Foro Económico ACDE – 26 de junio de 2015
Masoller: “es un objetivo fundamental de este presupuesto, continuar avanzando, continuar profundizando los cambios y continuar mejorando el bienestar de los uruguayos”
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El proceso de elaboración presupuestal comenzó en abril y termina en agosto, cuando se presenta el proyecto de ley al Parlamento. Por lo tanto, vamos a resumir cuáles son las principales etapas que se deben transitar y qué estamos actualmente discutiendo.
El presupuesto es una de las leyes más importantes de cualquier gobierno, es la expresión financiera del gobierno, esto quiere decir que se plasman en él todas las líneas de acción, las cuales adquieren una dimensión monetaria.
Es también una ley que marca lo que va a ser el sesgo, la orientación de la política fiscal, la que determina en última instancia, cuál es la dirección por la que camina la política fiscal.
El presupuesto tiene que elaborarse teniendo en cuenta la realidad económica, no se puede realizar en las nubes, sin saber qué es lo que pasa, sin saber cuáles son las proyecciones macroeconómicas. Por lo tanto, esta es un área clave que también vamos a analizar.
Luego está el principio de responsabilidad fiscal, que debe ser una guía para la elaboración del presupuesto, se debe elaborar un presupuesto que asegure la sustentabilidad de las cuentas públicas y no contribuya a la desestabilización, que no afecte el crecimiento, que no afecte el empleo, que mantenga los logros sociales y los profundice. Esa es la clave para la elaboración del presupuesto.
Y, obviamente, el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos, que es una referencia obligada, porque no hay experiencias conocidas de avances sociales sustentables en el tiempo, que se hayan realizado en situaciones de inestabilidad.
Lo que vamos a mostrar ahora es un conjunto de etapas que es necesario recorrer a los efectos de cumplir con el proyecto de Ley de presupuesto. Son etapas que están ordenadas en un orden secuencial, no quiere decir que necesariamente se sigan al pie de la
letra una a otra, pero sí tienen un orden, que vamos a ir viendo en qué consiste ese orden.
La primera etapa, crear el marco macroeconómico base para elaborar el presupuesto, luego hay que fijar metas fiscales, luego corresponde el período de evaluar los ingresos proyectados a ver con cuántos recursos se cuentan y cuáles son los gastos que ya están comprometidos por acciones previas de gobierno, y esa es una etapa bien importante.
Finalmente, es necesario también saber qué va a pasar con las empresas públicas, que son organismos importantes que componen el sector público y por lo tanto, sus resultados también influyen en la elaboración presupuestal. A partir de esas consideraciones, hay que elaborar un determinado espacio fiscal que podrá ser ampliado en base a acciones que permitan la relocalización de determinados gastos, ahorros y/o generación de mayores recursos.
Una última etapa es la asignación de los recursos adicionales a las prioridades establecidas por el gobierno.
Se intenta hacer un resumen de cuáles son los pasos que hay que ir procesando a lo largo de este período, para llegar a un buen resultado y para llegar a definir cuáles son efectivamente los recursos y las prioridades que se establecen.
Con respecto al marco macroeconómico, resulta fundamental contar con un marco macroeconómico adecuado, buen diagnóstico de la situación y sobre todo, una buena proyección de lo que esperamos para los próximos años, lo que no es fácil de hacer dado las grandes incertidumbres que existen a nivel mundial.
El escenario. Todos los analistas e inversores coinciden en la visión en cuanto a que el mundo se está desacelerando, fundamentalmente en los mercados emergentes como China y Brasil. Esto explica en buena medida qué es lo que está pasando con el precio de nuestros principales productos de exportación, los productos alimenticios, que tienen una caída muy importante en el último período y que no se espera que los mismos se recuperen en el corto plazo. Yo diría que las proyecciones apuntan más a una estabilidad o un leve repunte, pero sin alcanzar los niveles previos.
También es consensual la expectativa de crecimiento en las tasas de interés internacional gradual, pero que va a tener un impacto muy
fuerte en el fortalecimiento de la moneda norteamericana y de los flujos de capitales hacia las economías desarrolladas.
Y quiero llamar un poco la atención, sobre lo que en ese marco internacional se está esperando de América Latina. América Latina está teniendo resultados realmente magros, ha sufrido un gran proceso de desaceleración, cuyo piso se estima que es el 2015, donde crecería entre un 0 y un 1% y se espera una recuperación muy gradual, con muchos riesgos asociados al escenario internacional. Es decir, el continente americano es el que está sufriendo más la situación internacional.
En este marco, ¿cuál es la proyección que hacemos para la elaboración del presupuesto? La variable clave es el PIB, porque buena parte de los ingresos fiscales están asociados directa o indirectamente al PIB. Por lo tanto, es necesario tener una buena proyección, que no sea optimista ni tampoco pesimista, que sea realista y que incorpore la situación internacional y sobre todo, la situación regional, cuando también es por todos conocidos que Brasil, ha sufrido un fuerte proceso de desaceleración y de deterioro de sus fundamentos económicos.
Uruguay va a seguir creciendo en los próximos cinco años, estamos haciendo una proyección de un crecimiento algo menor al 3% en los primeros dos años, 2015, 2016 y tendiendo al 3% en el 2017. Porque las fortalezas con que cuenta la economía uruguaya permiten transitar esta senda compleja a nivel internacional, con menores tasas de crecimiento, pero sin entrar en recesión y sin entrar en una crisis.
¿Cuáles son las metas fiscales que fijamos para este período? Hay que hacer unas consideraciones importantes a tener en cuenta para saber cuál debe ser la orientación de la política fiscal en los próximos años. Para lo cual nos vamos a concentrar en tres puntos clave. En primer lugar, saber exactamente y analizar cuál es la situación fiscal de partida; en segundo lugar saber con qué margen de maniobra financiera, con qué espalda financiera se cuenta. Y finalmente, saber cuál es la situación económica actual y proyectada, cuál es la ubicación cíclica de la economía uruguaya, qué se está esperando y en función de esas consideraciones, y obviamente, teniendo como norte la sostenibilidad de las cuentas públicas, definir una estrategia fiscal.
La situación de partida es un déficit elevado del orden de 3 y medio por ciento en el 2014. La situación es manejable, pero no nos parece prudente mantener altos niveles de deuda y de déficit en los próximos años. Por lo tanto es necesario avanzar en una corrección gradual de los mismos.
Importa no sólo la meta sino también la trayectoria que se comprometa y que esté asociado a la elaboración del presupuesto nacional. Esas metas fiscales deben ser creíbles y deben ser alcanzables. De nada sirve fijar metas ambiciosas que ya se sepa de por sí que no se puedan cumplir.
Respecto a la espalda financiera, la fortaleza financiera que tiene el país, Uruguay tiene una espalda financiera muy importante, derivada de un nivel bajo de endeudamiento, un perfil de vencimientos muy holgados, con pocos vencimientos de corto plazo, buena estructura de la deuda por monedas y por plazos. Esta situación es muy diferente a la que ocurría en otros períodos, que nos imponían una estrategia fiscal basada en las urgencias.
Este no es el caso, estamos en una situación donde podemos adoptar una estrategia gradual de consolidación fiscal, no estando apurados por urgencias financieras por corte de financiamientos o cierre de mercados, etc., que el país supo sufrir en otros períodos.
Y la última consideración es ver qué es lo que se está esperando con la economía y sobre todo, con la evolución cíclica de la economía, estamos pensando de que luego de unos años en que la economía creció por encima de la tendencia del producto potencial, estamos evaluando que la economía se va a desacelerar y va a crecer levemente por debajo de la tendencia.
En ese escenario es adecuado y conveniente adoptar una política fiscal de sintonía fina, ¿qué quiere decir esto?, quiere decir que esa política fiscal no debe o no debería sacrificar crecimiento, agudizar la desaceleración de la economía ni tampoco afectar negativamente las expectativas de los agentes económicos.
Tenemos la espalda para hacerlo y por lo tanto, no nos parece razonable o conveniente, aplicar un ajuste fiscal que implique agudizar el ciclo económico y que inclusive, pueda generar expectativas negativas en los agentes económicos.
Como consecuencia de estas consideraciones, el ministro ha anunciado el objetivo de alcanzar una meta de resultado fiscal del 2 y medio por ciento del PIB en el 2019, que es consistente con un resultado primario de un 1% positivo al final del período.
El 1% del PIB de superávit primario, nos permitirá consolidar el ratio deuda-PIB en unos niveles confortables, manejables y bajos. Pero el objetivo es tratar de avanzar de un resultado primario negativo de 0.6 en el 2014, pasando a un superávit primario del 1%. Es decir, un ajuste aproximado de 2 puntos del resultado primario. El cual en principio, se haría una parte por las empresas públicas, el 1% y el otro 1% el esfuerzo lo haría el gobierno central.
Algunas consideraciones respecto de lo que son las proyecciones de ingresos y de gastos. Para las proyecciones de ingresos hay que proyectar cada uno de los impuestos, pero en buena medida la mayoría de los impuestos están vinculados al nivel de actividad, y por lo tanto las proyecciones están atadas a lo que es el PIB.
Hemos estado observando una desaceleración de la recaudación de la DGI y por lo tanto, de alguna forma esperamos que en el futuro, los recursos genuinos que cuenta el Estado para cumplir sus obligaciones crezcan a un ritmo menor y muy cercano al PIB. ¿Por qué muy cercano al PIB?, porque las ganancias de eficiencia que en el pasado fueron muy importantes, no estamos esperando que sean de la misma magnitud en este período, porque ya estamos en niveles muy bajos de evasión y de informalidad.
Por lo tanto, la principal fuente de recaudación será el crecimiento genuino de la actividad.
Sobre las proyecciones, hay un conjunto de gastos que tienen un comportamiento predeterminado, un conjunto de gastos públicos. Si uno mira lo que es el gasto total del sector público, puede afirmar que aproximadamente un 30% de ese gasto, efectivamente, se decide en la Ley de Presupuesto Nacional. Eso son remuneraciones, gastos por primas personales, inversiones, parte de las transferencias. Pero hay un 60% del PIB que prácticamente está predeterminado porque viene dado por leyes anteriores, por contratos previos, estamos hablando de pasividades, intereses de deuda, recursos destinados al FONASA, transferencias a las AFAP, transferencias a los gobiernos departamentales, otras prestaciones activas del BPS.
Y luego, tenemos las inversiones y el gasto de funcionamiento de las empresas públicas, que se define no en el presupuesto nacional sino en los presupuestos que cada empresa lleva a consideración del Poder Ejecutivo.
Los gastos siguen creciendo, los principales gastos endógenos, son las pasividades y los recursos de salud asociados al FONASA, que esperamos que sigan creciendo por su propia lógica. Las pasividades están asociadas a los salarios reales, que van a seguir creciendo, y el FONASA, todavía requiere la incorporación de colectivos, fundamentalmente jubilados y pensionistas, lo que va a implicar un aumento adicional de gasto en los próximos años.
Por lo tanto, una parte de la recaudación adicional ya está comprometida para financiar gastos preexistentes.
A esto hay que agregar que también esperamos que suba levemente la partida de intereses, como consecuencia de suba de tasas y de endeudamiento adicional, y otros gastos adicionales como pueden ser la Ley de nocturnidad recientemente aprobada, la Ley de reproducción asistida, eventuales juicios ganados por el Poder Judicial si los hubiera.
Es decir, hay un conjunto de gastos que también hay que tomar en cuenta para elaborar las proyecciones.
Respecto de las empresas públicas, son un componente fundamental de las cuentas públicas, sus acciones no se definen en el presupuesto nacional, pero influyen en el mismo, porque de alguna forma implican y afectan el espacio fiscal del presupuesto y los recursos que genuinamente se van a gastar en actividades de gobierno. Por lo tanto, deben ser tenidas en cuenta a los efectos de la realización del presupuesto y fijadas sus metas y orientaciones en los presupuestos de cada una de las empresas.
En los últimos años, hemos asistido a un deterioro del resultado de las empresas, la contribución que hacen al resultado fiscal tiene varios componentes, uno es el resultado propiamente dicho, otro son las transferencias que hacemos a rentas generales, otras son los pagos de impuestos, impuestos directos e impuestos indirectos, los aportes que se hacen a la Seguridad Social, el conjunto de esos aportes de las empresas públicas es el que estamos graficando. Y se verificó en el último período, un deterioro significativo de ese aporte al resultado global. Explicado tanto por un aumento de costos
operativos de las empresas públicas, o sea, el resultado operativo de las empresas públicas que se ha venido deteriorando. Y también ha habido un esfuerzo muy importante en materia de inversiones, en obras de telecomunicaciones, fibra óptica, energía, generación de energía, en el área de los combustibles, etc., son proyectos que están finalizando y por lo tanto, es de esperar que esos proyectos que están finalizando den lugar para la reinserción de otro tipo de inversiones, no necesariamente de las empresas públicas porque, en esta lógica, el espacio que dejan las empresas públicas lo toma el gobierno a través de sus acciones prioritarias en diferentes áreas. Entonces, el esfuerzo que se está planteando a las empresas públicas es de un orden del 1% del PIB a lo largo de los cinco años y se plantean acciones en el área de recursos humanos, en el área de los gastos de funcionamiento y en el área de las inversiones.
Esto se complementa con compromiso de gestión, que es una línea de trabajo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que el Ministerio de Economía acompaña muy entusiasmadamente, que implica establecer compromisos en materia de indicadores de gestión, en materia de gastos, en materia de inversiones, etc., y eso se articulará con el sistema de retribución variable, que es una innovación que se ha dado en el período anterior.
Estas son hasta ahora son las etapas que ya hemos recorrido. Es decir, en estos primeros tres meses de elaboración del presupuesto hemos ido recorriendo y sistematizando cada una de estas etapas y estamos en lo que son las últimas tres etapas. Es decir, la definición del espacio fiscal, la búsqueda de ahorros en diferentes organismos que permitan canalizarse hacia determinadas prioridades y obviamente, el establecimiento de dichas prioridades.
Esa es la situación en la que estamos, en estos próximos dos meses. En el Consejo de Ministros se ha ido avanzando a nivel de los organismos, los incisos que componen la administración central. Se han acordado a nivel del consejo de ministros, un conjunto de lineamientos que se han transmitido a cada uno de los incisos, es decir, de los organismos que componen el presupuesto nacional y las unidades ejecutoras, un conjunto de líneas de acción para elaboración de su presupuesto.
De esas líneas de acción, una es básicamente el abandono de la lógica incremental en la formulación presupuestal, esto es, se
acostumbraba a que la ejecución del último año del período anterior constituyera el piso a partir del cual se iban asignando partidas incrementales en los siguientes años. Lo que se busca es reformular ese criterio, analizar cuál es la línea de base en cada uno de los rubros, coordinaciones, inversiones, gastos de funcionamiento Y asignar partidas exclusivamente para el período, no comprometiendo recursos inciertos de futuro en gastos permanentes hacia adelante. Por lo tanto, la apuesta es más a ir avanzando en el logro de los compromisos de gobierno en forma gradual, a medida de que las rendiciones de cuenta permitan obtener espacios fiscales adicionales para ir avanzando en el compromiso asumido por el gobierno.
También se va a generar ahorros en los incisos y esto es una apuesta bien importante de este gobierno, búsqueda de ahorros en todos los rubros y en todos los organismos.
Se va a tratar de optimizar la utilización de los créditos presupuestales, este es un trabajo más microeconómico, es decir, hay que ir a cada una de las unidades ejecutoras y ver dónde están gastando y cómo mejorar, cómo utilizar mejor esos créditos presupuestales ya existentes.
Otro énfasis importante en este período es la focalización y la mejora de la gestión y la calidad de los servicios prestados. La eficiencia, el concepto de eficiencia es un concepto en el que hay que seguir avanzando, en el logro de los objetivos con menores recursos o el logro de más objetivos con los mismos recursos y la búsqueda de mejorar la calidad de esos servicios. Y ahí también hay una función importante para cada uno de los que elabore presupuesto a nivel de cada una de las unidades ejecutoras.
La priorización también de determinados planes, dejando de lado otros, este es un concepto fundamental, priorizar significa justamente eso: definir cuáles son las áreas realmente prioritarias a nivel de cada ministerio y a nivel de cada uno de los organismos que componen y priorizarlas efectivamente en materia de recursos.
Y finalmente, la apuesta que se va a concretar en este presupuesto, a realizar una parte importante de las obras de infraestructura a través de la modalidad de PPP. Que es una de las líneas de acción que nos permite generar espacios adicionales, para las prioridades de gobierno, educación, el Sistema Nacional de Cuidados, las obras de infraestructura, la seguridad pública, es decir, hay avances
importantes que vienen ya definidos por el programa de gobierno en cuanto van a ser las áreas que se van a fortalecer o más se van a fortalecer en este período.
A modo de resumen, yo diría que este presupuesto va a tener un conjunto de continuidades y de cambios. Las continuidades vienen por los énfasis que tiene esta fuerza política, que es la misma que ha gobernado en los últimos 10 años y que ha expresado bien claramente a nivel de presupuesto cuáles son sus prioridades en materia de gasto público.
Y también cambios, hay mayores énfasis en lo que son las necesidades de mejora de calidad de los servicios públicos, la relocalización de gastos, hay prioridades nuevas que han surgido, como es el Sistema Nacional de Cuidados, que tiene que hacerse un espacio para eso.
Iremos avanzando gradualmente en el cumplimiento de los compromisos programáticos, la gradualidad es un elemento fundamental de la estrategia presupuestal. Insistir en el principio de responsabilidad fiscal, que supone no mantener desequilibrios macroeconómicos, porque eso significa que los logros alcanzados no son sostenibles, por lo tanto, la clave es mantener los equilibrios económicos, tener en cuenta la realidad del país para hacer el presupuesto, una realidad que es diferente al período previo, de menor crecimiento y por lo tanto, de mayores esfuerzos en términos de búsqueda de otros recursos, otros ahorros que permitan de alguna forma, continuar profundizando el programa de transformaciones que cuenta nuestra fuerza política.
Buscar reorientar el gasto hacía las áreas y programas prioritarios y, como les comentaba, una fuerte apuesta a la mejora de la eficiencia del gasto público.
Como reflexión final, simplemente transmitir que Uruguay, en los últimos 10 años, ha verificado un proceso importante de transformación productiva, de mejora del bienestar social, de avances sociales importantes y es objetivo fundamental de este presupuesto en un marco de sostenibilidad de las cuentas públicas, es un objetivo fundamental de esta Ley de presupuesto continuar avanzando en esa dirección, continuar avanzando, continuar profundizando los cambios y si se quiere, continuar mejorando el bienestar de los uruguayos.
