Instituciones y derecho de la Unión Europea
Instituciones y derecho de la Unión Europea Mangas Martín Liñan Nogueras 7ª Ed. Tecnos, Madrid 2012
Examen 60%
Tema I: El proceso histórico de la Integración europea
1. LAIDEADEEUROPAENLAHISTORIA
Los antecedentes más directos del proceso de integración europea se sitúan a finales del s. XIX y en la primera mitad del s. XX, con el manifiesto Paneuropa de Codenhove-Kalergi, con una de las primeras propuestas articuladas de unión europea.
La unión europea tal y como la conocemos hoy, es una consecuencia de la IIG.M y la conciencia que se tomó de que nunca más debería repetirse un suceso parecido en la primera mitad de los años 40 del siglo pasado. Por tanto, se tomaron ciertas iniciativas que fueran hacia la integración europea, promoviendo el consentimiento de los participantes y no la imposición de uno sobre otro. Pese a los problemas y los defectos de la actual Unión Europea, objetivamente los expertos coinciden en que es probablemente lo mejor que ha ocurrido en la historia del siglo XX, al haber transformado un área específica del mundo siendo una experiencia tan positiva y transformadora.
En la segunda mitad de los años 40, en europa se vivió una enorme efervescencia política e intelectual alrededor de la idea de europa, movilizando a las élites y surgiendo propuestas por todas partes, así como partidos que se vincularían a los movimientos de resistencia, generándose un clima propicio para que se pusiera en marcha el proceso.
En mayo de 1948 los principales movimientos europeístas convocaron el denominado Congreso de la Haya, donde se reunieron responsables políticos e intelectuales, y se debatió a fondo sobre hacia dónde debía encaminarse europa en los siguiente años para tratar de superar la situación de la IIG.M. Surgieron ideas dispares, con dos corrientes prevalecientes: una que apostaba por una europa intergubernamental con organizaciones europeas, pero
respetando la soberanía de los estados. Otra corriente más vanguardista buscaba superar el esquema clásico de la cooperación entre estados, apostando por un nuevo modelo de colaboración entre estados en pos de esa idea muy vaga de unidad europea. En esos años y como consecuencia, esta conferencia tuvo mucho eco en la europa occidental, pero fruto de todo este ambiente, fueron surgiendo diversas organizaciones en europa antes de que se planteasen las comunidades europeas.
Organizaciones como la Unión Occidental, después UEO, o como es el Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, creada en 1949, integrado por 45 estados incluyendo a la Federación Rusa, etc. La realización más conocida de este Consejo de Europa es el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de cuyo control se encarga el Tribunal de Estrasburgo (no confundir con el de Luxemburgo). Esta organización surge para abrir vías en Europa, y está configurada por estados europeos. En este proceso tiene una enorme importancia una iniciativa extra europea, el Plan Marshall, para la reconstrucción de Europa. Este plan si ejerció una influencia muy notable en este clima de creación de nuevas organizaciones e iniciativas, pues uno de los requisitos para acogerse a la financiación, es que debían crear entre ellos una organización de carácter económico para que los esfuerzos de reconstrucción se dieran de forma conjunta. Esta organización se denominó OECE, y de ella formaron parte los estados que posteriormente formarían la actual UE. Esta OECE, aseguraba la convertibilidad de las diferentes monedas, eliminar obstáculos entre los estados parte, y una vez cumplida su función, se convirtió en la OCDE (Organización de la Cooperación y el Desarrollo económico) a partir de 1960, pasando a tomar parte los EEUU, Japón, Australia…
El acta fundacional de lo que hoy conocemos como UE fue la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 (no en vano, el día de europa es el 9 de mayo en conmemoración a este texto). Este texto es una iniciativa que adopta el gobierno francés, en un momento en el que el este gobierno estaba enormemente preocupado pues, se había creado en 1949 un nuevo estado alemán en zonas de ocupación. Como consecuencia de que Alemania recuperase su soberanía, se iban a producir una serie de cambios muy acelerados, que inquietaban a los franceses, entre ellos que el control del
carbón, (debemos tener en cuenta que estamos hablando de los años 40 en los cuales el carbón era la base de la industria de guerra), iba a ser recobrado por el nuevo gobierno alemán. Esto inquietaba al gobierno francés que pese a la reconciliación que se abría paso en la época, veía la recuperación de la soberanía alemana, como una amenaza. Y esto junto con la “altura de miras” de ciertos políticos franceses y alemanes, llevó al gobierno francés en un debate interno enorme, con Jean Mone como inspirador, a tomar la iniciativa que consistía en proponer a Alemania, en un proyecto abierto a la participación de otros estados europeos, a colocar bajo una alta autoridad común las producciones de carbón y acero, creando una comunidad (CECA) con instituciones propias en las que se garantizase una administración compartida. Pero en este texto, además de cumplir ese objetivo, aparece una especie de “declaración de principios” de lo que después sería el proceso de integración europea.
Se avanzará hacia la integración, hacia la unión europea con un método muy claro, ir poniendo en común poco a poco distintas parcelas de soberanía de los estados con un modelo distinto del que se había llevado a cabo en la cooperación internacional, comenzando por este ámbito tan específico (carbón y acero). Los políticos que pusieron en marcha esta idea, asumieron riesgos importantes, al ser estados enfrentados uno contra otro, y que al entrar en una dinámica como esta, apostaban fuertemente por el futuro.
En la Declaración Schuman se habla de que el objetivo de esta iniciativa era hacer que una nueva guerra en Europa fuera no solo algo impensable sino materialmente imposible. Es decir, poner una nueva mecánica de interacción, avanzando de sectores concretos a unos más amplios, lo que hará que ese nuevo enfrentamiento bélico sea impensable. La respuesta a la Declaración Schuman, fue la suma de otros 4 estados europeos, el Benelux, e Italia que desde el principio accedieron a formar parte de esta iniciativa. Estos 6 estados firmaron un primer tratado, en 1951, el Tratado de París, que creaba la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Así, desde 1952 se pone en marcha el proyecto de integración europea, con un ámbito de actuación muy restringido.
A partir de aquí, en esta primera fase, todavía percibimos una cierta inseguridad entre los estados participantes y los objetivos del proceso, lo que llevó a que en los años posteriores a la creación de la CECA se produjera una crisis importante, provocando el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa. Esto se debe a la presión que recibió Francia por EEUU, queriendo que Alemania se rearmase lo antes posible, es decir, que las restricciones que se habían impuesto acabaran, puesto que el bloque occidental en la Guerra Fría no podría prescindir de esa baza. Esta propuesta de la Comunidad de Defensa para integrar a Alemania fracasó en 1954 y a partir de ahí los 6 estados miembros fueron conscientes de que la única vía para avanzar serían los pequeños pasos, y recurriendo a compartir soberanía únicamente en lo económico.
En la Conferencia de Mesina, en el año 55, decidieron retomar la vía de la integración económica y tratar de dar un nuevo paso para consolidar lo que se había puesto en marcha. Esto se dio mediante la negociación de 2 nuevos tratados a través de los cuales se pretendía extender la lógica de la integración económica, a nuevos sectores para consolidar el proceso y para ello se negociaron estos dos nuevos tratados de importancia muy dispar, mediante los que la lógica del carbón y del acero se amplió a otros sectores. Estos se firmaron en marzo de 1957, en Roma, los denominados Tratados de Roma. Mediante ellos se crean otras dos comunidades europeas, la Comunidad Económica Europea (CEE) la más importante, con un tratado que tenía un carácter bastante amplio, afectando la lógica de la integración a un gran número de sectores económicos, y formulaba ese objetivo de crear un mercado común para las actividades económicas, con la libertad de circulación de servicios, personas, capitales etc. Como para Francia suponía un problema, ya que apostaba por la energía nuclear y no quería que quedase al margen de las iniciativas europeas pero tampoco que quedase al sometimiento general, se creó la Comunidad europea de la energía atómica o el EURATOM. Estos tratados entraron en vigor a comienzos de 1958, encontrándonos con la estructura básica de integración, basándose en 3 organizaciones. Se basaban en poner en común parcelas de soberanía para ejercerla mediante
mecanismos más sofisticados para alcanzar esa idea de unidad política, compartiendo competencias.
De las comunidades europeas a la UE:
La evolución del proceso de integración se ha producido siempre con los avances sin ser definitivos, ni lineales, sino que había una sensación de cierta crisis a cada avance, pudiendo relanzarlo posteriormente.
Toda esta evolución se ha articulado en torno a dos ejes fundamentales: profundización y la ampliación, siendo un proceso abierto hacia dentro, pues se han ido sucediendo reformas del marco jurídico (tratados) con idea de mejorar los mecanismos de la organización para hacerlos más democráticos y transparentes, mediante nuevas competencias a la Unión. Y en cuanto a la ampliación, un proceso abierto hacia fuera, pues desde finales de los 50 hasta ahora, no han dejado de incorporarse nuevos estados llegando a los 28 actuales.
El proceso de integración ha avanzado no solo como consecuencia de reformas internas, sino también en base a nuevos estados, siempre con la vocación a que sea una integración abierta a nuevos socios. La década de los 60 fue una etapa que estuvo muy marcada por Francia y la concepción francesa de la integración europea, y por la política europea de De Gaulle, que era partidario de la integración europea, pero que estaba truncada con aspectos que no tenían que ver con esta idea de integración como el recelo a UK o el odio a EEUU. Al ver que el proceso se consolidad UK presentó su solicitud, y para que éste entre, era necesario el acuerdo unánime de los ya fundadores, oponiéndose el general De Gaulle. Además en esta etapa cuando en 1968 De Gaulle abandona, el veto a UK desaparecerá, pero hubo un segundo acontecimiento muy importante, una crisis muy profunda, en 1985, que afectó al funcionamiento de las comunidades europeas pudiendo poner en peligro su existencia, lo que se denomina la Crisis de la Silla Vacía. Esta consistió en que durante 6 meses el gobierno francés decidió no participar en el consejo de ministros de la unión europea, que era el órgano de decisión básico, la institución donde se representa a cada país. El gobierno francés decidió no participar en las reuniones del consejo, paralizando el funcionamiento de las comunidades europeas por una razón muy sencilla, los tratados de roma
preveían distintas fases, un periodo transitorio de 12 años a lo largo del cual debían tomarse medidas para hacer realidad el mercado único europeo y a medida que se iba avanzando, las decisiones fundamentales en lugar de tomarse por unanimidad por el consejo, a partir de un momento determinado, pasaban a tomarse por mayoría cualificada, siendo la clave para poder ejercer en común la soberanía.
El gobierno francés que había firmado y ratificado el tratado donde se exponía esto, comenzó a verlo como una amenaza, pudiendo en el sector agrícola, quedar en minoría frente al resto de socios. Así, trató de posponer esta minoría, resistiéndose el resto de socios, adoptando el gobierno francés esta medida de presión. Esta crisis se superó a través de un compromiso, un acuerdo político, no pudiendo ser una reforma de los tratados, buscándose una formula imaginativa, el compromiso de Luxemburgo en 1966, en el que se decía que el resto de socios comprendían las preocupaciones del gobierno francés y aceptaban que cuando algún gobierno considerase que algún aspecto pudiera perjudicar a sus políticas nacionales, el resto de estados buscarían aprobarlas por mayoría absoluta. Así, si se aceptaba que en aquellas cuestiones relevantes para un solo estado, en la práctica suponía un modo encubierto que es cerrar la mayoría cualificada. Así, hasta mediados de los 80 este compromiso fue una sombra que planeaba permanentemente en las decisiones del consejo, por tanto, la simple percepción de que un estado pudiera esgrimir este compromiso, los debates se alargaran durante años, para que no afectaran a esos intereses nacionales de algún país. En todo caso permitió seguir con el funcionamiento de las comunidades.
Fruto de ese compromiso de Luxemburgo, y de la profunda crisis económica que afecto a europa occidental en los años 70 (petróleo) hizo que si bien durante esta década no asistimos a ninguna gran crisis en el funcionamiento de la europa comunitaria, los avances fueron más lentos y se produjo una especia de letargo, pues el clima económico no era el propicio para avanzar en el proceso de integración. No obstantes la profundización y la ampliación seguían latentes, con la adhesión de Grecia en 1981. Además, hubo reformas presupuestarias, y ya a finales de los 70 parece a restablecerse el proceso y proliferan iniciativas nuevas, debido a una serie de acontecimientos, el más
importante fue la elección directa del parlamento europeo, pues hasta entonces no sucedía así. Las primeras elecciones al parlamento europeo se celebraron en junio de 1979 y por primera vez los ciudadanos de los 9 estados eligieron a sus representantes. Así, este parlamento fruto de estas elecciones fue muy activo y reivindicativo, pues hasta el momento estaba formado por delegados de los parlamentos nacionales. El parlamento por tanto tenía una función básicamente consultiva antes de tomar decisiones, pero con un poder muy limitado. Este parlamento, comienza a interpelar a los gobierno de los estados miembros para tratar de reavivar el proceso de integración y fruto de esto y del cambio de fase económica, se da la Declaración Solemne sobre la Unión europea, adoptada por el consejo europeo de Stuttgart en 1983, donde por primera vez los máximo dirigentes adoptan una declaración política diciendo que están de acuerdo en dar un nuevo impulso a este proceso de integración, buscando superar el marco clásico y comienza a verse una nueva estructura como la unión europea. En la estela de esta declaración, este parlamento, elaboró un proyecto concreto de tratado de la unión europea, aun sabiendo que no era competente para elaborar este proyecto articulado de la unión europea, el proyecto Spinelli, aprobado en 1984.
En este proceso antes de llegar al tratado de la UE, o el tratado de Maastricht, hubo que cubrir una etapa intermedia que se materializó en una primera gran reforma de los tratados que refirió el nombre de Acta Única Europea, con una enorme importancia en su momento. Esta coincidiría con la tercera ampliación de las comunidades europeas (España y Portugal).
En este camino, la etapa final se cubrió mediante esta reforma, que no da la creación de la UE, pero es muy significativa en términos jurídicos. La denominación de este texto fue un nuevo tratado, y se denominó así porque mediante un único texto se llevaron a cabo dos operaciones distintas y de una importancia muy dispar. Lo esencial es que supuso una gran reforma de los tratados comunitarios, y la primera en profundidad. Hasta este momento, los tratados habían sufrido reformas en los años 60 y 70, pero que afectaron a aspectos específicos y esta acta abre el periodo de las grandes reformas. ¿Con qué objetivo? Con el de sacar a las comunidades europeas de esa situación de letargo de la que habían vivido en los años anteriores, significando mucho, y
esto se hizo reformulando el objetivo principal del proceso de integración, pasando a denominarse el mercado interior, diciendo que debe ser una realidad en un plazo de tiempo breve (1993). Para ello se debía de adoptar un sinfín de legislación, y agilizar la toma de decisiones, así introduce un cambio adicional que consiste en ampliar el recurso a la mayoría cualificada en la toma de las decisiones.
Esta acta única no podía derogar la declaración de Luxemburgo, y al ampliar los supuestos por los que se llevaba a cabo la mayoría cualificada, acabó con la declaración de Luxemburgo. Este acta entró en vigor a mediados de 1987, y a partir de ahí se adoptaron varias medidas para hacer realidad ese mercado interior. A través de esta acta única se llevó a cabo otra operación, y que fue la constitucionalización de la cooperación política europea. Esto último fue desde principios de los 70 un esquema rudimentario de colaboración entre los gobiernos de los estados miembros en materia de política exterior.
El acta única da por primera vez carta de naturaleza constitucional, sin cambiar gran cosa de lo que se venía haciendo, pero recogiendo esos mecanismos por primera vez en un tratado, de ahí que se denominase acta única europea. El Tratado de la Unión Europea: 7 de febrero de 1992 (en vigor desde el 1.11.1993)
El que aparezca en este momento el tratado de Maastricht tiene que ver con una serie de circunstancias políticas y economías que se dan en europa en ese momento. En lo económico, el último periodo de los 80 había sido un periodo fructífero en lo económico y sobre todo, los gobiernos de los países se habían dado cuenta de que el esfuerzo para llegar al mercado interior había dinamizado las economías nacionales, y por ello se preguntaban cuál iba a ser el nuevo objetivo, que sería la unión económico y monetaria. A finales del 89 se produce también la caída del muro de Berlín, así como los procesos de transición que se producen en Europa, y por ello el proceso de transición no puede permanecer solo en lo económico, debido a los cambios que se están dando dentro de la misma europa. Todas estas circunstancias hacen que ya esté madura esa idea y de que las comunidades europeas se le sumen la idea de la UE, que se crea formalmente, jurídicamente, en virtud del tratado de la unión europea.
Este tratado supone un salto cualitativo sin precedentes, una reforma aún más ambiciosa, entre otras cosas porque crea la UE. Por destacar algún aspecto, destacamos algunos aspectos en los que se produjeron avances importantes a raíz de este tratado:
-Más democracia, por lo que el Parlamento Europeo sale reforzado, colegislando con el consejo en un futuro, reforzando a su vez la idea de democracia indirecta.
-Se amplían las competencias comunitarias y de la UE, la ilustración más clara de ella es el calendario, la hoja de ruta para alcanzar la unión económica y monetaria.
-Se incorporan nuevos elementos políticos, pues la UE dota de un nuevo contenido político, y se percibe en los aspectos del tratado de Maastricht, como idea de la ciudadanía europea.
Los propios negociadores del tratado, para aclararse de qué era lo que estaban negociando, desde el principio optaron por intentar asimilar la nueva estructura que iba a tener el proceso de la UE con algo gráfico, y esta imagen es la del templo griego:
La unión europea se articulaba dentro de 3 pilares, un pilar central, el pilar comunitario, basándose en los tratados de las tres comunidades europeas (no aparece la CECA porque el tratado fue el único que se celebró durante un tiempo determinado, y los demás no). Esta CE suponía la incorporación de nuevos ámbitos de cooperación intergubernamental para marcar la diferencia entre lo comunitario.
Antes de que se inicie este periodo de sucesivas reformas, asistimos a la cuarta ampliación, ya de la UE, con la incorporación de Austria, Finlandia y Suecia, pasando a contar con 15 miembros. El hecho de que entrasen estos 3 estados en el 95 y sobre todo en que ese momento histórico, en un plazo de tiempo no demasiado amplio, se tenía que llevar a cabo esa macro ampliación en el centro y este de europa, comenzó a percibirse la reforma de las instituciones de la UE, adaptado a una UE en la que había un equilibrio entre estados, y claro este equilibrio con las sucesivas ampliaciones se había ido rompiendo y que sin esta reforma no era posible la ampliación. Y por ello, se decidió abrir un nuevo proceso de reforma de los tratados, siendo el objetivo fundamental adoptar las instituciones en un plazo de tiempo desconocido pero
no muy largo. Esta se preparó con cuidado, pero fracasó al ver que no se podía alcanzar un acuerdo entre los estados miembros, porque tocaba al equilibrio de poder de la UE.
El tratado de Ámsterdam si bien fracasó en el objetivo central, permitió avanzar en otras cuestiones, por tanto, no es que no sirviese para nada. Por tanto, al cabo de dos o tres años el problema seguía pendiente, y los estados del este de europa cada vez estaban más cerca, por ello, se abrió un nuevo proceso de reforma en 1999, cuando entró en vigor el de Ámsterdam. Este proceso dio lugar al Tratado de Niza, entrando en vigor en 2003, y con este se consiguió resolver el problema de las instituciones, alcanzando un acuerdo de mínimos para que el tema de la reforma institucional no se convirtiese en un problema. La reforma institucional de mínimos aunque suficiente para hacer posible la ampliación anunciaba ya la apertura de un nuevo proceso de revisión de los tratados. Fruto de esa insatisfacción, la declaración nº23, iba a suponer un debate mucho más amplio, el denominado debate constitucional, en el que hemos estado enfrascados en los últimos años.
Se produjo la apertura de un nuevo proceso, el Consejo Europeo de Laeken, y por primera vez, se aceptó que ese replanteamiento fuese sustituido por la Convención sobre el futuro de europa. Esta convención sobre el futuro de europa que inició sus trabajos en 2002 y finalizó en 2003, era un órgano mucho más representativo, habiendo representantes directos de los estados miembros, pero básicamente la convención estaba formada por parlamentarios, elegidas directamente por los parlamentarios, y a la convención se le encargó que expusieran propuestas sensatas ara la reformulación de la UE, elaborando un nuevo proyecto de tratado, que proponía la reformulación. La convención a toda costa quiso revestir de un halo constitucional al trabajo que realizaba, y lo que realizó al final el proyecto de tratado por el que se establece una Constitución para europa, pero no siendo una constitución como tal.
Los gobiernos de los estados miembros negociaron sobre la base del proyecto en la conferencia intergubernamental en el año 2004 y con algunas pequeñas modificaciones, respetaron la estructura global del Tratado constitucional y lo adoptaron, dándole el visto bueno. El tratado se firmó en Octubre de 2004 y para subrayar la refundación del proyecto, la firma se dio en Roma.
En el proceso de ratificación, se puede ver como el tratado constitucional fracasó, ya que la mayor parte de los políticos europeos habían exaltado las virtudes constitucionales (a pesar de no serlo) algunos estados miembros se vieron obligados a convocar un referéndum para que la población lo ratificara. Si bien hacer un referéndum en España no era obligatorio como en el resto de países, salió un si por mayoría pero, en la primavera de 2005 en el plazo de una semana se celebraron referéndums en Francia y en los Países bajos, donde se reafirmó el no.
Así, el resto de países al conocer los resultados de los otros referéndums, suspendieron el proceso de ratificación, suponiendo un periodo de reflexión que se prolongó hasta finales de 2006 durante más de un año, barajándose diversas opciones, con un estancamiento de la integración europea. Tras ese periodo de reflexión, los gobiernos de los estados miembros decidieron que se debía aprovechar el tratado que se había llevado a cabo, y que se consideraba válido para el futuro de la unión, pero teniendo en cuenta que los ciudadanos, y dos países de los estados miembros habían refutado ese texto, no se podía a poner en marcha el mismo tratado. Así, en 2007 se trató de identificar los aspectos salvables e incorporarlos a una reforma clásica de los tratados ya existentes, estilo Maastricht. En esa negociación hubo estados miembros que marcaron determinadas pautas, suponiendo recortes en el tratado, pero la mayor parte de los avances que comportaba el tratado constitucional se incorporaban a este nuevo texto y que se presentó como un tratado de reforma, denominado el Tratado de Lisboa en diciembre de 2007, y ahí nuevamente entramos en otro proceso de ratificación, con ciertos problemas también, finalmente el 1 de diciembre de 2009 entró en vigor la “reforma” que incorporaba el tratado de Lisboa.
Este tratado simplifica el marco jurídico de la UE, entre otras cosas hace desaparecer a la antigua CE, y el marco jurídico de la unión estará regulado por dos textos fundamentales, el tratado de la unión, y el tratado de funcionamiento de la UE.
El tratado de la UE son 55 artículos, breve, en el que encontramos la regulación básica de la UE, donde se nos dice los principios que inspiran la UE, el cometido básico de las instituciones…
Tema II: La Unión Europea. Caracteres generales.
1. Caracterización general de la UE
A la hora de caracterizar la UE en general, ha sido siempre compleja y original, es decir si por algo se caracteriza, es por su complejidad y originalidad que se manifiestan tanto en el terreno jurídico como político, tanto si nos acercamos al fenómeno de la integración desde una perspectiva jurídica o política. En términos jurídicos, es una organización internacional, pero es la más avanzada que existe. Es una organización internacional que funciona como tal; pero ha alcanzado un grado de desarrollo tan importante que en algunos aspectos se parece poco a otras organizaciones internacionales. La UE siendo una organización internacional, ha alcanzado un grado de desarrollo tan alto que se parece en muchas cuestiones a otras organizaciones internacionales. Pero por ello, por ser tan compleja y original, no deja de ser una organización. Lo mismo ocurre en términos políticos, se suele mencionar siempre una frase histórica a De Gaulle, la definición del as comunidades europeas como un OPNI, objeto político no identificado, porque la UE siempre ha sido un fenómeno político, siempre ha perseguido objetivos políticos claros y concisos.
¿Qué indicaciones nos da el art. 1 del tratado de la UE? El primer párrafo nos dice “Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES constituyen entre sí una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada «Unión», a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes.” De este se desprende que la UE pese a este desarrollo, sigue siendo una organización internacional y que los estados miembros no aspiran a que en el futuro se convierta en otra cosa distinta. La UE es una creación de esos estados, que ceden el ejercicio de las competencias constitucionales propias para ejercer esa soberanía de un modo distinto, ejercerla en común.
“El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.” Esto sugiere que hay una cercanía con los ciudadanos,
intentando que estos la perciban como un fenómeno cercano. En relación con esta cuestión, el tratado constitucional era mucho más explícito.
El último párrafo del art. 1 dice “La Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados "los Tratados"). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea.” Esta es la última referencia del art. 1 y nos indica que esta nueva estructura interna es más unitaria y simplificada, ya no es una estructura, al menos formalmente, en pilares como la de la UE que existió desde la entrada en vigor en Maastricht hasta el 2009. Ahora ya contamos con una única organización, la UE, con personalidad jurídica clara.
En el art. 2 se asientan los valores sobre los que se asienta la UE, “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.” En estas últimas reformas se han detallado distintos aspectos a estos valores, como el respeto a las minorías, el principio de igualdad entre hombres y mujeres, etc.
En el art. 3 se formulan los objetivos de la UE, apareciendo por sectores concretos.
1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin
fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.
3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de
Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.
La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. 5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus
valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las
competencias que se le atribuyen en los Tratados.
Vamos a tratar de identificar los principios básicos sobre los que se funda la UE en la actualidad, ¿cuáles son esos principios que aparecen reflejados en estas primeras articulaciones del tratado?
Quizá el principio que aparece más claramente identificado es el principio democrático, es decir, la UE se asienta sobre esto que podríamos denominar el principio democrático o el principio de la democracia. Esto es algo bastante comprensible, porque si tenemos en cuenta que para poder ser miembro de la UE a cualquier estado se le exige que sea un sistema democrático que funcione de forma consolidada, pues es lógico que si los estados miembros al forma parte de la UE atribuyen a la UE determinadas competencias de soberanía.
En el art. 10 se explica con más detalle este principio diciendo que “el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”, siendo esto por dos vías “porque los ciudadanos estarán representados en la Unión a través del Parlamento europeo” los elegimos democráticamente. También funciona como una democracia representativa porque “Los Estados miembros
estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos” ya que están representados los estados miembros bien por los gobiernos, o por otras personas, estando controlados por parte de los gobiernos nacionales. Seguidamente el art. 10 en su párrafo tercero afirma que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.” Así, aspira a tener una participación lo más amplia posible por parte de los ciudadanos, pero si ya es complicado en sí lograr esa participación en el ámbito nacional, las instituciones europeas deben hacer un doble esfuerzo. Así la comisión, siendo la institución que se encarga de elaborar las propuestas legislativas, cada vez que se plantea elaborar propuestas en un nuevo ámbito, lo primero que debe hacer es articular cauces para ver los puntos de vista de los ciudadanos. Si continuamos en el art. 11, en su apartado cuarto introduce una novedad en este ámbito de la democracia participativa “Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentación de una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el párrafo primero del artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Lo que viene a ser en los ordenamientos internos la Iniciativa Legislativa Popular. Esto después ha sido desarrollado después mediante un reglamento en el que se dan los detalles de cómo funciona esta iniciativa.
Por tanto este primer principio aparece de forma muy importante en los primeros preceptos del tratado.
Un segundo principio es obviamente, muy vinculado al primero, la protección de los derechos humanos o fundamentales. Al igual que para el principio democrático, no sería aceptable, dicho en varias ocasiones los tribunales constitucionales de varios estados miembros, que los estados miembros atribuyesen a la UE el ejercicio de tareas constitucionales, y que esas instituciones no garanticen los derechos fundamentales. En la actualidad la UE
cuenta con un sistema bastante perfeccionado de protección de derechos fundamentales, y que si consideramos que las instituciones de la UE en algún momento afectan a derechos fundamentales, tengamos vías para recurrir, para que se nos garantice un disfrute adecuado. En el art. 6 del tratado de la UE, que ya formaba parte del tratado anterior, se ha ido perfeccionando, y actualmente dice “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.” La UE anteriormente no tenía un catálogo propio de DF, y se inspiraba en las tradiciones constitucionales y en el convenio de europa, y ahora la UE se ha dotado ya de un texto propio de derechos fundamentales y que los respeta tal y como están recogidos en ese texto, respetado como un tratado.
Algunos principios más que se desprenden de estas disposiciones, como por ejemplo en el art. 4.2 de la UE, ahí aparece un principio básico de la UE y que los estados miembros se han encargado de reforzar su formulación con el tratado de Lisboa, y es el principio de la igualdad de los estados ante la UE y el respeto de su identidad nacional, “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.” Por mucho que avance la UE, esta no podrá decir a un estado miembro, como debe organizarse internamente.
En el apartado 3 del art. 4 está el principio de cooperación leal, “Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.”
Tiene una vertiente negativa, pues los estados miembros deben abstenerse de aquellos comportamientos e iniciativas que dificulten la consecución de los principios que aparecen en el tratado, siendo el equivalente de la lealtad autonómica, como se denomina en España. Este ha estado desde el principio en los tratados fundacionales de la UE.
Conviene hacer referencia a al menos otros dos principios: el principio de solidaridad, que siempre ha estado en la base del proceso de integración. Se desprende, aunque quizás no aparezca tan claramente en estas disposiciones, del art. 1 así como en el preámbulo del tratado. Este es un principio que siempre ha estado presente en el proceso de integración y que después se concreta en muchos artículos de los tratados. Así poco a poco, se fueron dando ciertos mecanismos de solidaridad europea, como por ejemplo, el presupuesto, que no puede superar el 1% del PIB del conjunto de la UE.
En esta última etapa se han introducido en los tratados elementos que llevan la solidaridad al ámbito político, incorporándose dos cláusulas que ilustran esta idea de solidaridad llevada a lo político. La primera de ellas es el art. 222 del tratado de funcionamiento de la UE, este se denomina precisamente cláusula de solidaridad, y se incluyó a raíz de los atentados de 11S en EEUU y dice que si un estado miembro fuese objeto de un ataque terrorista o que sufriese una catástrofe, tiene derecho a solicitar a los demás estados miembros su ayuda para lograr salir de la situación y no verse desbordado.
Hay otra cláusula que aparece recogida en el tratado de la UE, en su art. 42.7, siendo similar, pero en el terreno de la seguridad militar, de asistencia mutua en caso de que un estado miembro pudiese sufrir un ataque terrorista procedente del exterior, similar a la de la Base Atlántica de la OTAN, que hasta ahora no había existido.
Un último principio es el de apertura y transparencia, que quiere decir que a este se alude también en el art. 1 cuando se dice que se crea una unión en la cual las decisiones se tomarán de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos. A partir de los 90 se empieza a hablar de esta apertura y transparencia, a partir de Maastricht, y esto se refleja en la legislación que en materia de transparencia está en vigor, legislación que procede de las tradiciones más avanzadas de la UE, como las tradiciones nórdicas.
2. La Adhesión a la Unión y la posibilidad de retirada de un Estado miembro Las disposiciones que se refieren a la adhesión y retirada de los estados miembros son los arts. 49 y 50 TUE. En el 49 se dan las condiciones para entrar a formar parte de la UE, y el art. 50 es la retirada del estado miembro, es decir, la posibilidad de que un estado miembro, sea uno de los fundadores o uno que se adhirió posteriormente pueda decidir retirarse de la UE. Esta cuestión es delicada, que está también en el centro del debate político en algunos estados miembros por la amenaza de que algunas partes de determinados estados, se secesionen del país. La regulación de la retirada de la Unión, el que el tratado se refiera a esta posibilidad, es algo novedoso, pues hasta que no entró en vigor el tratado de Lisboa, no había ninguna referencia en los tratados a través del cual se pueda retirar un estado miembro. Aunque en algún momento, se ha barajado la hipótesis, nunca un estado miembro ha manifestado su voluntad de retirarse de la UE. Un ejemplo que está en todo manual es el de Groenlandia, y a mediados de los años 80, a petición de las autoridades, dejasen de aplicarse los tratados en Groenlandia, y desde 1985, Groenlandia no forma parte del territorio al que se aplican los tratados.
¿Qué nos dice el art. 50? Es una disposición, “Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión” que dice que todo estado miembro puede decidirlo, y conforme a sus disposiciones constitucionales, y en caso de que lo haga, comunicara su decisión al Consejo europeo, por lo tanto, la retirada se contempla como un derecho de todo estado miembro. Para poder ser miembro de la UE hay que cumplir unas condiciones muy precisas, pero para retirarse basta con una decisión del propio estado y la comunique. Lo que si establece claramente, es que, si bien la retirada no se somete a ninguna condición, lo que si se impone al estado miembro que quiere retirarse es la obligación de negociar las condiciones en las que se va a producir la retirada de la UE. Este art. 50 continúa y contempla un supuesto que podría darse en la práctica y es que esas negociaciones se prolongaran y no se produjera un acuerdo entre el estado que quiere irse y la UE. Así, este art. Nos dice que si transcurridos 2 años no ha sido posible alcanzar un acuerdo, al cabo de esos dos años, la
retirada podrá comenzar a producir efectos, y esto refuerza que la retirada es una decisión del estado.
Así, un estado miembro que ha formado parte de la UE, esa retirada puede suponer consecuencias muy graves para el estado que ha formado parte del mismo. Y por último, el art. 50 en su apartado 5 plantea la suposición de que si ese estado que se ha salido, quisiera entrar de nuevo, y este art. 50 nos dice que sí, pudiendo solicitar su adhesión, pero que se le examinaría como cualquier otro candidato, teniendo que pasar el examen previo a la adhesión. Esta cuestión que se planteaba hipotéticamente de una secesión de una parte del estado, el territorio sería un tercero, totalmente ajeno a la UE. El argumento que se está utilizando es la figura, que no posee sustento en los tratados, de que Escocia y Cataluña, la UE se vería afectada por una ampliación desde dentro, algo que no es posible.
3. Las competencias de la UE: tipología y ejercicio.
Debemos volver sobre la idea inicial de que la UE es una organización internacional, siendo sujetos de derecho internacional que se diferencian de los estados en que las organizaciones no gozan de soberanía, mientras los estados si, siendo esta la plenitud de competencias. La UE es una organización internacional y por tanto solo cuenta con las competencias que le han sido atribuidas por los estados miembros a través de los tratados. Este principio básico y elemental, está recogido en el art. 5 del tratado de la UE, y es lo que se denomina el principio de atribución, y está en la base del sistema competencial de la UE. ¿Qué significa esto de la atribución? En el apartado II del art. 5 “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. Este principio en la práctica de la UE se ve en algún aspecto modulado sobre todo por una doctrina que se denomina de las competencias implícitas, y esta idea de que en su funcionamiento la UE puede tener competencias “implícitas”. ¿Cuáles son los tipos, la tipología de las competencias de la UE?
Esta cuestión está regulada en el TFUE, en los art. 2 a 6, y nos dic cuales son los distintos tipos de competencias que los estados miembros han atribuido a la UE y en qué ámbitos. Estas novedades se introdujeron en el tratado de Lisboa, pues hasta entonces no encontrábamos una clasificación clara de las competencias de la UE, no es que no existieran, porque se iban ampliando poco a poco, lo que ocurre es que la técnica con la que se redactaron los tratados no permitió incluir una clasificación de los tratados. En el art. 2 del TFUE, dice que la UE tiene competencias para desarrollar algo que se denomina PESC, pero no define esa competencia.
-Competencias exclusivas
-Competencias compartidas, entre la UE y los estados miembros -Competencias complementarias o de apoyo.
El art. 2 define qué entendemos por competencias exclusivas de la UE. Esto quiere decir que “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión”, como la unión aduanera y comercial, así, si no existen estas, el mercado único europeo no puede funcionar.
Competencias compartidas: “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya”. Le atribuye a la UE la capacidad para adoptar ciertas medidas, pero adoptándose los estados miembros cierta capacidad de actuación. Por eso, el art. 4 del tratado de funcionamiento, veremos que la lista es muy amplia de competencias compartidas. En los apartados 3 y 4, dentro de las competencias compartidas, están las competencias recurrentes, la definición que encontramos en el art. 2, así, a medida que la unión va interviniendo, se produce una reducción de los
escenarios, limitando la capacidad de los estados miembros. Pero en estos apartados, se mencionan ciertos ámbitos que se denominan competencias compartidas, pero el hecho de que la UE desarrolle esos temas de investigación, no limitan a los estados.
Las competencias complementarias o de apoyo, a las que se dedica el tratado 6 del TFUE, siendo la competencia de la UE más débil, en los que esta puede llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, complementar la actuación de los estados miembros.
En relación con las competencias, el art. 5 del TUE es una disposición clave, comienza diciendo que, al hablar del ejercicio de las competencias de la unión, debemos tener en cuenta los principios de subsidiaridad y proporcionalidad. El principio que supone más problemas es el principio de subsidiaridad, que es un principio consustancial al fenómeno de la UE. Se decidió con motivo de la reforma del tratado de Maastricht, incorporar este a los tratados. ¿Por qué? Un poco con la idea de limitar, aunque no solo funciona en ese sentido, los excesos que a juicio de algunos estados miembros, estaban incurriendo las instituciones de la UE a la hora de ejercer sus competencias y por eso, se consideró necesario introducir este principio en los tratados. Por tanto, tiene que ver con el ejercicio de las competencias con las que ya cuenta la UE, y se habla de él como un principio racionalizador de las competencias.
El art. 5 en su apartado III “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”. Cada vez que la UE quiera intervenir en algún aspecto, deberá tener en cuenta el principio de subsidiariedad, justificando que la intervención de la UE es necesaria porque va a sr más eficaz que si los estados miembros actuasen por separado. El Tratado de Lisboa ha implantado dos mecanismos de control del principio de subsidiariedad. A través del mecanismo de control que ha introducido se asocia a los parlamentos nacionales al control del principio de nacionalidad, haciéndolo a través de diferentes fórmulas, la más relevante el
mecanismo preventivo que consiste en, cuando la comisión, encargada de elaborar propuestas en cualquier ámbito de competencia compartida, al mismo tiempo que la envía al consejo y al parlamento europeo, la tiene que enviar a todos los parlamentos nacionales de los estados miembros para que estos, en un periodo de tiempo no muy amplio, examinen esa propuesta y puedan manifestar su opinión sobre si esa propuesta es conforme o no a este principio. 4. La posibilidad de una “unión a la carta”: la cooperación reforzada.
La flexibilidad ha sido algo consustancial al proceso de integración europea desde sus orígenes, existiendo estos supuestos en el funcionamiento de la UE, de distintos ritmos en el avance de la UE. Cada vez que un nuevo estado se ha incorporado, se le han permitido periodos transitorios para poder incorporarse a la UE. En la evolución del proceso de integración, es algo que más recientemente encontramos en la regulación de la zona euro, siendo uno de sus objetivos la moneda única. Pero el tratado de Maastricht regulo la posibilidad de quedar al margen de la moneda única, por tanto, 17 estados miembros compartamos moneda única y otros 11 no lo hacen.
La cooperación reforzada es el mecanismo jurídico concreto a través del cual se ha tratado de encauzar la flexibilidad en los tratados, es decir, llegó un momento en el que los gobierno y estados miembros creían que era necesario incluir en los tratados un mecanismo general, estableciendo unas pautas para encauzar la idea de flexibilidad en el avance de los estados.
Este es un mecanismo que pese a que lleva muchos años en los tratados se han utilizado en 3 ocasiones, y tiene que ver con que las condiciones que se dan para que unos estados avancen más que otros, son muy estrictas. La cuestión clave es ¿Cuáles son las condiciones para que el consejo autorice este mecanismo? El art. 20 del TUE, es la disposición que se refiere a la cooperación reforzada, “Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas competencias aplicando las disposiciones pertinentes de los Tratados, dentro de los límites y con arreglo a las modalidades contempladas en el presente artículo y en los artículos 326 a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
La finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Las cooperaciones reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los Estados miembros, de conformidad con el artículo 328 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
2. La decisión de autorizar una cooperación reforzada será adoptada por el Consejo
como último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto, y a condición de que participen en ella al menos nueve Estados miembros. El Consejo se pronunciará con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.”
Tema III. El sistema institucional de la UE. Aspectos generales. La comisión europea o la representación del interés general de la UE.
1. Originalidad y caracteres generales del marco institucional de la Unión. La UE cuenta con un marco institucional único, integrado por 7 instituciones, a todas ellas se les reconoce la calidad de institución de la UE en el art. 13 del nuevo tratado de la UE. En este se menciona que el marco institucional está integrado por 7 instituciones, 4 de ellas las podemos llamar clásicas: la comisión, el consejo, el parlamento y el tribunal de justicia, debido a que están vigentes desde el principio de la integración. A estas, a lo largo del tiempo se le han ido sumando otras 3: el consejo europeo, el tribunal de cuentas y el banco central europeo. De estas tres es el consejo europeo la más importante, pero hasta el tratado de Lisboa no se le ha dado el carácter que tiene actualmente. Sin embargo, la regulación del Tribunal de cuentas y del BCE queda relegada al Tratado de Funcionamiento. Basta con leer el art. 13 del TUE y las disposiciones que le siguen para darse cuenta de que en el fondo, el propio tratado de la UE, entre estas instituciones, distingue 5 de una importancia mayor, las 4 primeras + el consejo europeo y otras dos, que tienen una importancia más limitada.
Al BCE y al TC, el tratado de la UE no le dedica una disposición específica, sino que su regulación aparece solamente en el TFUE, mientras que en el TUE, encontramos varias disposiciones dedicadas a presentarnos a cada una de las instituciones. La complejidad del sistema institucional no se agota en la existencia de estas, habiendo otros muchos actores que no son instituciones pero que son importantes, como algunos órganos consultivos que no tienen carácter de institución, como el comité económico y social y el comité de las regiones. Dentro de este marco institucional de la UE, vemos como el tratado de Lisboa ha creado un nuevo órgano que tampoco es una institución pero que se le define como un órgano institucionalmente autónomo “servicio europeo de acción exterior” para el que trabajan ya 4000 personas dentro de la UE, que cuenta con una red de embajadas, las delegaciones de la UE en otros países, de 140 embajadas en terceros países. Dentro de la UE, existe otra entidad europea de carácter financiero, el Banco Europeo de inversiones, así como
otros organismos de la UE, como el defensor del Pueblo, la oficina de lucha contra el fraude… y un buen número de agencias (FRONTEX, EUROPOL…). Además de complejo, el sistema institucional de la UE, es un sistema muy original y solo comprendiendo bien esta originalidad, se comprende por qué en general y al margen de las sombras, la integración europea ha sido un éxito, sobre todo si lo comparamos con los sistemas institucionales de otras organizaciones.
El sistema institucional de la UE no puede interpretarse a través de los parámetros que interpretan el funcionamiento de los poderes públicos en el marco de un estado. En todo caso, como ha señalado algún autor, esa separación sería más funcional que orgánica. Vemos esto porque en la UE, el poder legislativo, es un poder que comparten dos instituciones, el consejo y el parlamento europeo, así este último en cierto modo es un recién llegado. Al hablar del poder ejecutivo, la Comisión, el ejecutivo comunitario, es muy matizable, porque esta tiene esos poderes por delegación por el Consejo, siendo el papel distinto al que lo que podríamos entender por ejecutivo en el Gobierno. Por tanto la lógica del sistema institucional está basada en ciertos equilibrios internos, que son bastante originales. Unos equilibrios que fueron concebidos desde el principio por los “padres fundadores de los tratados”, un equilibrio muy concreto y que hay que conocer. Por ello, el funcionamiento del sistema institucional de la UE, es la que nos ofrece el denominado principio de equilibrio institucional, siendo fundamental para comprender el sistema institucional de la UE, ya que se caracteriza por un equilibrio interno muy peculiar. Este principio ha sido argüido por el Tribunal de justicia en varias veces “TJCE. S. 22.5.1990. PEc. Consejo, Chernóbil, como consecuencia importancia del diálogo interinstitucional exigido por los Tratados que se puede traducir en la celebración de acuerdos interinstitucionales” (art. 295 TFUE). En la UE hay cosas que suenan extrañas en el sistema institucional y en el que esa lógica de pesos y contrapesos es lo que trata de ilustrar este principio de equilibrio institucional. El consejo donde están representados los gobiernos de los estados miembros, este no puede adoptar propuestas de actos normativos, solo a propuesta de la comisión, para evitar el peso excesivo de lo intergubernamental en el sistema.
Este equilibrio se puede ejemplificar en el “triángulo institucional básico”. Dentro del núcleo duro de las 5 instituciones, el esquema básico está formado por este triángulo, Comisión-consejo-parlamento, y en el dialogo entre ellos, es como se va fraguando el derecho de la UE, la adopción de normas y actos jurídicos.
2. Aspectos instrumentales: sedes, lenguas y función pública
Las sedes de las instituciones de la UE, han sido un tema sensible porque los países miembros buscan que en su territorio estén algunas sedes de las instituciones de la UE. Lo que nos dice el TFUE en su art. 341 se refiere a este tema de las sedes y nos dice que las decisiones relativas a las sedes deben ser adoptadas de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros. Actualmente tras infinidad de vicisitudes incluso recursos ante el TJ, hay un protocolo anexo al TFUE, en el que se nos dice dónde están las sedes de las instituciones determinadas de común acuerdo entre los gobiernos de los estados. Dentro de este reparto de organismos y agencias, ha ido creciendo, en casi todos los estados miembros tiene su sede alguna de estas de la UE, como curiosidad en España tenemos sede de la agencia europea de seguridad y salud en el trabajo (Bilbao)…
En cuanto al régimen lingüístico, también ha suscitado algún problema y la UE, entre sus principios que está la defensa de la identidad y de las prerrogativas básica de los estados miembros, y que la diversidad cultural es comprendida como un valor, por tanto esta reconoce que las lenguas oficiales de los estados miembros es también lengua oficial de la UE (art. 55 TUE). Tras la adhesión de Croacia son 24 las lenguas de la UE. Esto no quiere decir que absolutamente toda la información y documentos, estas 24 lenguas estén en absoluto pie de igualdad, aunque si para ciertas cuestiones como para la publicación de los actos jurídicos que pueden afectar a los ciudadanos, personas físicas o civiles. En las reuniones y consejos de la UE, los representantes tienen derecho a utilizar sus lenguas maternas, por tanto tiene que haber un personal dedicado a la interpretación, pero luego en el funcionamiento cotidiano las cosas cambian y cada vez en mayor medida el inglés o el francés, aunque en algún caso el TJ cuando se retiran a deliberar, continúan haciéndolo en francés, por tanto para ser juez hay que entender el francés.
Todas las personas que trabajan para las instituciones, órganos u organismos de la UE, están sometidos a un estatuto de la UE, el Estatuto común de la función pública (EPSO).
3. La Comisión Europea o la representación del interés general de la UE: composición, organización interna y funcionamiento. Los poderes de la comisión. La responsabilidad política de la Comisión.
Por lo que se refiere al análisis del sistema institucional siempre nos vamos a encontrar con el mismo esquema: en el tratado de la UE es un artículo general, en este caso el 17, donde se nos presenta, a la institución, de qué se trata, y luego ya en el TFUE, tenemos los arts. 244-250). Este esquema se va a repetir con el resto de instituciones.
La primera idea a modo de introducción es destacar la originalidad de esta institución. La comisión que siempre ha formado parte del sistema institucional de la UE, es la institución que está encargada de velar por el interés general, y por lo tanto, como se trata de la institución a la que se le encomienda la defensa del interés general de la UE, el rasgo general que tiene es el carácter de la independencia de los gobiernos de los estados miembros, porque si no es así, difícilmente podrá velar por el interés general de la UE. Por tanto es fundamental que la comisión actúe con absoluta independencia. Cuanto más permeable sea ésta a las críticas de los estados miembros, será peor su actuación.
En cuanto a la composición, ha sido siempre un tema delicado, determinar quien integra, quien forma parte de los comisarios. Mientras la UE estuvo formado por un número de estados relativamente pequeño (15), el número de comisarios se mantuvo, siendo un tema que se solventó fácilmente porque había al menos un nacional de los estados miembros, y los estados más grandes podrían proponer a dos de sus nacionales a formar parte de la comisión, y así fue durante unos años, siendo de 20 personas. Pero cuando la UE constata que se va a producir una macro ampliación, creciendo el número de miembros, este tema de la composición fue uno de los más delicados. Actualmente lo que nos dice el art. 17 del TUE, en estos momentos la Comisión está formada por una persona de la nacionalidad de cada estado miembro, siendo 28 actualmente. Entre estas se incluye al presidente de la comisión, que
si es de alguna nacionalidad, ya no habrá otro comisario de esa nacionalidad. Reducir el número de comisarios a 18, tendría que implantar un sistema rotatorio, algo que no está maduro hoy por hoy. Evidentemente esto es preocupante, porque la comisión para trabajar lo haría mejor con un número mejor, sino que la opinión pública, no pueden evitar pensar que debe haber un nacional de cada estado que debe “velar por el interés nacional”.
Para poder ser miembro de la comisión europea debe tratarse de una persona con una competencia en tema europeos, y que ofrezca absolutas garantías de independencia, haciendo honor al cargo de comisario. Normalmente los comisarios europeos suelen ser personas que han ejercido normalmente en mandatos nacionales. Actualmente, al proponerse solo un candidato, se propone uno de la ideología afín al partido que esté en el gobierno, así, Joaquín almunia, que fue propuesto por el antiguo gobierno, parte de su mandato coincide con el de otro grupo político. La duración de su mandato es de 5 años, aunque no siempre ha sido así, siendo antes de 4 años, siendo anómalo. Este periodo es renovable a un segundo mandato.
¿Cómo se designa a los miembros de la comisión? Explicado por el art. 17 TUE.
El procedimiento de elección de la comisión está regulado en su apartado 7.
Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento.
El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros, de acuerdo con los criterios enunciados en el párrafo segundo del apartado 3 y en el párrafo segundo del apartado 5.
El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto
de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.
Se desarrolla en varias fases y donde tiene un papel muy importante el parlamento. Esta ascensión institucional del parlamento se intuye en que representa un papel fundamental en el nombramiento de los miembros de la comisión, dando a entender que entre ambas instituciones se entabla una relación política.
El primer paso dentro del procedimiento consiste en designar a la persona que se quiere proponer para presidir la comisión europea. Esta es una decisión que conforme a la redacción actual de los tratados debe tomar el CE por mayoría cualificada, y una vez que se produzcan las elecciones al parlamento, debe ponerse de acuerdo por esta mayoría sobre la persona que se quiere proponer para presidir la comisión.
Si en las elecciones al parlamento ha resultado entre los miembros del parlamento, es mayoría los miembros de una determinada tendencia política, la personalidad designada debe ser perteneciente a esa tendencia ideológica. La personalidad que se pretende proponer para presidir la comisión se debe poner de acuerdo sobre ella los jefes de gobierno por mayoría y teniendo en cuenta los resultados al parlamento europeo. Esa persona que propone el consejo europeo tiene que someterse a la aprobación del parlamento europeo, que tiene que elegir al candidato, confirmarlo, y el consejo identifica y propone. Una vez designado el presidente de la comisión o la persona designada para presidir, hay que proceder al nombramiento del resto de la comisión, con la particularidad de que hay uno de esos miembros que se elige por un procedimiento distinto.
Una vez que sabemos quién preside la comisión, se proponen por el consejo por mayoría cualificada y de común acuerdo con el presidente electo. Los gobiernos de los estados miembros proponen a una persona y el consejo de la unión, de acuerdo con el presidente, debe proponer a esas personas, que suelen ser personas de ámbito político vinculados al partido político que está en el gobierno. Una vez propuestos, el presidente y los miembros se someten al voto de aprobación del consejo europeo, que es un voto colegiado,
aprobando o no aprobando al paquete que se le presenta. En la práctica el parlamento europeo se las ha ideado para crear un sistema para vetar individualmente a cada una de las personas, y ese sistema está inspirado en el sistema de los EEUU para el nombramiento de determinados cargos públicos “hearings”. En la práctica esto ocurre, y el parlamento antes de dar su aprobación de forma global, pide a los candidatos que compadezcan ante la comisión de turno. Este sistema ha puesto en manos del parlamento europeo un instrumento muy poderoso, porque si no se hiciese así, el parlamento solo podría aceptar globalmente o rechazar globalmente, aunque solo tenga objeciones de uno o dos de las personas que se le proponen.
Si a la comisión no le parece bien ese candidato, presenta un informe al gobierno de ese nacional, y este gobierno, antes de que se presente este candidato, lo retira, y presenta a otro (caso italiano hace 10 años). Una vez que rimero el presidente y luego el resto han obtenido la aprobación, asumen sus cargos y el consejo europeo por mayoría cualificada los aprueba, y toman sus cargos en Luxemburgo. A partir de ese momento, los comisarios son inamovibles, es decir, no se puede revocar su mandato, solo en caso de que prosperase una moción de censura por parte del parlamento europeo obligando a dimitir a la comisión en pleno, o bien hay un cierto procedimiento, que si incumple manifiestamente sus cometidos, en este caso hay un procedimiento, y la destitución la aprobaría el tribunal de justicia pero NUNCA los gobiernos de los estados miembros.
La figura del “nuevo” alto representante
La figura del alto representante tiene un estatuto específico, y es una novedad del tratado de Lisboa. El puesto de alto representante fue una creación del tratado de Ámsterdam, cuya denominación era alto representante de la política exterior y seguridad común, estando vinculado solamente a esa función. Ahora, el tratado de Lisboa ha reforzado ese cargo, teniendo ahora mucho más poder, más prerrogativas, porque antiguamente solo estaba vinculado al consejo, siendo una especie de mandatario del consejo, para llevar a cabo ciertas misiones de política exterior y de seguridad. Es un puesto más reforzado e importante, de ahí el cambio de la denominación, y el elemento más importante, es que el alto representante además de estar vinculado al consejo,
