R-DCA-0136-2020
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las once horas treinta y nueve minutos del trece de febrero del dos mil veinte.--- RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por COMERCIALIZADORA DE POTENCIA Y MAQUINARIA MPC en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA 2019LA-000012-0019100001, promovida por la MUNICIPALIDAD DE COTO BRUS, para compra de excavadora para producción de lastre en el Tajo Las Brumas y mejoramiento de caminos de la red vial cantonal, acto recaído a favor de MAQUINARIA Y TRACTORES LIMITADA por un monto de $157.377,53---
RESULTANDO
I. Que el 6 de diciembre de 2019, la empresa Comercializadora de Potencia y Maquinaria MPC, presentó ante la Contraloría General de la República recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada 2019LA-000012-0019100001, promovida por la Municipalidad de Coto Brus.--- II. Que mediante auto de las 9 horas 36 minutos del 10 de diciembre de 2019, esta División solicitó el expediente administrativo. Mediante oficio No. MCB-PM-077-2019 del 12 de diciembre de 2019, se indica que el concurso se ha efectuado mediante el Sistema Integrado de Compras Públicas.--- III. Que mediante auto de las 7 horas 41 minutos del 20 de diciembre de 2019, esta División otorgó audiencia inicial a la Administración licitante y al adjudicatario, así como a la empresa CRAISA S. A., con el objeto de que manifestaran por escrito lo que a bien tuvieran con respecto a los alegatos formulados por el apelante, y para que ofrecieran las pruebas que consideraran oportunas. Dichas audiencias fueron atendidas mediante escritos incorporados al expediente de la apelación.--- IV. Que mediante auto de las 15 horas 16 minutos del 20 de enero, esta División otorgó audiencia especial a la apelante, para que se refirieran únicamente sobre aquellas argumentaciones que en su contra realizó la Administración y firma adjudicataria. Dicha audiencia fue atendida mediante escrito incorporado al expediente de la apelación --- V. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 190 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se consideró que no era necesario otorgar audiencia final a las partes, en vista de que durante el trámite del recurso se tenían todos los elementos necesarios para su resolución. ---
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VI. Que la presente resolución se emite dentro del plazo de ley, y en su trámite se han observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes. ---
CONSIDERANDO
I.HECHOS PROBADOS: Con base en el expediente administrativo del concurso, se tienen por acreditados los siguientes hechos para efectos de la resolución: 1) Que la Administración promovió la Licitación Abreviada 2019LA-000012-0019100001 para la compra de una excavadora para producción de lastre en el Tajo Las Brumas y mejoramiento de caminos de la red vial cantonal (Expediente/ [. Información de cartel]/Detalles del concurso). 2) Que en el concurso participaron las empresas CRAISA S. A. (Expediente/ [3. Apertura de ofertas]/ Resultado de la apertura/ Posición de ofertas 1 CRAISA S. A.), Maquinaria y Tractores Limitada (Expediente/ [3. Apertura de ofertas]/ Resultado de la apertura/ Posición de ofertas 2 Maquinaria y Tractores Limitada) y Comercializadora de Potencia y Maquinaria MPC S. A. (Expediente/ [3. Apertura de ofertas]/ Resultado de la apertura/ Posición de ofertas 3 Comercializadora de Potencia y Maquinaria S. A.) 3) Que la firma CRAISA S. A ofertó para la línea 1, excavadora un precio de $144.990 y para la línea 2 servicio de mantenimiento para la excavadora por 1500 horas distribuidas en mantenimientos de 500 horas, a las 1.000 horas y 1.500 horas un precio de $4.505 (Expediente/ [3. Apertura de ofertas]/ Resultado de la apertura/ Posición de ofertas 1 CRAISA S. A/ Detalle documentos adjuntos a la oferta/ No. 1 Oferta con firma digital). 4) Que la firma adjudicataria indicó respecto del plazo de entrega: “Se ofrece veinte (20) días naturales, a
partir de la notificación de la orden de compra por parte de la Administración/ Tome nota la Administración que no se deben computar, dentro del plazo de entrega, los siguientes tiempos; debido a que no son inherentes a MATRA: •Plazo de exoneración de importación de equipo/ • Plazo revisión y firma de escritura por parte de la Municipalidad./ •Plazo de exoneración de inscripción del equipo./ •Plazo de formalización e inscripción del equipo ante el Registro Nacional” (Expediente/ [3. Apertura de ofertas]/ Resultado de la apertura/ Posición de ofertas 2
Maquinaria y Tractores Limitada/ Detalle documentos adjuntos a la oferta/ No.5 Oferta Final Muni Coto Brus). 5) Que la firma apelante cotizó para la partida 1, excavadora un precio unitario de $165.500 y para la partida 2, mantenimiento para el equipo por 500 horas, 100 horas y 1500 horas la suma de $500 (Expediente/ [3. Apertura de ofertas]/ Resultado de la apertura/ Posición de ofertas 3 Comercializadora de Potencia y Maquinaria S. A./ Detalle documentos adjuntos a la oferta/ No. 2. Oferta). 6) Que la Administración señaló que las empresas CRAISA S. A. y Comercializadora de Potencia y Maquinaria MPC S. A. son inelegibles porque no presentan el desglose de la estructura de precio junto al presupuesto detallado y completo
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(Expediente/[2. Información de Cartel]/ Resultado de la solicitud de verificación/Listado de solicitudes de verificación/No. de secuencia 540075/Detalles de la solicitud de verificación/[3.Encargado de la verificación] Tramitada/Resultado de la solicitud de verificación o aprobación recibida/ [Información de la oferta] Posición 1 y 3 Tramitada/ Resultado de la solicitud de verificación o aprobación recibida/ [Detalle de la verificación de la oferta]). Que asimismo en el Informe de recomendación de adjudicación, en la consulta de ofertas admisibles e inadmisibles, se indica que dichas empresas incumplen (Expediente/ [4. Información de Adjudicación]/ Recomendación de adjudicación/ Informe de recomendación de adjudicación/ Consulta de Ofertas admisibles/inadmisibles/ Consulta de Ofertas admisibles/inadmisibles/ [Listado de ofertas inadmisibles]).--- II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LA APELANTE. 1) Desglose de estructura de precios. Manifiesta la apelante, que su oferta fue erróneamente excluida toda vez que considera que la omisión del desglose de la estructura del precio es subsanable al no tratarse de un requisito esencial. Considera que se debió requerir la subsanación por parte de la Administración, ya que no implica una ventaja indebida. El desglose no varía el precio total ofertado. Por esa razón junto a su recurso presenta el respectivo desglose. Por su parte la Administración sostiene que el desglose de la estructura de precio junto al presupuesto detallado y completo fue un requisito establecido en el cartel por la Administración, por lo que no debía prevenir al oferente para que corrigiera tal situación, ya que de hacerlo sería una ventaja indebida respecto de los demás oferentes. Agrega, que el presupuesto fue sugerido en el cartel. Señala que de proceder a subsanar se le daría una ventaja respecto de los demás oferentes y siendo que el cartel lo exigió, era insubsanable y sustancial. Agrega, que la empresa acepta la omisión ya que no es sino con el recurso que lo presenta, lo cual no procede. Además hubo otros oferentes que tampoco cumplieron con dicho requisito, y sólo el adjudicatario cumplió todo lo requerido. Se hubiera podido subsanar si todos los oferentes hubieran incumplido, pero sostiene que la empresa adjudicataria sí cumplió. Menciona que la apelante no señala por qué dicha subsanación no genera ventaja indebida. La adjudicataria señala que el desglose de precio está consignado de manera expresa en el pliego cartelario, pero la empresa quejosa no lo incluyó en su plica, y tampoco lo subsanó previo a la emisión del acto de adjudicación. Indica que de haberse presentado el desglose de precio en una etapa previa a la interposición del recurso de apelación, el resultado hubiera sido idéntico, en tanto la oferta de MPC no puede resultar vencedora. Indica que conforme con el numeral 80 del RLCA, no será necesario prevenir la subsanación de aquellas omisiones relacionadas con aspectos exigidos por el cartel, por lo que
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la Administración no debía advertirle del incumplimiento, ya que era su obligación incluir el desglose o subsanarlo antes del acto de adjudicación. Criterio de la División: primeramente se tiene que la Administración promovió la Licitación Abreviada 2019LA-000012-0019100001 para compra de excavadora para producción de lastre en el Tajo Las Brumas y mejoramiento de caminos de la red vial cantonal (hecho probado 1) y participaron las empresas CRAISA S. A., Maquinaria y Tractores Limitada, y Comercializadora de Potencia y Maquinaria MPC S. A (hecho probado 2). Ahora, el punto en discusión es en torno a la posibilidad de subsanar la estructura del precio. De esta forma, mientras la firma disconforme sostiene que tal aspecto era subsanable y por ende no debió de descalificarse su oferta, tanto Administración como adjudicataria manifiestan que ello no es factible. En relación con lo anterior, el cartel, como reglamento específico de la contratación señaló que toda oferta debía presentar el desglose de la estructura de precio junto con un presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen (Expediente/ [2.Información de cartel]/ Detalles del concurso/Condiciones y Declaraciones/ Condiciones y Declaraciones/ [Declaraciones juradas y certificaciones]). Ese requerimiento resulta conforme con el numeral 26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), en tanto el oferente debe presentar el desglose de la estructura de precio junto con el presupuesto detallado en contratos de servicios y obra pública, así como aquellos que así lo exija el cartel. Siendo que en el presente caso, el cartel así lo exigió, pero que además el objeto contractual se compone de 2 líneas: excavadora hidráulica y servicios de mantenimiento de excavadora por 500, 1.000 y 1.500 horas (Expediente/ [2.Información de Cartel]/ Detalles del concurso/[F. Documento del cartel]/ No. 3 Especificaciones y Condiciones Compra de Excavadora), es claro que era obligación de los oferentes aportar junto a su plica el presupuesto detallado, así como la estructura de precio. Ahora, en el caso de la firma apelante se tiene que la misma en su oferta se limitó a presentar la cotización de las 2 líneas de la contratación sean la excavadora y el mantenimiento, es decir únicamente indicó el precio de cada una de ellas: excavadora un precio unitario de $165.500 y para la partida 2, mantenimiento para el equipo por 500 horas, 100 horas y 1500 horas la suma de $500 (hecho probado 5). Precisamente por lo anterior la Administración declaró inelegible dicha plica (hecho probado 6). Y es que si bien la posibilidad de presentar la estructura de precios puede ser subsanable, tal y como lo señala la apelante, es lo cierto que lo anterior procede, según los términos del mismo numeral 26 recién citado “Podrá subsanarse la omisión del desglose de la estructura de precios,
únicamente si ello no genera una ventaja indebida para el oferente incumplimiento”. Véase que
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la estructura de precios, por lo que no era posible subsanar ambos, lo cual de permitirse sí podría generar una ventaja indebida respecto de los demás participantes, en tanto ya se conocen los precios cotizados por los restantes participantes. De esta forma, se requiere de información brindada desde oferta, que permita, ante una subsanación de alguno de los elementos (por ejemplo desglose de la estructura de precio o presupuesto detallado) compararlo con el presentado en oferta, y tener claro cómo se compone el precio. En relación con lo anterior, este órgano contralor ha indicado: “En ese sentido, es criterio de este órgano
contralor, que no es posible que se subsanen luego de apertura de ofertas, y de manera conjunta en un mismo momento, elementos tales como Estructura de Costos, Presupuesto Detallado, Memorias de Cálculo y Sumario de Cantidades, pues con ello se tendría que el precio ofrecido se encuentra prácticamente vaciado o indeterminado en lo que este finalmente comprendió, pues aunque el precio permanezca invariable, bien podría existir una ventaja de parte de aquél oferente que subsana la integridad de estos elementos con posterioridad, por el hecho de poder haber manipulado cantidades, reacomodado costos o actividades, una vez conocido el contenido de las ofertas de sus competidores, siendo que al no haber presentado ninguna información desde oferta, no existe entonces esa garantía de confirmación razonable entre lo subsanado y lo presentado desde oferta” (Resolución R-DCA-0936-2019 del 20 de
setiembre de 2019). En adición a lo anterior véase también la resolución R-DCA-316-2015 del 24 de abril de 2015. De esta forma, para el caso en estudio, no resulta de recibo que en esta instancia presente la estructura de precio, ya que si bien se ha permitido su subsanación, para el caso particular el apelante no presentó ningún otro documento en oferta, más que su precio, con el cual poder verificar la composición de su precio, de forma que se pueda conocer desde oferta los componentes de su precio o el presupuesto detallado que lo compone, permitiendo con ello cotejar cantidades, costos, actividades. Es decir se carece de los elementos necesarios para verificar que los elementos del precio no fueron modificados. Así las cosas, y por las particularidades presentadas, para este caso no procede la subsanación. Siendo que el precio es un elemento fundamental de toda contratación, y que al carecer de tales rubros podría ser incierto, se considera que dicha oferta es inelegible y por ende procede declarar sin lugar su recurso. En este punto resulta importante tener presente que la empresa CRAISA S. A. fue declarada inelegible por la Administración por las mismas razones que la firma apelante, es decir que no presentó junto a su recurso el presupuesto detallado con el desglose del precio según lo requerido (hecho probado 6). En vista que dicha empresa únicamente presentó la cotización del precio sin ningún otro documento (hecho probado 3), se concluye que se
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encuentra en la misma situación de la aquí apelante y por ende inelegible según determinó la propia Administración. De esa forma, carece de interés referirse a los argumentos que se hayan esgrimido en contra de CRAISA S. A., por lo que se omite cualquier pronunciamiento sobre el particular conforme lo dispuesto en el numeral 191 del RLCA. Lo anterior resulta igualmente aplicable para cualquier otro alegato señalado por la apelante en su recurso, excepto en lo dispuesto en el siguiente considerando.--- III. SOBRE EL FONDO. A pesar de que la oferta apelante resulta excluida del concurso, con fundamente en el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, que establece la facultad de éste órgano contralor para declarar la nulidad absoluta que advierta actos o contratos administrativos, se entrará a conocer de manera oficiosa lo alegado por la parte apelante en contra de la oferta adjudicataria, con el propósito de determinar si la propuesta resulta viciada y contraria al ordenamiento jurídico y adecuado uso de los fondos públicos. i) Sobre el plazo. Indica la apelante que la adjudicataria condiciona el plazo de entrega, por lo que no cumple con los 20 días naturales que se solicitaba como máximo. Considera que una variación o incumplimiento del mismo genera una ventaja indebida. Menciona que el cartel no indicaba plazos de exoneración ni inscripción, por lo que si no se indicaron fue porque necesitaba el cumplimiento en ese plazo. De esta forma la empresa adjudicataria indicó que los 20 días naturales sería a partir de la notificación de la orden de compra, pero que no se debía computar dentro del plazo de entrega los siguientes tiempos: plazo exoneración de importación de equipo, plazo revisión y firma de la escritura por parte de la Municipalidad, plazo de exoneración de inscripción de equipo, plazo de formalización e inscripción del equipo ante el Registro Nacional. Agrega, que la adjudicataria no indica los plazos que conlleva cada uno de eso puntos. Si no cumplía con dicho plazo, tuvo que haber solicitado aclaración o recurso de objeción el cual no hizo. Indica que por el contrario su oferta cumple el requisito y cuenta con la máquina excavadora en inventario, ya nacionalizado, por lo que no conlleva ningún plazo de exoneración en cuanto al desalmacenaje. La Administración indica que entendió el compromiso indicado expresamente que el plazo de entrega es de 20 días naturales. Ya que al ofertar se entiende que el equipo se recibe si cumple con los siguientes aspectos: exoneración de impuestos y de inscripción del equipo, firma de escritura y entrega de placas metálicas, al ser requisitos indispensables para recibir el equipo debidamente asegurado y poderlo utilizar. La Municipalidad no aprecia ninguna anomalía en el plazo señalado por la adjudicataria, si incumple sería sancionado según proceda. La adjudicataria menciona que es claro que el cartel solicitó un plazo de 20 días naturales para la entrega del equipo, aspecto que MATRA garantiza
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cumplir por medio de su oferta, por cuanto el plazo solicitado por el ayuntamiento parte de los principios de justicia, lógica y conveniencia, en los que este plazo no puede incluir aquellos tiempos que son de resorte exclusivo de la Administración que promueve el concurso público, correspondiente a trámites y gestiones ajenas a la voluntad y disposición de MATRA. Indica que al establecer el gobierno municipal su requerimiento de plazo de entrega tiene plena claridad de que esos tiempos no deben contemplarse dentro de su pretensión de entrega del bien, y de ninguna forma puede obligar al oferente a cumplir lo imposible. MATRA ofrece entregar el equipo en un plazo de 20 días naturales, porque resulta posible hacer entrega del equipo en ese lapso, o incluso en un plazo menor, ya que, al igual que el bien ofertado por la empresa apelante, la excavadora que MATRA ofertó fue nacionalizada, con suficiente antelación a la publicación del cartel y la apertura de las ofertas. Por consiguiente, MATRA se reserva el tiempo requerido para tramitar la exoneración de gastos de importación y la nacionalización del equipo. Criterio de la División: en relación con este punto, se tiene en primer término que el cartel estipuló que el plazo de entrega del equipo sería de 20 días naturales (Expediente/ [2. Información de Cartel]/Detalles del concurso/ [F. Documento del cartel] No. 3 Especificaciones Técnicas). De esa forma, el cartel estableció un plazo de 20 días naturales sin señalar de forma expresa algún tipo de condicionamiento para dicha entrega, de allí que el plazo debe entenderse tal y como lo reguló el reglamento específico de la contratación. Por lo anterior, en caso que algún potencial oferente hubiera considerado que dicho plazo era de imposible cumplimiento, así lo tuvo que haber manifestado por medio del recurso de objeción. Sin embargo, la cláusula cartelaria se consolidó y bajo los términos indicados en el cartel, así debía ser cumplida. Ahora, en el caso de la firma adjudicataria se tiene por demostrado que si bien indicó un plazo de entrega de 20 días naturales, efectivamente condicionó dicha entrega a una serie de parámetros no señalados en el cartel. De esta forma, manifestó: “Se ofrece veinte (20)
días naturales, a partir de la notificación de la orden de compra por parte de la Administración/ Tome nota la Administración que no se deben computar, dentro del plazo de entrega, los siguientes tiempos; debido a que no son inherentes a MATRA: •Plazo de exoneración de importación de equipo/ • Plazo revisión y firma de escritura por parte de la Municipalidad./ •Plazo de exoneración de inscripción del equipo./ •Plazo de formalización e inscripción del equipo ante el Registro Nacional” (hecho probado 4). Véase entonces que la adjudicataria
estableció una serie de condicionamientos que no estableció el cartel, atribución que no puede darse los potenciales oferentes. El cartel al no haber hecho referencia a algún condicionamiento o plazo que no debía contarse, dejo impuesta una obligación de cumplir el plazo tal como se
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reguló. Es la adjudicataria la que, apartándose de lo dispuesto en el cartel, determinó cómo sería el plazo de entrega, el cual si bien se indica que son 20 días naturales, se encuentra precedido de una serie de actividades no previstas en el cartel y que tornarían incierto y el plazo exigido en el cartel. Y es que aunque se hubiera aceptado su condicionamiento es lo cierto que tampoco estableció para cada una de esas actividades un plazo determinado, lo cual torna incierto un elemento esencial como es el plazo. Incluso al contestar la audiencia inicial la firma adjudicataria indicó: “Nótese que MATRA ofrece entregar el equipo en un plazo de veinte (20)
días naturales, porque resulta posible hacer entrega del equipo en ese lapso, o incluso en un plazo menor, ya que, al igual que el bien ofertado por la empresa apelante, la excavadora que MATRA ofertó fue nacionalizada, con suficiente antelación a la publicación del cartel y apertura de las ofertas. Por consiguiente, MATRA se reserva el tiempo requerido para tramitar la exoneración de gastos de importación y la nacionalización del equipo” (folio 80 del expediente
de apelación). Véase que dicha manifestación, una vez más establece actividades para las cuales no se estableció plazos e incluso la adjudicataria se está reservando el tiempo requerido para tramitar la exoneración de gastos de importación y nacionalización, lo cual reafirma nuevamente la incerteza y el condicionamiento del plazo. En relación con este tema esta Contraloría General ha dicho “En este punto, se retoma el tema de fondo sobre el plazo de
entrega establecido por la apelante, para recalcar que su manifestación expresa fue omisa en cuanto a señalar plazo alguno y además, condicionando respecto al tema de la exoneración a una autorización previa pero sin ofrecer tampoco para este trámite el plazo necesario exigido por el cartel, el cual incluso exigía que el plazo debía indicarse desglosado, es decir, cuanto para la exoneración y cuanto para la entrega” (R-DCA-0509-2017 del 10 de julio de 2017).
Distinta situación se hubiera presentada si la propia Administración hubiera establecido que en el cartel algún plazo para este tipo de actividades o condicionamientos como el efectuado por la propia empresa participante. Sin embargo al no hacerlo, no le correspondía a los oferentes condicionar o distinguir donde el pliego cartelario no lo hizo. De esta forma, y siendo que el plazo es un elemento esencial de toda contratación administrativa, el mismo debe ser claro y cierto, y no puede quedar a la interpretación o posterior manifestación sea de la Administración, adjudicatario o un tercero. En vista que en el presente caso el plazo de la firma adjudicataria está condicionado y presenta actividades con plazos inciertos, procede anular de oficio la adjudicación de mérito.---
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POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y con fundamento en los artículos 84 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 182 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) DECLARAR SIN LUGAR RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por COMERCIALIZADORA DE POTENCIA Y MAQUINARIA MPC en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA 2019LA-000012-0019100001, promovida por la MUNICIPALIDAD DE COTO BRUS, para compra de excavadora para producción de lastre en el Tajo Las Brumas y mejoramiento de caminos de la red vial cantonal. 2) ANULAR DE OFICIO acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA 2019LA-000012-0019100001, promovida por la MUNICIPALIDAD DE COTO BRUS acto recaído a favor de MAQUINARIA Y TRACTORES LIMITADA por un monto de $157.377,53. 3) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. --- NOTIFÍQUESE.---
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado
Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociado
LGB/chc
NI: 34888, 35461, 35633, 475, 583, 690, 1790 NN: 02140 (DCA-0516)
