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Red de Estudios Estratégicos y
Diplomáticos
9 de abril de 2021
Cómo citar este documento:
EL ACUERDO UNIÓN EUROPEA-MERCOSUR
Análisis de sus implicaciones económicas, políticas y sociales.
Adela Toscano ValleIntroducción
Una asociación birregional que culmina 20 años de negociaciones
El 28 de junio de 2019 tuvo lugar la histórica firma del Tratado de Asociación entre la Unión Europea y el Mercado Común del Sur (Mercosur) (Comisión Europea, 2019a). Se trataba de un Acuerdo de Asociación Estratégica formado por tres pilares – diálogo político, cooperación y libre comercio – que culminaba un proceso de negociación extendido a lo largo de más de 20 años (Parlamento Europeo, 2021). Y es que desde la Cumbre de Río de Janeiro celebrada el 28 de junio de 1999, pistoletazo de salida para la construcción de esta asociación birregional, las negociaciones fluctuaron entre la lentitud y la indefinición (Bouzas, 2004). Este recorrido histórico de acercamientos y desencuentros puede articularse en torno a diversos ciclos. En esta línea, Sanahuja y Rodríguez (2019) diferencian cuatro grandes etapas – sintetizadas en la Figura 1 - atendiendo a los avatares de la negociación y los condicionantes de la economía política internacional.
Toscano-Valle, A. (2021). El Acuerdo Unión Europea – Mercosur: análisis de sus implicaciones económicas, políticas y sociales. Red de Estudios Estratégicos y Diplomáticos. Acceso: link (último acceso: 00/00/0000)
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Figura 1 Cronología del proceso de negociación
Fuente: Elaboración propia ampliando Sanahuja y Rodríguez (2019)
La primera etapa comienza con el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación de 1995 que entraría en vigor en la citada Cumbre de Río. En el marco del Comité de Negociaciones Birregionales, tuvieron lugar hasta quince reuniones que dibujaron los primeros puntos de encuentro y constataron las limitaciones intrínsecas de la relación entre las regiones. A las reticencias europeas para realizar concesiones sobre productos “sensibles” – preludio del fracaso de la reforma de la Política Agraria Común (PAC) en el contexto de la Ronda de Doha (Flores-Paredes, 2006) – se sumó la crisis y el estancamiento interno de Mercosur, cuyos miembros comenzaron a apostar por alternativas al modelo de “regionalismo abierto” (Santander, 2002; Sanahuja, 2017).
Estos desencuentros cristalizaron en un desinterés mutuo y la suspensión de las negociaciones desde 2004. Aunque el diálogo político y la cooperación continuaron, la liberalización del comercio protagonizaba escollos insalvables. Durante esta segunda etapa, tuvieron lugar tanto la crisis financiera del 2008 como el ascenso económico de Asia, dinámicas internacionales que parecían diluir el atractivo del vínculo birregional. El distanciamiento se hizo evidente. Mientras que la UE ganaba miembros desde Europa central y oriental y viraba hacia gobiernos de derecha, América Latina veía como China ganaba protagonismo en su región y se inclinaba hacia gobiernos de izquierda (Sanahuja y Rodríguez, 2019). A pesar de estas divergencias, y aunque en el seno de América Latina surgen proyectos de regionalismo alternativos1, la UE sigue privilegiando las estructuras previas. Además, la fortaleza relativa de Mercosur había limado ciertas asimetrías entre las partes ante una UE en recesión.
1 Dentro regionalismo abierto surgen Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) o el Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLCAN) y, en el marco del post hegemónico/liberal: Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) o Comunidad de Estados Latinoamericanos del Caribe (CELAC)(Sanahuja, 2009; Santos-Carrillo, 2013; Caldentey del Pozo y Santos-Carrillo, 2014).
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De este modo, la VI Cumbre UE- América Latina y el Caribe celebrada en 2010 en Madrid inicia una tercera etapa de reactivación de las negociaciones con un fuerte impulso de España, que ejercía la presidencia de la UE (Peña, 2010). Sin embargo, los principales obstáculos, como las tensiones del sector agrícola (Konold 2010), persistían. En el seno de ambos bloques aún existían tensiones y cuestionamientos. Además, la UE comenzó a negociar el Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión (TTIP por sus siglas en inglés) y el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP por sus siglas en inglés), acuerdos megarregionales con mayor motivación geopolítica que económica que suponían un viraje en la política comercial comunitaria y construirían una “globalización regionalizada” con peligros discriminatorios (Peña, 2014;Higgot, 2016).
A través de estos impases se abrió paso la etapa final y decisiva de la negociación. Al fin, en 2016, tuvieron lugar los intercambios de ofertas de acceso que, aunque reflejaban las tradicionales posturas, supusieron las primeras concesiones significativas que descongestionarían el proceso. De este modo, en 2018 se cerraron los acuerdos en los pilares de diálogo político y cooperación y en 2019 lo haría el pilar comercial. Su dilación se debió a la necesidad de resolver los tradicionales conflictos de intereses de las partes en torno a productos agropecuarios, automotor o propiedad intelectual. La firma de este Acuerdo coincidió con la Cumbre de Líderes del G20 en Osaka (Japón) y constituyó un hito que desmentía el pesimismo ante una relación aparentemente imposible. Conociendo el intrincado camino que llevó a su consumación, cabría preguntarse ¿Por qué esta vez sí se llegó a un acuerdo?
Para Álvarez y Zelicovich (2020) la respuesta a esta pregunta es multicausal y de explicación tripartita. La consolidación de esta asociación fue posible por la convergencia, no necesariamente armónica, de los intereses materiales, económicos y comerciales, la interacción estratégica y geopolítica, y la identidad birregional. En otras palabras, el entorno se convierte en un importante catalizador de esta alianza estratégica.
La deriva proteccionista de Estados Unidos bajo Donald Trump y el ascenso de la ultraderecha habían creado un clima internacional de cuestionamiento del multilateralismo y retroceso del liberalismo. En este contexto hostil, la cooperación se convierte en un acto. Consecuentemente, la convergencia UE-Mercosur trasciende su significado comercial para adquirir un rol normativo (Sanahuja y Rodríguez, 2019). Adquiere el simbolismo de baluarte de valores frente al nacionalismo económico y tiende puentes donde otros dibujan barreras. A esta nueva connotación se une el factor del tiempo que otorga una dosis de urgencia a la negociación. Por un lado, en octubre de 2019 tendría lugar la finalización del mandato de la Comisión Europea, un cambio en la composición que podía
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haber dilatado meses o años la negociación. Por otro, se avecinaban procesos electorales en Argentina, Brasil o Paraguay que podían haber cambiado el gobierno y la inclinación hacia el consenso. Tal y como recalcan Malamud y Steinberg (2019), las visiones de Macri, Bolsonaro, Abdó o Vázquez en materia de globalización y liberalización económica diferían de las de Kirchner, Rousseff, Lugo o Mujica. En definitiva, diversos factores jugaron a favor de la culminación del Acuerdo UE – Mercosur. Al ser el resultado de un arduo proceso de negociación, el resultado está cargado de trascendencia y significado. Además de por su pasado, este Acuerdo merece gran interés por el alcance de los compromisos adquiridos y el calibre de sus futuras implicaciones económicas, políticas y sociales. Cuestiones que serán analizadas a continuación.
Implicaciones económicas
778 millones de habitantes en un mercado compartido
El Acuerdo UE-Mercosur vincula a más de una treintena de economías que representan el 25% del Producto Interior Bruto Global, el 37% de las exportaciones mundiales de bienes y servicios y el 10% de la población mundial2 (De Azevedo et al., 2019). Notablemente, se trata de una unión de gran envergadura que pretende aprovechar todo el potencial de las relaciones económicas birregionales. En este sentido, y según el análisis del Banco de España elaborado por Timini y Viani (2020), este Acuerdo lleva asociados efectos positivos sobre el comercio y el PIB real de ambas áreas. En concreto, se estima que las economías de Mercosur apreciarán un incremento conjunto del 14% en el comercio y del 0,4% en el PIB. Por su parte, para la UE se prevé solo un ligero aumento del comercio, un 0,6%, pero una subida del 0,07% para el PIB.
Además de la flexibilización del comercio que garantiza las disminuciones arancelarias, este Acuerdo busca promover la fluidez de las inversiones extranjeras directas. Un hecho notable si se tiene en cuenta que la UE no solo es el segundo socio comercial de Mercosur sino que también es el su mayor inversor extranjero (De Azevedo et al., 2019). La competitividad económica y la atracción de las inversiones a las que se aspiran no olvidan a las Pequeñas y Medianas Empresas, claves para el entramado productivo y para las que se establecen incentivos específicos (Martins, et al., 2019). Junto a estas luces del libre comercio entre los bloques, coexisten algunas sombras que deben ser señaladas. Y es que la heterogeneidad estructural entre ambas regiones se traduce en una relación comercial asimétrica (Sanahuja y Rodriguez, 2019, Zelicovich, 2019; Español, 2018). La UE, más industrializada con cuatro veces la capacidad productiva de Mercosur, está especializada en productos con valor
2 Los datos reflejan la situación en el momento de la firma, previos a la salida de Reino Unido y del Covid-19. Para ampliar información sobre el impacto del Brexit en América Latina y en el UE-Mercosur consulte Nogués (2019) o Astroza (2019).
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agregado medio y alto. Mercosur, sin embargo, se especializa en productos agrícolas y básicos, materias primas con niveles más bajos de intercambio comercial (Ghiotto y Echaide, 2020). Por un lado, estos patrones reflejan las dinámicas históricas del comercio Norte-Sur (Flam y Helpman, 1987; Manger y Shandlen, 2014). Por otro, trae a la luz la incuestionable certeza de que, como siempre, el Acuerdo generará perdedores y ganadores (Frenkel y Ghiotto, 2019).
Con el objetivo de sortear esta problemática endémica, el Acuerdo contempla un esquema de liberalización gradual que ampare a los sectores más vulnerables del Mercosur. Así, mientras que la eliminación de aranceles por parte la UE (de un 92%) se concentrará en un 85% en el primer año, Mercosur dispondrá de hasta 15 años para su 91% acordado. Si bien esta vía permitirá a Mercosur adaptarse a las nuevas reglas y afrontar la competencia externa (De Azevedo et al., 2019), la UE tendrá que vérselas para asegurar herramientas que compensen a sus proveedores de productos agrícolas (Malamud y Steinberg, 2019). Aún con estos matices necesarios, se puede afirmar que el Acuerdo promoverá el desarrollo económico de las regiones. De materializarse, aumentaría la competitividad de los mercados y brindaría mejores condiciones de acceso a bienes, servicios e inversores, simplificando los procesos de la operatoria comercial.
Implicaciones políticas
Hacia la autonomía estratégica de la UE en América Latina
El comercio es geopolítica (Laïdi, 2008). Aunque los acuerdos comerciales regulan relaciones económicas, también reflejan las dinámicas e intereses políticos de los Estados (Grossman y Helpman, 1995; Manger, 2009; Baccini, 2019; Kucik, 2012). El Acuerdo UE-Mercosur no es una excepción. De hecho, el clima político ha sido un elemento fundamental en su culminación. Este simbolismo que rodea su aprobación es la primera implicación política reseñable. Así, el Acuerdo reafirma el compromiso con el multilateralismo comercial y el liberalismo económico.
La segunda implicación es la consolidación de la presencia de la UE en América Latina. Es decir, la materialización del Acuerdo hace que la retórica de la “alianza estratégica birregional” (Müller et al., 2017) abandone el plano teórico y pase a la práctica. Con ello, la UE demuestra que América Latina es un espacio relevante, y mucho, para sus Estados miembros. Por lo tanto, se trata de un hito en las relaciones entre la UE y América Latina - marcadas por múltiples desafíos y oportunidades
(Sanahuja, 2013) – con el que la UE tendrá firmado algún tipo de acuerdo con todos los países latinoamericanos salvo Bolivia y Venezuela. Incluso, si se confirma la entrada de Bolivia en Mercosur (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, 2020), esta vinculación podría casi completa.
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Al consolidar su presencia, la UE fortalece los lazos económicos y culturales con la región y avanza hacia la europeización de las políticas exteriores nacionales de España y Portugal. Al hacerlo, ocupa un espacio geoeconómico disputado entre Estados Unidos y China, sumidos en su guerra comercial. Este movimiento de la UE es un claro paso hacia adelante en el reforzamiento de su autonomía estratégica. El Acuerdo UE-Mercosur – incardinado en la política comercial europea y por ende alineado con su política exterior (Steinberg, 2020) – refleja cómo la Unión camina hacia una independencia tintada de su identidad propia. Es decir, el Acuerdo se suma a otros recientemente alcanzados y demuestra que la UE está liderando la defensa de un sistema económico abierto, basado en reglas estables y predecibles y apoyado en las instituciones de cooperación económica (Malamud y Steinberg, 2019).
Gracias al poder normativo de la UE, la institucionalización de esta asociación birregional otorga certidumbre legal y aumenta el atractivo de Mercosur. Por un lado, las regulaciones de temas no arancelarios como medidas sanitarias y fitosanitarias dan mayor previsibilidad y transparencia al comercio entre las regiones. Por otro, los compromisos en materia de diálogo político y cooperación también otorgan mayor seguridad y previsibilidad al entorno político regional (De Azevedo et al., 2019). En este marco de reflexión, no debe pasarse por alto la aspiración de la UE de ejercer un papel como federador externo en la región (Sanahuja, 2007). En otras palabras, la asociación podría otorgar a la UE la posibilidad de contribuir a fortalecer el proceso de integración de Mercosur brindándole los aprendizajes de su experiencia (Malamud y Schmitter, 2006; Malamud, 2010). Caetano (2020) realiza un análisis específico de los impactos de la Asociación en el proceso de integración regional. En él, el Acuerdo se presenta como un catalizador del pensamiento estratégico de Mercosur – esencial para su integración – que podría avanzar hacia un espacio económico más insertado internacionalmente.
La tercera y última implicación política concierne a España que ha desempeñado un papel de gran importancia en la configuración de la asociación birregional. Por lo tanto, el desenlace es también un éxito para España y muestra de su creciente influencia en la UE (Malamud y Steinberg, 2019). De hecho, Gómez-Arana (2017) sostiene que los principales avances del Acuerdo, más allá de las motivaciones europeas, son en gran parte responsabilidad del empuje incuestionable de España. No solo por su intento de reactivar las negociaciones en 2010, también por su papel más reciente. En la fase final de la negociación se inició un bloqueo por la reticencia de Francia, Irlanda, Bélgica y Polonia preocupadas por los sectores agropecuarios. Ante esta situación, España lideró una carta determinante de compromiso y defensa del tratado que sería apoyada por Alemania, los Países Bajos, Letonia, Portugal, la República Checa y Suecia. Hoy, está en el bloque que presiona en la ratificación.
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Implicaciones sociales
La ambiciosa apuesta por el desarrollo sostenible y la regulación laboral
El comercio internacional dibuja vínculos económicos en los que pueden leerse patrones geopolíticos. Pero también juega un papel fundamental en el devenir y desarrollo de la sociedad. Por ello, no es sorprendente que dentro de la rica literatura en materia del diseño institucional de los acuerdos comerciales (Grossman y Helpman, 1995; Levy, 1997; Kucik, 2012; Bagwell y Staiger, 2016; Dür, et al., 2014) se hayan producido estudios que revelan como estos regulan, cada vez más, sobre materias no estrictamente comerciales. En concreto Milewicz et al. (2018) constatan un salto dramático en los 90 siendo las principales cuestiones complementarias: medioambiente, trabajo y corrupción. La UE capitanea esta tendencia incluyendo, por un lado, clausulas referidas a los derechos humanos y, por otro más reciente, disposiciones para promover el desarrollo sostenible (Bartels, 2013). Se trata de un compromiso para compatibilizar el desarrollo económico generado por los acuerdos con sus posibles externalidades negativas, cada vez más en el punto de mira social.
El caso que nos ocupa forma parte de esa construcción basada en valores liderada por la UE. De hecho, se trata de uno de los acuerdos más avanzados en materia de los estudios de sostenibilidad y más exigentes en las normativas sanitarias y fitosanitarias (Sanahuja y Rodríguez, 2019). En esta línea, el diálogo político y la cooperación birregional abren espacios para la cooperación en áreas muy diversas como ciencia, tecnología e innovación, educación, economía digital, migraciones, o responsabilidad social y empresarial, todas vitales para un desarrollo multidimensional de las regiones. Incluso se acuerdan medidas para asegurar la responsabilidad de las cadenas de suministros o la protección de los derechos humanos y las comunidades indígenas (Comisión Europea, 2019b).
Asimismo, el Acuerdo UE-Mercosur dedica un capítulo completo al Comercio y el Desarrollo Sostenible con principios y acciones que abarcan tanto normas laborales que aseguren el trabajo decente como aspectos ambientales que garanticen el desarrollo sostenible, en consonancia con la Agenda 2030 de las Naciones Unidas. De este modo, las implicaciones sociales del Acuerdo dependerán en gran medida del grado de cumplimiento de estos ambiciosos compromisos.
En lo que respecta a la regulación laboral, las partes se comprometen a respetar los tratados en vigor de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reconociendo altos estándares para los trabajadores que participan en el sector exportador. Los ocho Convenios fundamentales de la OIT incluyen normas que regulan el trabajo forzoso y el trabajo infantil, la no discriminación en el trabajo, la libertad de asociación y el derecho a la negociación colectiva (Comisión Europea, 2019b). Su
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inclusión es el resultado de duros debates en el marco del Comité Económico y Social Europeo (CESE) y responde a las demandas de empresarios y sindicatos europeos preocupados porque la competitividad latinoamericana se labre a coste de menores estándares laborales.
En materia medioambiental, la implicación de la UE con la lucha cambio climático se traduce en un compromiso ineludible de ambas partes con el Acuerdo de París sobre Cambio Climático y la Convención CITES sobre el comercio de especies silvestre. También se incluyen compromisos que aluden directamente a la Amazonia Brasileña. Esta atención a la Amazonia, además de por su papel de pulmón, se debe al peso que tiene la carne de vacuno, proveniente de Brasil, en las importaciones de la UE. Si el Acuerdo se materializa, existe el riesgo de que el potencial aumento de la producción se haga a costa de la Amazonia. A tal efecto, se acuerdan compromisos para detener la deforestación ilegal y se prohíben de las ventas de madera procedente de tala ilegal (Comisión Europea, 2019b).
Este éxito de la UE, una contestación directa al negacionismo de la crisis climática, no estuvo exento de dificultades. Los incendios de la Amazonia en 2019, hicieron que la cuestión medioambiental se situara en el epicentro de las tensiones entre Francia y Brasil. Aunque el Acuerdo no llega a peligrar seriamente - detrás de esta confrontación, estaban las dudas de Macron por la apertura del mercado agropecuario y la dialéctica nacionalista de Bolsonaro (Malamud y Steinberg, 2019) – este episodio vaticinaba la sensibilidad de los procesos de ratificación y vigencia.
Conclusiones
Un proceso de ratificación e implementación cargado de retos
Este análisis ha partido de una síntesis del proceso de negociación del Acuerdo UE-Mercosur para sumergirse en su trascendencia. Adoptando un enfoque tridimensional, se han señalado las implicaciones económicas, políticas y sociales asociadas a este hito histórico del comercio internacional. Al hacerlo, ha revelado las luces y sombras dilucidando las ventajas y desventajas que generará este vínculo. En primer lugar, se ilustraban los beneficios económicos matizándolos con la asimetría de la relación comercial. En segundo lugar, se señalaban las dinámicas políticas revelando el papel que podría jugar el Acuerdo en el tablero mundial. Y, en tercer lugar, se subrayaban las apuestas por el desarrollo sostenible, demasiado altas o bajas según quién. Una vez que se han sintetizado las claves del Acuerdo, la pregunta que circunda es evidente: ¿Y ahora qué?
El 24 de marzo de 2021 – a dos días del 30 aniversario de Mercosur - concluyó el análisis del impacto de sostenibilidad del Acuerdo UE-Mercosur (Comisión Europea, 2021). Este informe analiza con detalle los efectos económicos, sociales, medioambientales, sectoriales y de los derechos humanos que
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tendrá el Acuerdo en ambas regiones. Y, en base a ello, confirma su idoneidad y valor. A partir de este momento las partes implicadas no deberían tener objeciones para navegar hacia los últimos pasos de la adopción del Acuerdo. Sin embargo, los fantasmas que rondaron el proceso de negociación siguen más vivos que nunca.
Para que la implementación del Acuerdo UE-Mercosur sea una realidad es necesaria la aprobación del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales de Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. Ambos procesos han sufrido la demora de un año de crisis y, ahora, se eternizan por las cuestiones recurrentes en esta relación. Aunque el Acuerdo ha llegado a presentarse como una herramienta que contribuiría a la superación de la crisis derivada de la pandemia (EFE-Bruselas, 2021a), las cuestiones medioambientales siguen en el ojo del huracán. Mientras que España y Portugal – que ahora ejerce la presidencia del Consejo de la UE – presionan para la conclusión del Acuerdo, la coalición encabezada por Francia y Austria denuncia la falta de garantías de los países de Mercosur en sus compromisos medioambientales. Además, las organizaciones agrarias persisten en su rechazo considerando que la asociación es desequilibrada para los sectores agrícolas (EFE-Bruselas, 2021b).
Estos debates parecen situar al Acuerdo en tierra de nadie, en un punto muerto que parecía superado. Su aprobación se dilata mientras que el coste de oportunidad se eleva. A la luz del análisis, resulta evidente que desistir supondría un tremendo retroceso en las relaciones entre los bloques regionales. Para la UE, no consumar esta relación es perder una oportunidad que será aprovechada por otros actores internacionales. De hecho, si Mercosur no formaliza esta relación con la UE, lo hará con otros actores que exijan menores compromisos medioambientales como China o Estados Unidos. Lo mismo puede aplicarse para los estándares en materia laboral y de respeto de los derechos humanos. Los valores comunitarios que permean en el Acuerdo, aunque de mínimos para algunas voces, podrían ser determinantes para el devenir de Mercosur y el espacio que ocupa la Unión en América Latina. Una UE que aspira a ser estratégicamente autónoma debe tener relaciones resilientes con esta región.
Además de la cuestión medioambiental, la UE debe asegurar la legitimidad de los Estados o sectores más perjudicados en el seno de la Unión. Resulta imprescindible que se configuren instrumentos y recursos que involucren y puedan ser aprovechados por los perjudicados por la liberalización comercial. En lo que respecta a Mercosur, su futuro con la UE parece vinculado más que nunca a su capacidad para afrontar los compromisos que se le exigen. Es decir, a su alineación práctica con los valores democráticos y de desarrollo sostenible. Parece que los pasos que estén dispuestos a dar cada una de las partes determinará si pueden encontrarse, al fin, en el medio.
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