La administración de las regalías petroleras en Casanare y su impacto en el bienestar social 2000-2010

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(1)LA ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN CASANARE Y SU IMPACTO EN EL BIENESTAR SOCIAL. 2000-2010. JORGE LUIS CHACÓN1. 14 DE MARZO DE 2011 Resumen La llegada de las regalías petroleras al departamento colombiano de Casanare ha inundado de recursos la gobernación y alcaldías del departamento, alterando profundamente sus estructuras económicas y sociales. El adecuado manejo de estos recursos sentaría las bases para un crecimiento económico fuerte y sostenido, así como para una mejoría importante en el nivel de vida de los pobladores. El documento analiza indicadores de salud, educación e infraestructura. Por último, concluye que a pesar del enorme caudal de recursos por regalías, el departamento presenta pobres resultados en calidad y cobertura de educación básica y agua potable, mortalidad infantil y calidad de carreteras. De esta forma, sólo ha cumplido 1 de las 4 metas exigidas por el Decreto 1747 de 1995. Palabras clave: regalías, economía regional, enfermedad holandesa y desarrollo JEL: I38, R11. 1. Estudiante de economía de la Universidad de los Andes. Agradezco los comentarios y sugerencias realizadas por Raúl Castro, Adriana Camacho, Germán Machado, Paula Beltrán y mis compañeros de la clase Memoria de Grado. Todo error en el documento que persista es de mi entera responsabilidad y no compromete de ninguna manera la posición de la Universidad de Los Andes. Jl.chacon75@uniandes.edu.co. 1.

(2) INTRODUCCIÓN La explotación petrolera en Colombia ha crecido de forma importante en los últimos años, producto de la mejoría en la seguridad pública del país, el aumento de los precios WTI2 y la mejoría de las condiciones legales para la exploración y producción de crudo (Hernández, 2004). Los principales yacimientos petroleros en Colombia están ubicados en Barrancabermeja (La Cira, Infantas y Llanito), Arauca (Caño Limón) y Casanare (Cusiana y Cupiagua). Aparte de estos, hay yacimientos en Antioquia, Huila, Tolima, Boyacá, Putumayo y Norte de Santander. Los recursos generados por la explotación de grandes pozos petroleros han afectado de forma significativa la estructura económica de los departamentos productores. Si estos son tradicionalmente agrícolas, poco industrializados y de escaso desarrollo económico y social (sobre el estándar nacional) como lo es Casanare, se puede prever una intensa reorganización del aparato productor local con efectos contrapuestos (Sánchez, Martínez, Mejía, 2005). Por un lado, podemos apreciar los efectos positivos en la dinamización de la economía y de las condiciones macroeconómicas y fiscales del departamento, así como en el crecimiento del consumo de bienes no exportables (Gaviria, Zapata, González; 2002). Por el otro, el caudal de recursos petroleros, junto a una deficiente administración de estos, tiende a generar actos de corrupción, clientelismo y desperdicio. Según algunos críticos, los recursos petroleros también han motivado las extorsiones, secuestros y las luchas por tierra (Davy, McPhail, Sandoval; 1999). El presente documento realiza una evaluación del efecto que los recursos girados por concepto de regalías petroleras han tenido en el bienestar social de la población casanareña en el periodo comprendido del 2000 al 2010, medido en términos de inversión social per cápita por municipios y departamento. Este trabajo actualiza y complementa un trabajo similar hecho en el 2005 por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes3, así como un estudio realizado por Fedesarrollo en el. 2. West Texas Intermediate. Es la referencia para el crudo tranzado en la bolsa de Nueva York.. 3. Sánchez, F., Martínez, M., Mejía, C. “La estructura económica actual del Casanare y posibilidades futuras de crecimiento y competitividad.” Tomo 1. DOCUMENTO CEDE 2005-24. ABRIL DE 2005. 2.

(3) 20024. De igual forma el trabajo expone resultados actualizados sobre el impacto social de las inversiones hechas con recursos de las regalías petroleras, ofreciéndole al lector nuevas herramientas para analizar con mayor detenimiento la modificación a la ley de regalías hecho en el 2010. Este trabajo investiga el tema de las regalías en Casanare desde dos líneas metodológicas: aproximación teórica y estadística. La primera de ellas, contempla a Casanare como una entidad autónoma e independiente, más que como una división política del país, caracterizada por la presencia de enormes ingresos monetarios producto de la explotación de un recurso natural intensivo en capital físico. En este sentido, es posible hacer una aproximación teórica desde los estudios relativos a la explotación de recursos y el crecimiento económico. La segunda línea metodológica, ofrece una visión mucho más particular al caso del Casanare. Revisa la literatura y los estudios concernientes al impacto de las regalías en la economía regional y el bienestar social de la población, y encuentra que han sido hechos bajo una perspectiva técnica y estadística, (Davy, McPhail, Sandoval; 1999). (Sánchez, Martínez, Mejía, 2005), (Gaviria, Zapata, González; 2002), dejando a un lado las posibles construcciones teóricas particulares a un caso como este. La primera parte del trabajo describe los aspectos generales de la economía departamental y explica el concepto de regalías petroleras, incluyendo una mención a aquellos organismos públicos responsables de su recaudación, giro y gestión. La segunda parte muestra el histórico de las regalías giradas al departamento y a los municipios, así como dos análisis: el de correlación entre regalías presupuestadas e inversión social presupuestadas y un estudio descriptivo de la evolución de tres de los principales indicadores sociales del departamento: educación, salud e infraestructura. Los indicadores se comparan con los correspondientes a nivel nacional y con los exigidos por la Ley colombiana para entidades territoriales receptoras de regalías. Por último, se presentan las conclusiones de los análisis hechos los índices de salud de la población; mortalidad infantil; cobertura y calidad de la educación básica; red primaria de carreteras, kilómetros pavimentados y cobertura y calidad de acueducto y alcantarillado.. 4. Gaviria. A, Gonzalo, J. González, A. “Petróleo y Región: el caso de Casanare”. En: Cuadernos de Fedesarrollo N. 8. 2002.. 3.

(4) REVISIÓN DE LITARATURA La literatura económica referida al tema de los recursos naturales y desarrollo económico es abundante. En las últimas décadas (principalmente desde los setenta) diversas teorías revisionistas han tomado fuerza, trayendo a debate críticas muy fuertes sobre la relación causal entre recursos naturales y desarrollo económico. Entre estas, hay varias que hablan de la maldición de los recursos (Sachs and Warner, 1999), para explicar por qué muchas de las regiones que dependen en gran parte de los recursos naturales no renovables crecen a bajas tasas en el largo plazo. Esta teoría afirma que los booms en los ingresos producto de la explotación de los recursos naturales aumentan de sobremanera el presupuesto estatal, facilitando la importación de bienes foráneos (sean extranjeros o de otras regiones en un mismo país) y generando pérdidas de competitividad regionales. Esto se traduce en un deterioro de los términos de intercambio y la caída de las exportaciones no tradicionales, una forma clásica de enfermedad holandesa. Si bien algunos autores (Lederman y Maloney, 2006) concuerdan con esta línea revisionista, no comparten la idea de la maldición de los recursos, en la medida en que consideran que el desarrollo económico es explicado también por variables como las instituciones, el capital humano o el progreso tecnológico. Por otro lado, se revisó la literatura concerniente a la relación entre gasto (público y privado) y sus efectos en la salud y la educación. La evidencia empírica muestra que existe una fuerte relación entre el aumento del gasto en salud (público y privado) y la mejoría en los indicadores de salud (Nixon y Ulmann, 2006). Prueba de lo anterior es que entre 1960 y 1995 la mortalidad infantil en la Unión Europea cayó de 3.3 a 0.6 muertes por 1.000 nacidos vivos, mientras que la esperanza de vida para mujeres subió de 72.5 a 80 años y para hombres de 67.6 a 73.6, durante este tiempo hubo un aumento del gasto total en salud como porcentaje del PIB de 3.4% a 7.7% (OECD, 2000). Podría establecerse entonces una función que explique los cambios en la salud de la población como consecuencia -entre otros factores- del gasto en asistencia social y atención médica, pero esta sería una conclusión apresurada. Aún cuando la evidencia relaciona ambas variables, no ofrece resultados significativos para demostrar una causalidad entre ambas. Esto nace de, según Goldacre (1996, pp. 6), “la dificultad de aislar la contribución 4.

(5) del servicio de salud “input” como un determinante del estado de la salud “output”… lo cual frustra los intentos para medir la efectividad y eficiencia general de la asistencia social”. Un paciente puede asistir a un chequeo médico de rutina, o donde un odontólogo o quiropráctico, lo cual le representa gastos en servicios de salud sin que esto tenga necesariamente efectos vitales en su expectativa de vida. De igual manera, los indicadores de salud dependen también de factores no incluidos en el gasto en salud, como ejercicio, dieta, estilo de vida, medio ambiente, etc. Otro argumento en contra de esta relación tiene que ver con las tradiciones curativas locales, en ciertos lugares es común observar que los servicios médicos son reemplazados por técnicas curativas alternativas, como té de hierbas o remedios familiares. El problema radica entonces en lo difícil de relacionar causalmente el gasto en servicios de salud con el bienestar de la población. Las investigaciones académicas que han profundizado en el estudio de este vínculo han optado por endogeneizar los factores externos y plantear una función de producción, en la que la inversión es uno de los inputs y el bienestar social es el output. Grossman’s se refiere a la salud como “un producto que el individuo quiere consumir y maximizar, sujeto a una restricción constante de su presupuesto, en unión con un número de variables endógenas y exógenas o características que tienen un impacto en la salud individual” (2000, pp. 5). Es decir, se considera a la salud como una función de producción, en la que el bienestar social de la población (output) es producto de ciertos inputs como gasto público y privado en salud, médicos por cada 1000 habitantes, cobertura médica, etc. La salud entonces, es vista como un bien heredado y sujeto a depreciación, dependiente del ingreso y el nivel de educación, en el que la inversión en salud –junto a otros factores- produce “más salud”, compensando la depreciación. La mayoría de estudios que comparan países a lo largo de varios años, encuentran que el ingreso per cápita es el determinante principal del gasto en salud (Sen, 2005). En particular, muchos resultados de estos estudios muestran que a un nivel micro la salud se comporta como un bien necesario (elasticidad ingreso menor a uno), mientras que a un nivel macro lo hace como un bien de lujo (elasticidad-ingreso mayor a uno) (Nixon y Ulmann, 2006). Eso puede deberse a la omisión de variables en la regresión, a datos sesgados en las fuentes consultadas o a muestras pequeñas.. 5.

(6) Intuitivamente, se puede esperar que también en el sector educativo mayores gastos trajeran mejores resultados educativos, pero existen estudios que demuestran que esto no siempre es así. Algunas veces el tamaño de los recursos escolares no afecta positivamente los resultados de los alumnos. Hanushek dijo: “Al parecer no hay una fuerte o sistemática relación entre el gasto escolar y el desempeño del estudiante” (1986). Una razón para esto es la endogeneidad de estos recursos, padres que dedican poco tiempo a educar a sus hijos pueden matricularlos en colegios que tienen muchos recursos y (que por lo general son costosos) creyendo que así compensan la poca educación en casa, generando un sesgo. De igual forma, padres que se preocupan mucho por la educación de sus hijos en casa, pueden matricularlos también en colegios con muchos recursos para complementar la educación en el hogar. Puede suceder también que los colegios asignen más recursos (en dinero, en horas extra por profesor o en más profesores por alumnos) a estudiantes con desventajas y problemas de aprendizaje (Browning, Heinesen; 2007); o que políticos asignen más recursos al sector educativo, en términos de alzas salariales a profesores y personal administrativo, por razones electorales sin que esto afecte significativamente los resultados escolares. Steele, Vignoles y Jenkins (2006) encontraron que, para Reino Unido menores gastos en educación no conllevaban necesariamente a menores logros educativos, pues aún cuando el Reino Unido, Australia, Irlanda, Corea y Finlandia invertían menos en educación que el promedio, sus alumnos tenían mejores resultados que el resto en competencias internacionales como las pruebas PISA Autores como Card y Krueguer (1996a, 1996b) y Hedges y Greenwald (1996) difieren de esta posición, afirmando que los resultados escolares dependen significativamente del gasto en educación por alumno. Esta controversia cobra más peso cuando se recuerda el Reporte Coleman (1966) el cual encontró que la calidad de la escuela tiene pocos efectos en el alumno si se toma en cuenta el entorno familiar y la composición escolar. Card y Krueguer (1998) dicen que la conclusión de Hanushek se debe revisar profundamente por dos razones principales: numerosos estudios sugieren que la cantidad de recursos sí conllevan a puntajes más altos, y otros concluyen que los recursos escolares afectan menos los puntajes escolares que los ingresos futuros de los alumnos. En consecuencia, y como lo señala Moffit (1966), la literatura sobre la calidad educativa tiende a concentrarse en el. 6.

(7) impacto de la calidad escolar en los ingresos futuros del estudiante, más que en los puntajes del alumno. En el objeto particular de este documento, se estudiará el impacto del tamaño de los recursos gubernamentales (en un sentido general) en los puntajes de los alumnos casanareños en las pruebas académicas nacionales ICFES. Esto por la falta de datos sobre los ingresos actuales de los ex-alumnos casanareños. ECONOMÍA CASANAREÑA Las exportaciones no tradicionales del departamento en el año 2000 fueron de US$332.661, siendo la fabricación de productos derivados del petróleo el rubro. más. importante. con. una. participación del 89% del total, seguido por la exportación de maquinaria y equipos (no eléctricos) con el 5%. En tanto en el año 2009 la exportación de productos elaborados de metal (excepto maquinaria. y. equipo). fue. de. USS$306.300 dólares, representando el 99.8% del total de exportaciones. En cuanto a las importaciones, en el 2009 fueron de US$66.553.600 y las correspondientes al sector industrial (productos alimenticios y bebidas, prendas de vestir y curtido y preparado de cueros, principalmente) representaron un 99% del total importado del año, seguido del sector agropecuario (0.8%) y del sector minero (0.2%). En el 2000, fueron de US$10.000.000 y al sector industrial tuvo una contribución 86.4% (ICER, 2000-2010). El petróleo ha sido por mucho, el componente principal del PIB departamental, con una participación promedio de 79,645%. La construcción, con un aporte 4.201% y la producción pecuaria y caza con 3.346%, son los segundos y tercer componentes, respectivamente. Contrario a lo que se puede pensar para Casanare, la producción agrícola representó tan sólo el 1,443% del PIB (ICER, 2000-2010). 7.

(8) ASPECTOS LEGALES DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN COLOMBIA. La Constitución Política de Colombia aprobada en 1991, reiteró que el Estado colombiano es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, pudiendo otorgar licencias y concesiones a particulares para su explotación, dentro de los límites del bien común5. A cambio, el Estado recibe de estos una contraprestación económica especial -diferente a los impuestos- que recibe el nombre de regalía. La Carta Magna estipula también que las regalías deben ser usadas para mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente aquellos que viven en los municipios y departamentos productores o portuarios desde donde son embarcados estos recursos. Señala explícitamente que después de las correspondientes deducciones y destinos legales, el dinero de las regalías restante debe ser invertido en educación preescolar, básica y media, así como el agua potable y saneamiento básico. Actualmente, en Colombia se pagan recursos por la explotación de los siguientes recursos naturales no-renovables: hidrocarburos; carbón; níquel; hierro y cobre; esmeralda y piedras preciosas; oro, plata y platino; sal; calizas, yesos, arcillas y gravas y otros minerales metálicos y no metálicos. Son consideradas como rentas del Estado –no de la Nación-, quien es el propietario de los recursos provenientes de estas. Las entidades territoriales no tienen derecho de propiedad sobre los recursos de las regalías, tan sólo participan de estas en los términos y condiciones establecidos por el legislador y la Constitución. La entidad encargada de vigilar y controlar el uso correcto de los recursos de las regalías era la Comisión Nacional de Regalías. Después del decreto 149 del 21 de enero del 2004, el Gobierno Nacional decide liquidar la comisión y traspasar sus funciones y bienes al Departamento Nacional de Planeación –DNP-6, cuya Dirección de Regalías “está encargada de dirigir, supervisar y coordinar las actividades de carácter técnico en materia de regalías asignadas al Departamento Nacional de Planeación”i. Es importante 5. Ver los artículos 332 y 333 de NCP. “Gobierno ordena liquidar la Comisión Nacional de Regalías”. Presidencia de la República. Publicado el 27 de enero de 2004. Tomado el jueves 10 de marzo de 2011. http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/enero/27/09272004.htm 6. 8.

(9) mencionar que el DNP tiene la facultad de suspender los giros de las regalías directas y del Fondo Nacional de Regalías, así como realizar cambios en el ejecutor de las mismas siempre y cuando respete el debido proceso en dichas acciones7. Hay dos tipos de regalías en Colombia: las directas, que son asignadas a las entidades territoriales productoras de los recursos y a los puertos marítimos o fluviales por donde se transportan (estos o sus derivados), y las indirectas, que son asignadas al Fondo Nacional de Regalías (FNR). Este fondo invierte el dinero en la promoción minera, protección del medio ambiente y a la financiación de los proyectos regionales de inversión prioritarios de acuerdo a los planes de desarrollo territoriales de las entidades productoras y portuarias de los recursos8. Fue creado por la Ley 141 de 1994, está adscrita al DNP y está constituido por los excedentes de los recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores o portuarios. El recaudo y administración de estos es responsabilidad de la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito público y son destinados a la promoción de la minería, preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión prioritarios. Aparte, existen recursos provenientes de. las. compensaciones. compañías. explotadoras. hechas. por. por. impacto. el. las. ambiental, social y cultural negativo de su actividad. El impuesto de transporte es pagado por los daños ocasionados por el paso de oleoductos y gasoductos, estos recursos fueron cedidos por la Nación a los municipios cuyas jurisdicciones son atravesadas por estas tuberías. De igual forma, si los recursos son explotados a 5 kilómetros o menos de un resguardo indígena, un 5% del valor de las regalías que le correspondan al departamento y un 20% de las del municipio se invertirán en la zona del resguardo. El escalonamiento consiste en la repartición de las regalías hacia las entidades territoriales (municipios y departamentos) que no son grandes productores.. 7 8. Sentencia C-781 de 2007 Estas regiones son las mismas que reciben las regalías directas.. 9.

(10) El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera tiene como objetivo regular y equilibrar el flujo de dinero producto de las regalías petroleras. El 5% de los recursos de las regalías y compensaciones de las entidades territoriales explotadoras de los recursos y de los puertos marítimos o fluviales, serán destinados al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET)9. Para calcular el monto de las regalías se procede de la siguiente manera. Se multiplica la cantidad de hidrocarburos producidos en un mes por el porcentaje legal de regalías (20% en la Ley 141 y del 8% al 25% desde la Ley 756) por el precio internacional del petróleo por la tasa de cambio promedio. La siguiente tabla muestra el porcentaje correspondiente a regalías en función del volumen diario promedio mes por campo. Tabla 2. Fuente: Cartillas de las regalías en Colombia 2008. DNP El artículo 27 de la ley 756 de 2002 establece la distribución de las regalías de hidrocarburos, las cuales son expresadas en la siguiente tabla. Tabla 3. 9. Si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público certifica que las entidades territoriales tienen el 100% de las provisiones de pensiones, el descuento no se practica.. 10.

(11) Fuente: Cartillas de las regalías en Colombia 2008. DNP Hasta el 31 de diciembre de 2003, el recaudo de las regalías era realizado por Ecopetrol, la liquidación era hecha por el Ministerio de Minas y Energía y Ecopetrol de nuevo, hacía el giro a las entidades correspondientes. Después del decreto 1760 de 2003, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) tiene la función de administrar los recursos de hidrocarburos propiedad de la Nación, de forma tal que a partir del 01 de enero de 2004 la ANH sustituye a Ecopetrol, haciendo el recaudo y giro, el Ministerio mantiene su función original de liquidarlas.. DESTINATARIOS Y DESTINO DE LAS REGALÍAS. El Decreto 1747 de 1995 obliga que el 90% de los recursos de regalías recibidos por las entidades, se destinen a garantizar los. niveles. de. cubrimiento. expuestos en la tabla 4. Si el departamento productor ya ha alcanzado estas metas, tiene la libertad de invertir en proyectos de inversión contemplados como prioritarios por los planes de desarrollo de los municipios (hasta completar el 90% de las regalías giradas), así como de pagar las mesadas pensiónales (hasta un 10% de las regalías propias y compensaciones monetarias de cada vigencia fiscal). Del restante 10%, la mitad se destina a proyectos financiados con regalías y compensaciones, mientras que con la otra mitad se cubren gastos de administración de los proyectos en sus etapas de implementación y puesta en marcha (de esto, Ingeominas recibe el 50%, esto es, el 2.5% del total girado por concepto de recaudo, distribución, administración y manejo de las regalías). Los municipios productores y portuarios también tienen la obligación de dedicar el 90% de las regalías giradas para alcanzar el mismo cubrimiento que los departamentos en 11.

(12) los indicadores sociales ya mencionados, si no han alcanzado el cubrimiento, deben destinar el 75% a dicho propósito. El resto de los recursos pueden ser dedicados a financiar proyectos del Plan de Desarrollo Municipal. Regalías en Casanare Desde el año 1994, el departamento ha recibido regalías por un total de 10 billones 42 mil millones de pesos. La distribución de estos recursos es muy desigual, en el año 2010 la gobernación recibió el 72% del total de las regalías, mientras que Yopal, Aguazul, Tauramena y Orocue recibieron el 7%, 6%, 5% y 4% respectivamente, el 6% restante ha sido distribuido en el resto de municipios10. Las siguientes gráficas muestran la variación de las regalías giradas al departamento. La gráfica de la izquierda no toma en cuenta el dinero recibido por la gobernación, para mostrar con más detalle la evolución de los montos percibidos por los municipios. En términos per cápita, desde 1994 el departamento ha recibido un monto promedio ocho millones cuatrocientos ochenta mil pesos por habitante. Para el año 2010, recibió nueve millones novecientos cuarenta y tres mil pesos por persona11. La gráfica siguiente ilustra el comportamiento de la distribución de regalías per cápita, en el gráfico izquierdo se encuentra información detallada para los cuatro municipios que más reciben regalías (Yopal, Aguazul, Tauramena y Orocue), así como para la gobernación. El gráfico derecho muestra el comportamiento de las regalías per cápita para el total del departamento.. 10. No todos los municipios reciben regalías. Por ejemplo Chameza, Hato Corozal y La Salina no han recibido regalías en los últimos 4 años. 11 Sólo en regalías directas. 12.

(13) Regalías petroleras per cápita. Fuente: ANH, ECOPETROL, DANE y Cálculos del autor. METODOLOGÍA En primer lugar, se realizará un análisis econométrico para encontrar alguna relación entre el dinero recibido por regalías y el gastado en inversión social. En segundo lugar, se analizará las estadísticas descriptivas de los indicadores de bienestar social de la población casanareña, con el fin de mostrar más claramente si la inversión social ha tenido un impacto significativo en esta. 1. Análisis econométrico. Puesto que se tienen datos por municipio por año desde el 2000, se corrió una regresión de datos panel con efectos fijos aleatorios.. Datos El siguiente análisis empírico busca estudiar los efectos de los ingresos de regalías petroleras en los 19 municipios casanareños más el departamento, tomando en cuenta la variación de la inversión social per cápita12 como unidad de análisis. Aunque sólo algunos. 12. En los presupuestos municipales sólo aparecen dos cuentas en Gastos de Capital (Inversión): Formación Bruta de Capital Fijo y Resto de Inversiones. La inversión social, diferente a la formación bruta de capital fijo. 13.

(14) municipios han recibido regalías petroleras anuales constantes desde el 2000, todos se han visto afectados por estas en tanto la gobernación realiza inversión social en ellos con dinero de las regalías, por ende el análisis se realizó con datos de todos los municipios. Se tomó como variable dependiente la inversión social per cápita, que se define como el gasto planificado de recursos públicos para mejorar las condiciones generales de vida de la población (en términos individuales). Se calcula como el total de gastos público que no se destina ni a los gastos de funcionamiento del aparato público (gastos corrientes) ni a la inversión bruta de capital fijo. Como variables explicativas fueron tomadas: ingresos corrientes, ingresos por regalías, otros ingresos, necesidades básicas insatisfechas y déficit de hogar. La fuente de los datos son los presupuestos municipales y el departamental anuales, desde el 2000 al 2009. Todos fueron tomados del Departamento Nacional de Planeación. Como ingresos corrientes se toman los ingresos recaudados por el propio departamento o municipio, como impuestos tributarios, predial, industria y comercio, sobretasa a la gasolina y otros. Los ingresos por regalías hacen referencia a la contraprestación económica que por derecho constitucional reciben las entidades productoras (municipios y el departamento) de petróleo, estos ingresos se registran en la cuenta Ingresos de Capital. La variable otros ingresos incluye el resto de ingresos de capital como transferencias (SGP, etc.), cofinanciación y otros. Por último, se analizaron las variables necesidades básicas insatisfechas y déficit de hogar, que representa el porcentaje de familias sin hogar propio. La suma de estos tres tipos de ingresos explica el 100% del total de ingresos presupuestado del municipio. Sin embargo existe presencia de choques exógenos, como en los casos en los que el dinero de regalías girado mensualmente supera lo presupuestado (producto por ejemplo, de una mayor producción petrolera, un alza en el precio WTI o un aumento sostenido en el precio del dólar estadounidense). Lamentablemente, es extremadamente difícil rastrear el destino específico de estos recursos excedentarios puesto que no aparecen en los presupuestos oficiales ni en los informes públicos de la contraloría.. (construcción de escuelas, canchas, ambulatorios, etc.) está registrada en esta cuenta. Es importante mencionar que ésta no tiene en cuenta el gasto corriente (pago de salarios o pensiones) en el que incurre el municipio o departamento a la hora de efectuar las inversiones sociales, eso aparece en la cuenta Gastos Corrientes, la cual no fue tomada para este análisis.. 14.

(15) Ingresos Corrientes Regalías Otros ingresos Hogares con déficit NBI Prob>Chi² R² whitin R² between R² overall sigma_u sigma_e rho observaciones. 0.33957** 0.13873*** 0.27118*** -4258.07 14179.76 0.0000 0.2608 0.0594 0.1013 638933.97 345170.95 0.77408 200. Donde invsoc significa inversión social per cápita; ingcorr ingresos corrientes per cápita; regal, regalías per cápita; otros, otros ingresos per cápita; hogdef, déficit de hogar y nbi, necesidades básicas insatisfechas. Los coeficientes de ingcorr (.33957), regal (.13873) y otros (.27118) son positivos y significativos como era de esperarse, la inversión social per cápita aumenta cuando las regalías per cápita recibidas suben. Los análisis siguientes permitirán saber si esto ha llevado efectivamente a mejorar las coberturas en salud, educación y saneamiento básico. Hogdef y nbi resultaron no ser significativas, esto puede ser explicado por la escasez de datos anuales por municipios. Las regalías son repartidas inequitativamente entre los municipios, de hecho hay algunos municipios (Hato Corozal, Chámeza, Monterrey, Recetor, Villanueva y Támara) que no han recibido regalías en ciertos años, en consecuencia, existe diferencia entre las varianzas de los municipios. Por ello se hace una transformación logarítmica, que le da menos peso a las observaciones más alejadas de la distribución y de esa forma reduce la heterocedasticidad al tratarse de variables agregadas. Log. Ingresos Corrientes Log. Regalías Log. Otros ingresos Prob>Chi² R² whitin R² between R² overall sigma_u. 0.47464*** 0.00603 0.28818*** 0.0000 0.5404 0.2591 0.3135 0.55227 15.

(16) sigma_e rho observaciones. 0.33076 0.73600 164. Donde loginvsoc se refiere al logaritmo del monto de inversión social per cápita, logingcorr al logaritmo de los ingresos corrientes del municipio y departamento; logregal, al logaritmo del dinero de las regalías, y logotros hace referencia al logartimo de otros ingresos. En este tipo de regresiones, el estadístico de bondad de ajuste (R2) muestra tres diferentes medidas que indican la medición de la varianza al interior de cada individuo (within=0.5405), entre individuos (between=.0.2591) y de forma general (overall=0.3135). El estimador de la desviación estándar del componente constante del error (sigma_u) es igual a .552278 y el error de ruido blanco tradicional (sigma_e) es 0.330761. Dos variables (nbi y hogdef) fueron eliminadas de la regresión por el programa Stata© debido a la poca variación anual en cada una de las 20 regiones analizadas. Los coeficientes que acompañan al resto de las variables son positivos, como es de esperarse. A pesar de esto, el logaritmo de las regalías no es significativo ni al 10%. Esto se debe a dos razones fundamentales: sólo algunos de los municipios reciben regalías altas año tras año y existe una gran diferencia (que en algunos casos llega al 150%) entre las regalías recibidas presupuestadas y las que realmente les llegan. En resumen, los resultados indican la posible presencia de una maldición de los recursos. Los ingresos de regalías petroleras per cápita presupuestados tienen un impacto no significativo en la inversión social per cápita, una vez se han corregido las diferencias entre los municipios. En oposición, los ingresos propios y otros ingresos de capital (diferentes a las regalías) son significativos al 1% y muestran un impacto mucho mayor. 2. Análisis descriptivo. Mortalidad Infantil La meta para las entidades receptoras de recursos por regalías es que la mortalidad infantil no supere el 10 por mil nacidos vivos. Para lograr el objetivo propuesto, el departamento y los municipios ejecutan el Programa Ampliado de Inmunizaciones –PAI16.

(17) que desarrolla jornadas de vacunación gratuitas. Es importante notar que las vacunas son entregadas por el gobierno nacional y las entidades sólo tienen que distribuirlas. De igual forma, se implementan sitios de monitoreo para Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) e Infección Respiratoria Aguda (IRA). Una vez se han alcanzado esta meta, las entidades pueden proceder a implementar: Unidades de Rehidratación Oral comunitarias (UROC), Unidades Comunitarias de Atención de las Infecciones Respiratorias Agudas (UAIRAC), Programas de Atención Integrada de las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI), y planes para la promoción, protección y apoyo a la lactancia materna, entre otros. El Departamento Nacional de Estadística –DANE- es quien se encarga de certificar los logros en este indicador. La mortalidad infantil de Casanare, aunque ha presentado un comportamiento decreciente, sigue siendo mayor que la del promedio nacional y la exigida por el decreto 1747 de 1995. Yopal y Aguazul (los municipios con menor mortalidad infantil de los 19 de Casanare), si bien están debajo del promedio departamental, no han cumplido con el 1% que se les pide por ser receptores de regalías. El. Plan. Departamental. de. Desarrollo (PDD) 2001-2003, Con alma de Pueblo, establece una meta de mortalidad infantil del 0,68% (inferior al. exigido),. el. PDD. 2004-2007. Trabajo en Equipo del 1% (la misma exigida por la ley) mientras que el PDD 2008-2011 se pone una meta del 1.2% (superior al exigido). Cobertura de salud de la población pobre La Ley le exige a las entidades que todos sus habitantes clasificados en los niveles I y II del Sisben estén asegurados o afiliados al sistema subsidiado en un 100%. En caso de haber cumplido este objetivo, se pueden realizar inversiones contempladas en el plan bienal 17.

(18) de inversiones públicas, aprobado por el Ministerio de la Protección Social, o establecer mecanismos de pagos diferentes a las transferencias directas para garantizar la prestación de salud a la población pobre no afiliada al Régimen Subsidiado. El Ministerio de la Protección Social ofrece la certificación a los municipios que han alcanzado esta meta. Las gráficas siguientes permiten analizar la evolución de las tasas de cobertura del régimen subsidiado para todos los municipios de Casanare y para el departamento desde 1998.. Hasta el 2004, la tasa se calculaba como el número de afiliados al Régimen Subsidiado (RS) sobre la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI), por esta razón se presentaron casos de cobertura por encima del 100%. A partir del 2005, la cobertura se empezó a medir como el número de afiliados al RS sobre la población con SISBEN 1, 2 y 3 total menos la población con SISBEN 1, 2, 3 afiliada al Régimen Contributivo. Todos los municipios (con la excepción de Sabanalarga) tienen tasas de cobertura por encima del 90% y cercanas al 100%, cumpliendo lo exigido por la Ley. Los cuatro siguientes gráficos presentan la variación de cuatro indicadores de salud por cada 100,000 habitantes: mortalidad materna, mortalidad perinatal, mortalidad por Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA) y mortalidad por Infecciones Respiratorias Agudas (IRA). El departamento de Casanare se compara con otros dos departamentos petroleros llaneros que reciben regalías: Arauca y Meta, así como con el promedio nacional. 18.

(19) En el ámbito regional-llanero, resalta el buen desempeño de Casanare respecto a Meta y Arauca. La mortalidad por IRA ha sido reducida prácticamente a cero desde el 2006, aunque la mortalidad por EDA ha presentado un comportamiento creciente. La mortalidad materna no muestra una tendencia identificable, y la tendencia decreciente de la mortalidad perinatal permite suponer que seguirá reduciéndose al pasar los años. Respecto al ámbito nacional, resalta el buen desempeño de Casanare sobre el promedio del país en todos los factores, con la excepción de mortalidad perinatal. Educación Básica Los departamentos y municipios receptores de regalías están obligados a que mínimo el 90% de los niños en edad escolar estén matriculados y asistan a instalaciones educativas apropiadas (con infraestructura y métodos pedagógicos apropiados). La entidad encargada de certificar a los departamentos y municipios en esta meta, es el Ministerio de Educación Nacional (MEN). Hasta el 2008, era suficiente con asegurar la cobertura desde 1° a 9° para obtener la certificación del MEN, ahora se tienen en cuenta los grados 10° y 19.

(20) 11°, esto ha representado una nueva dificultad para cumplir las metas de cobertura. Mientras que en el 2008 48 de las 180 entidades territoriales que reciben regalías cumplieron la meta, en el 2009 sólo lo hicieron 31. La siguiente. gráfica. enseña. la. cobertura neta educativa para estudiantes del Casanare de 3 a 17 años (de 1999 al 2002) y de 5 a 17 años, desde 2003 al 200913 14.. Fuente: Secretaría de Educación Departamental Para evaluar la calidad de la educación, se tomó la evolución de los resultados de los componentes de matemáticas y lenguaje de las pruebas Saber para estudiantes de noveno y quinto grados de Casanare y se comparó con los resultados nacionales.. 13. Se usó la Tasa de Cobertura Neta en lugar de la bruta pues la neta presenta la “relación ente estudiantes matriculados en un nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el rango de edad apropiado para dicho nivel” mientras que la bruta se refiere a la “relación porcentual entre los alumnos matriculados en un nivel de enseñanza específico (independiente de la edad que tengan) y la población escolar que tiene la edad apropiada para cursar dicho nivel”. Por esto la bruta presenta a veces tasas superiores al 100% (Min. Educación Nacional). 14 En el 2002 hubo un cambio en la medición. Ahora pasan a excluirse del análisis los niños de 3 y 4 años. La gráfica toma en cuenta este cambio.. 20.

(21) Gráfico 5. Lenguaje. Fuente: ICFES y Cálculos del autor. Gráfico 6. Matemáticas. Fuente: ICFES y Cálculos del autor. Donde se relaciona el periodo en los que se aplicó la prueba Saber y el puntaje promedio obtenido por los estudiantes, que va desde 250 a 300. Se puede notar que el departamento de Casanare fue superado ampliamente por el promedio nacional en la totalidad de las pruebas15. De igual forma, sus puntajes han tenido un comportamiento decreciente en las pruebas de 2009 respecto a las de 2005/6. El municipio de Yopal, muestra una desmejora en sus resultados de 2009 respecto al inmediatamente anterior sólo para el grado 5°, pues el grado 9° tuvo notables mejorías en ambas pruebas. En las pruebas de 2009, Yopal tuvo mejores puntajes que el país (salvo para la prueba de lenguaje de 5°). El siguiente gráfico expone las diferencias entre los resultados nacionales y del departamento.. 15. Aunque en las pruebas de lenguaje para 9°, la nación superó al departamento en sólo 1 punto promedio.. 21.

(22) La diferencia entre los puntajes de Colombia y los de Casanare se ha reducido para el grado noveno, pero ha aumentado para los dos componentes evaluados en el grado quinto. Se. examinaron. los. resultados. obtenidos por los estudiantes de grado 11° en las pruebas ICFES-SABER, para dos municipios. casanareños:. Yopal. y. Aguazul, así como para el departamento en general y la nación. Los resultados muestran los puntajes promedios (37 a 50) desde el 2000-I hasta 2010-I. En las pruebas de lenguaje e inglés y ciencias naturales, para todos los años el promedio nacional fue superior al de los dos municipios y el departamento. Sobre la evolución al interior de Casanare, los tres elementos presentan comportamientos muy similares, aunque el municipio Yopal tiene resultados levemente mejores que los otros dos. En ciencias sociales los resultados son similares a los obtenidos en los otros dos componentes de la prueba, la nación sigue estando por encima del departamento. Aún así, el municipio de Yopal ha tenido para algunos años (2002-I, 2004-I, 2007-I) resultados más favorables que el país. Gráfico 8. 22.

(23) Fuente: ICFES y Cálculos del autor. Para el objeto de estudio de este documento, se encontró que no es posible realizar análisis econométricos sobre la correlación entre gasto público sectorial (salud, educación e infraestructura) y resultados en estos indicadores. Son dos las razones fundamentales: la falta de datos homogéneos a lo largo de un periodo de tiempo suficiente 16, y la escasez de información sobre gran cantidad de variables pertinentes en un análisis de este tipo17. En consecuencia la relación entre factores de la función de producción: input (dinero) y output (indicadores de salud y educación), no puede ser demostrada estadísticamente, obligando a realizar un análisis gráfico con hechos estilizados. A pesar de esto –y como ya se ha expresado- sí es posible hacer un análisis a nivel agregado, comparando la inversión social en términos generales con las regalías petroleras recibidas per cápita.. 16. La literatura académica pide un mínimo 30 observaciones para realizar análisis econométricos de series de tiempo. 17 Por ejemplo, el porcentaje de gasto público y privado en cada sector, datos del contexto socioeconómico del estudiante o paciente a lo largo de los años, datos anuales de nutrición escolar para el Casanare, entre otros.. 23.

(24) Agua potable, alcantarillado y saneamiento básico Por lo menos el 70% de los habitantes urbanos y rurales deben tener acceso a fuentes de agua aptas para el consumo humano, junto al servicio de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos. De haber cumplido estas metas, pueden realizar inversiones en la ampliación de coberturas y reposición de sistemas de acueducto y alcantarillado, así como construir rellenos sanitarios o conservar micro-cuencas que abastecen al sistema. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) certifica el cumplimiento de este objetivo. Actualmente, ninguna entidad territorial ha logrado la certificación en cobertura de alcantarillado y agua potable por la SSPD, porque no se han reportado los avances sobre este aspecto al Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia (DNP). En consecuencia, los datos disponibles fueron obtenidos sólo para un año por el censo de 2005 y se aprecia que el 64.45% de los casanareños contaba con agua potable y alcantarillado, por encima del 56.48% nacional. La siguiente tabla muestra la planeación y calidad del servicio de acueducto en todos los municipios de Casanare desde 2005.. Tabla 5. 24.

(25) Fuente: SUI y cálculos del autor Donde el color gris representa No tiene plan maestro de acueducto, 1 significa dispone de plan maestro de acueducto, 2 el plan maestro se encuentra en ejecución y 3 es el agua es potable. Para 2005, ningún municipio tenía agua potable, lo cual ha mejorado relativamente al pasar los años. En el 2009, 13 de los 19 municipios reportaron que contaban con agua potable en sus servicios de acueductos, mientras que para el 2010, sólo lo hicieron 6. El lector notará que en algunos municipios, como La Salina para 2010, se indica que el plan maestro se encuentra en ejecución (2), pero no se afirma que hay un plan maestro (1), lo cual entraña una contradicción. En este punto, debe considerarse la falta de congruencia en algunos datos reportados por las alcaldías al Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos. De igual forma se puede notar que para ciertos municipios no existen datos. 25.

(26) disponibles, esto es porque sus respectivas alcaldías no los reportan a la superintendencia, dando luces sobre la calidad de la gestión de los recursos en estos municipios. El siguiente gráfico muestra la variación del porcentaje de población que recibe agua potable. Se calculó considerando la población de cada municipio que reportó tener este indicador (3) sobre la población total casanareña. Se puede apreciar que en los años 2008 y 2009 se alcanzó la meta de cobertura. En el 2010, la falta de reportes de 13 municipios (entre los que se incluye Yopal, que tiene el 37.888% de la población) condujo a una drástica reducción del porcentaje de población con agua potable, llegando a menos del 30%. Esto es extraño p. Infraestructura Vial El estado de la infraestructura vial es determinante para el desarrollo de las comunicaciones, el transporte y la competitividad industrial (Motenzuma, 2008). Gráfico 11. Casanare. Fuente: INVIAS y Cálculos del Autor. Gráfico 12. Colombia. 26.

(27) Fuente: INVIAS y Cálculos del Autor. Casanare posee el 55% de sus vías pavimentas en buen, o muy buen estado, mucho mayor que el 36% que tiene Colombia. En vías afirmadas18, el Casanare tiene un 1% de vías en buen estado versus un 7% en mal estado, mientras que el país tiene un 4% versus un 20%.. Conclusiones El desarrollo del sector petrolero ha tenido un fuerte impacto en la estructura económica casanareña. La gobernación y los municipios se han visto inundados de recursos por concepto de regalías, hasta alcanzar una cifra anual promedio de $8 millones de pesos per cápita. Aún así, los análisis hechos indican que no existe evidencia que correlacione los ingresos por regalías presupuestados con el gasto en inversión social per cápita presupuestada, una vez se ha corregido la heterogeneidad de los municipios. El estudio descriptivo hecho posteriormente, muestra que los resultados en salud, educación e infraestructura han sido mediocres. Respecto a la salud, el departamento tiene cifras de mortalidad materna, perinatal y mortalidad EDA más altas que las de Bogotá, Barranquilla y Antioquia, siendo superado por estas sólo en mortalidad IRA. Si bien la mortalidad ha disminuido con el paso del tiempo, el departamento triplica lo exigido por la ley colombiana a las regiones receptoras de regalías. Yopal y Aguazul, aunque tienen mejores índices que Casanare, duplican lo exigido. La cobertura de salud es. 18. Las carreteras afirmadas son aquellas que no está compuesta por asfalto o concreto, pero sí poseen una o más capas de afirmado (grava, por ejemplo).. 27.

(28) el único indicador en el que el departamento sobresale, cumpliendo así lo exigido por la normativa. Todos los municipios (excepto Sabanalarga) garantizan una cobertura del Régimen Subsidiado superior al 90%, estando muy cercana al 100%. En educación básica, no se ha alcanzado la meta exigida por la ley colombiana de garantizar una cobertura de 90%, para el año 2009 sólo se había llegado a un 72% (tasa de escolaridad neta). En cuanto a los resultados SABER e ICFES, el Casanare ha sido superado por el promedio nacional prácticamente en todas las pruebas en todos los años. Esto permite suponer que la recepción de recursos por regalías petroleras no ha traído mejoras sustanciales en la calidad y cobertura de la educación básica. Los datos de infraestructura analizados mostraron que el Casanare contaba con mejores vías pavimentadas y afirmadas que el resto del país, aún así, una proporción de 60% de vías en buen estado no es una cifra aceptable, considerando los recursos que recibe. La calidad y cobertura de acueducto y alcantarillado en el departamento es deficiente, aún cuando no existen informes públicos sobre la evolución anual de la cobertura y calidad de estos servicios, los datos analizados permiten afirmar que el Casanare aún no ha cumplido lo que pide la Ley. Para el año 2010, sólo 6 de los 19 municipios habían reportado que el agua distribuida a sus habitantes era potable. Esta meta se ve aún más agravada por la falta de reportes anuales de muchas alcaldías del Casanare. Se recomienda ser muy prudentes, profesionales y honestos en el manejo de los recursos por regalías petroleras. Desarrollar planes y programas que aumenten la eficiencia del gasto público en inversión social, principalmente en salud y educación, así como en infraestructura. Por último, se sugiere crear organismos que constantemente monitoreen, vigilen y publiquen informes sobre el gasto público y sus efectos en los indicadores sociales y la estructura económica.. 28.

(29) BIBLIOGRAFÍA. Sánchez, F., Martínez, M., Mejía, C. “La estructura económica actual del Casanare y posibilidades futuras de crecimiento y competitividad.” Tomo 1. DOCUMENTO CEDE 2005-24. ABRIL DE 2005. Gaviria. A, Gonzalo, J. González, A. “Petróleo y Región: el caso de Casanare”. En: Cuadernos de Fedesarrollo N. 8. 2002. Graham A. Davis; John E. Tilton. “The resource curse”. National Resources Forum 29 (2005). Slaibe Postali, Fernando. “Petroleum royalties and regional development in Brazil: The economic growth of recipient towns”. Resources Policy 34 (2009). Jeffrey D. Sachs, Andrew M. Warner. “The big push, natural resource booms and Growth”. Journal of Development Economics. Vol. 59 (1999). -Hernández Leal, Humberto. “Impacto de las regalías petroleras en el departamento del Meta”. Crece Villavicencio. Banco de la República. Julio 2004 Davy, McPhail, Sandoval; “BPXC’s operation in Casanare, Colombia: Factoring social concerns into development decisionmaking”. 1999 Nixon, John and Ulmann, Philippe. “The Relationship between Health Care Expenditure and Health Outcomes: Evidence and Caveatsfor a Causal Link”. The European Journal of Health Economics, Vol. 7, No. 1 (Mar., 2006), pp. 7-18. OECD/CREDES (2000) OECD health data 2000. A software package for international comparison of health care systems. OECD/CREDES: Paris Goldacre M (1996) Health outcomes from a medical perspective. In: Macbeth HM (Ed) Health outcomes, biological, social and economic perspectives. Oxford University Press: Oxford Grossman M (2000) The human capital model. In: Culyer AJ, Newhouse JP (ed) Handbook of health economics, vol. 1 A. Elsevier: Amsterdam Piatecki C, Ulmann P (1996) The dilemna of the individual and the collective: growth and health. 2nd International Conference on Public Economics, University of Brest Hanushek, E. A. (1986), The Economics of Schooling: Production and Efficiency in Public Schools, Journal of Economic Literature 24, 1141–1177. Hanushek, E. A. (1996), School Resources and Student Performance, in G. Burtless (ed.), Does Money Matter? The Effect of School Resources on Student Achievement and Adult Success, Brookings Institution Press, Washington, DC. Anindya Sen. Is Health Care a Luxury? New Evidence from OECD Data. International Journal of Health Care Finance and Economics, Vol. 5, No. 2 (Jun.,2005), pp. 147-164 Fiona Steele, Anna Vignoles and Andrew Jenkins. The Effect of School Resources on Pupil Attainment: A Multilevel Simultaneous Equation Modelling Approach. Journal of the Royal Statistical Society. Series A (Statistics in Society). Vol. 170, No. 3 (2007), pp. 801-824 Javier Ferri and Costas Meghir . The Effect of School Quality on Educational Attainment and Wages Lorraine Dearden, The Review of Economics and Statistics. Vol. 84, No. 1 (Feb., 2002), pp. 1-20. 29.

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