes a partir de la fecha en la que hayan presentado la solicitud de acreditación o inscripción”.
La redacción de este precepto exige clarificación en relación con los extremos siguiente:
- Por cuanto se refiere a la “solicitud”: a qué solicitud se refiere el precepto, quién la formula y a quién va dirigida.
- Respecto de la aceptación: debería clarificarse en mayor medida poniéndola en conexión con el contenido de la “solicitud” y en relación con esta.
- En relación con el inciso “Caso de no existir la referida cesión previa…”, debe clarificase a qué “cesión previa” se refiere el apartado 1 que se comenta, pues no existe mención a ella en ningún otro párrafo.
Al artículo 11. Procedimiento de medición.
En el apartado 3 se dispone que “Si las puertas de acceso son varias, se tomará en consideración el punto central de la puerta de acceso del local designado para el establecimiento de juego que ofrezca el itinerario más corto respecto al punto central de cualquiera de las puertas de acceso de los establecimientos de juego ya instalados o, en tanto en cuanto no esté construido, al perímetro del terreno o parcela del recinto de los centros educativos acreditados más próximos con los que deba medirse”.
La redacción de este precepto, en lo que se refiere al inciso, “en tanto en cuanto no esté construido, al perímetro del terreno o parcela del recinto de los centros educativos acreditados más próximos con los que deba medirse”, resulta confuso y contradictorio, especialmente, por lo que se refiere a la referencia a los centros educativos, ya regulados en el apartado 2 anterior, por lo que debe clarificarse este apartado 3 en coherencia con el apartado 2 anterior.
Al artículo 17. Contratos de difusión publicitaria.
Este precepto dispone que “Los contratos de difusión publicitaria del juego en el ámbito de la Comunitat Valenciana celebrados con anterioridad a la aprobación de la ley 1/2020, de 11 de junio, cuyo plazo de duración inicial, sin prórrogas, exceda de la de la entrada en vigor de la misma, deberán ser puestos en conocimiento del órgano directivo competente en materia de juego…”.
El inciso “sin prórrogas” que emplea este precepto origina confusión en su aplicación, dado que podría darse el supuesto de que el contrato de difusión publicitaria estuviera vigente en virtud de una prórroga anterior a la aprobación de la Ley 1/2020, por lo que el inciso “cuyo plazo de duración inicial, sin prórrogas, exceda de la de la entrada en vigor de la misma”, debería sustituirse por el de “cuyo plazo de duración exceda de la de la entrada en vigor de la misma”.
Disposición Final Primera. Habilitación para el desarrollo.
En el apartado 2 se dispone que “Mediante resolución de la persona titular de la conselleria competente en materia de juego se podrán aclarar los criterios y reglas regulados en los artículos 10 a 13 del presente decreto”.
No se estima viable jurídicamente, ni una adecuada técnica normativa, atribuir al Conseller competente en materia de juego la competencia para dictar instrucciones para “aclarar” los criterios y reglas regulados en los artículos 10 a 13, que puede dar lugar a una eventual alteración del contenido normativo de tales criterios y reglas, sin perjuicio de la competencia que le atribuye el apartado 1 de esta Disposición Final Primera en orden a dictar “las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de este decreto”.
Tras el examen del proyecto normativo remitido, y sin perjuicio de las observaciones efectuadas, se estima que es conforme al ordenamiento jurídico.
III
CONCLUSIÓN
Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:
Que el proyecto de Decreto por el que se regula la adopción de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana se estima, sin perjuicio de las observaciones efectuadas, que es conforme al ordenamiento jurídico.
V.H., no obstante, resolverá lo procedente.
València, 27 de enero de 2021
EL SECRETARIO GENERAL
LA PRESIDENTA
