ANDRES MAURICIO PLAZAS OÑATE
Asesor: Ing. JUAN SEBASTIAN ROJAS QUINTERO
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERÍA
DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA CIVIL Y AMBIENTAL PROYECTO DE GRADO EN INGENIERÍA CIVIL
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental i
Tabla de contenido
1. Introducción ... 1
2. Alcance ... 3
3. Objetivos ... 3
3.1. Objetivo general ... 3
3.2. Objetivos específicos ... 3
4. Metodología de investigación. ... 4
5. Estado del Arte ... 5
6. Gestión del Suelo ... 7
6.1. Marco Jurídico del Ordenamiento Territorial Actual. Antecedentes y normativa vigente. ... 9
6.2. Objetivos de la gestión del suelo. ... 13
6.3. Reparto Equitativo de cargas y beneficios. ... 15
7. Instrumentos para la gestión del suelo ... 16
7.1. Instrumentos de planeación ... 19
7.1.1. Plan de Ordenamiento Territorial ... 19
7.1.2. Plan Parcial ... 20
7.1.1. Plan Zonal ... 21
7.1.2. Unidades de Actuación Urbanística ... 22
7.1.2.1. Reajuste de tierras ... 22
7.1.2.1. Integración inmobiliaria ... 23
7.1.2.2. Cooperación entre partícipes. ... 23
7.2. Instrumentos de financiación ... 23
7.2.1. Contribución de Valorización ... 24
7.2.2. Participación en Plusvalía ... 26
7.2.3. Transferencia de derechos de construcción ... 28
7.2.4. Pagarés y bonos de reforma urbana ... 29
7.3. Instrumentos de gestión e intervención de la propiedad ... 29
7.3.1. Enajenación voluntaria ... 29
7.3.2. Enajenación forzosa ... 30
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental ii
7.3.4. Derecho de preferencia ... 31
8. Una mirada rápida a la experiencia en la gestión del suelo en Bogotá ... 32
8.1. Caso Ciudad Salitre ... 32
8.2. Caso Ciudadela el Recreo ... 36
9. Dos escenarios de crecimiento de la ciudad ... 39
9.1. Urbanización Subnormal ... 39
9.2. Urbanización planificada ... 41
10. Caso de Estudio. Elaboración modelo de Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios ... 42
11. Recomendaciones de implementación. ... 58
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 1
1. Introducción
El desarrollo urbanístico en el país, ha evolucionado continuamente en la búsqueda de mayores niveles de perfeccionamiento para permitir la construcción de ciudades planeadas y organizadas propendiendo siempre por el bienestar y la calidad de vida de sus habitantes, sin embargo, esta evolución se ha dado en un contexto en donde la planificación urbana ha tenido que aprender de sus errores, ya que el desarrollo urbano y la planeación de ciudad no siempre han estado regulados en el caso colombiano. Las grandes ciudades se han visto aquejadas por serios problemas en el desarrollo urbano que han dejado como consecuencia zonas con altas densidades, sin espacio público, con una malla vial mal planeada e insuficiente, sin colegios cercanos, etc. En el peor de los casos, esta incapacidad del Estado de controlar y regular el desarrollo urbano y de proveer vivienda para la población de menores ingresos, ha generado procesos de urbanización informal en las principales ciudades en donde se ha llegado al extremo de ni siquiera contar con los servicios públicos básicos.
A través de la historia, se han dado en el país importantes reformas urbanas que han sido los pilares evolutivos de la actual reglamentación urbanística, dando como resultado la norma actual de ordenamiento territorial que ha transmitido la responsabilidad de la planeación y el desarrollo territorial al Estado. De esta forma y gracias a las facultades reguladoras de las administraciones, tanto de nivel local como regional y nacional, el actual desarrollo urbano está sustentado por una normativa sólida, que se podría decir, propende por un urbanismo tendiente a planificar la ciudad de tal forma que las necesidades de la población sean satisfechas incentivando el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
Dentro de esta normativa que regula el ordenamiento territorial, se encuentran reglamentados instrumentos que son vitales para lograr la planificación, gestión y financiación del desarrollo urbano. Estos tres últimos, son los objetivos de la gestión
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 2 del suelo, uno de los pilares del ordenamiento territorial y a través del cual el Estado logra: La obtención de terrenos para infraestructura, equipamientos, espacio público, etc.; el financiamiento del desarrollo urbano y la intervención en el mercado del suelo. En este sentido, es apreciable como la gestión del suelo es uno de los puntos fundamentales del ordenamiento territorial. Es por esto, que este proyecto de grado busca presentar al lector en que consiste la gestión del suelo. Para este fin, el lector se encontrará con un recorrido histórico de la evolución de la normativa que ha regulado el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano en el país. Posteriormente, se desarrollará el concepto de gestión del suelo y se hará una descripción de los instrumentos de planificación, financiamiento y gestión e intervención de la propiedad que están reglamentados actualmente para la consecución de sus objetivos.
Adicional a esto, se analizaran algunos casos de desarrollo urbano en la ciudad de Bogotá, que son referentes nacionales en la aplicación de los instrumentos para la gestión del suelo y que harán una labor introductoria al producto final de este proyecto. Este producto final, es un caso de estudio en el que se desarrolla paso a paso un modelo de reparto equitativo de cargas y beneficios, con el que se pretende que el lector afiance los conceptos desarrollados a lo largo del documento y tenga la oportunidad de profundizar por su cuenta en el tema.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 3
2.
Alcance
La investigación estará enfocada en la recopilación y documentación de los instrumentos que se utilizan actualmente para desarrollar una gestión del suelo exitosa. Como producto final de esta recopilación y documentación de instrumentos, se elaborará un caso de estudio que podrá ser desarrollado por los estudiantes dentro de la clase de Gerencia de Proyectos Inmobiliarios o cualquier otra cátedra en donde sea de interés profundizar en el tema. Este caso de estudio, se enfoca en la realización de un modelo de reparto equitativo de cargas y beneficios que profundiza en la utilización de algunos instrumentos de gestión del suelo. Para la realización de este documento investigativo, será imprescindible tener como referentes proyectos de desarrollo urbano ya realizados, en donde la gestión del suelo ha jugado un papel fundamental en su aplicación y éxito. Cabe mencionar, que serán referencia principal los casos de Ciudadela el Recreo y Ciudad Salitre, dadas sus características especiales en cuánto a gestión del suelo y desarrollo urbano organizado.
3.
Objetivos
3.1.Objetivo general
Desarrollar un caso de estudio para promover el adecuado aprendizaje de la gestión del suelo a partir de las experiencias en Bogotá, Colombia.
3.2.Objetivos específicos
Recopilar y documentar los instrumentos para realizar una adecuada gestión del suelo.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 4 Establecer el marco histórico general a través del cual ha evolucionado la normativa para el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial en el país, haciendo énfasis en la gestión del suelo.
Identificar y documentar, de los proyectos de referencia: Ciudadela el Recreo y Ciudad Salitre las características que en gestión del suelo se han destacado y que han hecho de estos proyectos referentes de éxito en la ciudad.
Establecer el estado del arte en el área de casos de estudio aplicados a la educación universitaria.
4.
Metodología de investigación.
Para la elaboración del caso de estudio, que se presenta en las páginas finales, se decidió estructurar la investigación delimitando este caso de estudio dentro de un marco teórico necesario, que permite al lector introducir y comprender de forma exploratoria el marco conceptual de la gestión del suelo.
La metodología de investigación está basada en el desarrollo de un caso de estudio netamente exploratorio. No se pretende dar respuesta a los fenómenos que son objeto de análisis. En este caso, se hace una recopilación de los principales fundamentos normativos de la gestión del suelo, se establece el contexto histórico de su evolución y estado actual, se presentan las características principales que la rigen en la actualidad y finalmente se analizan algunos casos relevantes en donde se aplica el concepto y los instrumentos de gestión del suelo con el objetivo de hacer más claro el fundamento teórico presentado.
El resultado final es un caso de estudio en el que se desarrolla un modelo de reparto equitativo de cargas y beneficios, con el objetivo de presentar, a través de un caso real, como funciona y se aplica la gestión del suelo a través de algunos de sus principales instrumentos.
8
GESTIÓN DEL
SUELO
Se refiere a:
· Obtener terrenos para infraestructura y dotacionales según planes de desarrollo de la ciudad.
· Lograr financiamiento de desarrollo urbano.
· Intervención en mercado de suelos. Objetivos: Planificar, gestionar y financiar desarrollo urbano.
Para generar una solución integral: 1.Vías, servicios, equipamientos. 2.Transporte, renovación. 3.Sostenibilidad, competitividad, equidad, competencia.
Instrumentos
para la Gestión
del Suelo
Instrumentos de Planificación Instrumentos de financiación Instrumentos de gestión e intervención de lapropiedad
POT Lley 388/97
Plan zonal
Plan Parcial Art. 19 Ley 388/97
Unidades de Gestión
UAU Art.44 Ley 388/97
Contribución en valorización
Participación en plusvalia
Transferencia de derechos de
construcción Pagarés y bonos de reforma urbana Enajenación voluntaria Enajenación forzosa Desarrollo prioritario Derecho de preferencia Gestión asociada
· Reajuste de tierras. Art.45 Ley 388/97 · Integración
inmobiliaria.
· Cooperación entre participes. Art. 47 Ley 388/97.
Se desarrolla a través de:
· Ley 388 de 1997 derivada de la fallida Ley de reforma urbana 9 de 1989.
· La ley 388 de 1997 se debe aplicar en conjunto con Ley 152 de 1994. Es decir, ordenamiento territorial debe ir de la mano con plan de desarrollo.
Reajuste de tierras
Integración inmobiliaria Cooperación entre participes Objetivos se logran a través de instrumentos . Principalmente de gestión Sistema de Planificación Dual
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 5 La recopilación de los instrumentos de gestión del suelo, se realizó contemplando primero que todo, la historia de la normativa que ha regulado el desarrollo urbano en el país, permitiendo describir: cómo ha evolucionado esta normativa y la importancia de su evolución en el entendido de que el desarrollo urbano debe regularse y planearse de manera organizada, así como también las bases y los instrumentos de la gestión del suelo actual.
Luego del análisis de la estructura histórica y conceptual de la gestión del suelo, se realizó una revisión bibliográfica de la normativa actual que regula el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. De esta forma, se identificaron los instrumentos de gestión del suelo que actualmente están reglamentados para tal fin y se desarrollaron de manera exploratoria.
Con el ánimo de ir más allá del concepto, se analizaron algunos casos de desarrollo urbano que han sido referentes a nivel nacional. En el análisis de estos casos, se hace evidente la importancia de la gestión del suelo y se profundiza en la aplicación de algunos de sus instrumentos.
Finalmente, con el marco conceptual introducido, se presenta el caso de estudio que desarrolla un modelo de reparto equitativo de cargas y beneficios con el que se espera que el lector aplique en un caso real los conceptos estudiados y profundice en el tema a través de preguntas que se presentan a lo largo del desarrollo del caso de estudio.
5. Estado del Arte
El caso de estudio es un método de enseñanza que se empezó a aplicar en la Escuela de Leyes de Harvard alrededor del año 1870. Sin embargo, fue implementado de forma oficial por la Escuela de Negocios de la misma Universidad y es a esta a quien se le reconoce su aplicación exitosa en la enseñanza. Básicamente, los casos de estudio son historias que representan de forma realista, compleja y contextualizada situaciones
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 6 enriquecedoras que envuelven un dilema, conflicto o problema en el que una o más condiciones pueden ser negociadas. (Teaching Excellence and Educational Innovation. CMU, 2016)
Este método de enseñanza, consiste en la presentación de un caso de la vida real que los estudiantes elaboran por su cuenta, resolviendo los principales retos a los que enfrenta el caso desarrollado. Es comúnmente utilizado para la enseñanza en escuelas de negocios por ejemplo, en donde se busca que los estudiantes aprendan trabajando de forma interdisciplinaria. Estos casos se desarrollan generalmente en las aulas de clase a través de discusiones abiertas que permiten a los estudiantes exponer su posición ante como resolver los retos que se contemplan en el caso de estudio y contrastarla con la opinión de las demás personas. Es un método que propende por la enseñanza para la toma de decisiones a través la argumentación.
En temas técnicos es poco utilizado el caso de estudio como metodología para la enseñanza, por ende, en ingeniería no es muy común que se emplee esta metodología. Sin embargo existen investigaciones como la de Raju y Sankar, que expone en su libro
Enseñando Asuntos de la Vida Real a Través de Casos de Estudio la importancia de aplicar esta metodología para la enseñanza en ingeniería. Los resultados de su investigación dejan como conclusión la importancia de la implementación de esta metodología para el desarrollo de casos de estudios técnicos que incentiven el trabajo interdisciplinario y la innovación en la ingeniería.
Por otro lado, Larry Richards and Michael Gorman de la Universidad de Virginia también han explorado este campo para la enseñanza del diseño y la ética en ingeniería. En la Universidad de Virginia, han desarrollado algunos casos de estudio para la enseñanza de estos temas en ingeniería, ya que el trabajo grupal, permite la interacción multidisciplinaria que incentiva el aprendizaje de habilidades en las que no se hace énfasis cuando se enseñan temas técnicos, como la capacidad argumentativa para la toma de decisiones.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 7 Investigaciones y ejercicios como los anteriores han cambiado el paradigma de la enseñanza en la ingeniería optando por otras metodologías que incentivan el desarrollo de habilidades que son sumamente importantes dentro del ejercicio profesional.
En este caso específico, se ha optado por desarrollar un caso que tiene fundamento en un caso real a pesar de que los datos que se presentan son ficticios. Sin embargo, tiene los mismos objetivos de un caso de estudio clásico. Este se deja al estudiante para que sea desarrollado de manera autónoma, adicional a esto se presentan algunas preguntas que hacen que el estudiante profundice por su cuenta en el tema. Por otro lado también puede ser desarrollado y discutido en clase de forma que se dé un trabajo multidisciplinario que incentive a los estudiantes a crear argumentos sólidos para la toma de decisiones.
6.
Gestión del Suelo
La gestión del suelo se puede definir como el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, destinadas a alcanzar los objetivos éticos y políticos que asume una colectividad en los procesos de transformación, ocupación y conservación de un territorio. (Maldonado Copello , et al., 2006) Es decir, las actuaciones a través de las cuales los entes públicos logran planificar, gestionar y financiar el desarrollo del territorio en las ciudades en concordancia con las metas de los planes de desarrollo. Para que el lector tenga un panorama general del marco conceptual que se presenta en este documento, se muestra en la siguiente página el diagrama que se siguió para la investigación de este tema. (Ver Diagrama gestión del suelo: una mirada al desarrollo urbano de Bogotá)
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 9 En conclusión, la gestión del suelo se refiere a tres aspectos fundamentalmente:
La obtención de terrenos por parte de la administración pública para el desarrollo de infraestructura y dotaciones definidas en los planes de la ciudad.
El financiamiento del desarrollo urbano a través de impuestos y contribuciones derivados de la tierra urbana, de su urbanización o de su construcción.
La intervención directa o indirecta en el mercado de los suelos urbanos. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2010)
Pero antes de entrar en materia, remitámonos un poco a la normativa vigente en cuanto a ordenamiento territorial se refiere y sus antecedentes. Esto permitirá al lector enmarcar en un contexto histórico los instrumentos de gestión del suelo en los que se profundizará más adelante.
6.1. Marco Jurídico del Ordenamiento Territorial Actual.
Antecedentes y normativa vigente.
La expansión urbana es una realidad que ha vivido la ciudad latinoamericana durante el último siglo como consecuencia, entre otros, de la explosión demográfica, del éxodo de las personas del campo a la ciudad y del crecimiento económico en el territorio urbano. Actualmente, el grueso de la población se concentra en las zonas urbanas y por ende el crecimiento de las ciudades debe ser regulado en aras de una expansión ordenada que pueda garantizar una buena calidad de vida de sus habitantes.
La necesidad de regular la expansión urbana y así mismo de satisfacer las necesidades de vivienda de la población ha llevado a que, en Bogotá a lo largo de la historia, se haya adoptado una normativa regulatoria del desarrollo urbano que en resumen se ha movido bajo las directrices de dos escenarios: uno, del crecimiento de una ciudad
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 10 compacta y densa en forma de ciudades dentro de la ciudad, y otro, un poco diferente; un modelo expansivo que parte del aprovechamiento del suelo rural existente como insumo para la expansión y que se articula alrededor de un sistema de transporte masivo consolidado.
La gestión del suelo ha jugado un papel fundamental para conseguir terrenos y estructurar del ordenamiento territorial. Esto ha permitido hacer realidad los planes de desarrollo urbano bajo cualquiera de los dos escenarios descritos. La elección del escenario de desarrollo siempre ha obedecido a los lineamientos y políticas de los gobernantes de turno. De cualquier forma, cualquiera que haya sido el escenario de construcción de ciudad elegido, siempre ha sido posible gracias a la normativa de ordenamiento territorial y los instrumentos de gestión implementados. En algunos casos exitosos, en otros, no.
Diversos han sido los mecanismos utilizados a lo largo de la historia para la regulación de la expansión urbana. Desde inicios del siglo XX se han puesto en práctica instrumentos legales de gestión del suelo que han posibilitado la actuación del sector público dentro del ordenamiento territorial, cuya evolución ha dado origen al sistema de planificación y gestión urbana actual. Como ejemplo, podemos traer al caso: la parcelación, la zonificación, los impuestos a la propiedad, etc.
Estos instrumentos son la base sobre la que se ha consolidado la gestión del suelo en el ordenamiento territorial actual y el marco normativo sobre el que actualmente se rige. Grandes crisis en la planificación urbana, como la que se presentó durante las décadas de los 80 y 90, durante las que fue evidente un estado de desregulación de la planeación urbana en donde el desarrollo predio a predio fue el protagonista debido al descuido estatal, han sido las bases evolutivas para la consecución de las normas actuales que cuentan con un alto nivel de perfeccionamiento.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 11 La gran crisis en la planificación urbana en el país durante la década de los 80 y 90 fue incubada desde los 70 con la imposibilidad de parte del Estado de generar políticas integradoras que fuesen una guía para encaminar los trabajos del sector público y privado en la construcción de una ciudad ordenada. Es decir, las políticas en cuánto a planificación urbana durante este lapso de tiempo, se limitaron a la regulación de la acción privada. El protagonismo del sector público se limitó a generar una normativa procedimental para intervenir la acción privada dejando a un lado su responsabilidad sobre la planificación urbana ordenada de la ciudad. Es decir, no había una articulación, por ejemplo, entre la planeación de la dotación de servicios públicos y los desarrollos urbanísticos realizados por el sector privado.
Al no existir una planificación ordenada y coherente por parte del sector público, y al limitarse la regulación a las relaciones entre propietarios, productores y comercializadores del suelo urbano, se entró en un estado de desregulación en el cual la ciudad tuvo que ceder en la mayoría de los casos a los intereses de los privados. El desarrollo urbano se dejó en manos de las leyes del mercado, siendo protagonista el desarrollo predio a predio, dejando a la ciudad sin la posibilidad de un urbanismo organizado que garantizara espacios con los equipamientos (parques, hospitales, colegios, comercio) y servicios suficientes para tener un nivel de calidad de vida adecuado.
Para dar solución a los problemas de la crisis en la planificación urbana, se creó la Ley 9 de 1989 conocida como “Ley de Reforma Urbana”. Con esta Ley se introdujeron algunos instrumentos de gestión del suelo que habían funcionado bien a nivel internacional como: el desarrollo prioritario, el reajuste de tierras y la integración inmobiliaria, la contribución al desarrollo, los pagarés y bonos de reforma urbana, el derecho de preferencia y los bancos de tierras.
A pesar de que se buscó articular a través de esta Ley los planes de desarrollo de los municipios con el ordenamiento territorial, esto fue insuficiente pues seguía
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 12 limitándose a la regulación de la acción privada. Aunque se reglamentaron instrumentos nuevos para la gestión del suelo, estos no pudieron articularse de manera exitosa con el desarrollo urbano de la ciudad pues el sector público seguía quedándose corto a la hora de realizar una planificación integral a través de planes de desarrollo que tuviesen en cuenta todos los aspectos de un urbanismo ordenado y consecuente con las necesidades de las personas, dejando esta responsabilidad al sector privado, de nuevo bajo las dinámicas de las leyes del mercado.
Con la constitución de 1991 se redefinieron y renovaron algunos puntos de la práctica urbanística en el país. La definición, dentro de la constitución de 1991, de la función pública y ecológica de la propiedad, cambió totalmente la perspectiva de las obligaciones del sector público sobre la práctica urbanística.
Desde este momento, se empezó un proceso en el cual la normativa delegó la función de la planificación y gestión urbana al sector público. Además de esto, la planificación urbana se concibió sobre un sistema de planificación dual basado en la integración de los planes de desarrollo de las ciudades con los de ordenamiento territorial. Esto, con el fin de garantizar una alineación de las administraciones municipales hacia la consecución de un desarrollo urbano planificado, en concordancia con las metas propuestas en los planes de desarrollo.
La Ley 388 de 1997, que brinda a los municipios los mecanismos para el ordenamiento territorial de conformidad con las modificaciones realizadas en este aspecto dentro de la constitución de 1991, es el actual referente normativo. Esta nueva Ley está basada en tres principios: la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Este nuevo enfoque normativo del ordenamiento territorial da al sector público un papel más activo en la planeación del territorio, haciéndolo directamente el principal responsable de la planificación y la gestión urbana, otorgándole y dotándole de instrumentos para realizar de manera exitosa esta labor.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 13 Como instrumento principal, con la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997 se obliga a los municipios a elaborar sus propios planes de ordenamiento territorial que tendrán una vigencia mínima de 12 años a partir de su expedición. En cumplimiento de lo anterior nace el Decreto 619 de 2000 con el cual se reglamenta el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá. En el año 2003, este sería revisado y modificado por el Decreto 469 de 2003. Finalmente, el POT vigente se rige según el Decreto 190 de 2004 que compila los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003.
La Ley 388 define los instrumentos de gestión del suelo que podrán ser utilizados con el fin de garantizar la planificación y desarrollo del territorio de forma ordenada y sostenible. De acuerdo a esto, en el caso de la ciudad de Bogotá, en el Decreto 190 de 2004 se definen las estrategias para la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo reglamentados en la Ley 388 de 1997 y se reglamentan instrumentos adicionales como el Plan Zonal.
6.2.Objetivos de la gestión del suelo.
Retomando los tres puntos a los cuales se refiere la gestión del suelo expuestos al inicio: obtención de terrenos por parte de la administración pública para el desarrollo de infraestructura y dotaciones definidas en los planes de la ciudad; financiamiento del desarrollo urbano a través de impuestos y contribuciones derivados de la tierra urbana, de su urbanización o de su construcción; y la intervención directa o indirecta en el mercado de los suelos urbanos, (Banco Interamericano de Desarrollo, 2010) se puede establecer que los principales objetivos de la gestión del suelo son planificar, gestionar y financiar el desarrollo del territorio en las ciudades.
Los objetivos de la gestión del suelo tienen sentido en cuánto está establecida la función pública del ordenamiento territorial, la cual se define en el artículo 3 de la Ley 388 de 1997 buscando alcanzar los siguientes objetivos:
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 14 El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública para el cumplimiento de los siguientes fines:
1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.
2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.
3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural.
4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. (LEY 388 DE 1997, 18 de Julio de 1997)
De esta manera, el sector público en su calidad de ente planificador y regulador del ordenamiento territorial debe propender a través de la gestión del suelo por generar soluciones integrales de desarrollo urbano que garanticen la provisión de infraestructura, vías, servicios, equipamientos, transporte, sostenibilidad, competitividad y calidad de vida para los habitantes de la ciudad.
Para lograr estos objetivos, existen una serie de instrumentos de gestión del suelo definidos dentro de la Ley 388 de 1997 y ratificados en el caso de Bogotá, a través del Decreto 190 de 2004, que dan el soporte jurídico para lograr la efectiva planificación, gestión y financiación de los diferentes proyectos de desarrollo urbano.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 15
6.3.Reparto Equitativo de cargas y beneficios.
La distribución equitativa de las cargas y beneficios es uno de los tres principios en los que se fundamenta la Ley 388 de 1997. Adicional a esto, el Decreto 190 de 2004 en su Artículo 30 también la define como un instrumento de gestión del suelo. De esta forma, se hace énfasis en este, pues el sistema a través del que se logra este reparto es fundamental para conseguir la planificación, gestión y financiamiento del desarrollo urbano, es decir una gestión del suelo integral. Por otro lado, el caso de estudio que se presenta al finalizar la documentación de los instrumentos de gestión del suelo es un modelo de reparto equitativo de cargas y beneficios y es importante un preámbulo sobre este.
En la Ley 388 de 1997 se exponen dos objetivos del reparto equitativo de cargas y beneficios. Por un lado, se busca obtener suelo para el desarrollo de la infraestructura vial, de servicios, parques, zonas verdes, etc.; y por otro que se garantice que cada propietario va a tener un trato equitativo luego de la intervención urbanística. Es decir, que en la medida en que se obtengan beneficios por la actuación urbanística (posibilidad de construir más metros cuadrados), estos deban ser compensados a la sociedad a través del pago de las cargas derivadas de esos beneficios (pago en cesiones o dinero para obras de infraestructura, compra de lotes para parques y zonas verdes, etc.). Por otro lado se busca también que exista equidad en el valor de la tierra. Dos lotes idénticos deben tener el mismo valor así por uno pase una vía y por el otro no.
De esta forma, el reparto equitativo de cargas y beneficios garantiza que el desarrollo urbano sea el encargado del pago de las obras de urbanismo necesarias para que el terreno sea apto para que la población pueda vivir en la zona, haciéndolo de forma ordenada, en un ambiente en donde se provee una alta calidad de vida a través de la disponibilidad de infraestructura vial, servicios públicos, parques y zonas verdes.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 16 También cumple una función de planeación y gestión, pues es necesario planear el desarrollo para poder definir las cargas que se deben atender por cuenta de este.
7.
Instrumentos para la gestión del suelo
A través del Decreto 190 de 2004 se definió la política de gestión del suelo en Bogotá. Esta, como está consignado en el artículo 28 de este Decreto, tiene como objetivos:
1. Dar aplicación efectiva a los principios constitucionales de función social y ecológica de la propiedad y de prevalencia del interés general sobre el particular y a los principios legales de función pública del urbanismo y distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados de los procesos de desarrollo urbano.
2. Regular el mercado del suelo, para evitar que la retención de terrenos, la especulación, el impacto de la urbanización ilegal continúen reforzando la exclusión, la segregación socio-espacial y el deterioro ambiental y de las condiciones de habitabilidad de la mayoría de la población de Bogotá.
3. Programar de manera concertada y coordinada las inversiones públicas entre las distintas entidades distritales y establecer las condiciones de articulación con la actuación privada, para alcanzar condiciones de desarrollo urbano equitativas, incluyentes y equilibradas, que redunden en una mayor calidad de vida de los habitantes del Distrito.
4. Asegurar que en los procesos de incorporación de suelo para usos urbanos o en los procesos al interior de la ciudad, que impliquen transformaciones importantes de la misma, se generen las infraestructuras, equipamientos y espacios libres de soporte de las
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 17 actividades y usos urbanos correspondientes, así como condiciones de consolidación de la estructura ecológica principal con cargo a los respectivos proyectos urbanísticos y, por tanto, a los propietarios de suelo, en los términos definidos en los artículos 37, 38 y 39 de la Ley 388 de 1997.
5. Establecer condiciones para el desarrollo de proyectos urbanísticos, que en un marco de prevalencia del interés colectivo, estimulen la vinculación y diversificación de los inversionistas a los procesos de desarrollo territorial.
6. Crear mecanismos sostenibles de oferta de suelo y de control que frenen efectivamente la urbanización ilegal y garanticen el acceso al suelo y a la vivienda digna de los sectores más pobres de la población, sobre todo aquellos pertenecientes al llamado sector informal.
7. Mejorar la capacidad de gestión pública y de coordinación en la provisión estatal de infraestructuras y servicios para construir entornos favorables a la dinamización de la construcción en un contexto empresarial y a la inversión en proyectos urbanísticos.
8. Diseñar y desarrollar modelos de gestión urbanística y escenarios de aplicación del conjunto de instrumentos de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 como aporte a la cualificación de las prácticas urbanísticas públicas y privadas en el contexto de la estrategia de ordenamiento de la Región Bogotá-Cundinamarca, dirigida a definir ámbitos de aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios, en condiciones de equidad social y equilibrio territorial. (DECRETO 190 DE 2004, 22 de Junio de 2004)
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 18 De esta forma, en la ciudad de Bogotá, para cumplir con los objetivos de la gestión del suelo: planificar, gestionar y financiar el desarrollo urbano, se ha generado toda una política que propende por garantizar el principio de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, la distribución equitativa de cargas y beneficios, la regulación del mercado del suelo, la provisión de servicios públicos, equipamientos, parques, vías, etc., garantizar el acceso al suelo por parte de los sectores más vulnerables, frenar la urbanización ilegal y desarrollar modelos de gestión urbanística con el fin de definir la aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios, en condiciones de equidad social y equilibrio territorial.
En este sentido, dentro del Decreto 190 de 2004 se han definido los instrumentos legales que permiten desarrollar y lograr la política de gestión del suelo a través de un marco normativo y con un sustento legal sólido. Estos instrumentos, que se encuentran consignados en el Artículo 30 del Decreto 190 de 2004, son:: los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, los reajustes o integración inmobiliaria y la cooperación entre partícipes; los sistemas de reparto equitativo de las cargas y beneficios; el derecho de preferencia, la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios y la enajenación forzosa en pública subasta que de ellos se deriva; los procesos de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial; los bancos de tierras, los distintos mecanismos de participación Distrital en las plusvalías, la transferencia de derechos de construcción y los mecanismos de compensación, estímulo y beneficios en el caso de los tratamientos de conservación histórica o arquitectónica y para la protección ambiental.
Estos instrumentos tienen características especiales que los clasifican dentro de diferentes categorías según la función que cumplen. Estas categorías son: Instrumentos de planeación, instrumentos de financiación e instrumentos de gestión e intervención de la propiedad.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 19 A continuación abordaremos cada categoría clasificando y desarrollando de manera breve y netamente exploratoria cada uno de los instrumentos de gestión del suelo ya enunciados complementándolos con los instrumentos de gestión establecidos en la Ley 388 de 1997.
7.1.
Instrumentos de planeación
Estos instrumentos están encaminados a la planeación del aprovechamiento del suelo. En concordancia con la función pública del ordenamiento territorial, las entidades municipales realizan acciones urbanísticas que tienen como objetivo la planificación del territorio. Algunas acciones urbanísticas son: la clasificación de los usos del suelo; la localización y caracterización de los servicios públicos y de la infraestructura de transporte, equipamientos, centros educativos, etc.; establecer la zonificación y demás normas urbanísticas como intensidades de uso e índices de ocupación; determinar las zonas para parques y áreas verdes públicas; determinación de zonas no urbanizables; calificación y localización de terrenos para la construcción de vivienda de interés social; ejecución de obras de infraestructura de transporte, servicios públicos, hospitales, etc.; localización de las áreas de conservación y todas las demás acciones relacionadas con la planeación y ejecución del ordenamiento territorial en los municipios.
Estas acciones urbanísticas se encuentran reglamentadas a través de los Planes de Ordenamiento Territorial.
7.1.1.Plan de Ordenamiento Territorial
1Es el instrumento, de obligatoria implementación de acuerdo a la Ley 388 de 1997, a través del cual los entes municipales definen las políticas, programas, metas, normas urbanísticas y demás elementos para administrar el desarrollo del territorio. Este instrumento básico de planeación cumple con las funciones principales del
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Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 20 ordenamiento territorial consignadas en el Artículo 6 de la Ley 388 de 1997: Definir las estrategias de uso, ocupación y manejo del suelo; la adopción de los instrumentos de gestión para la ejecución de actuaciones integrales urbanas y la definición de los programas y proyectos para lograr los propósitos del ordenamiento territorial.
Además de la reglamentación de las acciones urbanísticas mencionadas, es de importancia resaltar para efectos del tema que nos incumbe que, el Plan de Ordenamiento Territorial contiene: la definición de los derechos y deberes que tienen los propietarios del suelo y; las reglas para la gestión del suelo sobre la base de la distribución equitativa de cargas y beneficios y las normas de usos e intensidad de uso del suelo.
7.1.2.Plan Parcial
2El plan parcial se basa en el principio de reparto o distribución equitativa de las cargas y beneficios y tiene como objetivo superar el desarrollo predio a predio. Este es un instrumento tomado de la legislación española y adaptado para el ordenamiento territorial en Colombia. Consiste en la delimitación de áreas de terreno en donde se ejecutan o complementan las directrices de los planes de ordenamiento.
Es utilizado para la regulación del desarrollo urbano, pues a través de este se establecen las condiciones de diseño urbanístico como lo son requerimientos de vías, parques y espacio público; se definen las normas urbanísticas para el desarrollo del área del Plan Parcial; se determinan las cesiones que deben realizar los desarrolladores para vías, parques, etc.; y se definen las condiciones para la construcción de la infraestructura de escala local.
Se utiliza en áreas específicas del suelo urbano definidas dentro del POT, en áreas donde el suelo está clasificado como de expansión urbana, áreas donde el desarrollo
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Reglamentado a nivel nacional por el Artículo 19 de la Ley 388 de 1997 y a nivel de la ciudad de Bogotá por el Artículo 31 del Decreto 190 de 2004.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 21 debe darse a través de Unidades de Actuación Urbanística y en otros casos especiales se aplica a macro proyectos y terrenos objeto de renovación y redesarrollo. Estos planes pueden ser formulados por las autoridades municipales, comunidades o particulares interesados. Luego de su formulación y aprobación por parte de las autoridades ambientales y de planeación, el plan parcial es aprobado y reglamentado a través de Decreto expedido por el alcalde municipal.
Finalmente y como lo afirma María Mercedes Maldonado:
El principal papel que cumple el plan parcial es concretar el régimen urbanístico de la propiedad (fijación de derechos y responsabilidades urbanísticas; bases para la gestión asociada, para la obtención de suelo destinado a infraestructuras y equipamientos colectivos y espacio público, y para la financiación de su ejecución; y mecanismos tributarios de recuperación de plusvalías) y la regulación de la movilización de recursos ligados a los procesos de desarrollo urbano. (Maldonado Copello , et al., 2006)
7.1.1.Plan Zonal
3Bogotá ha comprendido que los planes parciales son un instrumento crucial para la planificación del desarrollo urbano. En este este sentido, la ciudad ha evolucionado a un nuevo instrumento de planificación, el plan zonal. Es importante aclarar que actualmente solo está reglamentado para la ciudad de Bogotá. Tiene como objetivo, de igual forma que los planes parciales, asegurar el reparto o distribución equitativa de las cargas y beneficios. La diferencia radica en que el plan parcial aborda áreas mucho más extensas de terreno y gestiona el reparto equitativo de las cargas y beneficios de nivel general. Estos planes se aplican en áreas urbanas o de expansión que cuentan con una gran porción de terreno por desarrollar.
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7.1.2.Unidades de Actuación Urbanística
4Las Unidades de Actuación Urbanística son delimitaciones espaciales que incluyen uno o más predios y que tienen como objetivo asegurar el cumplimiento de las normas urbanísticas, el uso racional del suelo y la dotación de servicios públicos, zonas verdes, parques, infraestructura vial, etc., que deben ser pagadas por los propietarios de los predios luego del reparto equitativo de cargas y beneficios. Estas delimitaciones se deben realizar atendiendo a los múltiples factores que intervienen en la consecución de un reparto equitativo de cargas y beneficios que permita la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo urbanístico por parte de los propietarios. La Unidad de Actuación urbanística es una forma de gestión asociada que se concreta a través de otros instrumentos como lo son: la integración inmobiliaria, reajuste de tierras y cooperación entre partícipes. La gestión asociada permite superar el urbanismo predio a predio, propendiendo por la integración de terrenos urbanizables con el fin de garantizar de manera exitosa la provisión de servicios, parques, infraestructura, etc., pagados por los propietarios, garantizando la distribución equitativa de estas cargas en la operación.
7.1.2.1.Reajuste de tierras
5En este caso se integran o engloban varios lotes de terreno para subdividirlos y desarrollarlos de forma integral permitiendo que sean dotados de la infraestructura urbana básica como lo son servicios públicos, infraestructura vial, parques, etc. Es decir, se realiza una nueva definición predial para generar una mejor configuración del globo que conforma la Unidad de Actuación Urbanística. También se hace el reajuste de tierras en casos donde es necesario integrar varios lotes para garantizar el reparto
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Reglamentado a nivel nacional por el Artículo 39 de la Ley 388 de 1997 y a nivel de la ciudad de Bogotá por el Articulo 39 del Decreto 190 de 2004.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 23 equitativo de las cargas y beneficios. Esta figura se utiliza en suelos de expansión urbana.
7.1.2.1.Integración inmobiliaria
6Funciona igual que el reajuste de tierras con la diferencia de que integra o engloba inmuebles ubicados en zonas de renovación o redesarrollo para subdividirlos y desarrollarlos de forma conjunta. También tiene como objetivo la redefinición predial para una mejor configuración del globo de terreno propendiendo por el reparto equitativo de cargas y beneficios.
7.1.2.2.Cooperación entre partícipes.
7Este instrumento es utilizado cuando no es necesario realizar una nueva definición predial. Simplemente se establece una entidad gestora a través de la cual se garantiza el desarrollo de los lotes como una unidad. Se debe garantizar también, el pago de la dotación de servicios urbanos básicos y las cesiones de terreno a que haya lugar.
7.2.Instrumentos de financiación
Estos instrumentos cumplen un papel crucial dentro del desarrollo urbano. Uno de los principales inconvenientes en la consecución de un desarrollo urbano ordenado ha sido la financiación de las obras públicas tendientes a garantizar todos los requerimientos de la sociedad que brinden una alta calidad de vida. La incapacidad financiera por parte del estado ha sido en parte uno de los causantes del desarrollo informal por ejemplo y el culpable de que exista aún déficit en cobertura de servicios públicos, deficiencias en infraestructura vial y falta de espacio público para el goce y disfrute de la comunidad en general.
De esta forma, los instrumentos de financiación pretenden garantizar que el desarrollo urbano que se realice cuente con los recursos necesarios para poder brindar a la
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Reglamentado por el Articulo 77 de la Ley 9 de 1989. 7 Artículo 47 de la Ley 388 de 1997.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 24 ciudadanía los servicios públicos, la infraestructura vial, el espacio público, entre otros, necesarios para garantizar un buen nivel de calidad de vida para la población. De ahí que la noción de la función pública y ecológica de la propiedad sea fundamental para lograr que los beneficios derivados de las actuaciones urbanísticas de las administraciones se puedan repartir equitativamente en la sociedad haciendo un desarrollo ordenado, generando así mejores condiciones de vida.
En este sentido, las actuaciones urbanísticas desarrolladas por la administración traen beneficios a los propietarios del suelo e inmuebles de la zona intervenida reflejados en incrementos del valor del suelo y el derecho a mayores aprovechamientos sobre este. Con el fin de que estos beneficios sean distribuidos de manera equitativa en la sociedad, los instrumentos de financiación se crean como un modo de recaudo de recursos para la inversión en obras públicas de las cuales se beneficia directamente la ciudad.
7.2.1.Contribución de Valorización
8La contribución de valorización es un instrumento de financiación que permite a la administración el recaudo de fondos que se destinan a obras de interés público. Específicamente, es un gravamen causado sobre las propiedades inmobiliarias. Se causa por actuaciones urbanísticas realizadas por las administraciones locales y que generan un beneficio sobre los inmuebles que conforman el área intervenida.
Dentro de esta figura se presentan dos sujetos que intervienen en el proceso de valorización. Los sujetos activos y los pasivos. Los activos hacen referencia a la administración municipal, departamental o nacional dependiendo de la cobertura o impacto espacial de la actuación. Los sujetos pasivos son los dueños de las propiedades inmobiliarias que son beneficiados por la actuación urbanística.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 25 Para que se pueda hacer uso de este instrumento debe existir un hecho generador. Este es, la actuación urbanística desarrollada por la entidad estatal que actúa en beneficio del inmueble. El área de beneficio se conoce como zona de influencia y está determinada por la magnitud de la obra y los inmuebles que se ven beneficiados por la actuación urbanística.
Este impuesto se liquida según criterios como por ejemplo: grado de beneficio, entre más cercano esté el inmueble de la obra que lo valorizará mayor será la contribución; estrato, a mayor estrato mayor contribución; área del predio, a mayor área mayor contribución; uso del inmueble, es mayor la contribución si el inmueble es de tipo comercial que residencial por ejemplo; pisos del inmueble y el nivel geoeconómico, que depende del precio del metro cuadrado del inmueble.
Los recursos de la Contribución de Valorización pueden destinarse a financiar: la compra y venta de predios o inmuebles para adelantar obras de infraestructura; la construcción, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura urbana; las obras de espacio público; los proyectos de desarrollo urbano, y los pagos por concepto de adquisiciones voluntarias y/o expropiaciones para adelantar obras propuestas. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2010) Es importante aclarar que los recursos se podrán destinar a cualquier tipo de las obras expuestas pero sólo se invertirán en las obras a que haya lugar en la zona de influencia.
La noción principal de este instrumento es lograr que los beneficios que se originan a partir de las actuaciones urbanísticas que realiza la administración pública sean distribuidos no solo entre los propietarios de los inmuebles dentro de la zona de influencia sino que se vean reflejados en obras de interés público que beneficien a la comunidad en general.
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7.2.2.Participación en Plusvalía
9Como lo define María Mercedes Maldonado:
La participación en plusvalía es la obligación tributaria, prevista en la legislación colombiana, de participar o retornar al municipio parte de las plusvalías o incrementos de los precios –entre un 30 y un 50%, según lo decida cada Concejo Municipal– producidos por acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano o por la ejecución de obras públicas. (Maldonado Copello , et al., 2006)
Las actuaciones urbanísticas ejecutadas por las administraciones locales generan unos beneficios sobre los inmuebles dentro de la zona de influencia de las actuaciones ya sea por un cambio en el uso del suelo, la modificación de la zonificación o por la autorización de mayores edificabilidades en el lugar. Teniendo en cuenta que el régimen de ordenamiento territorial se basa en la función pública del suelo y la distribución equitativa de las cargas y beneficios, la participación en la plusvalía es un instrumento que pretende que los beneficios generados por las actuaciones urbanísticas se vean reflejados para la comunidad en general y no solo para los propietarios de los inmuebles afectados.
De esta forma, la participación en plusvalía es uno de los instrumentos de financiación más importantes, pues permite una repartición equitativa de los beneficios para la comunidad. Este instrumento tiene una gran capacidad de recaudación de fondos para el desarrollo de infraestructura, compra de predios para vivienda de interés social, construcción de parques para espacio público, etc.
Como en el caso de la contribución por valorización, existen unos hechos generadores que permiten el uso de este instrumento de financiación. Estos son: el cambio del uso
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 27 de suelo rural a suelo de expansión urbana o suburbano, la modificación del régimen de zonificación y la autorización de mayores edificabilidades en una zona determinada. De la misma manera que en el caso de la contribución por valorización los sujetos activos son las administraciones de nivel municipal, departamental o nacional y los sujetos pasivos son los propietarios de los inmuebles afectados.
La base gravable, monto sobre el cual se liquida la participación en plusvalía, es la diferencia entre el precio del suelo antes de la acción urbanística y después de esta. Es decir, por ejemplo, un cambio en el uso del suelo implica un aumento en el precio de este, de este aumento la alcaldía en el caso de Bogotá puede obligar a los dueños de los inmuebles a que paguen entre un 30 y 50%, según lo determine el concejo de la ciudad, para ejecutar obras públicas como infraestructura vial, construcción de parques y zonas verdes o para la adquisición de terrenos para el desarrollo de vivienda de interés social.
Vale la pena aclarar que son totalmente diferentes la plusvalía y la participación en la plusvalía. La primera hace referencia al incremento en el precio del suelo luego de la acción urbanística teniendo como referencias la norma anterior a la acción urbanística y la posterior. La segunda, es el porcentaje de ese incremento en el suelo al que tiene derecho la administración local para el financiamiento de obras públicas.
Los dineros captados por concepto de participación en plusvalía pueden ser destinados como lo establece el artículo 85 de la Ley 388 de 1997 a : compra de predios para proyectos de vivienda de interés social; construcción o mejoramiento de infraestructura vial, de servicios públicos, áreas de recreación, equipamientos sociales; ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes, recuperación del espacio público urbano; financiamiento de infraestructura vial y sistemas de transporte masivo; programas de renovación urbana; pago de inmuebles o indemnizaciones por concepto de expropiaciones o acciones de adquisición voluntaria.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 28 El área de objeto de la participación en plusvalía será la diferencia entre los metros cuadrados de nuevo uso o mayor edificabilidad y los metros cuadrados correspondientes a cesiones urbanísticas obligatorias.
El pago de la participación en plusvalía podrá hacerse por cualquiera de los siguientes formas: en dinero en efectivo, transfiriendo una porción del predio equivalente al monto de la participación, transfiriendo o canjeando una terreno de valor equivalente en otra área de zona urbana, reconocer un valor accionario a la entidad territorial para desarrollar un programa o proyecto de construcción sobre el predio respectivo, mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, parques, equipamientos, etc, que tengan un valor equivalente al pago por participación en plusvalía.
Este instrumento es fundamental para lograr el desarrollo urbano ordenado garantizando sostenibilidad financiera. De ahí que sea una figura muy utilizada actualmente.
7.2.3.Transferencia de derechos de construcción
10Este instrumento está concebido para adquirir los predios de la Estructura Ecológica Principal. Dentro del reparto equitativo de cargas y beneficios cada predio recibe un número de derechos de construcción. En zonas destinadas a la conservación, por ser de importancia ambiental, estos derechos de construcción no se pueden hacer efectivos. En este sentido, el propietario del inmueble que debe ser objeto de conservación puede obtener derechos de construcción en otro predio diferente garantizando que los derechos otorgados sean equivalentes a los transferidos a la administración municipal. Para la aplicación de este instrumento se deben tener claros dos conceptos: área generadora y área receptora. Como lo establece el artículo 363 del Decreto 190 de 2004: se definen como áreas generadoras de derechos de construcción y desarrollo los
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 29 santuarios distritales de fauna y flora, los parques ecológicos distritales, las áreas forestales distritales y las zonas de manejo y preservación ambiental de los cuerpos de agua, ubicados en suelo urbano o de expansión. Son áreas receptoras de derechos de construcción y desarrollo aquellas en que se ubican los terrenos con tratamiento de desarrollo.
7.2.4.Pagarés y bonos de reforma urbana
11Los pagarés y bonos de reforma urbana son títulos de deuda pública que se emiten para financiar; en el caso de los pagarés, la compra de bienes inmuebles adquiridos por negociación voluntaria o expropiación y en el caso de los bonos; para proyectos de renovación urbana, mejoramiento y rehabilitación de VIS, construcción de obras públicas como infraestructura vial o servicios públicos.
7.3.Instrumentos de gestión e intervención de la propiedad
A continuación se hace una recopilación de los principales instrumentos por medio de los cuales la administración pública tiene la capacidad de obtener suelo para el desarrollo de infraestructura, equipamientos, dotaciones, etc.
A los que enunciaremos a continuación se pueden adicionar también los sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios a través de los que se establecen cesiones adicionales, siendo este un instrumento de gestión del suelo sumamente eficaz en la consecución de tierras para infraestructura, parques, equipamientos, etc.
7.3.1.Enajenación voluntaria
La enajenación voluntaria es la figura por medio de la cual el Estado adquiere terrenos o inmuebles a través de la oferta voluntaria del predio por parte del propietario. Esto
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 30 facilita el proceso de adquisición de los terrenos necesarios para el desarrollo urbano sin tener que llegar a utilizar instrumentos más complejos y desgastantes como la enajenación forzosa que se aplica a propietarios renuentes hacia la venta de sus predios.
7.3.2.Enajenación forzosa
Es el acto a través del cual se expropia un bien inmueble al no cumplirse con las obligaciones derivadas de la función pública de la propiedad, como por ejemplo al no cumplirse con la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria.
Se realiza por pública subasta. El estado de enajenación forzosa se consigna en los certificados de libertad y tradición de los inmuebles intervenidos y el predio se saca del mercado mientras se realiza el proceso, de igual forma no se pueden expedir licencias de construcción sobre el inmueble mientras se encuentre en este estado.
El inmueble entra en pública subasta con un precio base de enajenación que no puede ser inferior al 70% del avalúo comercial del inmueble. Este valor es definido por peritos especializados de la Lonja de propiedad raíz u otra institución especializada en este ámbito.
Si en la primera subasta no existiesen ofertas o estas no fuesen admisibles, se cita a una segunda subasta pública en donde el precio mínimo de enajenación del inmueble podrá ser igual al 70% del precio catastral. En caso de que en la segunda subasta tampoco se tuviese una oferta exitosa el municipio o administración local puede empezar un proceso de enajenación administrativa en donde el valor indemnizatorio será igual al 70% del valor catastral del inmueble.
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7.3.3.Desarrollo prioritario
12Es un instrumento que tiene por objetivo obligar a salir al mercado a bienes inmuebles que son estratégicos para el desarrollo. A través de la declaración de desarrollo o construcción prioritaria se le impone un plazo al propietario del inmueble para que lo desarrolle. De no cumplir con el mandato de desarrollo prioritario el inmueble podrá ser sometido al proceso de enajenación forzosa.
Según el artículo 52 de la Ley 388 de 1997 podrán ser sometidos a enajenación forzosa en pública subasta:
1. Los terrenos localizados en suelo de expansión, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los tres (3) años siguientes a su declaratoria. 2. Los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo
urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a su declaratoria.
3.
Los terrenos o inmuebles urbanizados sin construir, localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de construcción prioritaria, que no se construyan dentro del año siguiente a su declaratoria. (LEY 388 DE 1997, 18 de Julio de 1997)7.3.4.Derecho de preferencia
13Este instrumento obliga a los propietarios del suelo en zonas específicas, a que en caso de tener la intención de venta de sus predios se los ofrezcan en primera medida al Estado, representado generalmente por las entidades encargadas de hacer la función
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Ver capítulo VI Desarrollo y construcción prioritaria, Ley 388 de 1997. 13 Reglamentado por los artículos 73 y 74 de la Ley 9 de 1989.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 32 de Bancos de Tierras. Las zonas específicas generalmente están determinadas por terrenos en donde se tienen planeados desarrollos de carácter prioritario para la ciudad. Los Bancos de tierras se encargan de comprar los predios o aceptar la venta de estos a un tercero. Mientras no exista la intención de venta del predio el propietario de este puede seguir haciendo uso del mismo normalmente bajo los derechos y deberes establecidos por la ley.
8.
Una mirada rápida a la experiencia en la gestión
del suelo en Bogotá
8.1.Caso Ciudad Salitre
Ciudad Salitre es un proyecto de desarrollo urbano cuya formulación y ejecución inició en el año 1986 bajo el mandato del Presidente Virgilio Barco. Para la época, aún era evidente un ambiente bastante desregulado en la planeación urbanística de las ciudades colombianas y no existía una normativa urbana sólida como la que empezaría a gestarse luego de la reglamentación de la Ley 9 de 1989. El desarrollo predio a predio era protagonista y este proyecto se consolidó como insignia nacional del nuevo urbanismo. Su éxito fue, sin duda alguna, consecuencia de la voluntad política de la administración nacional, regional y departamental de impulsar el proyecto, entidades que se alinearon en la misma dirección para crear los mecanismos necesarios para desarrollarlo exitosamente.
Ciudad Salitre se desarrolló en los predios que alguna vez conformaron la Hacienda el Salitre. Esta Hacienda se había convertido hacia mitad del siglo XIX en un obstáculo para el crecimiento de Bogotá hacia el occidente. A raíz de esto, se originó todo un proyecto de gestión urbana que permitiría el crecimiento de la ciudad de manera organizada hacia el occidente intentando superar los problemas del crecimiento predio a predio.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 33 Para fortuna de la ciudad, los terrenos de la Hacienda el Salitre fueron donados por el hacendado José Joaquín Vargas a la beneficencia de Cundinamarca. Situación que facilitó en gran medida la gestión del suelo y del proyecto, pues no hubo necesidad de un esfuerzo descomunal en la consecución de los terrenos como generalmente ocurre cuando el suelo se encuentra fragmentado y se hace necesario un englobe para permitir un desarrollo de esta magnitud. De las 1400 hectáreas que originalmente tenía la hacienda, solo pudieron ser destinadas para el proyecto Ciudad Salitre 240 debido a la fragmentación de los terrenos consecuencia de otras obras como por ejemplo el Parque Simón Bolívar y proyectos urbanos de menor envergadura.
Este proyecto está delimitado como lo describe en su tesis Jorge Andrés Figueroa: Estas 240 hectáreas se encuentran rodeadas por vías principales de la ciudad como: La avenida Boyacá por el occidente, la avenida El Dorado por el norte, la Carrera 50 por el oriente, y el canal San Francisco (o la línea del ferrocarril) por el sur; Esta malla vial que rodea el área se complementa por las vías que la cruzan o que llegan hasta el lugar, que son la avenida 68, la carrera 60, y la avenida de la constitución, y que hacen que las edificaciones que se construyeron tengan una fácil integración, desde el punto de vista de movilidad, con el resto de la ciudad. (Figueroa, 2009)
Este proyecto se convirtió en la bandera del urbanismo planificado en el país. Se quiso que fuera el ejemplo a seguir por las ciudades colombianas, demostrando que si era posible realizar proyectos urbanos organizados, tendientes a garantizar altos niveles de calidad de vida, propendiendo por el desarrollo urbano ordenado, estándares aceptables de densidad poblacional, grandes extensiones de terreno destinados a parques y zonas verdes, equipamientos, integración comercial y una de las cosas más importantes: la garantía de la sostenibilidad financiera del desarrollo.
Andrés Mauricio Plazas Oñate Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental 34 Su objetivo fundamental era:
Generar un área de centralidad urbana, que con el uso de actividades múltiples articuladas, crearan un espacio en la ciudad que se abasteciera de: espacio público, viviendas, equipamientos, infraestructura, mallas viales, redes y puentes, y por supuesto, un centro financiero y de negocios que desconcentrara el centro tradicional de la ciudad. (Mejía Conde, 2013)
El proyecto tiene una estructura urbana conformada por “supermanzanas”14 ubicadas a lo largo de la Avenida la Esperanza, sobre esta también se encuentra comercio y múltiples servicios principalmente destinados a satisfacer la demanda de las áreas residenciales. Paralela a la Avenida la Esperanza está ubicada la Avenida el Dorado, vía que se destinó para actividades múltiples, principalmente para actividades comerciales. Actualmente, sobre esta franja de la Avenida el Dorado se encuentran ubicadas las instalaciones de empresas de gran importancia económica así como también hoteles y centros comerciales.
El proyecto se gestionó a través de un contrato de fiducia mercantil celebrado entre la Beneficencia de Cundinamarca y el Banco Central Hipotecario. La Beneficencia de Cundinamarca entregó los terrenos al Banco Central Hipotecario, entidad que se encargó de la gestión del proyecto. Esto, debido a que era la entidad que contaba con la capacidad económica para apalancarlo. El BCH se encargó también de hacer la promoción ante el sector privado y garantizar un modelo rentable y sostenible financieramente.
En este proyecto y para efectos del tema que nos interesa, fue de suma importancia el cobro por valorización. Ante la imposibilidad financiera del Distrito para pagar las obras de urbanismo se hizo un convenio con el BCH en el que esta entidad se comprometió a
