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TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE PERÚ Y ESTADOS UNIDOS*
ALFREDO FERRERO**
INTRODUCCIÓN
El comercio exterior es un factor para el progreso económico y social. El actual gobierno asumió la tarea de fortalecer la política comercial exterior no solo mediante el establecimiento de claros lineamientos en materia de negociaciones comerciales y desarrollo de oferta exportable sino también creando una infraestructura especializada responsable de dirigir y administrar la política de comercio: el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur). Estos esfuerzos tienen como corolario la inclusión de las negociaciones comerciales en el Acuerdo Nacional asignándole un importante espacio en las principales políticas del Estado.
Esta orientación determinó un replanteamiento de la agenda comercial, obteniendo logros importantes como la renovación del Andean Trade Promotion Act (ATPA), ahora Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA), y los avances con el Mercosur. Paralelamente, se viene buscando diversificar la oferta exportable con el fin de desarrollar productos de mayor valor agregado y, sobre todo, competitivos internacionalmente. Para ello, se han redefinido los
mecanismos de promoción de las exportaciones involucrando activamente al sector privado para una mejor definición y ejecución de las políticas comerciales.
El reto a la vista lo constituye ahora la suscripción de un tratado de libre comercio (TLC) con la economía más poderosa del mundo, que es a su vez nuestro principal socio comercial. En tal sentido, el presente artículo tiene como objetivo contribuir a la difusión y al entendimiento del marco institucional y jurídico en el cual se lleva a cabo la negociación de este acuerdo, así como sus características y los temas sensibles adyacentes.
1. ¿QUÉ ES UNTLC?
1.1 ARTÍCULOXXIV DELGATT
Para referirnos a los TLC debemos remitirnos al artículo XXIV (Parte III) del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (AGAC o, por sus siglas en inglés, GATT), que administra la Organización Mundial del Comercio (OMC). Este artículo menciona las uniones aduaneras y zonas de libre comercio y dispone en el numeral 8 que:
Revista de Economía y Derecho, Vol. 1, Nº 3 (Invierno 2004). Copyright © Sociedad de Economía y Derecho UPC. Todos los derechos reservados.
* Agradezco los valiosos aportes del doctor Eduardo García-Godos M., funcionario del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, y profesor de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC).
** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, y Master en Derecho por la Universidad de Harvard. Actualmente, se
El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos se ha convertido en un tema de interés nacional y puede significar
un hito para el desarrollo del país. La consolidación de una alianza con nuestro principal socio comercial no solo
promoverá el incremento y diversificación de una oferta exportable competitiva sino que constituirá un incentivo
para la inversión privada y el fortalecimiento de nuestras instituciones. La experiencia de los países en vías de
desarrollo que apostaron por la apertura comercial permite afrontar este proceso con optimismo, pese a los costos que
involucra. El presente artículo explica el marco institucional que sostiene a esta negociación y pretende así estimular
la reflexión y el debate sobre las oportunidades que ofrece para el progreso del país.
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“b) Se entenderá zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas […] con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio”.
Este marco legal permite el establecimiento de acuerdos de comercio regionales en los siguientes niveles: TLC o área de libre comercio, unión aduanera, mercado común y la unión económica. El rasgo más importante de estos acuerdos es que proponen una excepción al principio de la nación más favorecida (NMF), en tanto las reglas y los tratamientos comerciales aplicados a las partes de estos acuerdos no se extienden a otros socios comerciales. Asimismo, para el reconocimiento de estos acuerdos se exige que las partes regulen efectivamente una parte substancial del comercio entre las partes del acuerdo.
La modalidad por adoptar y el contenido específico del acuerdo será determinado por el grado de apertura o de profundización que busquen las partes. Así, los TLC constituyen una de las modalidades de integración más simples, pues las otras formas implican una delicada conciliación de las políticas comerciales de los miembros del acuerdo.
El objeto de un TLC es incrementar el comercio a través de la reducción de barreras de acceso a bienes y servicios, aunque, como veremos adelante, se han ido incorporando otras materias. Esta fórmula permite a las partes conservar su política comercial hacia terceros países, de modo que cada parte mantendrá su propio régimen arancelario.
Diversas razones convergen para negociar y suscribir un TLC. Entre las motivaciones económicas podemos mencionar el aprovechamiento de mercados más amplios, el desarrollo de economías de escala, el incremento de la inversión extranjera y la reducción del riesgo país, entre otras. Sin embargo, el componente político o de política exterior desempeña también un rol importante en estas iniciativas. Entre ellos, destacamos temas de seguridad en la región, fortalecimiento de la democracia, así como el incremento en la capacidad de negociación de los países que formen el bloque, lo que complementan el conjunto de intereses que subyacen al proceso de integración.
1.2. ANTECEDENTES
El actual fenómeno de la integración económica en América Latina tiene sus orígenes en la década de
de ese periodo se presentaron problemas en la balanza de pagos, provocando la contracción de las importaciones y de las exportaciones regionales.
Otros factores que incentivaron el uso de los TLC fueron los procesos de integración en Europa a través de la formación de la Unión Europea y el dinamismo registrado en Norteamérica a través de los acuerdos de Canadá y Estados Unidos que derivó en el Tratado de Libre Comercio Norteamericano (TLCAN o, por sus siglas en inglés, NAFTA). De igual modo, la desaceleración del ritmo de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay estimuló aún más los procesos de liberalización mediante negociaciones comerciales a menor escala.
En efecto, un menor número de partes y el mejor conocimiento de los mercados pueden facilitar los procesos de negociación y, por tanto, resulta menos complicado arribar a los TLC en el ámbito bilateral que a un ámbito mayor.
A partir de la década de 1990 se experimentó un fuerte incremento de negociaciones comerciales regionales1. Se comenta que esta tendencia se ha afirmado tras los resultados de la Conferencia Ministerial de Cancún, la cual desvió la atención de varios países hacia los TLC de menor ámbito. Los países que se embarcan en las negociaciones de acuerdos bilaterales esperan pues encontrar las asociaciones y ventajas comerciales que no pueden prosperar en los foros multilaterales.
La actual tendencia ha llevado a que surjan iniciativas de libre comercio entre países o partes geográficamente distantes o con niveles de desarrollo asimétricos, tales como el caso del NAFTA o acuerdos bilaterales de Estados Unidos con un gran número de países, o el caso reciente de la Unión Europea con Chile. Según el Banco Mundial, los acuerdos comerciales entre países desarrollados con los menos desarrollados –conocidos a veces como acuerdos comerciales norte-sur– concentran un enorme potencial de beneficiar a las economías más pequeñas, dadas las oportunidades de transferencia tecnológica y de aumentos de la productividad y proveen mayores oportunidades de mejoramiento institucional2.
En este sentido, la diferencia o desbalance de las economías no constituiría una limitación sino un incentivo para el mejor aprovechamiento de esas diferencias3. Desde nuestra perspectiva de país en vía de desarrollo, este desafío es aún más atractivo si se presenta la ocasión de negociar con una economía mayor que no solo “amarre” los beneficios comerciales vigentes sino que irradie o promueva
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abrir o mejorar las condiciones de ingreso de un producto a través de la reducción o eliminación gradual del arancel o del impuesto que paga el bien al momento de su ingreso en otro país8 o zona aduanera. En el caso particular del TLC con Estados Unidos, uno de los objetivos es precisamente consolidar las preferencias arancelarias otorgadas a través del ATPDEA. Asimismo, asociadas directamente a este, se proponen las reglas de origen y de procedimientos aduaneros que faciliten el tráfico de las mercancías así como las barreras no arancelarias y las medidas de defensa comercial.
El segundo tema corresponde al comercio de servicios, que tiene como principal precedente el GATT. En tercer lugar y, en cierta medida vinculada al comercio de servicios, se tratan las reglas de inversión, las cuales sustituirán de alguna forma al acuerdo bilateral de inversiones que se venía negociando con Estados Unidos.
Por otro lado, forman parte de estos acuerdos las normas laborales y de medio ambiente, de propiedad intelectual y de compras gubernamentales y, desde luego, un componente imprescindible en estos acuerdos son las reglas sobre solución de controversias.
Por último, atendiendo a las asimetrías de los países, se han introducido normas de cooperación dirigidas a comprometer al país más desarrollado a efectuar contribuciones –incluso monetarias–
destinadas a paliar los efectos de un eventual ajuste de las economías menos desarrolladas.
2.2 LA NUEVA AGENDA: LOS TEMAS LABORALES Y DE MEDIO AMBIENTE
Uno de los temas novedosos en los TLC han sido las cláusulas laborales y de medio ambiente. La incorporación de estas materias en los acuerdos comerciales no ha sido pacífica, pues algunos sectores reclaman que estas disciplinas deben ser monitoreadas por otras instituciones internacionales competentes como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para el tema laboral. Se ha señalado asimismo que la negociación de estas medidas es promovida por las organizaciones sindicales de un país con el propósito de impedir la competencia extranjera que pudiera poner el peligro las industrias de dicho país y, por ello, los empleos.
Sin embargo, los argumentos a favor de su inclusión encuentran sustento en la necesidad de proteger a la mano de obra de los países en vías de desarrollo frente a los incentivos que tienen los productores o compradores de ir a otros países que permiten infracciones de los derechos laborales, 1.3 ACUERDOS DE PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA
GENERACIÓN
Esta nueva etapa de la integración regional, conocida
“también como nuevo regionalismo”, vino a complementar la liberalización de mercados, dispuesta de manera unilateral mediante la reducción recíproca de los niveles de protección así como la promoción de la competencia, entre otras medidas.
En este sentido, el creciente uso de los acuerdos comerciales determinó una evolución en cuanto a la cobertura y profundidad de temas abordados. Así, se consideran acuerdos de primera generación a los acuerdos de complementación económica (ACE) suscritos en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)4, los cuales solo incluyen el tratamiento o la negociación de bienes. Los acuerdos de segunda generación son propiamente los denominados los TLC, que incluyen bienes y servicios así como las reglas de comercio vinculadas a estos. Los recientes TLC corresponden a los acuerdos de tercera generación que incorporan toda la relación económica entre las partes y tratan temas como compras gubernamentales, políticas de competencia, transparencia, etcétera5.
Como se indicó líneas arriba, la nueva generación de TLC trata diversos temas además de las concesiones arancelarias. Incluso se afirma que varios de los nuevos acuerdos regionales están anticipando la evolución de los acuerdos de la OMC6. Asimismo, el establecimiento de normas sobre tales materias facilita la negociación e implementación de estas en un ámbito multilateral mediante la retroalimentación de experiencias y know how7.
Por otro lado, si bien en un comienzo los TLC se negociaban entre socios comerciales geográficamente adyacentes o cercanos, en la actualidad las iniciativas tienen una dimensión más ambiciosa, dirigiéndose no solo a proponer estos TLC con socios comerciales distantes (Chile y la Unión Europea) sino también con economías distantes pero con un comercio más moderado.
2. CONTENIDO DE UNTLC
Como se indicó en el numeral precedente, los TLC se han ido enriqueciendo con la inclusión de una serie de temas y disciplinas distintas de aquellas que solo regulan el intercambio de mercaderías tales como inversiones, competencia, así como las cláusulas laborales y de medio ambiente.
2. 1 DISTRIBUCIÓN DE TEMAS
El primer tema de regulación es tradicionalmente el
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lado, se señala que la vinculación de los derechos de los trabajadores con el comercio podría crear alianzas de apertura de mercados entre los países en desarrollo y grupos políticamente influyentes, tales como sindicatos y grupos de consumidores, quienes han expresado su preocupación por los efectos de la liberalización en perjuicio de las condiciones de trabajo10.
Del mismo modo, con respecto al tema ambiental, los países en vías de desarrollo reclaman que el cumplimiento de rigurosos estándares medioambientales podrían afectar sus exportaciones, especialmente se dirigen a productos que han llegado a ser particularmente competitivos11. Sin embargo, la defensa de estas normas descansa sobre los beneficios generales que podrían alcanzarse al elevarse los niveles de protección ocupacional, reducción de riesgos de salud y disminución de la contaminación.
La dificultad en estas disposiciones estriba en alcanzar el balance entre las posibilidades de los países en desarrollo de lograr dichos estándares y salvaguardar la seguridad y la salud de las personas, así como la protección del medio ambiente.
3. ELTLC CONESTADOSUNIDOS
3. 1 DEL SISTEMA DEPREFERENCIAS
GENERALIZADAS ALTLC
En 1971, Estados Unidos puso en marcha el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)12, en beneficio de los países en vías de desarrollo. Como se sabe, el SGP es un régimen unilateral y temporal permitido por las normas de la OMC según el cual Estados Unidos otorga preferencias arancelarias a los productos provenientes de los países beneficiarios.
Sin embargo, uno de los elementos centrales de este régimen es el “límite de competitividad”, mediante el cual se suspende estos beneficios si el producto favorecido es comercializado de modo tal que revele haber alcanzado cierto grado de competitividad.
A inicios de la década de 1990, Estados Unidos decidió implementar el denominado ATPA, para otorgar beneficios comerciales de acceso para Bolivia, Colombia, Ecuador y el Perú, con el fin de promover el desarrollo de cultivos alternativos a las drogas y ayudar a las economías de los países beneficiarios. Este régimen tuvo ventajas cualitativas y cuantitativas sobre el SGP vigente, dado que mediante el ATPA se rebajó un mayor número de partidas a cero y excluyó el límite de competitividad.
En ese sentido, el ATPA se convirtió en el principal instrumento utilizado para el acceso al mercado de
El ATPA duró una década, pero, tras una ardua negociación, no solo se obtuvo su renovación sino que se logró una serie de beneficios adicionales, como la inclusión de las prendas de vestir. En efecto, a mediados de 2002, el Perú fue declarado elegible para gozar de los beneficios arancelarios contenidos en el denominado ATPDEA, luego de pasar por un riguroso proceso de calificación. Sin embargo, este régimen tiene vigencia hasta el año 2006 y está sujeto a un permanente monitoreo.
No obstante, en este orden de ideas los importantes beneficios alcanzados al amparo de estos regímenes, su carácter unilateral y temporal presenta también limitaciones para diseñar y emprender planes de desarrollo a largo plazo a través de tales beneficiarios.
3. 2. ESTADOSUNIDOS DE CARA ALTLC Los recientes acuerdos comerciales suscritos por Estados Unidos son parte de una estrategia comercial de “liberalización competitiva”, a través de la cual el Gobierno estadounidense incentiva a otros países a abrir sus economías trabajando en los frentes multilateral, regional y bilateral. Para ello, el Gobierno estadounidense debe realizar las negociaciones con sujeción a las facultades y objetivos contenidos en el Trade Promotion Authority (TPA) o “Fast Track”13.
Precisamente, en la carta dirigida por el United States Trade Representative (USTR) al Congreso de su país expresó que la negociación de un TLC con los países andinos14 representaba un paso lógico para la promoción de la liberalización competitiva en el hemisferio. Asimismo, en el mismo documento de expresión de interés15 se delinearon los objetivos de la negociación, distinguiéndose dos propósitos. Por un lado, el aspecto económico- comercial mediante el cual Estados Unidos espera que un TLC con los países andinos ayude a impulsar el crecimiento económico mediante la reducción y eliminación de barreras al comercio e inversión. Del mismo modo, se resaltó la necesidad de enfrentar problemas como la protección de la propiedad intelectual, los elevados aranceles para productos agrícolas, el uso injustificado de medidas sanitarias y fitosanitarias, etcétera.
Por otro lado, intervienen también intereses vinculados a la política exterior general de Estados Unidos. Así, uno de los objetivos derivados de la conclusión del TLC es el reforzamiento de una estrategia regional para combatir al narcotráfico.
Asimismo, se señala que el TLC representa una
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Asimismo, se ha exportado en el último año a Estados Unidos 2.367 millones de dólares, que representa el 26% de nuestras exportaciones al mundo.
y apoyar al respeto por los derechos laborales internacionalmente reconocidos y el estado de derecho, así como promover el desarrollo sostenido.
3.3 OBJETIVOS DELPERÚ EN ELTLC
Estados Unidos es el principal socio comercial del Perú y una de las fuentes principales de inversión extranjera directa. En efecto, el intercambio comercial con dicho país ha registrado un crecimiento sostenido desde 1993, alcanzando en el año 2003 la cifra de 3.925 millones de dólares.
Comercio global entre Perú y EEUU 1993 a 2003 (Millones de US$)
1.847 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000
1993 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 500
0 -500 -1.000 -1.500
2.914 3.189 3.863
3.644 3.650 3.430 3.380 3.925
Exportaciones Importaciones
Intercambio comercial Balanza comercial
Exportaciones peruanas por bloques 2003 (Millones de US$)
15,0%
6,7%
3,2% 2,8%
27,0%
26,0%
EEUU UE Ch. Jp. Cor. Can. Chile Mercosur
Las cifras mostradas en relación con el intercambio comercial con Estados Unidos dejan entrever los objetivos principales de la negociación
a) Consolidar un acceso preferencial permanente de las exportaciones peruanas a Estados Unidos, mediante un instrumento vinculante y permanente que incorpore las preferencias unilaterales y temporales del ATPDEA.
b) Ofrecer incentivos para emprender negocios internacionales de gran escala. Para ello se espera incrementar los flujos de inversión, tanto extranjera como nacional, al dar certidumbre y seguridad jurídica al inversionista a través de un sólido instrumento legal.
El TLC provee de valor a las estrategias dirigidas a atraer inversión extranjera directa.
c) Incrementar las exportaciones peruanas, a través de la eliminación de distorsiones causadas por aranceles, cuotas de importación, subsidios y barreras paraarancelarias. Aún cuando por efectos del ATPDEA se hayan eliminado las barreras arancelarias, subsisten algunas restricciones paraarancelarias que podrían disminuirse, incluyendo las políticas de subsidios al sector agrícola.
d) Propiciar el desarrollo de economías de escala y un mayor grado de especialización económica, al promover una mayor eficiencia en la asignación de los factores productivos en las distintas actividades económicas16.
Alguno de estos objetivos se alcanzará más rápido que otros, pero todos deben articularse de manera adecuada para convertir al TLC en una herramienta para estimular el crecimiento económico a través del comercio exterior y de la inversión.
3. 4 TEMAS SENSIBLES: AGRICULTURA Y PROPIEDAD INTELECTUAL
El Gobierno peruano ha expresado su preocupación por las políticas de subsidios y ayudas internas implementadas por las economías más desarrolladas, especialmente por las de Estados Unidos y por las de los países de la Unión Europea. Debido a los efectos distorsivos que genera en el comercio internacional, los subsidios agrícolas han sido objeto de debate en los diversos foros multilaterales de negociación y es previsible que continúe siendo tratado en ese ámbito, dado que cualquier decisión sobre estas políticas tendrá que concertarse con las principales economías que las aplican. En este sentido, si bien el Gobierno peruano mantiene su posición en contra de los subsidios agrícolas, es improbable que se logre un progreso significativo en el seno de la negociación de un TLC bilateral.
La adecuada protección de la propiedad intelectual es otro de los temas sensibles y fue
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suscripción de un TLC, incrementa los niveles de competencia entre productores locales y extranjeros y, por tanto, habrá industrias que se beneficiarán y otras que se perjudicarán.
Sin embargo, este inevitable efecto quedará subordinado a los beneficios netos logrados en el largo plazo en otros sectores y agentes económicos.
Si bien es un objetivo el aumento y la diversificación de las exportaciones hacia Estados Unidos vamos a experimentar también un incremento de las importaciones, pero este incremento es una oportunidad en tanto los productores nacionales podrán acceder a bienes intermedios que incidirán en sus exportaciones. Por otro lado, los consumidores encontrarán una mayor oferta de bienes y servicios, asignando con mayor eficiencia sus recursos.
En este sentido, el rol de los gobiernos es entonces paliar los costos de la reorganización del sector productivo como consecuencia del mayor comercio.
Las partes afectadas podrán realizar ajustes en su industria o reconvertirse hacia otro sector, para lo cual se trabajarán plazos de desgravación razonables. Esto sin perjuicio del uso de los mecanismos de defensa comercial que se acuerden. El periodo de desgravación gradual no será así un receso, sino un plazo para transformar las oportunidades futuras de quienes serán afectados negativamente por el TLC, ya sea dentro de la industria en que hoy operan o facilitándoles la transición a otra18.
El análisis de vulnerabilidad debe tomar productos y no sectores, pues en un sector económico habrán productos o servicios para quienes habrá un impacto distinto. Por ejemplo, se ha comentado sobre los efectos desfavorables que traerá el TLC en el sector agrícola, tomando como referencia lo acontecido con México en el NAFTA.
Sin embargo, encontramos que hay ahora 21 productos que ocupan el primer lugar en las importaciones de Estados Unidos19.
Precisamente, sobre esta experiencia debemos señalar que el NAFTA, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, es el primer ejemplo de una integración económica entre un país industrializado avanzado y uno en desarrollo20. En ese sentido, podemos afirmar que el NAFTA es un TLC de nueva generación que ha adquirido cierto grado de madurez.
Se señala que en la última década la liberación del comercio y las políticas macroeconómicas de México incrementaron las exportaciones de 41 mil millones de dólares en 1990 a 166 mil millones en el año 2000. De igual forma, se tuvo un incremento de el proceso de renovación del ATPA. Al respecto, el
Gobierno peruano sigue comprometido en desplegar esfuerzos para un adecuado enforcement de las normas sobre esta materia y pretende asegurar la vigencia de la legislación nacional en concordancia con el Acuerdo Sobre Derechos de Propiedad Intelectual (ADPIC) de la OMC, así como la decisión 486 de la Comunidad Andina referida al Régimen Común de Propiedad Industrial.
4. EXPECTATIVAS DELTLC CONESTADOS
UNIDOS
Desde que fue anunciada la intención de Estados Unidos de entablar negociaciones para la suscripción de un TLC, se han sostenido intensos debates sobre los beneficios y costos que puede traer dicho acuerdo. El TLC es, sin duda, un importante instrumento de política comercial que contribuirá a reforzar las bases para el desarrollo, pero el TLC no solucionará por sí solo todos los problemas del país.
El eficiente aprovechamiento de un TLC depende de los mayores niveles de comercio que se puedan generar, especialmente por el lado de las exportaciones peruanas, las cuales –como ya se indicó– han gozado de beneficios especiales de acceso al mercado estadounidense desde hace dos décadas. En este sentido, el Gobierno ha fijado su atención en la mejora cualitativa y en el incremento de la oferta exportable peruana, a través de planes de exportación sectoriales derivados de un plan matriz denominado Plan Estratégico Nacional Exportador (PENX). Así, entre las responsabilidades del Estado, el PENX –que constituye una pieza central para obtener los mayores beneficios de un TLC– se convierte así en el “complemento natural” de las negociaciones comerciales no solo con Estados Unidos sino con cualquier otro socio comercial17.
Fuera del ámbito estrictamente comercial, el TLC será una pieza importante en el engranaje de políticas sectoriales encaminadas a generar crecimiento y desarrollo.
4.1. COSTOS Y BENEFICIOS DELTLC
El impacto económico de un TLC depende de su arquitectura particular, del impacto de comercio de las partes involucradas (considerando la diferencia de tamaño de las economías) y de los niveles de liberalización comprometidos.
Debe insistirse en el hecho de que todo proceso de apertura comercial, sea esta por iniciativa
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2000. Asimismo, de 1994 a 2000 las empresas de Estados Unidos invirtieron más de 4 mil 300 millones de dólares, mientras que las de Canadá invirtieron cerca de 2 mil 800 millones21.
Por ello, se señala que la evidencia empírica apoya la tesis que una política económica mediante un proceso de apertura como el del NAFTA es alentadora en función de fomentar el crecimiento económico22.
4.2. TAREAS COMPLEMENTARIAS
El adecuado aprovechamiento del TLC requiere por parte del Gobierno un esfuerzo multisectorial en distintos frentes. La articulación de otros compromisos económicos y sociales que coadyuven al fortalecimiento institucional facilitará el logro de las metas en comercio e inversión. En ese sentido, entre las tareas más importantes destacamos las siguientes:
a) La lucha contra la corrupción y la rendición transparente de cuentas por parte del Estado. Estas tareas están también asociadas a la profundización de la reforma del Poder Judicial.
b) La elevación de la eficacia del marco regulador y la facilitación de la actividad empresarial, incluidos el acceso a fuentes de financiamiento, la eliminación de sobrecostos y la reducción de barreras de entrada y de salida del mercado.
c) La promoción del trabajo conjunto de universidades y centros de investigación con el sector productivo, la preparación y el reentrenamiento de los recursos humanos para utilizar procesos productivos innovadores de los países avanzados y la promoción de la difusión e innovación tecnológica.
d) La reconversión productiva de nuestros sectores más vulnerables, en especial de la agricultura andina, y la asistencia técnica a través de un sistema integral de extensión agropecuaria.
e) El desarrollo de la infraestructura de transportes y de conexión, para lo cual deben promoverse procesos de concesiones y otras formas de participación pública y privada.
5. LA ESTRUCTURA Y EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN
5. 1 NEGOCIACIÓN DEL TLC: ORGANIZACIÓN INTERNA
El TLC es un esfuerzo público y privado dado que son en particular las empresas peruanas las que aprovecharán los beneficios del TLC, de modo que la formación de una posición negociadora supone
comunicación del sector público con el privado, tanto empresas como sociedad civil. Es por ello que la importancia de la negociación del TLC ha exigido al Gobierno intentar una renovada organización que permita a los negociadores a presentar la posición peruana adecuadamente articulada con los agentes económicos.
En primer lugar, según las normas del Poder Ejecutivo, es el Mincetur el que dirige y tiene la responsabilidad de la negociación comercial. En este sentido, el Mincetur expresa la posición oficial del Gobierno peruano a través de los funcionarios públicos que participan en las mesas de negociación.
Sin embargo, la amplia cobertura de temas del TLC involucra la participación de otros ministerios e instituciones públicas como los ministerios de Economía y Finanzas, Agricultura, Producción, Relaciones Exteriores así como el Ministerio de Trabajo. Por el lado de las instituciones públicas debemos mencionar al Instituto de Defensa del Consumidor y de la Propiedad Intelectual (Indecopi) y a la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS).
En segundo lugar, para el proceso de negociación del TLC se ha dispuesto una estructura que coordine eficientemente con el sector privado. En este sentido, el equipo negociador peruano está formado por una comisión multisectorial liderada por el ministro de Comercio Exterior y Turismo e integrada por el viceministro de Comercio Exterior, así como por los ministros de Agricultura, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Producción y Relaciones Exteriores, y por la Embajada del Perú en Washington. Debajo de esta existe un Comité Técnico Negociador (CTN), a cargo del viceministro de Comercio Exterior e integrada por representantes técnicos de los portafolios mencionados. La comisión multisectoral supervisará las funciones del CTN. El CTN tiene a su cargo ocho grupos de negociación organizados por temas y definen la posición negociadora preliminar, la cual es sometida posteriormente a la comisión multisectorial para su modificación y aprobación de la posición oficial definitiva del Gobierno peruano.
En tercer lugar, la participación de las demás instituciones pertinentes del sector público, del sector privado así como de la sociedad civil y de las instituciones académicas será a través del denominado Consejo Consultivo y del Comité de Concertación Público. Integrado por profesionales con experiencia en comercio exterior y negociaciones comerciales internacionales, este consejo consultivo
los esfuerzos para cerrar el acuerdo antes de esa fecha sin que por ello se sacrifiquen los intereses sustanciales de las partes claro está.
6. ELPERÚ Y LOS DEMÁS FOROS MULTILATERALES
La negociación del TLC con Estados Unidos no supone una desviación de los intereses comerciales en el ámbito multilateral.
Ahora bien, sin duda existen ciertos riesgos en la proliferación de acuerdos regionales de comercio, los cuales, sin embargo, no soslayan las ventajas ya indicadas. En efecto, se afirma que los TLC fragmentan los acuerdos y negociaciones multilaterales sobre todos aquellos que se llevan a cabo en el marco de la OMC. Quizá con mayor evidencia, la multiplicidad de los TLC en escalas bilaterales puede llevar a problemas de superposición de normas y reglas que podría dificultar una apertura ordenada y, por otro lado, se le atribuyen posibles efectos de desviación del comercio, afectando mejores productos o servicios de terceros países.
Sin embargo, el Perú mantiene su interés por continuar con los procesos de integración en el ámbito multilateral y un TLC con Estados Unidos no es incompatible con ellos. Las negociaciones multilaterales tienen otra dinámica, pues la diversidad de actores e intereses hace que estos procesos sean más lentos. No obstante, las urgencias del país demandan recurrir a fórmulas bilaterales, como la iniciada con Estados Unidos, que nos permitan una “cosecha temprana” de los beneficios que podría traer un acuerdo de mayor envergadura como el Área de Libre Comercio de América del Norte (ALCA).
Por último, el proceso de integración de la Comunidad Andina sigue en marcha, aunque los siguientes pasos deberán ser evaluados cuidadosamente, de modo que los intereses nacionales estén eficientemente representados.
7. CONCLUSIONES
Los TLC se han convertido en un importante instrumento para acelerar los procesos de apertura comercial. Estos traen algunas ventajas, pues su condición de acuerdo internacional los vuelve menos vulnerables a cambios en las políticas comerciales que pudieran disponer los países de manera unilateral. La predictibilidad y estabilidad que fluye del acuerdo constituye un importante incentivo al comercio y a la inversión extranjera.
Los acuerdos comerciales entre países negociación en los frentes interno y externo.
Formada por representantes de instituciones empresariales, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, sector académico, Congreso de la República, partidos políticos y gobiernos regionales, la sala adjunta recogerá sus propuestas acerca de cada tema materia de negociación.
5. 2 SOBRE EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN
Al igual que el proceso de negociación seguido en el CAFTA (siglas en inglés del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los países centroamericanos), en esta oportunidad este se llevará a cabo entre Estados Unidos por un lado y Colombia, Ecuador y el Perú por el otro como una sola parte. Sin embargo, para el caso de la negociación de las concesiones arancelarias o acceso a mercados, la fórmula por utilizar será la negociación individual dadas las diferencias de las economías de estos países. Ello demandará que estos países arriben a fórmulas lo más cercanas posibles en la parte normativa, aunque no se descarta que puedan haber tratamientos individuales y excepciones si el caso lo amerita.
Sin duda, debe destacarse la diferencia de las economías que se traducirá en un evidente mayor poder de negociación de una parte frente a las otras, pero se considerará también un trato diferenciado sobre los compromisos que resulten. Atendiendo a las últimas negociaciones comerciales de Estados Unidos, se estima que el margen de negociación será limitado, pero no por ello perjudicial pues lo que debe evaluarse es el beneficio neto logrado para la sociedad.
El proceso de negociación se desarrollará mediante rondas, en las cuales tomarán parte los jefes de los equipos de negociación y algunos representantes del sector público en caso sea necesario. No existe un plazo para llevar a cabo el proceso de negociación, aunque se tendrán presentes los factores externos que pudieran servir de referencia para determinar un plazo adecuado. En principio, las partes han considerado que el texto del TLC tendrá como referencia los acuerdos suscritos con Chile y el CAFTA, los cuales son sustancialmente similares. Por otro lado, los equipos negociadores del Perú y Colombia han venido preparándose con anticipación, lo cual es un factor que agilizará sin duda el proceso.
Luego, otro de los factores por considerar será el plazo concedido al presidente de Estados Unidos para negociar el TLC. En efecto, las facultades concedidas al Ejecutivo mediante el TPA vencen el 1
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representan una enorme oportunidad, pues estos últimos consolidarán accesos preferenciales que permitirán potenciar las ventajas comparativas y mejorar la competitividad. Sin embargo, para ello, los efectos de un TLC en el marco serán variables y no solo dependerá de la estructura del acuerdo sino también de las demás medidas que acompañen la implementación de este instrumento.
En tal sentido, un acuerdo de esta dimensión requiere de la adopción de medidas complementarias para su mejor aprovechamiento. Los planes de promoción y de desarrollo de las exportaciones así como las estrategias de facilitación del comercio son herramientas fundamentales para realizar un proceso adecuado de negociación.
El TLC es un esfuerzo público-privado, pues son en particular las empresas peruanas las que aprovecharán los beneficios del TLC, de modo que la formación de una posición negociadora supone una delicada labor de coordinación y de comunicación del sector público con el sector privado, tanto empresas como sociedad civil.
Un TLC implica costos, pero al final la evaluación del éxito del acuerdo estará determinado por la utilidad neta que resulte para la sociedad. En ese sentido, la negociación tendrá en cuenta las asimetrías para el establecimiento de plazos de desgravación diferenciados.
Por último, la agenda comercial del Estado trasciende al TLC con Estados Unidos y, además de la atención que se seguirá brindado a los demás foros de negociación, se continuará con importantes objetivos como la Unión Europea. La experiencia que se obtenga de la negociación con Estados Unidos seguramente proveerá de la madurez necesaria para enfrentar retos de mayor envergadura y, de este modo, esperamos que tras el cierre exitoso de esta negociación podamos expresar que estamos listos para negociar otro acuerdo.
NOTAS
1 Dos años después del lanzamiento de la Ronda de Doha en noviembre de 2001 se ha notificado a la OMC un total de 33 acuerdos regionales de comercio (ARC). En el año 2003 solo 12 ARC han sido firmados. WTO Secretariat (siglas en inglés de la Organización Mundial de Comercio, OMC). The Changing Landscape of RTAs. Preparado para el Seminario sobre Acuerdos Regionales de Comercio y la OMC. Noviembre de 2003, p. 1.
2 Citado por José M. Salazar-Xirinachs, Las asimetrías en los
p. 2., documento preparado para el Seminario sobre TLC de Centroamérica con Estados Unidos, organizado por la Academia de Centroamérica. Mayo de 2003.
3 Para Salazar-Xirinachs, al referirse a la negociación del CAFTA (siglas en inglés del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los países centroamericanos), las asimetrías son también complementarias. Para Estados Unidos el dilema básico desde el punto de vista de sus propios objetivos consiste en la tensión que involucra el hecho de que el logro de sus objetivos geopolíticos y de seguridad depende de que Centroamérica logre sus objetivos económicos y de desarrollo, lo que a su vez requiere hacer concesiones políticamente difíciles. Op.
cit., p. 19.
4 La ALADI es un organismo intergubernamental latinoamericano que promueve la expansión de la integración de la región. En su seno se han suscrito diversos acuerdos comerciales de “primera generación”.
5 Guía de las negociaciones comerciales de Chile, publicada en http://www.direcon.cl/frame/acuerdos_internacionales/
f_tlcs.html, p. 13 6 Ídem, p. 9.
7 Para ello basta tener presente las contribuciones al GATT de 1947 de los acuerdos bilaterales suscritos por Estados Unidos sobre medidas de defensa comercial. Otro ejemplo lo constituye el Basic Telecommunication Reference Paper del GATT, que recoge varias de las disposiciones sobre esa materia contempladas en el NAFTA. Lori Yi, Acuerdos regionales de comercio en el sistema de la OMC, material de enseñanza publicado por la Universidad de Corea. Seúl:
noviembre de 2002.
8 Guía de las negociaciones comerciales de Chile, p. 4.
9 Sandra Polaski, Normas comerciales y laborales. Estrategia para países en desarrollo, texto elaborado por el Consejo Consultivo Laboral Andino. 2003, p. 8.
10 Ídem, p. 12.
11 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés, United Nations Conference on Trade and Development).
Environmental Requirements and International Trade.
Secretaría del UNCTAD. Ginebra: octubre de 2002, p. 7.
12 Los antecedentes del SGP se remontan a la década de 1960, cuando en la primera UNCTAD, celebrada en Ginebra, Suiza, se planteó que solo a través de la promoción de las exportaciones de los países en vías de desarrollo, estos podrían liberarse de la fuerte dependencia del comercio de los productos con bajo valor agregado y que los países desarrollados estaban en capacidad de brindar estos beneficios. Este planteamiento cobró fuerza, además, por la posición de varios países latinoamericanos que exigían la extensión de los beneficios arancelarios que los países desarrollados ya ofrecían a ciertas economías en
Y
revista Comercio Exterior, volumen 53, número 12, diciembre de 2003, p. 1093.
21 Ídem, p. 1094.
22 Ídem, p. 1097.
BIBLIOGRAFÍA
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tlcs.html.
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José M. Salazar-Xirinachs, Las asimetrías en los TLC contemporáneos y el TLC Centroamérica-Estados Unidos, documento preparado para el seminario sobre TLC de Centroamérica con Estados Unidos, organizado por la Academia de Centroamérica. Mayo de 2003.
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Prepared for the Seminra on Regional Trade Agreements and the WTO. Noviembre de 2003.
Lori Yi, Acuerdos regionales de comercio en el sistema de la OMC, material de enseñanza publicado por la Universidad de Corea. Seúl: noviembre de 2002.
13 De acuerdo con la Constitución de Estados Unidos, el Congreso tiene la facultad de regular el comercio con otros países. Sin embargo, este puede delegar en el Ejecutivo (representado por el presidente) la facultad de negociar TLC, para luego someterlos a un expeditivo proceso de aprobación. En tal virtud, mediante este TPA, el presidente está habilitado para negociar TLC con los países que considere elegibles, para lo cual se fijan previamente los lineamientos y objetivos de las negociaciones. El mandato del TPA vence el 1 de junio de 2005.
14 El Gobierno estadounidense señaló que se negociaría un TLC con Bolivia, Colombia, Ecuador y el Perú, precisando que se comenzaría con el Perú y Colombia dados los progresos mostrados en los temas que fueron objeto de evaluación en el ATPDEA.
15 Carta del 18 de noviembre de 2003, dirigida por el embajador Robert Zoellick a J. Dennis Hastert, de la Casa de Representantes del Congreso de Estados Unidos.
16 Ver www.tlc-eeuu.gob.pe.
17 El PENX es un esfuerzo conjunto del sector público y del privado cuya finalidad es la de dar lineamientos base para el desarrollo del sector exportador y servir como herramienta para convertirnos en un país exportador de una oferta de bienes y de servicios competitiva, diversificada y con valor agregado. Con la coordinación del Mincetur, el trabajo del PENX se inició en noviembre de 2002, cuando se nombró la Comisión Multisectorial Permanente (CMP) del PENX, formada por el Mincetur, el Consejo Nacional de la Competitividad, la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de la Producción, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la Comisión para la Promoción de Exportaciones (Prompex), la Asociación de Exportadores (Adex), la Sociedad de Comercio Exterior (Comex), la Cámara de Comercio de Lima (CCL) y la Sociedad Nacional de Industrias (SIN). En la actualidad, se está llevando a cabo el desarrollo y la implementación de los Planes Operativos Sectoriales de Exportación (POS) y el Plan Maestro de Facilitación de Comercio.
18 John C. Ickis, “¿Cuán preparadas están las empresas?”, artículo publicado a propósito de las negociaciones entre el CAFTA y Estados Unidos, p. 50.
19 Semilla de girasol, alcachofa, ocra, jícama, apio, lechuga, queso fresco, tamarindo, guayaba, col de Bruselas, rábano, chícharo, papaya, garbanzo, pasita, calabaza, aceituna, aceite de joroba, nopal, pulpa de limón, chile.
20 La brecha de desarrollo social y económico entre Estados Unidos y México es mucho mayor que entre los miembros originales de la Unión Europea con nuevos integrantes en la periferia como España, Portugal y Grecia. Alejandro Díaz Bautista, “El TLCAN y el crecimiento económico de
