LA PRESIDENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Jorge CardonaCatedrático de Derecho Internacional Público de la Universitat Jaume I. Presidente del Consejo Valenciano para el Debate sobre el Futuro de Europa.
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En mi opinión, los retos pendientes de la integración eu-ropea son muchos, pero, dado lo limitado del tiempo, van a permitirme que me fije en uno de los retos que estos días ha empezado a sonar con especial fuerza en el marco del debate sobre la Constitución Europea. Me refiero a la re-forma institucional y, más en concreto, a las propuestas so-bre una Presidencia de la Unión Europea, personificada por una presidencia estable del Consejo, junto a la elección por el Parlamento Europeo del Presidente de la Comisión (1).
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(1) La presente exposición fue realizada en Valencia el 13 de
diciem-bre de 2002. Un mes más tarde, en concreto el 14 de enero de 2003, se presentaba formalmente una propuesta franco-alemana en el sentido señalado en esta exposición. El texto escrito definitivo ha sido presenta-do con posterioridad, lo que ha permitipresenta-do que el comentario se realice sobre la propuesta franco-alemana, explícitamente apoyada por España, Italia y Reino Unido.
Como es bien sabido, la Unión Europea carece de una presidencia propiamente dicha. Cada Institución tiene su propia presidencia y, aunque tradicionalmente se utilice el término de presidente de la Unión para referirse al Estado que cada semestre detenta la presidencia del Consejo, en realidad dicho Estado no preside la Unión, sino sólo el Consejo.
Sólo en materia de Política Exterior y de Seguridad Co-mún se prevé, en el Art. 18.1 del TUE, que la Presidencia (del Consejo) asumirá la representación de la Unión. Si bien, no deja de ser curioso que sea precisamente en este ámbi-to —en el que la presidencia de una institución representa a toda la Unión y no sólo a esa institución—, donde también se prevé la existencia de una persona, distinta a esa presiden-cia, que sea quien ponga la cara a la Unión: el Secretario General del Consejo, Alto Representante de la PESC.
Así pues, en puridad jurídica debemos afirmar que, en la actualidad, no existe una Presidencia de la Unión (por mu-cho que el Estado que ostenta la presidencia del Consejo se dedique a crear páginas web donde se autocalifica de “Pre-sidencia del Unión”), sino que cada Institución tiene su pre-sidente. Esta situación se justifica por la estructura institu-cional propia de la Unión Europea, todavía hoy mucho más próxima a una Organización Internacional que a una estruc-tura estatal. Como es sabido, tradicionalmente se ha man-tenido que cada institución representa un interés: el Conse-jo, el interés de los Estados miembros; el Parlamento, el in-terés de los pueblos y la Comisión, el inin-terés general. De ahí
precisamente la composición de cada uno de ellos: miem-bros de los gobiernos, parlamentarios elegidos por sufragio universal y personas designadas a título individual en fun-ción de su independencia y de su competencia (al menos en teoría).
Partiendo de estos presupuestos, es en este marco en el que me gustaría reflexionar brevemente sobre la propuesta a que hacía referencia. Dicha propuesta (2) supone, en
sínte-sis, lo siguiente: la elección de un Presidente del Consejo elegido por mayoría cualificada, bien de entre los actuales Jefes de Estado o de Gobierno, bien de entre los ex-Jefes de Estado o de Gobierno, por un periodo largo de tiempo (cinco años o dos años y medio renovables) y con las funciones principalmente de presidir y moderar los trabajos del Conse-jo y representar a la Unión en las relaciones internacionales; la elección del presidente de la Comisión directamente por el Parlamento Europeo (con la ratificación del Consejo Eu-ropeo); y la conversión del Alto Representante de PESC en una nueva figura que asuma las funciones del actual Mister PESC y las del Comisario de Asuntos Exteriores, enmarcado dentro de la estructura del Consejo (y por tanto designado por él) pero con un estatuto especial en el seno de la Comi-sión en la que, aunque no formaría parte de la misma, sí participaría en sus trabajos.
En el reto de la integración europea, ¿cuáles son las re-percusiones de esta propuesta sobre la actual estructura _______________________________________________________
institucional de la Unión y su equilibrio interno? Aunque en principio podría parecer que no mucho, en mi opinión esta propuesta supone una alteración sustancial de la estructura institucional de alcance difícil de predecir. Y ello se manifes-tará en los intereses representados por cada una de las ins-tituciones; en el equilibrio entre las insins-tituciones; y, en defi-nitiva, en la “filosofía” de la construcción comunitaria. Veá-moslo.
1. La incidencia sobre los intereses representados por cada una de las Instituciones.
En mi opinión, tanto la naturaleza de los intereses repre-sentados por el Consejo como por la Comisión se verían al-terados con esta propuesta.
En relación con el Consejo, no cabe duda que en el seno de esta institución, formada por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, los intereses que pre-valecen son los de los Estados. Si bien es cierto que el inte-rés comunitario puede pesar en la adopción de posiciones de los miembros del Consejo, está claro que el interés pre-dominante en cada uno de ellos es el de su propio Estado.
Actualmente, la presidencia del Consejo detentada por un Estado durante un periodo de seis meses, permite que se incluya en sus trabajos alguno de los temas en que más interés tiene dicho Estado. Los acuerdos adoptados en el Consejo Europeo de Sevilla, en junio de 2002, por los que se decidió que los programas semestrales, elaborados bajo
la responsabilidad exclusiva de cada presidencia, serían sustituidos por programas anuales confeccionados conjun-tamente por dos presidencias, no impugna esta afirmación. Pero si la presidencia del Consejo la detenta una perso-na elegida por los miembros del Consejo y que, lógicamente no debe defender los intereses del Estado del que es nacio-nal sino los del Consejo en su conjunto, ¿cuál será la capa-cidad de influencia de los Estados pequeños para que se incluyan cuestiones para ellos importantes en la agenda de los trabajos del Consejo? ¿Cómo puede una persona repre-sentar el interés individual de 25 ó 30 Estados diferentes y con intereses contrapuestos? La lógica de una presidencia de esas características es intentar buscar el interés general de los Estados miembros, pero... ¿no es ese el interés que debe representar la Comisión?
En relación precisamente con la Comisión, la propuesta que analizamos introduce la novedad de que su presidente sea elegido por el Parlamento. ¿Cambia ello la naturaleza del interés que representa? En mi opinión sí. Un presidente de la Comisión elegido por el Parlamento Europeo tras las elecciones (y, en toda lógica, respondiendo al resultado glo-bal de las elecciones europeas) que tiene, además, enfrente a un presidente del Consejo que intenta coordinar el interés común de los Estados miembros, pasa a convertirse en el representante de la mayoría parlamentaria, lo que no nece-sariamente coincide con el interés comunitario que hasta ahora era buscado por un colegio de comisarios elegidos en función de su independencia y su competencia. El interés
comunitario, representado hasta ahora por la Comisión
co-mo interés distinto al interés de los pueblos, representado por el Parlamento, se diluye confundiéndose con éste. La “dependencia” del colegio de comisarios del Parlamento Eu-ropeo cambia el enfoque de su actuación.
Se podrá argumentar que ya en la actualidad el presi-dente de la Comisión y sus miembros deben someterse al voto del Parlamento Europeo, pero no es lo mismo un voto de investidura manteniendo un equilibrio en la designación con el Consejo, que pasar a ser el Parlamento Europeo el que designa en función de un programa electoral. En mi opinión, el carácter independiente de la Comisión se diluye.
2. La incidencia sobre el equilibrio entre las Instituciones. Si la propuesta que analizamos puede incidir sobre el
in-terés representado por cada institución, esa incidencia
puede ser muy superior sobre el equilibro entre las institu-ciones. Naturalmente, ese reequilibrio dependerá funda-mentalmente de los poderes que se le atribuyan a esa nue-va presidencia permanente del Consejo.
Si las funciones asignadas son exactamente las mismas que ahora (organización, coordinación, dirección e impulso de los trabajos del Consejo, conciliación de las posturas en-frentadas y representación de la Unión en sus relaciones ex-teriores), lógicamente la incidencia sobre el actual equilibrio interinstitucional será pequeña, aunque no inexistente. Sin lugar a dudas, el carácter permanente de la presidencia del
Consejo le llevará a intentar asumir mayor protagonismo en la “iniciativa” comunitaria. Iniciativa cuyo monopolio perde-rá la Comisión en el sector de los asuntos exteriores al fu-sionarse las funciones del comisario de asuntos exteriores y del Alto Representante de la PESC y que, previsiblemente, intentará ampliarse a otros sectores, ya sea por “contami-nación” de la dimensión exterior, ya sea por presión política. Si la Comisión ve alterado el principal de sus poderes, el poder de iniciativa, la alteración del actual equilibrio inter-institucional será evidente. Pero si, además, y como es pre-visible, los poderes de la presidencia del Consejo se aumen-tan, el “reequilibrio” a favor de un mayor peso del Consejo en el marco institucional único será evidente
3. La incidencia en la filosofía de la construcción comunitaria. Pudiera parecer de lo expuesto hasta ahora que mi posi-ción personal es contraria a la propuesta de una Presiden-cia de la Unión por alterar el actual orden comunitario. No es esa mi pretensión. En mi opinión, la propuesta de una presidencia permanente o semi-permanente del Consejo es, efectivamente, una alteración sustancial del marco institu-cional de la Unión, pero eso no significa que esté en contra del mismo. No es mi pretensión principal juzgar la altera-ción, sino señalarla e intentar analizar su contenido.
Hasta la fecha, la construcción europea se había basado en un proceso cuya estructura institucional se había man-tenido en lo esencial a lo largo de más de medio siglo, con
la única excepción del aumento de poderes, en el marco del proceso de adopción de decisiones, del Parlamento Euro-peo. Dicho aumento de poderes, iniciado en las modifica-ciones de 1970 y 1975, no ha dejado de producirse en to-das y cada una de las modificaciones siguientes. En mi opi-nión, de prosperar la propuesta franco-alemana que ha ser-vido de excusa para esta reflexión, más que de un aumento de poderes del Parlamento Europeo tendremos que hablar de una nueva estructura institucional de la Unión Europea. La dependencia de la Comisión respecto del Parlamento Eu-ropeo (que ahora ya no sólo la “controla”, sino que la desig-na directamente) diluye los poderes de aquélla y da un nue-vo protagonismo a éste.
Si en el origen del proceso comunitario la adopción de decisiones giraba en torno al diálogo Comisión-Consejo, al acuerdo entre el interés comunitario (Comisión) y el interés particular de los Estados (Consejo), ahora el protagonismo lo asume el denominado “interés de los pueblos” (represen-tado por el Parlamento) frente al “interés particular” (repre-sentado por el Consejo). Si hasta ahora el poder ejecutivo estaba dividido entre el Consejo y la Comisión, ahora, aun-que en principio pudiera parecer aun-que aun-queda igual, la situa-ción cambiaría radicalmente, al encontrarnos con un órgano cuyos miembros han sido designados por los parlamentos nacionales (el Consejo) frente a un órgano cuyos miembros han sido designados por el Parlamento Europeo (la Comi-sión). Es posible que este sistema funcione mejor. No lo sé. Lo que sí es seguro es que este sistema no es el que ha hecho avanzar el proceso comunitario, así como que la
ori-ginalidad del sistema comunitario, basado en una división de funciones entre instituciones que no respondían al tripar-tismo de Montesquieu habrá terminado. Tal vez, el principal reto de la integración sea precisamente ese: cambiar el modelo que hasta ahora se ha seguido por uno nuevo. Cambio que, sin ser revolucionario, sea al menos suficiente para reiniciar un camino agotado con la integración econó-mica.
