From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera
May, 2016
El principio de contradicción en el Derecho
Administrativo
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans
A
CTUALIDAD ADMINISTRATIVA
ANÁLISIS JURÍDICO
TEMA RELEV ANTEEl principio de contradicción
en el Derecho Administrativo
Luiggi V. SANTY CABRERA*
En el presente artículo, el autor realiza un análisis con relación al principio de contradicción y su vínculo con los derechos al debido proceso y a la tutela jurisdiccional. Asimismo, refi ere que el derecho a formular peti-ciones tiene carácter constitucional y que su ejercicio permite al administrado presentar recursos administra-tivos que tienen la fi nalidad de garantizar que las actuaciones administrativas se realicen en el marco de la legalidad.
* Docente universitario del curso de Derecho Administrativo Económico en la Facul-tad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Doctorando en Derecho Público en la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con mención en Derecho y Admi-nistración Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Máster en Derecho, Economía y Gestión con fi nalidad en investigación y con especialidad en Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas “Pothier” de la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo de París y en el Consejo de Estado de París. Estudios de especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III.
MARCO NORMATIVOConstitución Política del Perú: art. 2, num. 20. Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (11/04/2001): arts. 207, 208
y 209.
INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo realizaremos un estu-dio del principio de contradicción en el Derecho Administrativo, el cual tiene como premisa la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ambas resultan aplicables a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del procedimiento administrativo. En ese sentido, en esta primera parte de nuestro trabajo, abordaremos el contenido del debido proceso en sede administrativa y su relación con los medios impugnatorios en el marco del Derecho Administrativo. Para tal fin comenzaremos sobre la base
constitucional de la facultad de contradicción la que se encuen-tra regulada en el numeral 20), artículo 2 de la actual Constitu-ción Política del Perú de 1993 que establece que toda persona tiene derecho a formular peticiones, individual o colectiva-mente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obli-gada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
A
CTUALIDAD ADMINISTRATIVA
I. EL DEBIDO PROCEDI-MIENTO ADMINISTRATIVO Y EL DERECHO DE IMPUG-NACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN El principio del debido proce-dimiento administrativo consti-tuye una proyección del derecho al debido proceso en sede administra-tiva, en virtud del cual se pretende garantizar un procedimiento ajus-tado a derecho en benefi cio de los administrados y a su vez controlar el adecuado ejercicio de las potes-tades propias de la administración durante el procedimiento. En efecto, el debido proceso, según lo ha esta-blecido la doctrina en forma conso-lidada, es “un derecho fundamen-tal de carácter instrumenfundamen-tal que se encuentra conformado por un con-junto de derechos esenciales (como el derecho de defensa, el derecho a probar, entre otros) que impiden que la libertad y los derechos indi-viduales sucumban ante la ausencia o insufi ciencia de un proceso o pro-cedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho (inclu-yendo al Estado) que pretenda hacer uso abusivo de estos”1.Esto se corrobora con lo resuelto por el Tribunal Constitucional2, del modo siguiente: “(...) el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Cons-titución, es un derecho cuyo ámbito
de irradiación no abarca exclusiva-mente el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o material-mente jurisdiccionales (…)”; pues, además del ámbito estrictamente judicial, debe observarse en todos los procesos o procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas jurídicas de derecho pri-vado, órganos y tribunales admi-nistrativos, Tribunal Constitucio-nal, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistra-tura, Congreso de la República (en materia de juicio político y antejui-cio constituantejui-cional), tribunales arbi-trales, entre otros.
Para ilustrar lo anteriormente dicho, a través de la STC Exp. Nº 4289-2004-AA/TC3, el Tribunal sostuvo con relación a la extensión del debido proceso lo siguiente: “El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esen-cial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedi-miento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administra-ción pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente
protegidos en el ámbito de la juris-dicción común o especializada, a los cuales se refi ere el artículo 139 de la Constitución”.
Ahora bien, con la fi nalidad de pun-tualizar el contenido del debido pro-cedimiento administrativo, es nece-sario desarrollar el contenido del derecho al debido proceso, para lo cual debe señalarse que el máximo intérprete de la Constitución4, en reiterada jurisprudencia se ha pro-nunciado al respecto, de la forma siguiente: “Hemos señalado, igual-mente, que dicho derecho com-prende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal y que, en ese sentido, se trata de un derecho, por así decirlo, “con-tinente”. En efecto, su contenido constitucionalmente protegido com-prende una serie de garantías, for-males y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garan-tizan que el procedimiento o pro-ceso en el cual se encuentre inmersa una persona, se realice y concluya con el necesario respeto y protec-ción de todos los derechos que en él puedan encontrarse comprendidos. Sin embargo, esta vocación expan-siva del derecho al debido proceso no signifi ca que todos los derechos que lo conforman se extiendan, tout
court, a todos los procesos o
pro-cedimientos a los que antes se ha hecho referencia5.
1 BUSTAMANTE, Reynaldo. Derechos fundamentales y proceso justo. ARA, Lima, 2002, pp. 47 y 48. 2 STC Exp. Nº 07289-2005-PA/TC, f. j. 4.
3 Asimismo, podemos también encontrar en la STC Exp. Nº 003-2004-AI/TC, en la que el Tribunal sostiene: “Es doctrina consolidada de este Colegiado que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no solo tiene una dimensión, por así decirlo, ‘judicial’, sino que se extiende también a sede ‘administrativa’. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fi n de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos”.
4 STC Exp. Nº 07289-2005-PA/TC, f. j. 5.
5 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.
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En el ámbito del Derecho Adminis-trativo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, dispone que el debido procedimiento administrativo com-prende el derecho de los adminis-trados a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Se observa, en este sentido que el principio del debido procedimiento, en realidad configura no solo un principio inhe-rente a todo procedimiento admi-nistrativo, sino que se trata de un derecho de los administrados que engloba a su vez hasta tres dere-chos, los cuales se individualizan de la siguiente forma: i) Derecho a exponer sus argumentos; ii) Dere-cho a ofrecer y producir pruebas; iii) Derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Cada uno de estos derechos tam-bién ha sido desagregado por la doctrina6 en varios otros derechos a efectos de desarrollar con claridad el contenido del derecho al debido procedimiento administrativo. De esta forma, con relación al dere-cho a exponer argumentos, debe señalarse que el mismo se refiere al derecho del administrado a ser oído por la autoridad a cargo del procedimiento a efectos de garan-tizar su derecho de defensa en sede administrativa. En tal sentido, com-prende los siguientes derechos: i) Derecho a la publicidad del procedimiento, así como de los
actuados en el mismo; ii) Opor-tunidad de que los administrados expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo; iii) Derecho a hacerse patrocinar por un letrado; iv) Derecho a impo-ner los recursos administrativos que sean pertinentes7.
De otro lado, respecto al derecho a ofrecer y producir pruebas resulta indispensable señalar que dicho derecho mantiene directa rela-ción con los principios del Dere-cho Administrativo denominados impulso de oficio y verdad mate-rial, regulados en la Ley del Pro-cedimiento Administrativo Gene-ral8, y en virtud de los cuales en el marco de un procedimiento admi-nistrativo la actividad probatoria no es exclusiva de los administrados que son parte del procedimiento, sino que vincula también a la admi-nistración, pudiendo afirmarse que es esta última quien tiene la carga de la prueba. En la medida en que la Ley Nº 27444 ha establecido como parte del contenido del debido pro-cedimiento el derecho a ofrecer y producir pruebas, debe señalarse que su contenido es el siguiente: i) Derecho a que toda prueba razo-nablemente propuesta sea produ-cida en el ámbito del procedimiento; ii) Derecho a que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión; iii) Dere-cho a controlar la producción de la prueba hecha por la administración;
iv) Derecho a que se apliquen los principios de carga de la prueba específicos para el ámbito del pro-cedimiento administrativo.
El debido proceso implica también un conjunto de garantías constitu-cionales que se pueden perfilar a través de identificar las cuatro eta-pas esenciales de un proceso: acu-sación, defensa, prueba y senten-cia, que se traducen en otros tantos derechos que enunciativamente a continuación se plantean en la Ley Nº 27444, Ley del Procedi-miento Administrativo General, en el artículo IV del Título Prelimi-nar establece que el debido proce-dimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento adminis-trativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofre-cer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”9.
El Tribunal Constitucional ha rei-terado en la STC Exp. N° 03891-2011-PA/TC (fundamento 12) que, en general, “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139, inciso 3, de la Constitución, aplicable no solo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garan-tías, requisitos y normas de orden
6 HUAPAYA TAPIA, Ramón. “¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-ral?”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 141, Gaceta Jurídica, Lima, agosto de 2005, p. 2.
7 Resolución de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil Nº 001-2012-SERVIR/TSC, que establece precedentes administrativos de observancia obligatoria relativos a la aplicación del principio del debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y el derecho de defensa en el marco del régimen laboral del D. Leg. Nº 276 y su Reglamento aprobado por D.S. Nº 005-90-PCM. 8 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectar-los”. En ese escenario, en cuanto al derecho de defensa cabe men-cionar que este constituye un dere-cho fundamental de naturaleza pro-cesal que conforma tal ámbito del debido proceso y se proyecta como un “principio de interdicción” de cualquier situación de indefensión y como un “principio de contradic-ción” de los actos procesales que pudieran potencialmente repercu-tir en la situación jurídica de las partes, sea en un proceso judicial o procedimiento administrativo10. Conforme a la jurisprudencia pre-cedentemente mencionada –el Tri-bunal Constitucional– ha señalado entonces, que el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estric-tamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Dere-chos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garan-tías del debido proceso legal, en los
términos del artículo 8 de la Con-vención Americana”11.
Es así que, entendido como un derecho constitucionalmente reco-nocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impug-nar las decisiones de la adminis-tración, bien mediante los meca-nismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el conten-cioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administra-ción converge con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del pro-pio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de la administración12.
II. TEORÍA DE LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Base constitucional: El
dere-cho de petición
1.1. Reconocimiento y antece- dentes
Desde una perspectiva histórico-doctrinaria, el derecho de petición se concibe como una solicitud de obtención de una decisión gracia-ble, por lo tanto, sujeta a la discre-cionalidad de un órgano competente
de la Administración Pública. En ese sentido, el derecho de petición se agota con su solo ejercicio; la autoridad pública solo se encuen-tra obligada a acusar recibo y dar respuesta oportuna a la solicitud planteada13.
Es importante precisar que desde su primigenia aparición en el Bill of Rights inglés de 1689, en la pri-mera enmienda de la Constitución de los EE.UU y en la Constitución francesa de 1791, el derecho de petición ha sido configurado como una facultad constitucional que se ejerce individual o colectivamente y que no se encuentra vinculada con la existencia en sí de un dere-cho subjetivo o de un interés legí-timo que necesariamente origina la petición14. Asimismo, en la doc-trina se admite que el derecho de petición es de dos clases: el cho de petición simple y el dere-cho de petición calificado15. El pri-mero –tales los casos aludidos de la petición cívica, informativa y con-sultiva16– bien como instrumento de participación ciudadana y muy cerca de la libertad de expresión u opinión, se refiere a la formulación de denuncias sobre irregularidades administrativas, alguna iniciativa, quejas, súplicas u otras manifes-taciones en las que no se encuen-tre en juego un derecho subjetivo o interés legítimo directo del peti-cionante, y en las que, en todo caso, la decisión de la autoridad tenga un
10 STC Exp. N° 08605-2005-PA/TC, f. j. 14.
11 SSTC Exps. Nºs 02050-2002-AA/TC y 02192-2004-AA/TC. 12 STC Exp. Nº 03741-2004-AA/TC, f. j. 2.
13 LUNA CERVANTES, Eduardo. “El derecho de petición”. En: La Constitución comentada. Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, diciembre de 2005, p. 195. 14 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC.
15 STC Exp. Nº 0941-2001-AA/TC.
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amplísimo margen de discreciona-lidad o sea graciable17. No obstante, el denominado derecho de petición calificado implica –tales los casos aludidos de la petición gracial y subjetiva– la adopción de un acto o decisión concretos por parte de la autoridad, basado en la solicitud o reclamo planteados por el peticio-nante. Inversamente a lo que ocu-rre con el anterior, lo que resuelva la autoridad tendrá consecuencias sobre algún derecho subjetivo o interés legítimo del actor18. A pesar que la doctrina no es pacífica res-pecto a la obligación de la autori-dad de dar respuesta a la petición, y, por tanto, el derecho del peticio-nante a recibirla, cualquiera que sea el tipo de petición formulado, lo cierto es que “(…) Tal derecho de respuesta –independientemente del contenido de ella–, en un tér-mino razonable, resulta obligado en un régimen republicano, donde las autoridades son responsables ante la comunidad, y esta es fuente del poder de aquellos(...)” . En cual-quier caso, el derecho de petición no implica, a su vez, el derecho de obtener necesariamente una res-puesta favorable19.
1.2. Naturaleza
Conforme a lo anteriormente expuesto, bajo el análisis del Tri-bunal Constitucional, el derecho de petición se constituye así en
un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacio-narse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho20. En ese sentido, todo cuerpo político que se manifieste de ser democrático, deberá establecer la posibilidad de la participación y decisión de los ciudadanos en la cosa pública, así como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean estos particulares o colec-tivos en su relación con la Admi-nistración Pública21. Por tanto, podemos constatar que en deter-minados ámbitos, como los refe-ridos a las peticiones individuales o colectivas que buscan el recono-cimiento por parte de la Adminis-tración Pública de un derecho sub-jetivo, o en las cuales se solicite información o se formulen consul-tas, o que se solicite un acto gra-ciable de la autoridad competente, el derecho en mención se consti-tuirá en un medio ordinario para su efectiva realización; sin embargo, en aquel ámbito en el cual existan mecanismos o recursos estableci-dos por una normativa específica para el ejercicio o tutela de un dere-cho subjetivo, tales como la acción penal privada o la acción civil ante órgano jurisdiccional, entre otros, se constituirá en un medio residual, que podrá cubrir ámbitos no toma-dos en consideración22.
Es así que, el citado Tribunal Cons-titucional ha señalado que el dere-cho de petición tiene dos aspectos que aparecen de su propia natura-leza y por la especial configura-ción que le ha dado la Constituconfigura-ción al reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cual-quier persona para formular pedi-dos a la autoridad, y el segundo, irremediablemente unido al ante-rior, que es el que se refiere a reci-bir una respuesta del impetrado, respuesta que, de conformidad con lo previsto por la Constitución, debe necesariamente hacerse por escrito y dentro del plazo que la ley establezca23.
Asimismo, el derecho de petición, como sucede con todo derecho subjetivo, supone la concurren-cia de un conjunto de elemen-tos que le dan su configuración, entre ellos, la legitimación de los sujetos: el activo, por un lado, que puede ser cualquier persona, nacional o extranjero, dado que se trata de un derecho uti cives; y, de otro lado, el sujeto pasivo o destinatario, que son las enti-dades públicas y, en general, los funcionarios que las representen con autoridad. También, implica un conjunto de obligaciones y mandatos explícitos o implícitos para la autoridad, entre los que se puede identificar los siguientes24:
17 Ídem.
18 STC Exp. Nº 00941-2001-AA/TC.
19 SAGÜÉS, Néstor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional. Tomo 2, Astrea, Buenos Aires, 1993, p. 164. Citado por el TC en la STC Exp. Nº 00941-2001-AA/TC. 20 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC. 21 Ídem. 22 STC Exp. Nº 01042-2002-AA/TC. 23 STC Exp. Nº 00941-2001-AA/TC. 24 Ídem.
i. Obligaciones que se configuran para el destinatario respecto a la primera cara del derecho anali-zado: a) facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de petición sin trabas innecesarias, y b) abstenerse de cualquier acto que pueda signi-ficar una sanción al peticionante por el solo hecho de ejercer un derecho.
ii. Obligaciones que se configu-ran para el destinatario respecto de la segunda cara del dere-cho bajo análisis: a) admisión del escrito en el cual la petición se expresa; b) exteriorizar el hecho de la recepción de la peti-ción; c) dar el curso que corres-ponda a la petición; d) resolver la petición con la motivación correspondiente, y e) comu-nicar al peticionante lo que se hubiese resuelto con relación a su pedido.
Ahora bien, la incidencia del derecho de petición en el marco del Derecho Administrativo, a través de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administra-tivo General, se encargó de desa-rrollar los alcances del inciso 20) del artículo 2 de la Constitución, bajo una entidad y representación jurídica en donde el contenido y la extensión conceptual difieren grandemente de la matriz origi-nal. En dicho instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco ámbitos de operatividad del dere-cho de petición, los cuales han sido expuestos por el Tribunal Constitucional25:
ÁMBITOS DE
APLICACIÓN CONTENIDO DEL DERECHO DE PETICIÓN
La petición gracial
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo. Esta modalidad es stricto sensu la que originó el establecimiento del derecho de petición, en razón de que la petición no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gra-cia administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para la obtención de un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 112 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulación de nuevas políticas, la modificación o derogación de disposiciones, la creación o mejoramiento de la infraestructura, el acrecentamiento o modernización de los servicios públicos, la realización de actividades, etc.
La petición subjetiva
Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es de-cir, conlleva a la admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un determinado tipo de prestación o comportamiento. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 107 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener la constitución, declaración, reconocimiento u otorgamiento de un derecho, así como a alcanzar la constatación de un hecho de relevancia administrativa, el ejer-cicio de una facultad, o la formulación de una legítima oposición o contradicción a una decisión administrativa.
Como manifestación jurídica, la petición subjetiva puede pluralmente consumarse en el reconocimiento de una pretensión, en donde el beneficiado podrá en el futuro exigir a terceros el cumplimiento de un deber y obtener del Estado la ejecución de una sanción contra quien lo incumpla; como expresión de señorío se obtiene el albedrío para optar entre la ejecución o no ejecución de una acción; como expresión de un poder privativo se puede crear, modificar o extinguir facultades u obligaciones mediante el ejercicio de la autonomía de la voluntad.
La petición cívica
Es aquella que se encuentra referida a la representación de un grupo indetermi-nado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la protección y promoción del bien común y el interés público.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 108 de la Ley N° 27444 está destinada a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstáculos normativos o viciosas prácticas administrativas que afectan el acceso ciudadano a las entidades, a su relación con los titulares o funcionarios con capacidad de decisión, etc. En puridad, sirven para exponer críticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y extensión del servicio administrativo.
La petición informativa
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 110 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener el suministro de datos estadísticos, dictáme-nes, resoluciodictáme-nes, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo.
La petición consultiva
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de un asesoramiento oficial en relación con una materia administrativa concreta, puntual y específica. En ese sentido, la petición prevista en el artículo 111 de la Ley N° 27444 está destinada a obtener una colaboración instructiva acerca de las funciones y competencias administrativas o sobre los alcances y contenidos de la normatividad o regla-mentos técnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cual-quier resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación administración-administrado.
ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016 2. La facultad de contradicción
en el Derecho Administrativo Al tratar los derechos de orden administrativo de los particulares señalamos como una categoría de ellos los derechos de los adminis-trados a la legalidad de los actos de la Administración, es decir, pensa-mos que los administrados tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los órganos competentes, de acuerdo con las formalidades lega-les, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que estas señalen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Esto quiere decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de dere-chos, como son el derecho a la competencia, el derecho a la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho al fin pres-crito por la ley26. Ahora bien, en el Derecho Administrativo peruano, “(…) el procedimiento seguido para sustanciar y decidir la contro-versia iniciada por la interposición de cualquier recurso administra-tivo corresponde a la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa, por cuanto siempre debe abrirse un debate para analizar dete-nidamente los extremos del con-tradictorio y resolverse conforme a derecho. Esa evaluación previa, demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y decisión den-tro de un cauce de sustanciación
que denominamos procedimiento recursal (…)”27.
La facultad de contradicción en el Derecho Administrativo se encuen-tra regulada en el artículo 206 de la Ley N° 27444 –Ley del Procedi-miento Administrativo General–, el cual señala:
“(…) Artículo 206.- Facultad de contradicción
206.1 Conforme a lo seña-lado en el Artículo 108, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradic-ción en la vía administrativa mediante los recursos adminis-trativos señalados en el artículo siguiente.
206.2 Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los intere-sados para su consideración en el acto que ponga fin al proce-dimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo. 206.3 No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los
confirmatorios de actos consen-tidos por no haber sido recurri-dos en tiempo y forma (…)”. En ese sentido, debe señalarse que los recursos administrativos no deben ser entendidos por los ope-radores como un derecho del par-ticular o un privilegio de la Adminis-tración; sino como un instrumento para garantizar que la finalidad de la actuación administrativa, que es lograr el cumplimiento estricto de la ley, no quede desairada28. Por tanto, este recurso administrativo es una petición del sujeto recurrente a la Administración, entonces se trata de una petición de dictado de un acto administrativo mediante el cual se revoque, modifique o susti-tuya otro acto anterior de la misma naturaleza que ha lesionado al recu-rrente29. Finalmente, constataremos en nuestro trabajo que el recurso administrativo se definirá como la manifestación de voluntad unila-teral y recepticia, emanada de un sujeto debidamente legitimado que se considera lesionado por un acto administrativo cuyo contenido con-siste en la petición, dirigida a la administración en tiempo oportuno, de que se dicte un nuevo acto admi-nistrativo revocatorio, anulatorio, modificatorio o sustitutivo, y en el caso del Derecho peruano también suspensivo de los efectos, de aquel anterior que se entiende lesivo30. En el mismo orden de ideas, pode-mos decir que al mencionar los medios impugnatorios en el Dere-cho Administrativo, hacemos
26 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. 40ª edición, Editorial Porrúa, México D.F., 2000, p. 434.
27 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 4ª edición, Editorial Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 549. 28 Resolución Nº 0083-2006/TDC-INDECOPI.
29 CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano y uruguayo”. En: Revista de la Facultad de Derecho de la PUCP. Nº 67, Lima, 2011, pp. 383 y 384.
referencia a los recursos adminis-trativos. Los recursos administra-tivos en un sentido amplio31 serían los remedios o medios de protec-ción del individuo para impugnar los actos –lato sensu– y hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la Administración32. Asimismo, los recursos administrativos deben su existencia al “(…) lógico ofreci-miento a los administrados de posi-bilidades defensivas ante eventua-les violaciones de sus derechos o atentados a sus intereses por parte de la Administración. La Adminis-tración tiene también la ocasión así de revisar sus conductas, rec-tificando las desviaciones en que pueda haber incurrido frente a lo dispuesto por el ordenamiento jurí-dico o simplemente, sin que haya producido ilegalidad, adoptando una nueva decisión más razona-bles (…)”33. Como ejemplo, tene-mos el artículo 207 y siguientes de la citada Ley Nº 27444, los cuales precisan:
“(…) Artículo 207.- Recursos administrativos
207.1 Los recursos administra-tivos son: a) Recurso de recon-sideración; b) Recurso de apela-ción; c) Recurso de revisión. 207.2 El término para la inter-posición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días (…)”.
El recurso administrativo en el artículo 207 de la Ley Nº 27444, es definida entonces como la mani-festación de voluntad unilateral y recepticia del administrado por la cual dentro de un procedimiento iniciado contesta una decisión de la Administración que le causa agra-vio, exigiéndole revisar tal pronun-ciamiento, a fin de alcanzar su revo-cación o modificatoria34.
Asimismo, en cuanto al artículo 207.2 de la Ley N º 27444, del Pro-cedimiento Administrativo Gene-ral, establece que35: “(…) El tér-mino para la interposición de los recursos [impugnatorios] es de quince (15) días perentorios (...)”. Además, en relación al inicio del cómputo de los plazos, el artículo 133.1 de la referida ley dispone que: “(…) El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se prac-tique la notificación o la publica-ción del acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea nece-sario efectuar publicaciones suce-sivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última (…)”. También, en cuanto al transcurso de dicho plazo, el artículo 134.1 del citado dispositivo legal esta-blece que “(…) Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no labo-rables del servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional (…)”.
De una interpretación sistemá-tica, el Tribunal Constitucional en cuanto al plazo de interposi-ción de los recursos administrati-vos señala: “(…) se desprende que el plazo prescrito para la presenta-ción de un recurso administrativo empieza a computarse, como regla general, a partir del día siguiente hábil de ocurrida la notificación –o, de ser el caso, a partir de haberse saneado una notificación defec-tuosa, en los supuestos contem-plados en el artículo 27 de la Ley Nº 27444–, debiéndose enten-der que se trata de días “hábiles administrativos”, es decir, aque-llos días en que las dependencias de la Administración Pública prestan atención al público de manera efec-tiva, razón por la cual se excluyen los días sábados, domingos, feria-dos y los declaraferia-dos no laborables para el sector público de manera oficial por el Poder Ejecutivo. Ello significa que cuando los plazos se computan en días, se elimina del referido cálculo el día de la notifi-cación, sea este hábil o inhábil, que-dando facultados los administrados para interponer recursos impugna-torios desde el día hábil siguiente de ser notificados (…)”36.
Ahora bien, en cuanto a los tipos de recursos administrativos, tenemos el artículo 208 , 209 y 2010, de la Ley Nº 27444, los cuales precisan lo siguiente:
“(…) Artículo 208.- Recurso de reconsideración.- El recurso de
31 CANOSA, Armando. Los recursos administrativos. Ábaco, Buenos Aires, 1996, p. 59. 32 Ibídem, p. 66.
33 MARTIN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Aranzadi, Navarra, 2005, pp. 309 y 310.
34 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 610. 35 STC Exp. Nº 03799-2006-PA/TC.
ACTUALIDAD JURÍDICA Nº 270 • MAYO 2016
reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sus-tentarse en nueva prueba. En los casos de actos administra-tivos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejer-cicio del recurso de apelación (…)”.
Este recurso de reconsideración es el que se presenta ante el mismo órgano que dictó un acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Precisa-mente por dirigirse el recurso a la misma autoridad que dictó el acto impugnado, la cual normalmente habrá de ratificar su postura. Para algunos autores “reconsiderar” es no solo “reexaminar,” sino espe-cíficamente “reexaminar atenta-mente,” por el origen etimológico de la palabra. Sin embargo, el uso vulgar del vocablo lo aproxima más a un ruego de que el funcio-nario “reexamine con benevolen-cia;” en suma, un recurso gracia-ble37. Asimismo, el fundamento de este recurso radica en permitir que la misma autoridad que cono-ció el procedimiento, revise nue-vamente el caso y pueda corregir sus equivocaciones de criterio o análisis38. Finalmente, este recurso es denominado de reposición en
la doctrina española, y gracioso entre los autores franceses, o sea, la solicitud dirigida al propio autor del acto, para que lo revoque o reforme. Claro está que la autori-dad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada39.
“(…) Artículo 209.- Recurso de apelación.- El recurso de ape-lación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expi-dió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico (…)”.
Este recurso tiene como finali-dad que el órgano jerárquicamente superior al emisor de la decisión impugnada revise y modifique la resolución del subalterno. Es así que, se busca tener un segundo parecer jurídico de la Administra-ción sobre los mismos hechos y evi-dencias40. Asimismo, en la doctrina es conceptualmente denominado “recurso jerárquico”, el cual sería todo medio jurídico para impugnar un acto ante un superior jerárquico del órgano que dictó el acto41. Artículo 210.- Recurso de revi-sión.- Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una ter-cera instancia de competencia
nacional, si las dos instancias ante-riores fueron resueltas por auto-ridades que no son de competen-cia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico (…)”.
Este recurso, es el medio impugna-tivo excepcional procedente contra actos administrativos firmes ema-nados de las entidades descentrali-zadas del poder, que es interpuesto ante una tercera autoridad guber-nativa encargada de su tutela, para que con criterio unificador revo-que, modifique o sustituya el acto administrativo recurrido. Además, su interposición no es opcional sino constituye un recurso indispensa-ble para agotar la vía, cuando nos encontramos ante una estructura descentralizada sujeta aún a tutela estatal42.
De lo anteriormente señalado, podemos constatar que el recurso es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento adminis-trativo que se dirige a obtener, del órgano emisor del acto, el supe-rior jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado43 . Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se trata de un acto de impugna-ción de un acto o reglamento admi-nistrativo anterior, que da lugar a
37 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 4, 8ª edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2004, p. IX-2. 38 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 618.
39 LARES MARTÍNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Cursos de Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Vene-zuela. 4ª edición, Caracas, 1978, p. 627.
40 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 623. 41 GORDILLO, Agustín. Ob. cit., p. X-I. 42 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 627.
un nuevo procedimiento que posee carácter administrativo, desde el punto de vista material. Esto es así porque su resolución se canaliza a través de la emisión de un nuevo acto que traduce la función administra-tiva (en sentido material u objetivo) por parte de un órgano del Estado44. Además, la vía administrativa pre-via de recurso es admisible en nues-tro Derecho, siempre que obedezca a ‘razonables finalidades de protec-ción de bienes e intereses constitu-cionalmente protegidos’ y que no supongan un obstáculo carente de ‘razonabilidad y proporcionalidad’ respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador”45. Es importante mencionar que en la doctrina y legislación compa-rada se consignan como elemen-tos fundamentales de todo recurso administrativo46:
i. La voluntad de recurrir y su exteriorización documental; ii. Indicación de la decisión
contestada;
iii. Fundamentación de la contro-versia. Lo cual de ordinario se cumple incorporando al escrito del recurso las razones para la discrepancia; no obstante, tam-bién el administrado puede reser-varse la oportunidad para hacerlo durante la secuencia del procedi-miento recursal o incluso habién-dolo consignado en el recurso, puede mejorarla después , siendo su derecho fundamentar su posi-ción mientras el asunto esté pen-diente de decisión;
iv. Finalmente, la constitución del domicilio.
En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, esta se trata esencialmente de una declara-ción de voluntad del particular que produce efectos jurídicos respecto de la Administración y las demás personas legitimadas en el procedi-miento, es evidente que el recurso administrativo es un acto jurídico y no un derecho. Entonces, no debe confundirse el derecho de recurrir que es emanación conjunta del dere-cho de peticionar a las autoridades y de la garantía de la defensa trasla-dada al plano administrativo, con su manifestación concretada en el acto por el cual se recurre. Este último es el recurso, siendo su verdadera naturaleza la de un acto de Derecho Público. Desde otro punto de vista, se ha sostenido que el recurso cons-tituye también un medio de defensa del administrado atribuyendo al recurso administrativo una natura-leza jurídica afín con las corrientes procesalistas. Pero no obstante que el recurso administrativo cumple también esa función instrumental, su esencia o naturaleza jurídica es la de un acto jurídico de Derecho Público y por tal causa el derecho positivo ha reglamentado, en los distintos paí-ses, los recaudos formales y sustan-ciales inherentes a la interposición de esa declaración de voluntad del particular o administrado47.
“Artículo 212.- Acto firme
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos
administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto (…)”.
Conforme a este artículo, una vez vencidos los plazos que tienen los administrados para interponer los recursos impugnativos de recon-sideración, apelación o revisión, estos pierden el derecho a articu-larlos, quedando firme así el acto administrativo, al no haber sido cuestionado dentro de los plazos establecidos para dicho fin48, por tanto si el impugnante presentó su recurso de reconsideración en forma extemporánea , habrá per-dido su derecho a articular el recurso de apelación que hubiese podido corresponder, aun cuando este último recurso se hubiese interpuesto dentro del plazo exi-gido por la norma.
CONCLUSIONES
El derecho de petición se concibe como una solicitud de obtención de una decisión graciable, por lo tanto, sujeta a la discrecionalidad de un órgano competente de la Adminis-tración Pública. En ese sentido, el derecho de petición se agota con su solo ejercicio por lo que la autori-dad pública solo se encuentra obli-gada a acusar recibo y dar respuesta oportuna a la solicitud planteada. El recurso administrativo se trata de un acto de impugnación de un acto o reglamento administrativo anterior que da lugar a un nuevo procedimiento que posee carácter administrativo.
44 GARRIDO FALLA, Fernando. Régimen de impugnación de los actos administrativos. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1956, p. 288. 45 PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Ariel, Barcelona, 2003, p. 1089.
46 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 611.
47 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª edición actualizada, LexisNexis, Buenos Aires, p. 591. 48 Resolución Nº 00731-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 10.
