1. El sistema institucional de la Unión Económica y Monetaria.
Cuando se alude al BCE, también se alude al sistema europeo de bancos centrales, ya que el BCE es una institución de la UE y como tal aparece regulada en los tratados, pero un poco peculiar porque se integra en un sistema más amplio, ya que es la cabeza de un sistema del que forman parte los bancos centrales nacionales de los estados miembros. Aunque hay varias disposiciones del tratado de funcionamiento que aluden al papel del BCE, lo esencial de la regulación de este está en un protocolo anejo a los tratados que se denomina “Protocolo sobre los estatutos del BCE y del sistema de bancos centrales europeos”.
Un objetivo fundamental de la UE es convertirse en una unión económica y europea (art. 3 TUE). Pero, ese objetivo de la unión económica y monetaria se presenta como un objetivo asimétrico, en el sentido de que los estados miembros no han cedido a la unión el ejercicio de las mismas competencias en materia monetaria que en materia económica. La unión económica y monetaria es una unión asimétrica porque en el ámbito monetario hay una cesión completa del ejercicio de competencia a la unión por parte de los estados miembros. Mientras de lo que hablamos de las políticas económicas, veíamos que el art. 2 decía que la UE dispondrá de una competencia para coordinar las políticas económicas de los estados miembros. Ni siquiera se considera competencia compartida sino que la UE tiene competencia efectiva, pero es una competencia que no es exclusiva, sino que tiene características especiales. Esta asimetría es lo que está en el origen de los problemas por los que atraviesa la UE con el motivo de la UE: unión monetaria, pero con políticas económicas no comunes.
Al hablar del BCE y del sistema europeo de bancos centrales nos situamos en la vertiente monetaria. En un ámbito en el que un grupo importante de estados miembros han cedido a la UE con carácter exclusivo el ejercicio de sus competencias en materia monetaria, algo que queda muy claro con el euro.
Estamos hablando de una institución muy importante pero cuyo sector se limita al ámbito monetario, aunque con implicaciones en el ámbito económico. El BCE apareció al mismo tiempo que el Euro.
El BCE está integrado dentro de un sistema, el art. 282 TFUE (añadir). El objetivo de la unión monetaria es un objetivo para la UE en conjunto, por tanto todos los estados miembros están llamados a integrarse en la zona euro. Al mismo tiempo el art. 282 del TFUE dice que entre el banco central europeo y los bancos centrales nacionales constituirán el sistema europeo de bancos centrales. El banco central europeo y los bancos centrales nacionales de los estados miembros cuya moneda es el euro… Todo ello insertado en el SEBC con absolutamente todos los bancos centrales. Cuando se planteó todo el proyecto de la UEM, quién más tenía que perder era Alemania, porque disponía de la moneda más estable en el concierto europeo, hasta el punto de que en aquella época, el gobernador del banco de España tuvo que devaluar la peseta varias veces en un año, lo que nos empobreció a todos un 25%, lo que ahora no se puede hacer.
El hecho de que en aquel momento los gobernadores de los bancos centrales, lo primero que hacían era ver qué decisiones había tomado el Bundestag, tomando las decisiones en función de las que se tomaban allí. Cuando se puso en marcha el proyecto, quién tenía que perder era Alemania con su moneda fuerte, y esto explica que el modelo de unión monetaria es un modelo muy próximo al alemán de política monetaria, modelo basado en que la autoridad monetaria tenía que ser dependiente del poder político. Y con este modelo se buscaba controlar los precios y la inflación.
El rasgo fundamental desde el punto de vista institucional europeo, es su independencia, es decir, el BCE y sus integrantes deben ser independientes. Independencia no quiere decir que el BCE pueda actuar arbitrariamente, ya que tiene que rendir cuentas, pero el modelo se basa en la independencia de la autoridad monetaria. Se rinde cuentas a través de informaciones continuas de sus políticas monetarias, a través de ruedas de prensa mensuales del BCE, etc.
Las funciones del euro sistema son las de cualquier autoridad monetaria pero no vamos a entrar en ellas, aunque obviamente lo más importante es definir y ejecutar la política monetaria. Quizás comentar el tema de la contribución a la supervisión prudencial y la estabilidad financiera, que supone la supervisión que ejerce la UE sobre los bancos, que su funcionamiento es razonable. Estas se han mantenido bajo la autoridad de los bancos centrales nacionales, y con la crisis el debate de la Unión bancaria significa atribuir más funciones de supervisión, al menos a todos los grandes bancos u operadores financieros en la zona euro.
Los órganos rectores del BCE, y por extensión del sistema europeo de bancos centrales son 3: el consejo de gobierno, el comité ejecutivo y el consejo general, este último con menor importancia.
El órgano decisorio fundamental es el consejo de gobierno, en el art. 283 del TFUE, está integrado por los miembros del comité ejecutivo y por los gobernadores de los bancos centrales cuya moneda es el euro, por tanto este órgano está formado por 23 personas. Seis que son los miembros del comité ejecutivo, entre ellos el presidente del BCE y los 17 gobernadores o presidentes de los bancos centrales de los países cuya moneda es el euro. Aquí no hay ponderación del voto, tomándose las decisiones por mayoría. Estos órganos se reúnen el primer jueves de cada mes, una vez al mes. Las funciones de este órgano son las de definir la política monetaria de la zona euro, entre ellas fijar los tipos de interés oficiales del BCE, la liquidez de los bancos de la zona.
Muy relacionado con el consejo de gobierno está el comité ejecutivo, algo más restringido. Este ejecuta en el día a día y supervisa la ejecución por los bancos nacionales las decisiones del consejo de gobierno. Está integrado por 6 personas, lo cual no va a cambiar con el número de estados de la zona, sin estar representados todos los estados miembros. Todos ellos son elegidos por el consejo europeo, con un mandato de 8 años. La renovación no es completa aun así. La explicación es la independencia, que nadie pueda tener tentaciones a final de su mandato de dejarse influir políticamente por la reelección.
El consejo general es un órgano menos relevante porque en el consejo general están los miembros del comité ejecutivo y los gobernadores de todos los
bancos centrales de los estados miembros. Está la idea por tanto, de que se busca como objetivo que todos los estados miembros terminen integrándose en la UE. De esta forma, tiene que haber un órgano en el que todos los estados estén representados.
2. La financiación de la UE y el Tribunal de cuentas
Junto al BCE hay una séptima institución mencionada en el art. 13 del TUE. El TC es una institución mucho menos importante, cuyo papel solo puede entenderse hablando de la financiación de la UE. El TC no estaba originalmente propuesto en los tratados, surgiendo cuando a mediados de los 70 se modificó el sistema de financiación de la UE. Se estableció lo que se denomina el sistema de recursos propios, apareciendo el TC como un órgano auxiliar, que después se convirtió en institución. Ese sistema sirve para financiar el presupuesto anual de la UE, que es un presupuesto importante en términos absolutos.
Además de la existencia de este presupuesto, los gobiernos de los estados miembros decidieron que se iba a instaurar un presupuesto plurianual, anteriormente anual, pero a partir de los 80 cambio. Esta es una de las negociaciones más duras y difíciles de la UE que se lleva a cabo en el consejo europeo.
Que la UE se financie por un sistema de recursos propios significa que en lugar de un sistema clásico de financiación, en la UE funcionan de un sistema distinto habiendo fuentes de financiación que se denominan sistema de recursos propios de donde sale el presupuesto.
-recursos propios tradicionales: creados en los 70, son una serie de aranceles que derivan de la propia actividad de la UE. En concreto en el ámbito de la política agraria hay un sistema a través el cual cuando los productores se pasan de ciertos cupos, deben pagar una cierta cantidad de dinero (exacciones reguladoras o derechos agrarios). Junto a ellos están los aranceles o derecho de aduana, que se da en el marco de su política exterior, ya que a finales de los 60 en las relaciones con el exterior aplicamos un arancel único. Es decir, cuando importamos de cualquier socio comercial, esas mercancías independientemente de por
qué punto entren de la UE se le aplican las mismas normas, los mismos gravámenes, pues la UE funciona como un bloque. Esto no da para mucho, es decir, lo que se recauda por estos conceptos cada vez es menos, pues la UE es un bloque comercial muy abierto en sus relaciones con el exterior, aunque ciertamente hay aspectos sobre todo agrícolas donde hay un cierto proteccionismo, pero sino, el gravamen es muy bajo. A partir de los 70 se añadió una serie de recursos propios de naturaleza fiscal o de equilibrio.
-Recursos de naturaleza fiscal o de equilibrio: el primero fue un porcentaje del IVA armonizado, es decir, la fiscalidad indirecta en la UE está armonizada, aplicando todos los estados miembros un mismo sistema de imposición indirecta a través del impuesto sobre el valor añadido, pero los tipos no son exactamente los mismos en todos los estados miembros, no habiendo una única regulación uniforme. Como este es un sistema armonizado se decidió que un % bajo de lo que se recauda por IVA, iría al presupuesto de la UE, siendo en torno al 1%. Cuando comenzó a aplicarse este sistema empezando a recaer el IVA en la financiación de la UE, comenzaron a darse problemas pues es un impuesto al consumo, habiendo diferencias entre los estados más ricos y los menos ricos. En estos últimos, hay un porcentaje menor que se destina al consumo, mientras en los más ricos hay mayor capacidad de ahorro. Así, se introdujo a finales de los 80 el cuarto recurso o porcentaje uniforme del PNB de la comunidad.
- “cuarto recurso” o porcentaje uniforme del PNB de la comunidad. Este consiste en que cada miembro aporte un % uniforme del PNB. Esto hace que los estados más ricos contribuyan por la vía de este recurso en mayor medida que en los menos prósperos. Esto se hizo porque se veía que los anteriores no promovían una financiación adecuada de la UE. Los recursos propios tradicionales permiten financiar poco más del 10% del presupuesto, los ingresos procedentes del IVA, apenas representan el 14%, y más de un 70% al cuarto recurso. En estos últimos años se ha hablado sobre la posibilidad de introducir nuevos recursos propios, barajándose la posibilidad de crear algún tipo de impuesto ecológico, o unificar la política medio ambiental,
con un impuesto a nivel europeo, que buscaría también participar en el presupuesto de la UE.
¿En qué gasta la UE ese presupuesto?
Lo gasta en administración (5,5%), la conservación y gestión de los recursos naturales (44,4%), la libertad, seguridad y justicia (0,4%), la ciudadanía (0,5%), la unión europea como socio mundial (5,4%), las compensaciones (0,4%), la competitividad para el crecimiento y el empleo (7,4%) y la cohesión para el crecimiento y el empleo (35,9%).
Principios del presupuesto de la UE:
-Unidad: con alguna pequeña excepción como el Fondo Europeo de Desarrollo. Todo el gasto de la UE se financia a través de su presupuesto general, salvo el FED. La UE al margen de su presupuesto anual cuenta con un fondo por una cuestión histórica con los países ACP (África, Caribe y Pacífico), manteniendo relaciones de cooperación especialmente estrecha, creando a finales de los 50 este fondo, aportando recursos cada uno de los estados miembros conforme al reparto que se fija cada 5 años.
-Universalidad: no hay afectación de ingresos a gastos determinados -Anualidad -Especificidad o especificación -Publicidad -Equilibrio -enunciación en euros -Buena gestión El Tribunal de Cuentas
Es una institución cuya misión consiste fundamentalmente en controlar desde una perspectiva administrativa la ejecución del presupuesto anual de la UE. La institución encargada de ejecutar el presupuesto es la comisión, las distintas direcciones generales, más específicamente. Dentro de la comisión hay por ejemplo una oficina de lucha contra el fraude, pero esta cuando ejecuta el presupuesto de la UE, está expuesta a otros controles externos. Un control
político que ejerce el PE, que se extiende al ámbito presupuestario que hace que el acto final por el que se considera cerrado un ciclo presupuestario es que el PE conceda a la comisión el denominado descargo presupuestario. Pero además de este control político, la comisión en la ejecución presupuestaria está sometida a un control de naturaleza técnica, es decir, el TC es la institución de la UE que se ocupa de controlar desde una perspectiva técnica la ejecución del presupuesto de la UE. No es un tribunal en sentido estricto sino un órgano administrativo.
El TC nació como órgano auxiliar de las comunidades europeas a mediados de los 70, porque este fue el momento de las reformas presupuestarias, introdujendose los recursos propios de financiación. Lo que ocurre es que con motivo de la reforma del tratado de Maastricht (92) los estados miembros decidieron que el TC pasase a ser una institución de la UE. No había ningún motivo específico para esto, no le dotó de nuevos poderes sino simplemente los gobiernos de los estados decidieron convertir a este órgano auxiliar en una institución. Además de esa referencia que se hace al TC, en el art. 13 del TUE, al margen de eso, se le dedican solo 3 artículos del TFUE (285-287). En cuanto a su composición es muy sencilla:
-Nacional de cada uno de los estados miembros y normalmente suelen ser personas que han ejercido funciones similares en los estados miembros, normalmente el miembro antes ha sido presidente del TC nacional o ha formado parte de él. Son elegidos por el consejo previa consulta al PE. Su mandato es de 6 años renovable. Las personas que proponen los estados miembros deben contar con garantías de tipo técnico para garantizar su función.
El tribunal de cuentas realiza su actividad básica a través de la elaboración de informes sobre la ejecución presupuestaria. Realiza un informe anual al cierre de cada ejercicio presupuestario, así como informes especiales sobre cuestiones concretas. Esto termina con una recomendación.
3. Órganos con funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.
Entre los órganos que podemos denominar auxiliares, hay dos con mayor relevancia, aunque en la UE existen luego muchos comités, pues bien, dentro de ese mundo de otros órganos, interesa destacar dos cuya composición es casi simétrica, siendo casi la misma, y que son órganos que participan en el proceso legislativo en la UE, no con funciones decisorias, pero que dentro de esa lógica del triángulo institucional son órganos que colaboran en la toma de decisión, consultándoles. Cuando el Consejo y el PE están implicados llevando a cabo el procedimiento legislativo, en determinados momentos, deben consultar a estos órganos. Lo importante es saber que existen y que otros intereses que no son gubernamentales pueden tener cabida en el sistema institucional sin ser instituciones, siendo órganos que colaboran, y a través de estos aparecen representados en la UE
-Comité económico y Social: existe desde que se crearon las CEE en los años 50. Como su propio nombre indica, quienes están representados en la UE son los agentes económicos y sociales, es decir, las asociaciones empresariales y los sindicatos fundamentalmente. Estos 350 miembros proceden de asociaciones empresariales nacionales, de los sindicatos nacionales de tal forma que las asociaciones más representativas puedan tener presencia en este comité. España propone a 21 miembros y los estados más grandes a 24. -Comité de las Regiones: aunque el número de sus miembros sea el mismo que el comité económico y social, su creación es más reciente con el Tratado de Maastricht. La creación de este obedece a una reivindicación clásica en el marco de integración europea a las entidades subestatales de tener una cierta representación en la UE, sobre todo de aquellos estados en los que las regiones, los estados federados, las CCAA tienen poderes muy significativos. En la UE hay algunos estados que son federales, y por tanto el poder enteramente está repartido. Pero como la disparidad es grande, se dijo que en realidad en su seno se diera cabida no solo a las regiones, sino también a los entes locales, a las ciudades.
Las funciones de estos órganos es una función meramente consultiva que se expresa a través de la emisión de dictámenes, es decir, los miembros de estos expresan su opinión, elaboran dictámenes sobre su parecer de los agentes económicos y sociales. Estos pueden ser de varios tipos, pero la característica
de todos ellos es que no son vinculantes, aunque se elevan al Consejo, al PE… pero no vinculan a estas instituciones, pudiendo tener en cuenta ese punto de vista, sin que condicionen en absoluto. Estos son de varios tipos: preceptivo (obligatorio pedirlo); dictámenes facultativos, los tratados no lo presentan pero sí que se piden para conocer el punto de vista; desde hace ya tiempo elaboran dictámenes por iniciativa propia porque pueden considerar que sobre un tema de actualidad relevante deben hacer público su punto de vista.
4. Otros órganos sin funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Banco Europeo de Inversiones.
De naturaleza financiera, sin estar vinculado al BCE. Es una entidad financiera pública y autónoma pero en un lenguaje más familiar el BEI es un bango regional de desarrollo. En los años 50, los gobiernos de los estados miembros, decidieron que se iba a crear vinculado al CEE una institución que era el BE, creada por los tratados de carácter público y regulado por estos (308-309 TFUE). Como los demás bancos de desarrollo es una entidad financiera pública cuyos accionistas son los estados miembros. Por tanto, el consejo de gobernadores que toma las decisiones está integrado por un representante de cada uno de los estados miembros. La misión del BEI es financiar actuaciones iniciativas de inversión mediante la concesión de créditos para inversiones que redunden en el desarrollo económico y social. Por tanto, un gobierno nacional o regional puede solicitar un crédito con estas finalidades, estableciéndose estos recursos con un carácter de crédito teniendo que devolverse el crédito con ciertos intereses. El BEI, además de esto, si emite bonos en los mercados financieros, para obtener más recursos.