La sustentabilidad financiera ante los avatares de la reforma
previsional argentina
Carlos Grushka
Seminario Internacional Seguridad Social para Adultos Mayores en América Latina y el Caribe: Estrategias, Desafíos y Potenciales para una Protección Integral
Lima, Perú, 30 noviembre-1 diciembre, 2009
Contenido
Relevancia del sistema previsional:
gasto, cobertura y reducción de pobreza
El financiamiento con una visión de más largo plazo
El proceso reciente de reformas
Perspectivas: logros y limitaciones
La relevancia del gasto previsional
Argentina 1980-2006
Fuente: Cetrángolo y Grushka (2008).
GASTO PÚBLICO PREVISIONAL CONSOLIDADO
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007
En % del Gasto público social En % del Gasto Total
En % del PIB
La relevancia de la cobertura previsional:
reducir la pobreza en la vejez
Condición de pobreza según cobertura previsional Aglomerados urbanos EPH, 2° semestre de 2006
0%
3%
6%
9%
12%
15%
18%
21%
24%
27%
Indigencia Pobreza
Sin cobertura Total de pob. 65+
Con cobertura
Fuente: Grushka (2007) sobre datos de EPH.
Los beneficios previsionales reducen la pobreza en la vejez 30 p.p.
% bajo línea de pobreza en aglomerados urbanos EPH
0 10 20 30 40 50 60
2003_2 2004_1 2004_2 2005_1 2005_2 2006_1 2006_2
Población total
Población 65+
65+ sin considerar beneficios SS
Fuente: Grushka (2007) sobre datos de EPH.
La cobertura previsional de los adultos mayores
COBERTURA PREVISIONAL DE MAYORES DE 65 AÑOS (%)
60 65 70 75 80 85 90 95 100
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CONJ.-OCUP CONJUNTA INDIVIDUAL
TOTAL AGLOMERADOS URBANOS EPH, MAYO / 1er SEMESTRE
Reforma Previsional
Fuente: Cetrángolo y Grushka (2008).
Deterioro de la situación
previsional en edades activas
Empleo no registrado. Asalariados sin descuento jubilatorio. Total aglomerados urbanos EPH
0 10 20 30 40 50 60
Oct-94 May-95 Oct-95 May-96 Oct-96 May-97 Oct-97 May-98 Oct-98 May-99 Oct-99 May-00 Oct-00 May-01 Oct-01 May-02 Oct-02 May-03 II-03 I-04 II-04 I-05 II-05 I-06 II-06 I-07 II-07 I-08
%
EPH puntual
(>18 años)
EPH continua
(> 14 años)
La cobertura del programa de jubilaciones (% sobre la PEA)
Fuente: Lovuolo (2007) en base a Arza (2004).
El sistema previsional argentino
Prestaciones y financiamiento, 1944-2006
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
- en porcentaje del PIB -
Gastos Cargas sobre el salario para la previsión social Excedente
Déficit
Fuente: Cetrángolo y Grushka (2008).
Proporción del gasto previsional
financiado con recursos contributivos
Fuente: Moreno (2007).
0%
50%
100%
150%
200%
250%
300%
350%
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Gasto financiado por aportes y contribuciones
Dieguez y Petrecolla (1977) SSS
Schultess (1990) ANSES (2007)
Necesidad de reformular el sistema previsional argentino
• La reforma de 1994 comprometió la solvencia fiscal de corto plazo, que se vio agravada por otras circunstancias y políticas específicas
• La creciente informalidad laboral tornó
insatisfactorio cualquier sistema meramente contributivo
• Era necesario replantear el sistema para proveer seguridad económica a los adultos mayores en forma eficiente, sin generar demandas excesivas sobre las finanzas públicas
El proceso (?) de debates y reformas
Diagnóstico oficial (“Libro blanco de la previsión social”, Secretaría de Seguridad Social, 2003)
Principales ideas y propuestas alternativas
El camino elegido (2005-2007): extensión de cobertura y fortalecimiento régimen público
2008: Cierre del régimen de capitalización individual (AFJP)
2009: Asignación Universal por Hijo
Diagnóstico oficial (2003)
• Insatisfacción generalizada por el sistema previsional
• Necesidad de extender la cobertura previsional
• Necesidad de generar mayores recursos
“genuinos” para el régimen público
• Altos costos en el régimen de capitalización
• Necesidad de introducir mayor competencia en el régimen de capitalización
Principales ideas de la SSS (2003)
Beneficio básico para mayores de 70 años
Unificación del sistema previsional sin
“competencia” entre regímenes
Restablecer el 16% de contribuciones patronales sin topes salariales
Reemplazar PBU por un haber proporcional a los aportes realizados (“cuentas nocionales”)
Similares propuestas fueron planteadas tanto en ámbitos académicos como legislativos
Cambios en el SIJP 2005-2007
✲ Heterogéneo poder adquisitivo de prestaciones:
desde fines de 2001 hasta mediados de 2007 las mínimas aumentaron 297%, las que iban desde la mínima hasta $1000, sólo 55% y las superiores a
$1000, 41% (precios y salarios más de 100%)
✲ Los instrumentos normativos esenciales fueron dos leyes (jubilación anticipada y reforma
previsional -nuevo esquema de opción-) y tres decretos (Moratoria Previsional, aportes
personales y fondo de garantía)
Ley 24.476 y Decreto PEN Nº 1454/05 (Moratoria Previsional)
❚ 1,5 millones de casos con edad para jubilarse (60 años mujeres, 65 años hombres) que faltando
algunos o todos los años de aportes, los pueden cancelar con quitas y en 60 cuotas fijas
❚ El 85% serían mujeres, la edad promedio 71 años y al menos el 30% ya cuenta con otro beneficio
previsional
❚ El haber promedio neto (a junio de 2007) era de
$322 mensuales (mínimo de $530?)
❚ El costo fiscal neto de los nuevos jubilados ronda 1%
del PIB en 2007
Beneficios previsionales en Argentina, 1971-2007
Fuente: Moreno (2007).
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Miles de beneficios
Pensiones por fallecimiento Pensiones por vejez
Ley 25.944 (Jubilación Anticipada)
60 mil desempleados, con los años de
aportes requeridos pero faltando hasta 5 años de edad para adquirir derecho al
beneficio
Hasta alcanzar la edad legal requerida acceden a una prestación equivalente al 50% de la que les correspondería
Ley 26.222 (Reforma Previsional, nuevo esquema de opción, 2007)
❚ 1 millón de traspasos “automáticos” al régimen de Reparto de mujeres >50 y hombres >55 años, con saldos en la cuenta de capitalización individual <$20.000 ($7 mil millones)
❚ 200 mil transferencias (saldos por $3 mil millones) de
Regímenes Especiales: Docentes, científicos, diplomáticos, etc.
❚ 1 millón de afiliados con traspaso voluntario (puede cambiarse una vez cada cinco años) optaron por reparto (con vigencia enero 2008)
❚ Nuevos trabajadores: quienes al inicio de su vida laboral no opten de manera expresa por alguno de los dos regímenes, quedaron automáticamente en Reparto (700 mil por año)
Otras normas
❚ Dec. 22/07 (Aportes Personales)
Para los afiliados al régimen de Capitalización se restablecen los aportes al SIJP del 7% al 11%
de los ingresos, a partir de enero 2008
❚ Dec. 897/07 (Fondo de Garantía de Sustentabilidad, FGS)
Creación de un fondo con los ingresos por
traspasos automáticos y regímenes especiales más recursos propios de la ANSES
Los aportantes al SIJP
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Dic- 94
Dic- 95
Dic- 96
Dic- 97
Dic- 98
Dic- 99
Dic- 00
Dic- 01
Dic- 02
Dic- 03
Dic- 04
Dic- 05
Dic- 06
Dic- 07
Nov- 08
Indecisos Reparto Monotributo Capitalización
Distribución de los Aportantes al SIJP, 1994 - 2008
Fines de 2008 - Ley 26425: Sistema Integrado Previsional Argentino
❚ Se establece un Régimen Previsional Público unificado (SIPA)
❚ Se elimina el régimen de capitalización,
traspasando los fondos acumulados al FGS (US$ 25 mil millones)
❚ El régimen público se hace cargo del pago de los beneficios actuales y futuros (excepto RVP) con las reglas vigentes para el régimen de
reparto (PBU+PC+PAP)
Noviembre 2009 - Decreto 1602:
Asignación Universal por Hijo (AUH)
❚ Se incorpora un subsistema no contributivo de AUH para Protección Social, destinado a aquellos niños y adolescentes residentes, que no tengan otra asignación familiar y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal
❚ La financiación proviene de aportes y
contribuciones previsionales, tributos de
afectación especifica y rendimientos anuales del FGS
Perspectivas problemáticas
Extrema complejidad en contextos macroeconómicos y normativos inestables, con continuos cambios en las prácticas previsionales
Ley 26417 de movilidad (2008): índice “automático”
(en función de salarios y recaudación) sólo rige
“hacia adelante”
Incremento de demandas judiciales
Regímenes especiales (diferencias o privilegios?)
Regímenes subsidiados: Servicio doméstico, monotributistas
Otras limitaciones para evaluar
➲ Duplicidades en moratoria (400 mil pensionadas accedieron adicionalmente a su propia
jubilación), la población que adquiere cobertura es menor a la extensión de beneficios
➲ Baja participación de la población activa hace que las perspectivas a edades mayores sean poco optimistas
➲ “Superávit” de ANSES (incluido asignación
específica de tributos) y FGS (administración, resultados financieros y contabilización)
Perspectivas en síntesis
❚ Ingresos aumentan fuerte a partir de 2008 por mejoras salariales, empleo registrado y
transferencia de recaudación antes recibida por capitalización
❚ Egresos mantienen niveles históricos, con impacto atenuado por el menor valor de las prestaciones al incluir 2 millones de nuevos beneficios (moratoria)
❚ Las necesidades de financiamiento adicional se mantendrían en próximos años por debajo del 1% del PIB
Conclusiones
❚ La “heterodoxia” argentina genera una enorme complejidad normativa y conceptual que constituye un profundo desafío
❚ Entre 2005 y 2007 se introdujeron significativos cambios regulatorios y la cobertura previsional se elevó de manera extraordinaria con una “moratoria (no) contributiva”
❚ Durante 2008 se elimina el régimen de capitalización
(1994), traspasando los fondos acumulados al FGS, como reserva de un Sistema Previsional público unificado (SIPA)
❚ A partir de noviembre 2009 se incorpora una Asignación Universal por Hijo (no contributiva) para grupos
familiares desocupados o en la economía informal, con financiación previsional y de los rendimientos del FGS
Desafíos pendientes
• Implementar acuerdos de largo plazo sin tanta volatilidad en la economía política y en el marco normativo
• Diseñar un sistema de protección social unificado y
sustentable con objetivos y herramientas precisas, dado que los niveles de informalidad laboral le quitan sentido al
carácter predominantemente contributivo del sistema previsional
• Resulta muuuy difícil predecir el funcionamiento del SIPA en el largo plazo, armado como un modelo contributivo, con significativos recursos de Rentas Generales y del FGS y, a la vez, extendiendo su alcance hacia la universalidad
(asignaciones familiares y “moratoria”)
