I ENCUENTRO INTERNACIONAL DE EDUCACIÓN Espacios de investigación y divulgación.
29, 30 y 31 de octubre de 2014
NEES - Facultad de Ciencias Humanas – UNCPBA Tandil – Argentina
I.2. El gobierno de la universidad. Instancias institucionales de representación de la
Sociedad
Una reflexión acerca del tratamiento de los principios constitucionales de gratuidad y equidad en la Ley Nacional de Educación Superior
Beatriz Lupín Silvia Agustinelli Institución de procedencia: Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
“... el desarrollo de una enseñanza que promueva una auténtica igualdad de oportunidades y posibilidades, evitando toda forma de exclusión en los sectores menos favorecidos, constituirá una garantía de cohesión social asegurando la igualdad de oportunidades educativas y productivas...”
Cumbre de Presidentes y Jefes de Gobierno de Iberoamérica “La educación como elemento esencial de la política social y del desarrollo económico” San Carlos de Bariloche-República Argentina octubre 1995 Resumen
Durante la década del noventa, en la Argentina, la presencia del Banco Mundial (BM), en la educación superior (ES), se manifestó a través de aportes financieros directos y de la influencia de su ideología. En términos generales, proponía dar mayor prevalencia a las universidades privadas, la diversificación de las fuentes de financiamiento de las universidades públicas, la re-definición del papel del Estado en este sector de la educación y la adopción de políticas dirigidas a lograr objetivos de calidad y equidad. Consideraba que la gratuidad de los estudios superiores generaba efectos negativos en la distribución del ingreso, argumentando que la mayoría de las
personas que accedían a ellos contaba con un poder adquisitivo adecuado. (Chiroleu, 2002)
Estas recomendaciones cobraban una importancia superlativa ya que, como afirma Chiroleu (2002), el apoyo económico quedaba supeditado al cumplimiento de las mismas. La autora mencionada agrega que la meta era lograr la eficiencia y la eficacia en la ES; la primera referida al logro de resultados en relación a los fondos destinados y, la segunda, dirigida hacia la valoración social del producto “educación” en función de los ámbitos culturales, políticos y económicos vigentes. Los conceptos económicos de “productividad”, “rendimiento” y “eficacia” se instalaron en el ámbito universitario, afectando todas las actividades bajo su órbita (Vitarelli, 2010).
I. Introducción
En la Argentina, en los años noventa, durante los dos mandatos del Dr. Carlos Menem (1989-1995 / 1995-1999), se tomaron una serie de medidas económicas neo-liberales tendientes a realizar ajustes estructurales y una profunda reforma del Estado. El Presidente, con la facultad otorgada por del Congreso Nacional para emitir discrecionalmente decretos y con la Corte Suprema de Justicia de la Nación a favor, logró la necesaria concentración de poder a fin de encarar las nuevas políticasii.
Comenzaron a implementarse las “recomendaciones” impartidas a los países en desarrollo por parte de los organismos de financiación externa -fundamentalmente, del BM-. Si bien varias de estas “recomendaciones” fueron particularizadas para nuestro país, en general, se aplicaron indiscriminadamente, de forma homogénea, con escasa o nula adaptación a la realidad, a la cultura y a la historia nacional, constituyéndose, al decir de diversos autores, en verdaderas “recetas” o “fórmulas”.
La universidad fue protagonista de la llamada “reforma educativa” debido a que, como afirma Richmond (2006, p. 409), “constituye un espacio clave de socialización de las sociedades de mercado”. Asimismo, Chiroleu (2006, p. 566) afirma que la ES “se constituyó en un espacio preferente por su potencial presente en la denominada “sociedad del conocimiento” y sus posibilidades futuras a partir de la generalización de los procesos de transnacionalización y mercantilización asociados a la Organización Mundial del Comercio (OMC)”.
En la concepción del BM, no se debían destinar recursos públicos a la ES mientras hubieran personas que no pudieran concluir sus estudios básicosiii. Esta línea de pensamiento, considera que la misma es una mercancía a la que se le puede aplicar las reglas de juego del mercado antes que un bien público, con dimensión social.
intermedios -por ejemplo, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU)iv- y programas especiales -tal el caso del Fondo de Mejora de la Calidad de la Educación Superior (FOMEC)v y del Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadoresvi-. (Chiroleu, 2006)
Siguiendo esta línea, los diagnósticos realizados a la universidad pública de entonces fueron el resultado de una visión netamente mercantil que incluía, además de la falta de regulación y de evaluación por parte del Estado, una excesiva cantidad de alumnos, la asignación de recursos conforme el gasto incremental y no en función del desempeño de las instituciones, la sindicalización docente y los obstáculos para implementar fuentes alternativas de financiamiento -pagos de aranceles por parte de los alumnos, aportes de empresas privadas y desregulación de los servicios que se puedan ofrecer como contra-prestación laboral, entre otros-.
La idea subyacente era que el mercado por sí solo no podía introducir los cambios que permitieran revertir el panorama diagnosticado; por ende, los gobiernos debían actuar como supervisores de la ES (Chiroleu, 2002). Lo anterior encuadra con la doctrina del denominado “padre del capitalismo”, Adam Smith, quien postuló, en el siglo XVIII y en plena Revolución Industrial, la necesidad de intervención estatal en el sostenimiento de servicios no rentables. Y, por cierto, la ES era considerada no rentable.
En medio de opiniones encontradas desde el gobierno menemista, la conducción de las universidades, las asociaciones gremiales de docentes, los estudiantes y algún
otro sector universitario se dictó la LES, aún vigente (Grande & Campos,
op. cit.; Jewsbury, 2001; Vitarelli, op. cit.).
Respecto a dicha Ley, el interés de este trabajo se centra en analizar críticamente el tratamiento de los principios de gratuidad y equidad que hace la misma.
Congreso de sancionar leyes que los garanticen -inciso 19- y al consagrar a la ES como un derecho humanoix -inciso 22- (Etchichury, 2010).
II. Los principios de gratuidad y equidad en la Ley Nacional de Educación Superior
II.1. Gratuidad
Una de las propuestas más contundentes del BM, para nuestro país, fue la necesidad de diversificar las fuentes de financiamiento de las universidades públicas (Chiroleu, 2002) y uno de los argumentos fue que la mayoría de los graduados provenía de familias con ingresos superiores al promedio, lo que transformaba a los aranceles educativos en subsidios regresivos (Jewsbury, op. cit.; Badano et al., 2005).
Todo el andamiaje ideológico predicado por el BM tuvo su reflejo legislativo. En la LES, no se menciona la palabra gratuidad en ninguno de los artículos.
Dicha Ley, en el artículo 58), dispone que el Estado debe asegurar el aporte financiero de las universidades nacionales atendiendo a parámetros de eficiencia y de equidad. Por su parte, el artículo 59), establece, dentro de la autarquía económica-financiera de las universidades nacionales, que las mismas pueden dictar normas tendientes a obtener aportes económicos extras al aporte financiero que el Estado debe asegurar. Pero marca un límite a tal atribución al indicar, en el mismo artículo, que los “recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; estos recursos adicionales no podrán utilizarse para financiar gastos corrientes”.
manifestaron en jornadas de protestas y tomas de facultades (Grande & Campos, op. cit.).
A fin de paliar los recortes presupuestarios encarados por el gobierno oficial en su afán por cumplir con los mandatos impuestos por los organismos internacionales de crédito, varias universidades públicas encontraron una fuente alternativa de ingresos mediante la oferta de licenciaturas dirigidas a los egresados del sub-sistema superior no universitario, de cursos de post-grado y de pasantías. Pero, en términos generales, la universidad nacional mantuvo su vocación de bien social (Pugliese, op. cit.)x.
Como lo expone Zaba (2002), el tema del cobro de un arancel es controversial en la literatura especializada pues los que están a favor del mismo marcan la posibilidad de atender satisfactoriamente las demandas de los estudiantes y el mecanismo competitivo que opera entre las instituciones por ofrecer un mejor producto, todo lo anterior en pos de la eficiencia. Por su parte, los que consideran a la ES como un bien público, no negociable en el mercado, puntualizan el hecho de que brinda ventajas que benefician a toda la sociedad -externalidades positivas-. Y hay ejemplos a favor y en contra de cada postura. Stiglitz (1988)xi -Zaba (op. cit.)- advierte que la calidad de la educación que recibe un estudiante no puede depender de los recursos con que cuenta; además, nada asegura que el arancel sea destinado a elevar la calidad. El asunto se torna aún más complejo frente a las realidades de los países sub-desarrollados, en donde determinar la capacidad y la disposición de pago no resulta fácil debido a la ausencia de ajustadas auditorías de ingresos.
Finalmente, cabe reflexionar acerca de una cuestión que puede no ser meramente semántica dado que presenta un concepto subyacente netamente económico. Si bien la LES, en el ya mencionado artículo 2), define a la ES como un servicio de carácter público, en el artículo 13) inciso d, al enumerar los derechos de los estudiantes estatales, indica “...recibir información para el adecuado uso de la oferta de servicios de educación superior...”. Es oportuno recordar que el artículo 14) de la CN garantiza el “derecho de aprender y de enseñar”.
Con una visión diametralmente opuesta, un año después, se incluyó a la ES como un servicio más en el Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS), en el seno de la OMC. Así, la misma pasó a ser susceptible de ser tomada como un bien transable, sujeta a acuerdos comerciales. La conexión de este punto con el principio de gratuidad de la ES se encuentra en la posibilidad de identificar el financiamiento público como una barrera arancelaria que entorpezca el flujo de este “servicio”.
La Argentina ha aceptado, en el año 2002, la incorporación de la ES en el ACGS. Esta ratificación es un punto crítico en la consideración del carácter público de la ES ya que, en nuestro país, los tratados internacionales tiene una mayor jerarquía que las leyes nacionales -artículo 75), inciso 22 de la CN-. De todos modos, ha respaldado, a través del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN)xii, la Carta de Porto Alegre (III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Públicas; Brasil, abril 2002) que señala que la propuesta de la OMC se inscribe en un proceso de recortes del financiamiento público; asimismo, se ha mostrado proclive a participar en las tratativas para decidir qué tipo de concesiones y de compromisos se asumirán conjuntamente con los otros integrantes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) (Actis di Pasquale & Gallo, 2002; Giosa, 2003; Luzzani, 2003).
II.2. Equidad
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) / UNESCO (Santo Domingo, 1992) la equidad se relaciona con el acceso a la educación, con iguales oportunidades de ingreso y con la distribución de las posibilidades de obtener una educación con calidad. Es decir, con oportunidades semejantes de tratamiento y de resultados en materia educativa.
En la CN, el artículo 75) se refiere al concepto de equidad en dos partes: de forma directa, en el ya mencionado inciso 19 y de forma indirecta en el inciso 23. Este último postula como una de las atribuciones del Congreso de la Nación: “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos...”.
establece la gratuidad de forma general pero en diversas ocasiones se ha entendido que este principio queda supeditado al de equidad, también consagrado en dicho inciso. Así, por ejemplo, se ha indicado la posibilidad de implementar el cobro de aranceles a los alumnos con mayor poder adquisitivo en pos de los de menores recursos económicos o a las carreras de post-grado o si lo requieren necesidades presupuestarias. Lo anterior excluye a determinados grupos; la gratuidad queda parcializada convirtiéndose en una “onerosidad moderada”. Precisamente, esta última ha sido la postura del BM.
Por su parte, la LES especifica, en el artículo 4) inciso e, que uno de los objetivos de la ES consiste en contribuir a la distribución equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad de oportunidades. El artículo 13) precisa como derecho de los estudiantes acceder al sistema sin ningún tipo de discriminación y obtener becas, créditos y otras formas de apoyo económico y social que garanticen la igualdad de oportunidades y de posibilidades -incisos a y c-. A su vez, el artículo 59) inciso c completa el tema de la ayuda financiera al establecer como requisito para acceder a la misma que los estudiantes respondan satisfactoriamente a las exigencias académicas de las instituciones universitarias nacionales. Coincidiendo con Etchichury (op. cit.), es posible afirmar que la equidad debe reforzar a la gratuidad, en el sentido de posibilitar el acceso a la ES de aquellos que aún bajo el cumplimiento estricto del último precepto no logren hacerlo. El requerir un determinado rendimiento para ser beneficiario de algún tipo de auxilio financiero que permita la continuidad de estudios superiores puede ser un obstáculo para aquellos que por su nivel socio-económico justamente deban trabajar varias horas del día y, por ende, dedicar menos tiempo a estudiar o directamente operar como un inhibidor al momento de tomar la decisión de comenzar una carrera. Una vez más se debe traer a colación al artículo 2) dado que el mismo indica que para cumplir el nivel de ES sólo se necesita querer hacerlo y tener la formación suficiente. Finalmente, cabe citar al artículo 33) que indica que las instituciones universitarias deben asegurar la igualdad de oportunidades y posibilidades.
III. Reflexiones finales
Se dejaron de lado los valores propios que encierra la educación dado que no sólo es la clave de valores económicos; en su esencia, la universidad es una institución “de ideas”. (Etcheverry, 2005)
Frente a la necesidad de contar con una nueva ley nacional de educación superior, resulta imprescindible debatir, definir y sentar postura acerca de los principios de gratuidad y equidad. Ambos preceptos, consagrados constitucionalmente, se refuerzan y potencian, excediendo el propósito de lograr una inclusión más amplia, para extenderse a la igualdad de acceder a conocimientos socialmente significativos (CEPAL / UNESCO; Santiago, 1992).
Las asimetrías socio-económicas que presenta nuestro país señalan que la gratuidad por si sola no garantiza la igualdad de oportunidades. En este sentido, las medidas de política a implementar en materia de ES deben estar dirigidas a reducir la exclusión y, a la vez, a elevar la calidad de este bien público (Pugliese, op. cit.).
IV. Fuentes consultadas
IV.1. Bibliografía
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IV.2. Sitiografía
Consejo Interuniversitario Nacional http://www.cin.edu.ar
Universidad Nacional de Córdoba
Manifiesto Liminar de la Reforma Universitaria del año 1918 http://m.unc.edu.ar/institucional/historia/reforma/manifiesto
iLa misma fue sancionada el día 20 de julio del año 1995 y promulgada el día 7 de agosto del mismo año -Decreto Nº 268/1995-, siendo Ministro de Cultura y Educación de la Nación el Dr. Jorge Rodríguez. Si bien la LES fue actualizada en el año 2006, en este trabajo el énfasis está puesto en la sancionada en el año 1995. Desde hace un tiempo, se está debatiendo una nueva ley en diversos ámbitos de la ES; al respecto, Pugliese ha presentado interesantes debates (Pugliese, 2007).
iiLos propósitos principales que se perseguían eran el achicamiento del aparato estatal, la restricción presupuestaria -básicamente, vía reducción del gasto público-, el re-ordenamiento fiscal -aumento de los tipos impositivos y mayor control de la evasión tributaria-, la liberación comercial -disminución de tasas a las importaciones- y la flexibilización laboral.
iiiEn la Conferencia Mundial de Educación realizada en Tailandia en el año 1990, diversos organismos y estados se manifestaron a favor del discurso del BM acerca de priorizar la educación básica en los más
pobres siendo ineficiente e inequitativo destinar recursos públicos a la ES (Stubrin, 2001 -Chiroleu, 2002.-).
ivEstablecida por la LES -artículo 44)-, se trata de un órgano descentralizado, dentro del ámbito de la jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, que tiene a su cargo, además de la evaluación externa, la acreditación de las carreras de grado y de post-grado, el pronunciamiento sobre la viabilidad del funcionamiento de nuevas universidades nacionales y la preparación de informes para otorgar la autorización provisoria y definitiva a las instituciones universitarias privadas. Se creó con el propósito de mejorar la calidad mediante la evaluación externa del sistema. Actualmente, es el máximo ente evaluador de la calidad universitaria en la Argentina.
vTuvo su origen en un préstamo del BM de u$s 280 mill. con el objeto de que las universidades emprendieran reformas estructurales. En la práctica, pocas pudieron elaborar proyectos que les permitieran acceder a dichos fondos debido a trabas administrativas y/o a la imposibilidad de cumplir con la exigencia de solventar el 35% del total del proyecto.
viFundado en la distribución de recursos conforme el rendimiento -cantidad de publicaciones, de proyectos, de informes-. Este Programa se hizo efectivo a partir de la categorización, basada en los antecedentes docentes, de investigación, de gestión y de extensión. Se procuró realzar la tarea de investigación en las universidades públicas pero se terminó alterando la cultura académica ya que, en muchos casos, se incrementó la producción científica, priorizando la cantidad y no la calidad, a fin de lograr un plus económico que sirviera como adicional al salario. Cabe aclarar que dicho Programa sigue en funcionamiento.
viiGraciarena, J. (1970). Clases medias y movimiento estudiantil. El reformismo argentino (1918-1966). Corporación de promoción universitaria (CPU), Estudiantes y política, Seminario internacional, Ciudad de Viña del Mar-República de Chile, Ediciones CPU.
viiiEs posible consultar el texto completo del Manifiesto Liminar de la Reforma Universitaria del año 1918 en http://m.unc.edu.ar/institucional/historia/reforma/manifiesto.
ixDicho inciso del artículo 75) de la CN, establece que los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. Entre varios de ellos, se enumera a la Declaración Universal sobre Derechos Humanos (Organización de las Naciones Unidas (ONU), 1948), la que postula “el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos”. Asimismo, se menciona el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ONU, 1966) que re-afirma la Declaración anterior: “la educación superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.
xA modo de ejemplo, es posible citar el caso de la Universidad Nacional de General Sarmiento. En el año 1999, el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación demandó a misma porque estableció en su estatuto la “gratuidad generalizada e indiscriminada”, alegando que se vulneraba el derecho de los que querían pagar un arancel (Jewsbury, op. cit.).
xiStiglitz, J. (1988): “La economía del sector público”. Barcelona, Antoni Bosch Editor.
