SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE TUMBES EXPEDIENTE : 01078-2009-0-2601-JR-CI-01
MATERIA : NULIDAD DE RESOLUCIÓN O ACTO
ADMINISTRATIVO
RELATOR : CLAUDIA DEL PILAR ALEMÁN DOMÍNGUEZ
DEMANDADO : PROCURADOR DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE TUMBES
DEMANDANTE : ZAPATA MENDOZA DARWIN JESÚS.
RESOLUCIÓN NÚMERO CATORCE Tumbes, veintinueve de marzo del dos mil once.
VISTOS: El presente expediente, con el acta de vista de la causa que antecede.
I. RESOLUCIÓN OBJETO DE APELACIÓN:
Es materia de apelación la sentencia o resolución número ocho de fecha ocho de septiembre del dos mil diez que resolvió declarar improcedente la demanda interpuesta por Darwin Jesús Zapata Mendoza contra la Municipalidad Provincial de Tumbes, sobre Nulidad de Resolución Administrativa; sin costos ni costas del proceso.
II. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN:
El abogado del demandante interpone recurso de apelación a fojas ciento sesenta y siete, aduce que la resolución impugnada contiene los siguientes errores:
i) La sentencia se sustenta en la existencia de la Resolución de Alcaldía N° 481-2009- MPT-ALC, expedida antes del siete de diciembre del dos mil nueve, es decir antes de la interposición de la demanda; que declara infundado el recurso de apelación
planteado por el demandante. Que al no haber sido impugnada tiene la calidad de firme y consentida.
ii) Que la resolución de Alcaldía a la que se hace referencia se ha pronunciado después de la presentación de la demanda por parte del actor, que revisados el cargo del escrito de demanda este se ha producido el tres de diciembre del dos mil nueve, en tanto que la resolución referida data del día siete del mismo mes y año.
iii) Que en autos ha quedado acreditado que el actor ha sido contratado por la Municipalidad demandada, inicialmente bajo la modalidad de servicios no personales y posteriormente bajo el régimen de contratos CAS, que cuando prescinde de los servicios del accionante el último de los contratos era bajo la modalidad CAS.
iv) Que de acuerdo al Decreto Legislativo 1057 y su reglamento establece que los conflictos derivados de la prestación de servicios que ella regula serán resuelto por el órgano responsable, esto es la dirección general de administración de la entidad, o la que haga sus veces, y que una vez agotada la vía administrativa se puede acudir a la sede judicial.
v) Asimismo si el argumento de la sentencia es que debemos de admitir que la demanda se debió interponer por despido arbitrario, este lógicamente habría sido desestimado por existir una vía procedimental expresamente señalada.
Solicita la revocatoria de la sentencia.
III. CONSIDERANDOS DE LA SENTENCIA:
PRIMERO: La Tutela Jurisdiccional Efectiva constituye un derecho abstracto reconocido expresamente a todo ciudadano por nuestra Constitución, se manifiesta a través del derecho de acción y contradicción; el derecho de acción se materializa a través de la demanda, que debe reunir todos los requisitos y exigencias procesales que la ley de la materia establece.
El ejercicio del derecho de acción debe generar un debido proceso, entendido como aquel que guarde concordancia con las leyes, normas, principios y valores que emanan de la Constitución1.
El Tribunal Constitucional, en diversa Ejecutoria, ha desarrollado el concepto debido proceso en sede administrativa, así reconoce un conjunto de derechos y principios que forman parte de su contenido mínimo, que constituyen las garantías indispensables con que cuenta el administrado frente a la Administración.
SEGUNDO: El de autos trata del proceso contencioso administrativo instaurado con el objeto de controlar la actuación o inacción de la administración pública, manifestada en esta oportunidad con la resolución ficta denegatoria que debe inferirse a partir de la solicitud presentada por el demandante Darwin Jesús Zapata Mendoza, que en autos corre a fojas cuatro, con el cual peticionó a la demandada deje sin efecto el acto arbitrario de despido en consecuencia se disponga su inmediata reincorporación a su puesto habitual de trabajo.
Señala en dicho documento que ingresó a laborar el veintiuno de enero del dos mil ocho, en la Oficina de Rentas, de forma ininterrumpida y permanente hasta el día veintidós de junio del dos mil nueve. Que como ha laborado por más de un año
1 Alfredo Gozaini. EL DEBIDO PROCESO. Pág. 6. “En resumen, se coincide que el concepto del debido proceso, a partir de la Carta Magna, pero muy especialmente en la jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos, se ha desarrollado en los tres grandes sentidos apuntados: a) El del debido proceso legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de la ley, y conformidad con ella en la materia procesa; b) La creación del debido proceso constitucional o debido proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todavía adjetivo, formal o procesal; y c) El desarrollo del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categoría o contenido y de los actos de autoridades públicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitución.
ininterrumpido ha adquirido la protección que establece la Ley 24041, para, luego de entender denegado su pedido, ante el silencio de la administración, apelar lo que sería la resolución ficta denegatoria con escrito de fojas seis.
Interpuesto el citado recurso, ante el silencio de la administración, formula su demanda contencioso-administrativa postulando como pretensión: Se declare la ineficacia de: 1.
La Resolución de Gerencia Municipal Ficta Negativa, y 2. La Resolución de Alcaldía Ficta Negativa.
TERCERO: La sentencia declara improcedente la demanda afirmando que: “…de autos se advierte la existencia de la Resolución de Alcaldía 481-2009-MPT-ALC expedida con fecha siete de diciembre del dos mil nueve –es decir antes que se interponga la presente demanda- por la cual se resuelve declarar infundado el recurso de apelación planteado por el demandante, la que ha sido emitida conforme al artículo 19 inciso 3) de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, y que se fundamenta en el hecho que el recurso de apelación planteado es realmente uno de impugnación de despido arbitrario, el que ha sido efectuado fuera del plazo legal (quince días) y sin los requisitos exigidos por las leyes de la materia.”
Entiende el Juez de la causa que al haberse emitido dicha decisión municipal, que no ha sido impugnada, esta ha quedado firme y habría resuelto en definitiva la materia, por lo que emite una decisión inhibitoria.
En cuanto a ello si bien el demandante promueve el presente proceso ante una aparente decisión ficta denegatoria, anotaremos que la demanda fue admitida con resolución uno de fecha diez de diciembre del año dos mil nueve y notificada a la demandada el veintiocho de diciembre del dos mil nueve; de modo que la posibilidad de resolver el escrito de apelación de fojas seis recién se ve interrumpida el veintiocho de diciembre del dos mil nueve. Ello en atención al Artículo 188.4 de la Ley 27444: “Aun cuando
opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos”.
En tal sentido era obligación de la entidad resolver el pedido de reincorporación, formulado por el accionante, hasta el día veintiocho de diciembre, en que se le notifica la demanda según el cargo de fojas cincuentinueve, por ello la Resolución 481-2009- MPT-ALC emitida el día siete de diciembre del dos mil nueve resulta eficaz, pues fue emitida antes del emplazamiento con la demanda.
CUARTO: Ahora bien ante la emisión de la aludida Resolución de Alcaldía, podía el accionante incorporar como pretensión la impugnación de esta en atención de lo dispuesto por el Artículo 19 de la Ley 27584:
“3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo establecido en el numeral 188.5 del artículo 188 de la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General. Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la administración una vez que fue notificada con la demanda. Si el acto expreso se produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional podrá, a solicitud del actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir el proceso”
Sin embargo el accionante no ha formulado expresamente el pedido de tener por impugnada, en este proceso, la aludida decisión de alcaldía, con lo que la consecuencia aparente de tal hecho sería el de declarar la conclusión del proceso.
Sin embargo entendido el proceso como un medio o instrumento para tornar eficaces los derechos sustanciales, resulta contrario al principio de razonabilidad, que informa los actos administrativos, el que habiéndose materializado por parte del administrado el
cuestionamiento a una actuación material –despido-, decisión que con posterioridad al inicio del proceso judicial es ratificado por la Resolución de Alcaldía 481-2009-MPT- ALC, se tenga que exigir una expresa incorporación de dicha última actuación como parte de la pretensión impugnatoria observada en el proceso judicial.
Por el contrario hay una voluntad impugnatoria manifiesta, contra el despido, y si tal acto es ratificado por decisión administrativa posterior entendemos que esta debe ser objeto de revisión por el órgano jurisdiccional sin que sea necesario exigir solicitud previa del impugnante. Esta interpretación resulta conforme con lo que prevé el Artículo 1349 numeral 3 de la Constitución Política del Estado, pues es sustento de la función jurisdiccional la observancia de la tutela jurisdiccional en su fase de acceso a la justicia.
la Ley 27584 en su Título Preliminar señalado taxativamente en su Artículo 2 que: “El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enumeran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos en que sea compatible: 4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio”.
Principio que guarda concordancia con lo que nuestro TC ha desarrollado como criterio jurisprudencial, en el Exp. N.° 0569-2003-AC/TC Lima Nemesio Echevarría Gómez, el de suplencia de queja deficiente2.
2 Exp. N.° 0569-2003-AC/TC Lima Nemesio Echevarría Gómez.-
3. Lo señalado por este Tribunal en los fundamentos precedentes se encuentra enmarcado por los alcances de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 23506, donde se estipula: “El juez deberá suplir las deficiencias procesales en que incurra la parte reclamante (...)”. Por su parte, y siguiendo la misma línea, el artículo 9° de la Ley N.° 25398 precisa que “(s)i el actor incurre en error al nominar la garantía constitucional (...) que (...) quiere ejercer, el Juez ante quien haya sido presentada se inhibirá de conocimiento y la remitirá de inmediato al competente (...)”.
Estas disposiciones atañen concretamente a la suplencia de los actos procesales deficientes y, por tanto, a aspectos estrictamente formales, pero no necesariamente desprovistos de repercusiones de orden sustancial. Tal facultad es otorgada a los jueces constitucionales en nuestro ordenamiento jurídico, para adecuar su pretensión a fin de otorgar protección constitucional al quejoso, en aquellos casos en los que se advierta un error o una omisión en el petitorio.
Así, a diferencia de los jueces ordinarios, quienes en la mayoría de los casos mantienen una vinculación rígida con la ley, el deber de suplir los actos defectuosos es exigible ineludiblemente en el caso del juez constitucional, debido al deber especial de protección de los derechos fundamentales que informa los procesos constitucionales.
Como bien refiere Alberto Borea Odría (Evolución de las Garantía Constitucionales. Lima, Grijley, 1996. Pág. 105):
“En el Derecho Constitucional y especialmente en la sustentación de las acciones de garantía, aquella suerte de procedimiento estrictamente privado en que el juez no se responsabiliza por las deficiencias procesales, no tiene lugar”.
Ello nos basta para afirmar que es menester tener por incorporado como pretensión la de impugnación de la Resolución 481-2009-MPT-ALC, en el entendido que de no haberlo formulado expresamente si bien en apariencia se genera un vicio, este es susceptible de subsanación, que incluso pudo el A quo disponer, en harás de privilegiar la tutela jurisdiccional, sin que ello signifique infraccionar disposición imperativa alguna.
QUINTO: En cuanto al fondo diremos que la vinculación laboral entres las partes se ha desarrollado en dos periodos marcados, uno sujeto a contratos de locación de servicios, hasta junio del dos mi ocho, y posteriormente mediante contratos administrativos de servicios regulados por el Decreto Legislativo 1057 hasta el veintidós de junio del dos mil nueve. Así se aprecia de los contratos que corren de fojas nueve a veintisiete.
Así si la vinculación laboral ha cesado hallándose vigente el contrato CAS no es posible disponer la reincorporación demandada, pues dicho régimen laboral especial no prevé un efecto restitutorio frente a las reclamaciones por despido o cese del vínculo laboral.
En efecto si por decisión unilateral del empleador cesa el vínculo, sin causa imputable al trabajador, el Artículo 13.33 del Reglamento del citado Decreto Legislativo -D.Sup.
075-2008-PCM-, prevé como penalidad por tal hecho una compensación económica y no admite la reincorporación. Por ello formular como pretensión un efecto restitutorio que la ley no prevé torna improcedente la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 23 de la Ley 27584.- “Improcedencia de la demanda.- La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos: 7. En los supuestos previstos en el Artículo 427 del Código Procesal Civil”.
Y uno de los supuestos contenidos en el Artículo 427 del Código Adjetivo como causas de improcedencia de la demanda, es que: “6. El petitorio fuese jurídica o físicamente imposible”.
3Decreto Supremo 075-2008-PCM –Reglamento del Decreto Legislativo 1057-Artículo 13.- Supuestos de extinción del contrato administrativo de servicios.
13.3. Cuando el contrato administrativo de servicios sea resuelto por la entidad pública, unilateralmente y sin mediar incumplimiento del contratado, el juez podrá aplicar una penalidad equivalente a las contraprestaciones dejadas de percibir, hasta un importe máximo equivalente a dos (2) meses. (*)
El argumento del demandante de hallarse sujeto a los alcances de la Ley 24041 no puede ser atendido pues el accionante en uso de su libre albedrío, bajo el principio de autonomía de la voluntad, ha celebrado los aludidos Contratos Administrativos de Servicios –CAS- con la entidad demandada, por ello toda incidencia surgida en el decurso de la vinculación laboral apreciada corresponde ser resuelta con las normas y reglamentos que le son aplicables, si ello así y el Decreto Legislativo 1057 no admite la restitución en el puesto de trabajo la demanda es improcedente.
SEXTO: Por último la Resolución de Alcaldía 0481-2009-MPT-ALC al declarar la improcedencia de la petición de reincorporación por extemporaneidad del plazo para cuestionar el fenecimiento del vínculo, contiene un sentido acorde con el criterio desarrollado, pues si como sostiene el accionante laboró hasta el veintidós de junio del dos mil nueve, y su intención era cuestionar el cese por acción del empleador, no se justifica el que se haya formulado una impugnación a tal hecho recién el día treintiuno de agosto del dos mil nueve. (Luego de dos meses calendarios). Así se advierte del documento de fojas cuatro. En consecuencia esta es otra razón adicional para considerar improcedente la demanda, pues en la práctica no ha impugnado oportunamente su cese.
Si ello es así la acción contenciosa administrativa resulta improcedente por no haberse agotado la vía previa administrativa. En consecuencia la Resolución de Alcaldía citada resulta acorde al mérito de los hechos y al derecho.
IV. DECISIÓN DE LA SALA:
Por las consideraciones expuestas, al amparo de lo expuesto en el Artículo 38°, 39° y 41º del TUO de la Ley 27584, la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tumbes, RESUELVE:
1. CONFIRMAR la sentencia, que declara improcedente la demanda; con lo demás que contiene;
2. DEVUÉLVASE los autos al juzgado de origen en su oportunidad.
3. NOTIFÍQUESE.
4. INTERVIENE como Juez Superior ponente el magistrado Leoncio Quispe Tomaylla. Suscribieron los Jueces superiores: Vizcarra Tinedo, Quispe Tomaylla Y Guillermo Felipe. Secretario de sala: Emma del Pilar Zarate Vite.
