Capítulo I. Introducción
En los últimos años se ha incrementado el interés por estudiar el endeudamiento de las administraciones públicas, ya que existen datos que demuestran que los niveles que ha alcanzado dicho endeudamiento se ha incrementado de forma importante. En este contexto, el presente trabajo pretende analizar las variables que mejor explican el nivel de deuda en uno de los tres niveles en que se divide el sector público en México: los municipios.
El 15 de diciembre de 1995 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), la cual, con vigencia a partir del 1o de enero de 1996, modificó de manera substancial el mecanismo mediante el cual los estados y municipios en México podrán contratar sus financiamientos.
Ante estas circunstancias, resulta de especial interés conocer cuáles son los diferentes factores que condicionan el nivel de deuda de los municipios de México, con la intención de modelar estas variables. En este sentido, algunos trabajos (ver Montemayor 2003 y Ramírez 2006) han tratado de determinar los factores que llevan a los ayuntamientos a presentar un determinado nivel de deuda. Sin embargo, en los casos estudiados en México siempre ha existido una limitación, ya que no existen datos disponibles de los saldos de la deuda de los 2 mil 430 municipios del País, (sin contar las delegaciones del Distrito Federal) por lo que cualquier estudio debía de realizarse con base a los egresos ejercidos por los municipios en el rubro de financiamiento o simplemente limitar sus estudios a las entidades federativas.
Sin embargo, la importancia de conocer y modelar los factores determinantes que condicionan la deuda de largo plazo de los
exhaustiva como lo es la presente, para obtener los datos del saldo de la deuda de los municipios, al cierre del ejercicio fiscal de cada año. Por esta razón, resultó preponderante el uso de la herramienta ciudadana INFOMEX del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública1
, ya que por este medio se pudo acceder a los registros de la deuda con los que cuenta el Registro de obligaciones y empréstitos de entidades federativas y municipios, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. A partir de la obtención de la información se abre un nuevo panorama para la investigación sobre la estructura de deuda de las entidades locales en México. Esta investigación se construye sobre la literatura que ya ha sido aplicada y ha estudiado el endeudamiento de las entidades locales, ya que no existen modelos empíricos en la literatura de México para el ámbito municipal.
En este sentido, el presente trabajo trata de determinar qué factores, tanto externos como internos condicionan el hecho de que un ayuntamiento tenga un nivel mayor o menor de deuda, por lo que es preciso considerar una serie de indicadores del entorno relacionadas con necesidades y preferencias de la sociedad, así como las condiciones locales que afectan a la prestación de servicios públicos, entre otros. Específicamente en el caso de México, el estudio de las finanzas públicas de los municipios toma fuerza en la medida en que diversos cambios administrativos, jurídicos y de organización entre los tres órdenes de gobierno se han ido desarrollando.
Debido a lo anterior, son importantes los cambios llevados a cabo en los años ochentas y que aún continúan su proceso: primero el creciente impulso del federalismo fiscal, que ha sido mayormente impulsado por una mayor descentralización de las facultades fiscales y de las responsabilidades de los estados y municipios por el lado del gasto
público. Adicionalmente los municipios en México han contribuido al desarrollo de un mercado de deuda para el sector público a través de la adquisición de créditos tanto de corto como de largo plazo, lo cual lleva a que diversos sectores se encuentren dentro de este proceso: gobiernos en sus tres ordenes, bancos, agencias calificadoras, entre otras.
Además de buscar estimar de forma empírica los factores que presionan el endeudamiento de los municipios de México, el presente trabajo pretende obtener información que pueda ayudar a identificar potenciales riesgos en el comportamiento de estos factores y su efecto perverso sobre la deuda. Lo anterior con el fin de poder lograr la instrumentación de políticas publicas enfocadas a la imposición de límites como medida de control para el endeudamiento.
De esta forma, esta investigación evalúa tres grupos de variables para observar sus efectos en el endeudamiento, las cuales se muestran a continuación:
• Variables estructurales para cada municipio (tomas de agua entubada, inversión en programas de vivienda y la población económicamente activa).
• Variables financieras (participaciones federales, gasto corriente, inversión en obras de capital, ingresos propios y por ultimo la calificación crediticia de riesgo soberano).
• Variables político-electorales (elecciones de Ayuntamiento y Presidentes Municipales).
Este trabajo está dividido de la siguiente manera: el capítulo II desarrolla las teorías que sirven como base para esta investigación, describiéndolas formalmente cuando se considera necesario. En el
recursos fiscales federales hacia los municipios y de la creciente toma de responsabilidades de las entidades estatales y municipales. En el capítulo IV se hará una breve revisión de la evolución de las haciendas de los municipios de México. En el capítulo V se desarrolla el modelo de gasto público y financiamiento. El capítulo VI muestra un análisis de las fuentes de información, se efectúa el planteamiento de los modelos, así como de los métodos econométricos necesarios para la estimación de los resultados y su interpretación. Posteriormente en el capítulo VII se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones de política pública. Al final de esta tesis se muestran los anexos en donde se incluye las estimaciones de los modelos, algunos resultados.
Capítulo II. Marco Teórico
2.1 Hacienda pública y el ejercicio del gasto público
Dentro de sus fines principales, los gobiernos tienen la función de proveer de forma eficiente servicios públicos a sus habitantes. Para alcanzar sus fines, los gobiernos emplean el gasto público como la herramienta fundamental para instrumentar políticas y programas que cumplan con estas obligaciones.
La literatura económica sugiere una división de funciones de gasto e impuestos entre los diferentes niveles de gobierno, basada en criterios relacionados con la eficiencia de gasto y la equidad en la implementación de los impuestos. En un estudio clásico, Musgrave (1989) identifica tres funciones económicas tradicionales de los gobiernos: mantener la estabilidad económica, alterar la distribución de recursos y promover la eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
En principio, las dos primeras funciones deben ser asignadas a los gobiernos centrales, ya que los gobiernos locales no tienen control sobre los precios, el empleo y la actividad económica dado su tamaño y la movilidad de bienes y personas entre regiones. En cambio, las autoridades nacionales sí pueden afectar las variables mencionadas y, generalmente, se les asignan facultades exclusivas en materia de política monetaria.
A su vez, se considera que el gobierno nacional tiene mejores herramientas para la redistribución de recursos entre personas, entre las diferentes localidades y regiones.
Sin embargo, la intervención gubernamental en la economía para promover la asignación de recursos públicos con base en las preferencias de la sociedad es consistente con la participación de todos los órdenes de gobierno, es decir, cada uno de ellos instrumenta políticas públicas que impulsan la correcta distribución de los programas de gobierno, teniendo como principal objetivo asegurar el funcionamiento competitivo del mercado sin afectarlo y, en los niveles más locales, que la prestación de servicios públicos (que el gobierno nacional no puede ofrecer de manera directa) se ofrezcan de manera eficiente. (Fischer, 1996).
La asignación de responsabilidades entre gobiernos, por lo tanto, debe considerar los problemas que pueden existir en la provisión de los servicios públicos por la ubicación y jurisdicción de cada uno de los órdenes de gobierno; también se deben de tomar en cuenta el alcance que deben de tener estos servicios y las diferencias en los gustos y preferencias de los ciudadanos.
De esta manera, algunos bienes públicos (en forma de servicios) que afecta o abarca a todos los ciudadanos por igual, como sería la defensa nacional, debe asignarse al gobierno nacional. A su vez, un bien público en el que están presentes economías de escala o externalidades sobre otras regiones, como sería la educación pública, puede ser asignado a un nivel intermedio de gobierno, como el estatal. Finalmente, un bien cuya provisión no afecta a las jurisdicciones vecinas ni está asociado con economías de escala, pero respecto del cual pueden diferir las preferencias de los ciudadanos entre regiones, debe ser puramente local. Tal sería el caso de la recolección de basura o el diseño y cuidado de los parques públicos.
Oates (1972) retoma este argumento y pone énfasis en la información disponible a las autoridades respecto de las preferencias de los
ciudadanos y la heterogeneidad de éstas. Este autor señala que por su mayor cercanía a los ciudadanos, los gobiernos locales o municipales tendrán mejor información que el gobierno nacional y que el bienestar social puede maximizarse cuando cada bien público se produce por el orden de gobierno de menor nivel posible, dadas las externalidades y economías de escala en la producción mencionadas anteriormente, siendo este uno de los argumentos principales para la promoción de la descentralización fiscal y del gasto público.
Por otro lado, se debe de procurar la recaudación de recursos que permitan el constante ejercicio del gasto y a su vez de los servicios públicos en todos los órdenes de gobierno. De esta forma la asignación óptima de las potestades tributarias para la hacienda pública también obedece a criterios de equidad y eficiencia en su ejercicio.
Siendo la redistribución de los recursos una de las funciones económicas asignada al gobierno nacional como se indicó anteriormente, entonces las bases de contribuyentes que inciden de manera significativa sobre la redistribución deben asignarse a dicho orden de gobierno, por ejemplo los impuestos sobre el consumo. Lo anterior no excluye que los gobiernos locales tengan algunas facultades que puedan coincidir en esta materia. Los impuestos sobre los factores de la producción de alta movilidad, como son los capitales, deben asignarse también al gobierno nacional de modo que no se distorsionen las decisiones de localización en los individuos, por lo que el impuesto sobre la renta a las empresas debe ser nacional.
De forma opuesta, los impuestos sobre factores poco movibles, como aquellos sobre la tierra o edificios, pueden asignarse a los gobiernos locales. Los impuestos al consumo complejos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) son mejor administrados por el gobierno nacional,
mientras que los impuestos al consumo simples pueden ser igualmente administrados por gobiernos locales y el nacional. (Shah, 1994).
En la forma en la que se asignan las potestades para el cobro de impuestos, deben ser consideradas las responsabilidades de gasto que tiene cada ente de gobierno. Lo anterior hace necesario que se promueva un equilibrio perfecto entre ambas potestades (recaudación y gasto) a nivel local para que ésta conduzca a un manejo más eficiente y responsable de las finanzas públicas por parte de los gobiernos locales y no recurran a mecanismos externos para su financiamiento.
Con base en lo expuesto anteriormente, un cierto nivel de centralización fiscal también es recomendable, sin embargo, esta situación genera algún grado de desequilibrio vertical, en cuyo caso es necesario recurrir a transferencias del gobierno nacional hacia gobiernos subnacionales (estatales y municipales). La manera como se distribuyan los recursos tendrá entonces un efecto sobre la cantidad y tipo de servicios y bienes públicos prestados por los gobiernos locales.
De esta forma si los gobiernos locales dependen de manera excesiva de las transferencias del gobierno nacional se pueden generar una serie de distorsiones, como el uso ineficiente de los recursos públicos al no enfrentar los gobiernos locales los costos de generar los ingresos.
El equilibrio de las finanzas públicas se ve afectado cuando se rompe el vínculo entre fuentes de ingreso y el gasto público, como por ejemplo, cuando se les asigna a los gobiernos mayores responsabilidades de gasto sin acompañarlo de mayores potestades de recaudación. Para evitar este problema es necesario que al menos en el margen, el gobierno estatal o municipal que quiera aumentar su gasto, tenga que elevar sus impuestos o mejorar su recaudación. Con ello se crea un compromiso estrecho entre la autoridad y los ciudadanos, ya que si los
ciudadanos pagarán mayores impuestos, también se deben de observar más y mejores servicios públicos.
2.2 La deuda pública en los municipios
Cuando los gobiernos adquieren un endeudamiento, la realidad es que se decide utilizar en el presente los ingresos que les corresponden a las administraciones futuras y, al hacerlo, se sacrifican los beneficios de la población futura por brindar beneficios a la población del presente. Esta decisión se lleva a cabo con el objetivo de satisfacer las necesidades actuales (y probablemente futuras) de obras y servicios para la población. Por lo tanto, endeudar al gobierno a largo plazo es una acción que en la práctica debería de ser justificada de forma transparente frente a la sociedad.
Este instrumento (la deuda) es relevante para la hacienda municipal, ya que libera importantes flujos monetarios que pueden y deben de ser destinados a realizar grandes proyectos de inversión y satisfacer las necesidades de la población sin la restricción temporal de esperar la recaudación de los fondos fiscales, es decir, los beneficios sociales que se alcanzan con los recursos de la deuda deben de ser los más altos posibles, de tal forma que se justifique su obtención y ejecución en el presente.
Para establecer un panorama más completo sobre la función, beneficios y consecuencias de la deuda pública, a continuación se revisarán algunos conceptos y definiciones que describen con mayor detalle la implementación de la deuda pública y su relevancia.
2.2.1. Concepto de deuda pública2 .
La definición de deuda pública expuesta por López (2003), parece ser la definición más acorde con el contexto actual: “El crédito público es un acto de confianza que se da entre el gobierno que requiere dinero para realizar sus proyectos y la sociedad, que cuenta con ahorros suficientes y que está dispuesta a prestarlos en forma voluntaria, a cambio de una ganancia futura. De esta forma los gobiernos son los receptores de los recursos financieros frescos y a cambio prometen, mediante ciertos instrumentos legales (contratos, fideicomisos), títulos de crédito) a pagar el capital e intereses derivados de esta obligación en un cierto plazo”.
2.2.2. Definiciones de deuda pública:
a) De acuerdo con la Ley general de deuda pública federal, financiamiento es la contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: la suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo; la adquisición de bienes, así como la contratación de obras o servicios cuyo pago se pacte a plazos; los pasivos contingentes relacionados con lo actos mencionados y la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.
b) Por otro lado la definición del Centro para Emprendedores de la Administración Pública del ITESM, la deuda pública es el total de obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la contratación de empréstitos, internos y externos, sobre el
2
Para mayor referencia consultar: López Camacho, Victor Adán (2003). Deuda Pública de Estado y Municipios: Una Alternativa para Financiar Proyectos de Infraestructura. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), pp. 29.
crédito de la nación. Total de préstamos que recibe el estado para satisfacer sus necesidades.
c) El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, cataloga a la deuda pública (estatal o municipal) como el conjunto de obligaciones contraídas por un estado o una de sus subdivisiones políticas, cada una de las cuales es el resultado de una operación de crédito.
2.2.3. Ventajas para estados y municipios de utilizar deuda pública Las siguientes ventajas fueron recopiladas por López (2003) y se muestran a continuación3
:
a) La deuda amplía la capacidad del gobierno para construir y dotar de servicios públicos a la población en el momento en que la sociedad los necesita. Por esta razón las entidades públicas en cualquier orden de gobierno, no tienen que esperar hasta reunir los recursos suficientes para realizar los proyectos que son socialmente rentables.
Existen grandes obras de infraestructura en la actualidad a niveles federal, estatal y municipal que no se hubieran podido construir sin los recursos que provienen de la deuda pública. b) Permite a los gobiernos distribuir el costo de los proyectos en
los mismos períodos en que éstos son útiles a la población, de tal forma que las generaciones futuras terminarán pagando un servicio que todavía utilizan aunque se haya construido con antelación.
c) El uso de la deuda permite evitar cambios bruscos en los
3
Para mayor referencia consultar: López Camacho, Victor Adán (2003). Deuda Pública de Estado y Municipios: Una Alternativa para Financiar Proyectos de Infraestructura.
impuestos locales, ya que en caso de no recurrir a la deuda, los estados y municipios tendrían que recaudar hoy recursos excedentes para emprender grandes proyectos, independientemente de que los beneficios pudieran corresponder y beneficiar también a generaciones futuras, por lo que la justicia fiscal no aplicaría.
d) A través de la emisión de la deuda (en legislaciones que lo permiten) se pueden canalizar recursos de la población que se encuentran ociosos hacia usos productivos de inversión en infraestructura, ya que estos esquemas se llevan a cabo con recursos que tienen los ahorradores y que están dispuestos a transferirlos al gobierno, a cambio de rendimientos futuros, por lo que los recursos se aplican a su mejor uso posible, es decir a la mejor alternativa.
e) Con el uso de la deuda se obtienen los recursos necesarios en el momento adecuado, lo que permite una correcta planeación de los proyectos y que éstos se planeen con eficiencia y que no estén expuestos a recortes y paros por falta de recursos, logrando así economías por una óptima programación de las obras.
f) La deuda pública es ideal para proyectos autofinanciables y que se realizan en forma independiente por empresas u organismos paraestatales o paramunicipales creadas expresamente para ello.
2.2.4. Desventajas para estados y municipios de utilizar deuda pública Después de las ventajas del endeudamiento del gobierno expuestas anteriormente, la realidad es que la deuda pública generalmente tiene una mala percepción social, derivada de las malas experiencias sufridas
por la deuda externa de los países y la deuda de los gobiernos estatales y municipales.
En este sentido, López (2003) también analiza este fenómeno, ya que un análisis de las desventajas también resulta pertinente para contrastar las opciones que tienen los municipios para allegarse de recursos por medio de la deuda. Así, las principales desventajas de la deuda pública son las siguientes4
:
a) Los gobiernos pueden y tienden en muchas ocasiones a abusar del endeudamiento al realizar obras políticamente rentables, dejando la responsabilidad de la operación, el mantenimiento y el pago de dicha deuda a las siguientes administraciones. Y sin que las obras representen importantes beneficios, los cuales estén sustentados con estudios profesionales.
b) Pueden sobrepasar los límites que establecen sus legislaciones sobre los máximos en los que se pueden endeudar, además de que puede sobregirarse la capacidad de endeudamiento de sus finanzas, llevando a que el pago del servicio de la deuda se convierta en un impedimento para la operación normal de la administración, y poniendo en peligro el equilibrio de las tesorerías y la provisión oportuna de los servicios públicos que el gobierno está obligado por ley a proporcionar.
Un efecto negativo de implementar deuda pública, se presenta cuando se incrementa exageradamente y los recursos son aplicados a cubrir el gasto corriente, por lo cual no se genera un beneficio a la población; al contrario, eventualmente se debe repagar la deuda contraída a costa de los tributantes.
4
La combinación de malas decisiones y planeaciones deficientes en el uso de la deuda puede desencadenar un incremento exponencial de los pagos por el servicio de la deuda, por lo que las finanzas municipales en lugar de obtener beneficios, se ven fuertemente presionadas y se desequilibran. Los problemas recurrentes sobre una incapacidad de los gobiernos locales para atender sus obligaciones crediticias (en ocasiones de forma irresponsable), por lo general es coincidente con cualquiera de los siguientes escenarios:
1. Un desequilibrio de fondos de operación en el que los gastos corrientes exceden significativamente a los ingresos corrientes en un período fiscal.
2. Una desviación importante en la recaudación pronosticada y la realmente registrada.
3. Un incremento inesperado en el monto de los intereses a pagar en un ejercicio (cuando las deudas son contraídas en un esquema de tasas de interés variables de interés), por causas en las condiciones macroeconómicas.
Por las razones positivas y negativas expuestas anteriormente, es importante conocer qué factores (económicos, sociales, institucionales y políticos) determinan las decisiones de los municipios de recurrir a la deuda pública como una fuente de financiamiento preponderante sobre las demás fuentes de ingresos y de esta manera, establecer importantes controles sobre el endeudamiento subnacional, sin que esto afecte la autonomía municipal.
2.3 Determinantes del endeudamiento local
Existen diversos estudios empíricos que analizan diferentes aspectos de las finanzas municipales, en especial sobre la deuda a nivel municipal. Algunos estudios tratan de establecer los principales factores que
influyen en el volumen de la deuda que posee cada uno de los municipios, así como analizar la efectividad de los límites al endeudamiento, y por último identificar los factores que influyen en las calificaciones crediticias soberanas impuestos por agencias de rating a nivel mundial.
Mitchell (1967) realizó estudios que lo llevaron a concluir que las restricciones al endeudamiento provocan lo que él denomina “fenómeno de devolución” y también encontró una relación positiva entre el tamaño de la población y el gasto en salud en relación con los niveles de deuda municipal. Así mismo, Pogue (1970), encuentra que los ingresos per cápita no guardan una relación robusta con los niveles de deuda municipal, pero sí obtiene resultados estadísticamente significativos en el tamaño de la población, lo que lleva a confirmar las conclusiones de Mitchell (1967). Estos trabajos son relevantes para el presente estudio ya que son variables que se pueden construir para el caso de los municipios mexicanos, es decir, la población puede ser probada y ver cuál es su influencia en el endeudamiento local5
.
Bunch (1991), por su parte, observó que los gobiernos utilizan entidades públicas que emiten deuda no garantizada, confirmando así la hipótesis anterior. Por otro lado, también comprobó que la permanencia del mismo partido (sea demócrata o republicano) en el poder durante varios años, supone la mayor creación de entidades públicas (conocidas en México como empresa paraestatales o paramunicipales) que pueden emitir mayor deuda no garantizada, para con esto burlar las restricciones impuestas al endeudamiento.
5
Para una mayor profundización de los métodos de estimación utilizados por estos autores revisar: Mitchell W. (1967). The Effect of Debt Limit on State and Local Government Borrowing. The Bulletin, N° 45 Octubre. Universidad de Nueva York, Instituto de Finanzas y Pogue T. (1970). The Effect of Debt Limits: some new
Metcalf (1991) estudió el impacto de las políticas fiscales del gobierno federal en la adquisición de activos y pasivos financieros por los ayuntamientos norteamericanos y encontró que, en los 185 municipios tomados como muestra, en un período de 1978 hasta 1988, la política fiscal federal influyó en el nivel de deuda mantenida por los ayuntamientos.
Por su parte, Kiewiet y Szalaky (1996) buscan en su estudio empírico para los 49 estados de la unión americana, contrastar las siguientes hipótesis:
1. Hasta qué grado las restricciones al endeudamiento pueden ser burladas mediante la emisión de deuda que no esté garantizada (es decir exenta de limitación).
2. Si las restricciones provocan un traspaso de la deuda del nivel estatal al nivel municipal.
Para probar esto, los autores aplican la metodología de datos de panel, con datos de corte transversal y un período de tiempo de 30 años (1961-1990), formulando un modelo de efectos aleatorios, estimando mediante el método de Mínimos Cuadrados Generalizados (MCG). Derivado de dicha estimación, Kiewiet y Szalaky concluyen que la renta per capita y el signo político del gobierno influyen de manera positiva en el endeudamiento.
Badu y Daniels (1997), por su parte, realizaron un análisis de regresión mediante un modelo probit para destacar los factores que influían en la calificación otorgada por la agencia de rating internacional Moody's a la deuda municipal, este estudio utilizó una muestra de 136 municipios dentro del Estado de Virginia en Estados Unidos. Entre los resultados destacan que el nivel de población y los ingresos municipales per cápita influyen de manera positiva en la obtención de una mejor calificación.
Por otro lado, Brusca y Labrador (1998) plantean un modelo para explicar el endeudamiento de una muestra de ayuntamientos de Cataluña, España, para 1993 (con una muestra de 127 municipios) y 1994 (muestra de 121 municipios). En este estudio se tomó el stock de deuda al final de cada año como la variable dependiente, y los factores (variables independientes) que utiliza para determinar el nivel de endeudamiento son: número de habitantes, ingresos y gastos anuales por habitante, el ahorro neto, el ahorro bruto y el superávit presupuestario por habitantes de cada entidad municipal. Los autores modelaron su estimación a través de un modelo logit, estimando dos regresiones por separado (1993 y 1994), encuentran que el gasto anual por habitante afecta de forma positiva, mientras que el ahorro bruto lo hace de manera negativa sobre el nivel de deuda municipal.
Balaguer (2002) lleva a cabo un estudio empírico para tratar de explicar el endeudamiento de los municipios de la Comunidad Autónoma de Valencia, España. Utiliza un período de tiempo de 5 años (1992-1996) con un total de 506 observaciones. El autor toma como variable de deuda la variación (aumento o disminución) durante cada ejercicio fiscal; entre sus principales resultados encuentran que los gastos de capital, la variación de activos financieros, y el resultado presupuestario no financiero impactan de forma positiva a la deuda. De igual forma, pero en menor medida, resulta significativo el ahorro neto. Estos resultados son similares a los obtenidos por Brusca y Labrador (1998), ya que existe una relación positiva entre el nivel del gasto y una relación negativa con el ahorro, esto respecto a mayores niveles de deuda presentada por el municipio.
Escudero y Prior (2002) llevaron a cabo un estudio sobre el endeudamiento y los efectos del control de la deuda para los años 1995 y 1996, especialmente para los municipios catalanes con poblaciones
municipios más descentralizados, son los que cuentan con mayores niveles de deuda total. De igual forma variables como el nivel turístico del municipio, la renta per capita y la población (en menor medida), parecen explicar diferencias en los niveles de deuda de los distintos ayuntamientos. Así mismo, encuentran que otras variables de corte presupuestal y contable como el nivel de ahorro bruto y el porcentaje de ingresos obtenidos directamente del ciudadano (como lo son los ingresos propios) respecto a los ingresos corrientes también resultan ser significativas.
En un trabajo posterior de Escudero y Prior (2003), que retoma datos presupuestarios del estudio que llevaron a cabo en el año 2002 tomando en cuenta el período 1988-1999, se aborda el papel de la deuda dentro de los ciclos políticos presupuestarios, como recurso para financiar gastos a partir de datos presupuestarios.
Los resultados de este nuevo estudio, avalan la hipótesis que es exactamente en años preelectorales cuando se utilizan de mayor forma los recursos financieros por medio de deuda, y en los años siguientes (postelectoral), se producen importantes reducciones o ajustes al mismo, para poder compensar la expansión preelectoral y disponer de un margen suficiente para acometer nuevas expansiones cuando esté próximo un nuevo proceso electoral.
2.4 Determinantes del endeudamiento en los municipios mexicanos Derivado de los estudios analizados con anterioridad, resulta de especial interés conocer cuáles son los factores que condicionan y determinan el stock de deuda de los municipios en nuestro país. Durante los últimos años el nivel de endeudamiento de los municipios de México ha sido objeto de estudio tanto a nivel internacional como nacional. Existen
estudios que analizan, por ejemplo, los determinantes políticos e institucionales del endeudamiento municipal.
Ramírez (2001) vincula las finanzas públicas municipales con variables políticas, en este sentido el autor construye una muestra de 2 mil 412 municipios para relacionar ciertas variables políticas e institucionales y su efecto en sus decisiones de endeudamiento para el período 1989 a 1999. A continuación se muestran con mayor a detalle las variables políticas e institucionales utilizadas por dicho autor:
• Finanzas públicas municipales: obtuvo información de los ingresos brutos anuales de los municipios, los cuales se encuentran divididos en: impuestos, participaciones federales, contribuciones de mejoras, derechos productos, aprovechamientos, deuda pública, por cuenta de terceros, transferencias y disponibilidades iniciales.
• Filiación partidista de los presidentes municipales: esta variable se constituye como el resultado de las elecciones municipales del período 1980 a 1999. Además el autor sólo toma los municipios en los cuales los ganadores son el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN) o el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Por último el autor construyó un calendario electoral para precisar si el municipio se encontraba en año electoral o si se encontraba en uno, dos, o incluso tres años posteriores a la elección.
• Composición de los congresos estatales: en esta variable se presenta el número de diputados, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional para cada estado de la república.
• Por último, el saldo de la deuda municipal: a falta de una base de datos completa, el autor utiliza los datos anuales de contratación de deuda anual, es decir, la de los créditos de corto plazo, siendo esta una limitante de su estudio.
El autor utiliza las variables explicadas anteriormente pero convertidas en variables dicotómicas para cada una de las categorías de las siguientes tres variables: a) partido del presidente municipal; b) período electoral del municipio; y, c) variable de confluencia, variable que mide la relación partidista del municipio con el Congreso Estatal. Mediante un modelo tobit, y sin estimar un modelo de efectos fijos, el autor concluye que los municipios gobernados por el PRD contratan más deuda que aquellos gobernados por el PRI y encuentra esta relación como estadísticamente significativa.
Con respecto al calendario electoral, el autor concluye que existe claramente este fenómeno en los municipios de México, ya que los presidentes municipales que se encuentran en el año siguiente a la elección se endeudan menos que el promedio de endeudamiento de los municipios en México. Sin embargo, al año siguiente, es decir al segundo año de gestión, el autor encuentra que los municipios se endeudan de nuevo en niveles que en años electorales, mostrando así un boom de endeudamiento en el año electoral y en el segundo año postelectoral.
Finalmente, encuentra que el endeudamiento de los municipios es creciente en el apoyo partidista del Congreso Estatal, concluyendo que un presidente municipal con un gobierno fuertemente confluyente se endeuda más.
Otro estudio relacionado con los niveles de endeudamiento en México es el trabajo de Montemayor (2003). En esta investigación el autor se aboca a identificar, durante el período de 1993 a 1999, los factores que determinan el hecho de que los gobiernos subnacionales (entidades federativas) financien o no su gasto a través de deuda. Este trabajo incluye otras variables, no solamente políticas, tales como:
• DEUDA1: razón del cambio en la deuda total subnacional del gasto total, y DEUDA2: razón del cambio en la deuda total subnacional real con la población total.
• POB17, POB 18 y POB 65: la cual representa los individuos entre 0 y 17 años; 18 y 65 años; y, mayores de 65 años, respectivamente, como proporción de la población total.
• PIB: representa el PIB per cápita por entidad federativa a precios de 1996.
• GASCAP1: razón de gasto de capital subnacional a gasto total subnacional, y GASCAP2: razón de gasto de capital subnacional a la población total.
• IP: razón de ingresos propios subnacionales a ingresos totales subnacionales.
• PART: razón de participaciones subnacionales a ingresos totales subnacionales.
• LEY: variable dummy que toma valores de 1 el año en que un estado cuenta con ley de deuda pública, y 0 si no.
• COMP: es una variable dummy que indica el nivel de competencia entre órdenes de gobierno, es decir, toma valores de 1 si el partido al que pertenece el gobernador del estado es el mismo partido que tiene mayoría relativa en el congreso estatal, y 0 si no.
• GOB: es una variable dummy que toma valor de 1 si el gobernador del estado en un cierto año pertenece al PRI, y 0 si es de la “oposición”.
El autor utiliza el método de Mínimos Cuadrados Ponderados, una variante del modelo de MCO y encuentra que para la variable dependiente: Deuda 1, las variables de población por grupos de edades, no son significativas, con excepción de la población mayor a 65 años, por lo que concluye que no existe ningún efecto. En cuanto a las variables de control (PIB y GASCAP1), el autor encuentra que la
que por cada 1% de incremento del PIB per capita real, el financiamiento aumenta como proporción del gasto total.
Por su parte, la variable GASCAP1 presenta signo positivo y es significativo para todas las especificaciones, lo cual coincide con la hipótesis y con el marco institucional, que obliga a los gobiernos subnacionales a utilizar el financiamiento a través de deuda sólo para gasto de capital. El caso de la variable PART presenta signo negativo y significativo, lo que el autor interpreta como señal de que existe una alta dependencia financiera de los gobiernos subnacionales, indicando que los gobiernos subnacionales no ajustan sus ingresos o gastos cuando la Federación hace recortes en las participaciones; por lo que recurren al financiamiento a través de deuda para cumplir compromisos de gasto.
Para la variable LEY se puede observar que tiene signo negativo y significativo, con lo que Montemayor (2003) concluye que los gobiernos subnacionales que cuentan con una ley de deuda pública tienden a utilizar el financiamiento en menor medida que aquellos que no cuentan con ésta. En el caso de las variables políticas los resultados son los siguientes: en el caso de la variable COMP su signo es positivo y significativo, lo que le permite al autor concluir que cuando un mismo partido controla la gubernatura y en la legislatura estatal (por mayoría relativa) se observa una relación positiva entre el financiamiento a través de la deuda con un gobierno unificado. Por último, el coeficiente de la variable GOB muestra signo negativo, pero no es significativo.
Capítulo III. Descentralización fiscal y el impacto en los municipios de México
Para la realización del presente apartado, la consulta de las publicaciones de Colmenares (2002) del Banco Interamericano de Desarrollo y López (2003) del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), fueron de gran apoyo, así como de la experiencia propia en el desempeño de funciones relacionadas con el tema de la administración municipal, fueron importantes para enriquecer este análisis previo.
El caso de México, es un caso ejemplo perfecto de municipios que en gran medida dependen de los ingresos que reciben por parte de la Federación para continuar con sus operaciones y financiar sus gastos, ya que en nuestro país, los gobiernos estatales y municipales reciben transferencias de la hacienda pública federal de manera importante. Según estimaciones de Colmenares (2002), las transferencias que reciben los estados y municipios en México equivalen a tres quintas partes de la recaudación federal participable, concepto que incluye todos los ingresos tributarios del gobierno federal, así como los derechos, excepto el extraordinario y el adicional de hidrocarburos. Así, los poderes estatales y municipales en México reciben recursos fiscales del orden federal y dichas transferencias se clasifican en dos tipos: aquellas que son en efectivo, es decir, que al ingresar a las arcas de los estados y municipios se convierten automáticamente en recursos propios, hecho que significa que los recursos no están etiquetados y pueden usarse para gasto de cualquier índole.
general participable, deben ser equivalentes por lo menos al 20% de la recaudación federal participable que obtenga la federación durante el ejercicio fiscal vigente6
. Por otro lado, existen los recursos que son etiquetados desde su envío, el Ramo 33, que cuenta con recursos que deben de ser destinados para los fines específicos de educación, salud, seguridad, entre otros.
Actualmente el Ramo 33 está conformado por 7 fondos: el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones Múltiples, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.
En la actualidad, la base del federalismo fiscal mexicano, es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual fomenta el incremento de las transferencias condicionadas y no condicionadas, así como la eliminación de la discrecionalidad en la distribución de los recursos, ya que desde la federación existen fórmulas establecidas que desde hace más de diez años dictan las cantidades a repartir entre los estados de la república.
3.1 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en México y sus efectos en la hacienda municipal.
En México, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) surgió debido a la necesidad de homogenizar los sistemas impositivos que existían entre la federación, estados y municipios y crear los
mecanismos básicos para lograr un crecimiento basado en la correcta tributación fiscal que evitara la multiplicidad tributaria sobre una misma fuente. De esta forma, el establecimiento de principios básicos fiscales, fue el pilar para lograr la construcción de un sistema caracterizado por la delegación de funciones de administración sobre ingresos federales a los estados y municipios, donde la aceptación y posterior apego al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, fue posible a través de los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal que signaron todos los estados de la República.
Diversas modificaciones y adiciones al marco legal del SNCF, han logrado que las fuentes de ingresos estatales y municipales se hayan incrementado de forma sostenida en la última década. Dicho aumento se ha debido principalmente al incremento de los recursos federales que han sido transferidos hacia estados y municipios, como lo muestra el Gráfico 1.
Lo anterior, resulta cómodo para las entidades federativas y locales de la República Mexicana, ya que esta situación ha provocado una creciente dependencia financiera, haciendo que el esfuerzo recaudatorio del Gobierno Federal contribuya a la profundización y total desvinculación entre el ingreso y el gasto de los gobiernos locales.
-300,000 600,000 900,000 1,200,000 1,500,000 1,800,000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -30,000 60,000 90,000 120,000 150,000 180,000
Recaudación Federal Participable
Aportaciones Federales + Participaciones para Municipios
Gráfico 1.- Recaudación Federal Participable y Aportaciones Federales y Participaciones recibidas por los municipios de México (Cifras en Millones de Pesos).
Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Estudios para las Finanzas Públicas (CEFP) e INEGI.
Para los estados y municipios del país, hoy resulta más importante dentro de sus funciones, ejercer el gasto público que incrementar su esfuerzo por recaudar mayores ingresos. En buena medida la disminución en la recaudación de los gobiernos locales se debe más a una descentralización del gasto y a un creciente sistema de transferencias, que no toma en cuenta criterios de eficiencia recaudatoria de los estados y municipios. En otras palabras, la Federación no premia a aquellas entidades que elevan sustancialmente su recaudación como proporción de sus ingresos, sino que aplica transferencias sin basarse en un criterio equitativo.
En este sentido, el Gráfico 2 resulta ilustrativo, ya que en el último período comprendido desde el año 1992 a 2009, el crecimiento de las aportaciones federales destinadas a los municipios ha sido mayor que los ingresos generados por los propios municipios. Es decir, las aportaciones federales han inhibido el esfuerzo fiscalizador de las administraciones municipales.
0% 40% 80% 120% 160% 1992-1994 1995-1997 1998-2000 2001-2003 2004-2006 2007-2009 Crecimiento de las Aport. Federales Crecimiento de los Ingresos Propios
Gráfico 2.- Crecimiento de las aportaciones federales totales a los municipios vs. el crecimiento de los ingresos propios fiscales de los municipios (Cifras en Porcentajes).
Fuente: Elaboración propia con datos de la INEGI.
El aumento de las transferencias se convierte, por lo tanto, en un mayor ejercicio del gasto corriente por parte de los municipios. De esta forma se observa un crecimiento sostenido de alrededor de un 20% anual durante el período de 1989 al 2009, lo anterior se observa en el Gráfico 3.
Así, los efectos generados por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal actual, tales como el incremento de las transferencias, el aumento de las participaciones federales y el crecimiento sostenido del gasto de los municipios, tiene fuertes consecuencias sobre las finanzas nacionales y municipales, las cuales demandan incrementos sostenidos en sus ingresos. Sin embargo, cuando las transferencias federales no resultan suficientes para los municipios y sin ánimo para recaudar por sí mismos los recursos que necesitan, éstos recurren en mayor medida al endeudamiento como herramienta adicional para cubrir los huecos entre los ingresos y los gastos. Este comportamiento da como resultado que los incentivos sean percibidos de forma equivocada, haciendo que los municipios gasten tan pronto se transfieren mayores recursos a sus tesorerías.
0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Gasto Corriente de los Municipios
Gráfico 3.- Gasto corriente de los municipios durante el período 1989-2009. Fuente: Elaboración propia con datos de la INEGI.
Debido a lo anterior es importante que se impulsen diversas reformas de carácter legal, político y reglamentario sobre los criterios, mecanismos y prácticas utilizadas en la distribución de las fuentes tributarias y recursos públicos entre los tres órdenes de gobierno. Con estas medidas, se lograría que conforme aumentara la recaudación local, los recursos federales fueran asignados como incentivo por este esfuerzo fiscalizador de los municipios, logrando así beneficios que se reflejen en la infraestructura, desarrollo social y económico que tanta falta hace en éstos.
3.2 Entendiendo la descentralización de los recursos fiscales
La descentralización fiscal debe buscar el fortalecimiento de la autonomía financiera de los gobiernos municipales, para que con esta condición éstos puedan cumplir con sus tareas de impulsar el desarrollo en sus localidades. En este sentido, algunos estudios muestran que es posible que exista una relación positiva entre el grado de libertad para recaudar de forma local y el crecimiento económico de los municipios en términos del PIB (Meloche, 2004).
En su dimensión fiscal, Carrera (2006) compila una serie de requerimientos para que se logre la autonomía de los gobiernos locales. Estos puntos se muestran a continuación7
:
• La primera condición esencial para la autonomía fiscal es que los municipios cuenten con fuentes de ingreso propio (McLure, 1999). • Otro elemento fundamental para la autonomía fiscal de los
gobiernos locales es la capacidad que éstos tengan para determinar los cobros de sus impuestos y definir específicamente a quién le va a cobrar; es decir, es necesario que los municipios tengan plena libertad sobre su proceso de cobro fiscal (Norregaard, 1997; Castells, 1999; McLure, 1999; Bahl, 1999). • Norreggard (1997), destaca que una condición necesaria para
mejorar los resultados en el proceso de la descentralización fiscal, es que cada orden de gobierno (desde el federal hasta el municipal, pasando por el estatal) cuente con al menos una fuente de recursos fiscales propios la cual sea administrada con autonomía, evitando así las injerencias entre los demás poderes. Sólo de esta forma podrá promoverse un respeto y lograr la eficiencia en la convivencia de los tres órdenes de gobierno.
• Otro concepto importante para lograr la eficiencia en el proceso de descentralización es la libertad que sea otorgada a los municipios para decidir como gastar lo recursos fiscales recaudados (Bahl & Linn, 1992).
• Un factor muy importante, es que los municipios no deben de ser dotados de mayores responsabilidades administrativas sin que esta sobrecarga de trabajo venga acompañada de mayores recursos (Friedrich, Gwiazda & Woon, 2003).
7
Para una mayor explicación de los conceptos ver: Carrera Hernández, Ady Patricia (2006), “Descentralización Fiscal y Desarrollo Local en México”. Documentos XI
Sin embargo, estudios de procesos de descentralización aplicados a inicios de los años 90’s llevados a cabo por el Banco Interamericano de Desarrollo en America Latina, demuestran que los gobiernos centrales de estos países, tenían una tendencia a trasladar los ingresos fiscales vía transferencias y cederles la recaudación de ciertos impuestos, logrando con lo anterior que dichas transferencias desembocaran en una importante pérdida del esfuerzo fiscal. Además, la canalización de mayor ingreso nunca se complementó con estrategias que fortalecieran la autoridad recaudatoria de los gobiernos locales e intermedios.
Para que los sistemas de transferencias de recursos del orden federal al municipal funcionen, siendo éstos sistemas base de la descentralización fiscal, la asignación de los recursos debe de ser distribuida de forma eficiente, con principios de equidad y siempre buscando la estabilidad económica de la localidad. En este sentido, Bird (2000), destaca que los sistemas de transferencia bien diseñados son un factor clave para la descentralización fiscal.
Las transferencias intergubernamentales, son necesarias para que los gobiernos federales incentiven de forma permanente y constante el desarrollo y prestación de servicios públicos eficientes de las entidades locales. Sin embargo, un punto que requiere un análisis más exhaustivo, es el que las transferencias deben variar de acuerdo con las necesidades locales de gasto e idealmente deben ser inversamente proporcionales a la capacidad fiscal de cada jurisdicción, es decir, que la dependencia se vaya eliminando cuando los municipios sean autosuficientes o que por lo menos se creen incentivos para que los municipios que más recauden se lleven una tajada adicional de los recursos a repartir, sin ser esto la única forma de evaluar a los municipios.
Lo ideal debe de ser que los sistemas de transferencias de efectivo no deben de estimular el gasto excesivo, debilitando a su vez el esfuerzo fiscal de los gobiernos subnacionales, sin embargo, según el análisis llevado a cabo en la sección anterior, en el caso de México, parece ser esa la realidad de las finanzas públicas municipales.
Los gobiernos locales también pueden utilizar el crédito como una fuente de ingresos adicionales para invertir en proyectos que beneficien a toda la comunidad. Sin embargo, este instrumento fue altamente restringido por las autoridades federales (SHCP) hacia los municipios debido a las múltiples experiencias negativas. No obstante, recientemente los municipios han comenzado a incrementar sus operaciones de deuda, haciendo necesaria una regulación que delimite las condiciones bajo las cuales pueden hacerlo, como se expondrá en páginas posteriores.
3.3 La descentralización fiscal y el caso de los municipios de México
“México, a pesar de su carácter federal, históricamente ha sido uno de los países más centralizados de toda Latinoamérica”, Carrera (2006). Históricamente, el gobierno federal ha mantenido para si mismo, facultades fiscales importantes, la cuales no han sido delegadas a los ámbitos de gobierno estatal y municipal, situación que ha causado la alta dependencia de las entidades locales, a los recursos de la federación, y una carestía constante de fuentes suficientes de ingresos en los municipios. La primera referencia legal sobre la capacidad de los municipios para manejar sus finanzas se remite al Art. 115 de la Constitución Política de 1917, en el cual se plantea en su fracción IV la potestad de los municipios de manejar libremente su hacienda, sin embargo, cabe el cuestionamiento de si éstos cuentan con la capacidad
de hacerlo de forma autónoma o deben ser regulados por los congresos estatales.
Carrera (2006) destaca que antes de los años ochentas, los municipios eran débiles en términos fiscales, ya que no contaban con fuentes importantes de ingresos, convirtiéndose así con el eslabón más vulnerable de la cadena de los órdenes de gobierno en México. Por esos años (1983) las tesorerías municipales estaban supeditadas a recibir un porcentaje de los ingresos estatales vía impuestos, y en algunas ocasiones no se recibía ningún recurso derivado de las actividades de fiscalización llevadas a cabo por el estado en los municipios. Por tal motivo, la única base de recursos fiscales que estaba disponible para las administraciones municipales era la emisión de licencias para la apertura de negocios y los permisos para vendedores ambulantes. A finales de la década de los 80s, México experimentó un proceso interno en su organización fiscal entre los tres órdenes de gobierno, derivado de cambios estructurales en el ámbito económico como consecuencia de la crisis enfrentada por el país. En el caso de los municipios, el surgimiento del SNCF proporcionaba la oportunidad de obtener beneficios de la recaudación fiscal de la federación en su conjunto, hasta antes negado.
El componente más importante de dicho cambio fue la creación del Fondo General de Participaciones, del cual y desde ese momento los estados deben de canalizar por lo menos el 20% de lo recibido a sus municipios, con base en los criterios definidos por las legislaturas de cada estado. Sin embargo, muchas veces estos mecanismos de repartición no están orientados a elevar los incentivos recaudatorios de las entidades locales, sino más bien a beneficiar a los municipios que son gobernados por el partido político que abandera al mandatario estatal, entre otras discrecionalidades.
El año 1983 fue importante para los municipios, ya que fue cuando se reformó el Artículo 115 constitucional, a partir de lo cual el gobierno municipal por vez primera tuvo bien definidas sus responsabilidades en materia de los servicios públicos que debía proveer. Derivado de estos cambios la función del municipio y su importancia dentro de la cadena de los órdenes de gobierno se fortaleció, ya que le fueron otorgadas otras facultades tales como la promoción de su desarrollo local.
El elemento más importante que se derivó de la reforma en términos de su hacienda pública fue que la Carta Magna reconocía de manera formal el derecho de los municipios a recibir ingresos de fuentes definidas, así como contar con mayores libertades para el ejercicio de esos recursos (Rodríguez, 1995). Por otro lado Carrera (2005), señala que los cambios en el esquema de la coordinación fiscal entre los órdenes de gobierno tuvo consecuencias fuertemente negativas, ya que las participaciones federales (recursos derivados del Fondo General Participable) proveyeron mayores recursos a los municipios de forma segura, logrando así debilitar sus esfuerzos fiscales al contar con recursos seguros, cobraran o no un solo peso de su potencial recaudatorio.
También, un cambio así de drástico en la configuración de las responsabilidades de los municipios, por el lado del gasto, ocasionó que las entidades locales hicieran frente a mayores responsabilidades en la provisión de servicios públicos a sus habitantes, los cuales no se tenía la capacidad de cumplir a cabalidad.
En este sentido es importante destacar que la forma actual en la que están organizadas las relaciones fiscales entre los tres órdenes de gobierno, no ayuda a lograr una fortaleza en la autonomía fiscal de los
puedan cumplir con su responsabilidad, ahora constitucional, de promover el desarrollo y de proveer servicios públicos de calidad y con eficiencia a sus ciudadanos.
Como se señaló, la autonomía y sustentabilidad de la hacienda pública municipal se sigue debilitado, ya que a pesar de que cuentan con fuentes de ingreso propios, éstos crean incentivos hacia el no esfuerzo fiscalizador, además de que no existe una autonomía al definir su política de impuestos, ya que está supeditada a los congresos estatales. En este sentido, la creación de fondos federales ha incrementado de manera real sus ingresos pero ha debilitado su esfuerzo fiscal y la capacidad que tienen para decidir la asignación de los recursos etiquetados, ya que ante el incremento de ingresos, la federación envía cada vez más recursos destinados a partidas específicas.
Todo lo anterior ha impulsado a las tesorerías municipales a buscar de forma rápida y muchas veces sin criterios económicos, recursos frescos para poder mantener, aunque sea de forma artificial, los niveles de gasto que implican las obligaciones que constitucionalmente les corresponden. Por tal motivo se recurre al endeudamiento como vía para hacerse de recursos y hacerle frente a las demandas de la población. En el siguiente apartado analizaremos la evolución de esta nueva disposición que le permite a los municipios la utilización del endeudamiento para fines establecidos.
3.4 Antecedentes del endeudamiento subnacional en México
El tema de la deuda pública federal en México ha sido paradigmático, pues la atención que se le ha dado ha estado muy por encima del endeudamiento público estatal. Esto se explica porque el gobierno federal ha transitado por procesos que han tenido consecuencias políticas, económicas e históricas: durante le época colonial tuvo lugar
una acción conocida como Consolidación de Vales Reales, que consistió en la obligación del pago inmediato de la deuda y la apropiación de ésta por parte de la Corona Española, causando así una crisis fiscal interna. (Marichal, 2001).
Como país independiente, México se declaró en moratoria sólo tres años después de haber adquirido su primer préstamo en 1824 con la firma inglesa B.A. Goldschmidt, aún antes de haberse promulgado la primera Ley para la Deuda Pública y la Administración de las Aduanas Marítimas y Fronterizas, el primero de enero de 1856.
Otros sucesos, señalan Marichal y Ludlow (1998) fueron las intervenciones europeas del siglo XIX que se derivaron de responsabilidades de endeudamiento y que fueron transferidas de entes privados a gubernamentales, así como a la negación e imposibilidad del gobierno del presidente Benito Juárez para cumplirlas. Además, México es el país que ha enfrentado la crisis de deuda externa más larga de la historia moderna, entre 1828 y 1888, con los empréstitos ingleses contratados por Guadalupe Victoria. (Costeloe, 2003).
De acuerdo con Bátiz, Geen y Ludlow (1988), en el siglo pasado, el conflicto con la deuda soberana también fue considerable durante la Revolución, cuando se interrumpieron los pagos de la deuda externa contratada en el Porfiriato, hasta que fueron saldados en 1943. Sin embargo, este tema también fue relevante en la década de los ochenta y su crisis petrolera, y posteriormente en el llamado efecto tequila de 1995.
La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) de 1980 en su artículo 9 especificaba que los estados, para solicitar préstamos de bancos comerciales y/o de desarrollo de largo plazo, debían de contar con
serían utilizados para financiar proyectos de inversión, únicamente, y bajo la previa autorización de las legislaturas locales.
En el caso de los préstamos de corto plazo, los cuales no contaban con el aval del gobierno federal, los gobiernos estatales proponían el nivel de deuda cada año y el congreso estatal se encargaba de aprobar o rechazar el techo de deuda propuesto, incluyendo en este procedimiento a la deuda municipal de corto plazo.
Este mismo artículo permitía que los estados utilizaran las transferencias federales como colateral de pago en sus créditos, para asegurar el pago de las deudas contraídas en caso de caer en situación de no pago. Esto derivó en que los bancos quisieran elevar los préstamos y los estados elevar sus solicitudes, situación que en conjunto con la crisis de 1994, obligó al gobierno federal a tener que rescatar virtualmente a todos los estados cuya situación de alto endeudamiento previo a la crisis se agravó luego de que las tasas de interés se quintuplicaron, haciendo uso del Programa de Fortalecimiento Financiero de los Estados (PFFE) que si bien existía desde 1992, se utilizó realmente durante ésta coyuntura otorgando “transferencias extraordinarias” a los estados para sanear sus finanzas, con la condición de la firma de un Convenio de Desempeño.
A partir de 1995, se establecieron una serie de cambios que instituían que todo el proceso de endeudamiento, determinación de garantías y condiciones de pago serían responsabilidad de los estados y que el Gobierno Federal sólo participaría como compilador de información, nunca como garante. Adicional a estas nuevas disposiciones, se inició un proceso para ceder a los estados mayores responsabilidades en el ejercicio del gasto, complementando los cambios que les otorgaban mayores recursos fiscales y libertades en la definición de su política de endeudamiento.
De esta manera, los recursos y las responsabilidades se han venido incrementando y distribuyendo entre los distintos niveles de gobierno desde 1995, año en el que se inició un esfuerzo descentralizador importante. Como parte de este proceso, se comenzó por cederle la responsabilidad del gasto en educación a casi todos los estados (salvo Oaxaca, D.F. e Hidalgo que no cuentan con maestros estatales). En este nuevo sistema los salarios y demás prestaciones de los maestros estatales se fijan de acuerdo a la capacidad con la que cuenta cada uno de los estados. Este proceso se extendió a otras áreas como el sector salud, la agricultura, el desarrollo social y la seguridad pública.
Sin embargo, el gobierno federal apoya la mayoría de estas actividades mediante transferencias condicionales mayoritariamente las que realiza a través del Ramo 33. Gracias a estas transferencias condicionadas, las inversiones públicas federales en los estados y las transferencias extraordinarias dejaron de ser asignadas de manera discrecional.
3.5 Cambios en la normatividad y su impacto en el manejo de la deuda pública de estados y municipios.
Derivado de los problemas que ocasionaron los sobreendeudamientos de los estados, la legislación en materia fiscal y financiera ha sufrido muchos cambios en los últimos años. Todos estos ajustes han tratado de mejorar los lineamientos vigentes para que los estados y municipios puedan adquirir nuevos esquemas de endeudamiento en mejores condiciones y con restricciones más flexibles.
En este apartado, se hará una revisión muy puntual de las leyes y artículos constitucionales que han sido reformados para permitir que los estados y municipios tengan acceso al mercado de deuda. Entre los principales ordenamientos que han sido modificados se encuentran los
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estos cambios han contribuido a allanar el camino para que el proceso de negociación, adquisición, registro y ejecución de los préstamos de la banca comercial o de desarrollo, se den en mejores términos para las administraciones locales.
Ley de Coordinación Fiscal Federal
Previo a la reforma, la cual fue emprendida en el año 1995 y puesta en vigencia al inicio de 1996, el Artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, establecía la figura de rector de garantías que podían ofrecer los estados y los municipios del país, cuando estas garantías se basaban en los recursos presentes y futuros que les correspondían por concepto de participaciones federales, esta responsabilidad era administrada directamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Mediante esta ley, si un estado o municipio requería de recursos por medio del endeudamiento para cualquier proyecto, era necesario acudir a la SHCP a solicitar una garantía, la cual era requisito indispensable para la adquisición de los recursos por medio de la banca comercial o de desarrollo, así de forma indirecta se solicitaba un visto bueno a las autoridades federales, poniendo así en duda la autonomía municipal. El Gráfico 4, muestra la forma en la que se organizaba este proceso:
1) La SHCP les transfería los recursos que en participaciones federales les correspondía a los estados y municipios.
2) Posteriormente los estados y municipios iniciaban la negociación de las condiciones generales del crédito, tasa, plazo, monto, con los bancos comerciales o de desarrollo.
3) Sin embargo, previo a esta negociación ya se tenía que haber firmado un convenio con la SHCP para inscribir los contratos de créditos obtenidos posteriormente en el Registro de obligaciones y
empréstitos de entidades federativas y municipios de la propia Secretaría.
4) Con los recursos de las participaciones federales y los recursos propios fiscales, los estados garantizaban el servicio de la deuda de sus créditos (intereses y amortizaciones), de acuerdo con los contratos firmados y que anteriormente habían registrado ya ante la SHCP.
5) En caso de que el estado o municipio no pagara su deuda, de acuerdo con el contrato firmado y que era conocimiento total de la autoridad hacendaria, los bancos comerciales y de desarrollo, en este caso acreedores, podía acudir a la SHCP para hacer efectivas las garantías entregadas por los estados y municipios al inicio de la negociación, por lo cual, la SHCP notificaba al estado o municipio deudor, que el crédito sería cubierto con cargo a las participaciones federales que le correspondían. Este mecanismo resultaba como un candado para que los municipios no cayeran en default8
de sus créditos.
Gráfico 4.- Esquema anterior de flujo de las responsabilidades y procesos dentro de le Ley de Coordinación Fiscal Federal.
Fuente: Deuda Pública de Estado y Municipios: una Alternativa para Financiar Proyectos de Infraestructura de Víctor Adán López Camacho (2003), INDETEC, pp. 40.
Pero, pese al buen funcionamiento de este sistema, no estaba exento de fallas y a continuación se describen cuáles eran las más significativas:
a) Discrecionalidad de las autoridades federales en el otorgamiento de las garantías.
b) Confianza en los riesgos adquiridos por la banca comercial y de desarrollo al ser el Gobierno Federal el garante de las operaciones de crédito, se consideraba así que el riesgo adquirido no era el de los estados o municipios si no que era el del Gobierno Federal. c) No se diferenciaba a los estados y municipios por su salud
financiera, sino que más bien el único factor a tomar en cuenta era el flujo de las participaciones que recibían, es decir, era indiferente prestarle a un municipio con buenas finanzas que a otro con malas finazas y muy endeudado. Además de que la tasa de interés no dependía de la calificación crediticia sino más bien a la habilidad que tenia el funcionario público que negociaba el crédito, poniéndole barreras así al desarrollo de un mercado de deuda.
d) No existiendo análisis para evaluar la capacidad máxima de endeudamiento de los estados y municipios, tal parecía que no había límites al endeudamiento. Lo anterior debido a que con tan sólo contar con la autorización de la SHCP, como fuese, era condición mínima para que los bancos accedieran a prestar. En este cobijo existía la posibilidad de registrar niveles importantes de sobreendeudamiento, teniendo capacidad o no para sostenerlo. e) Falta de auditoria en las finanzas públicas, ya que al no existir revisiones para conocer las capacidades financieras de los municipios por parte de los bancos acreedores, no era necesario poner a revisión las cuentas públicas por parte de auditores o despachos externos.
