Manual Administracion de Contratos

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C&C Consultores Asociados Abril del 2009

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ANUAL DE

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DMINISTRACIÓN PARA

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ONTRATOS DE

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BRA E

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NFRAESTRUCTURA

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ÚBLICA

Documento base para la correcta administración de los Contratos de Obra e Infraestructura Pública en los Gobiernos Locales.

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C&C Consultores Asociados: firma líder en capacitación y consultoría especializada

Derecho de propiedad intelectual protegidos a favor de IFAM y C&C Consultores Asociados 1

Índice

Presentación --- 2

Fundamentos del Manual --- 3

Glosario --- 5

Introducción --- 7

Contratos de Obra Pública. --- 8

1. Orden de inicio --- 9

2. Plan de trabajo --- 10

3. El inspector de la obra --- 12

4. Control interno --- 21

5. Prórroga del plazo contractual --- 26

6. Suspensión del contrato --- 27

7. Modificación unilateral del contrato --- 29

8. Expediente administrativo --- 32

9. Recepción de la Obra --- 36

10. Pago --- 37

11. Intereses por mora --- 38

12. Adelantos de pago. --- 38 13. Reajuste de Precios --- 38 14. Régimen sancionatorio --- 46 15. Sanciones administrativas --- 46 16. Sanciones pecuniarias --- 49 17. Resolución Contractual --- 51 18. Rescisión contractual --- 53 19. Cesión de contrato --- 54 Conclusión --- 55 Bibliografía --- 56

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Presentación

El presente Manual es un insumo de especial apoyo para todas las municipalidades y concejos de distrito municipales en lo que atañe a la correcta práctica de administración de contratos de obra e infraestructura pública desde la perspectiva técnica, administrativa y legal.

Su contenido está dirigido a funcionarios municipales que sean gerentes de proyecto, gerentes de construcción, coordinadores de construcción, administradores de contratos, ingenieros, arquitectos, inspectores de obras, asistentes de ingeniería, abogados y resto de profesionales responsables de este proceso de control y fiscalización de los compromisos que se asumen en cada contrato de obra e infraestructura.

El Manual surge del contrato de asistencia técnica especializada que C&C desarrolla en beneficio de IFAM y por éste, de todas las municipalidades y concejos de distrito del país. Es un producto de consulta permanente en procura de realizar una correcta labor en beneficio, finalmente, de nuestras comunidades. Este insumo, en el caso de la asistencia mencionada, se complementa con el digesto de jurisprudencia que, igualmente, se dirige a facilitar el correcto entendimiento del marco normativo, y el cumplimento de las responsabilidades asignadas.

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Fundamentos del Manual

La Administración de Contratos es a menudo una de las partes más descuidadas del proceso de contratación administrativa. Las administraciones suelen dedicar tiempo suficiente a la tramitología en sí de los procesos, pero deja de lado, en términos generales, el control y fiscalización de los contratos. El proceso integral de contratación debe poner un acento especial en esta delicada etapa, y procurar que la ejecución sea oportuna y exitosa por el bien de las comunidades.

Una buena administración de contratos requiere de dedicación y persistencia. La intensidad y forma en que se desarrollará la administración de un contrato de construcción, de obra o infraestructura, dependerá del tipo de contrato que se vaya a desarrollar. Así, contratos de poco monto de dinero y de corta duración o adquisición de una sola compra, requerirán menos esfuerzo administrativo que aquellos relacionados con proyectos costosos y de larga duración. La Administración de Contratos es un elemento crítico en el ciclo de procura de los proyectos de construcción y debe jugar un rol destacado y relevante en las operaciones de adquisición del sector público, especialmente lo que toca a los proyectos de gestión municipal donde las comunidades son las directamente beneficiadas con sus resultados. Primordialmente en un entorno que como el actual apuesta por la gestión de los Gobiernos Locales y la descentralización de poder. La opinión pública tiene incidencia directa en el devenir de los proyectos. El control ciudadano apunta hacia la eficacia y eficiencia que permea a los contratos públicos. El propósito y objetivo de la administración de contratos es obtener bienes y servicios de la calidad especificada, de manera oportuna y dentro del presupuesto establecido. Como tal, la administración de contratos constituye la parte principal del proceso que asegura a las Municipalidades y Concejos de Distrito (en adelante Administración), la obtención del objeto según lo planificado, y de acuerdo al valor contratado.

De manera resumida, se puede definir la Administración de Contratos como el conjunto de funciones comprometidas con: preparar y administrar los contratos de construcción e infraestructura, y manejar adecuadamente las relaciones entre la Administración y el contratista.

A través de una serie de procedimientos administrativos acompañados de la correspondiente responsabilidad, el administrador del contrato, que bien puede ser una persona o un grupo de funcionarios, ejerce asuntos de administración del proyecto para lograr una completa comunicación entre el personal de la gerencia, a todos los niveles de responsabilidad. El administrador del contrato traduce los asuntos administrativos en documentos de trabajo y en reportes de control, análisis y de acciones

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correctivas, para una gerencia efectiva que abarque el control del proyecto y la minimización de su costo.

Y, asimismo, el administrador de contrato es un agente facilitador del correcto control y fiscalización de los acuerdos celebrados entre Administración y contratistas; la sana y oportuna inversión de los fondos del erario municipal pasan por estos administradores, de ahí que la hacienda pública dependa de personas cautas, responsables, observadoras y atentas al cumplimiento legal.

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Glosario

Para los efectos del presente Manual se entiende por:

Aprobación presupuestaria: Gastos planificados por la Administración

para un periodo presupuestario que ha sido aprobado por la Contraloría General de la República con miras a la ejecución de determinados proyectos. Igualmente se entenderá aquellas aprobaciones que según lineamientos del órgano contralor, puede aprobar directamente la Municipalidad.

Bienes Inmuebles: El suelo y las construcciones adheridas a él y todo

aquello unido al primero de una manera fija, de modo que no pueda separarse sin deterioro de éste o del objeto a él adherido.

Cartel: Condiciones legales, técnicas y administrativas que constituyen el

reglamento específico de la contratación; en éste se incorporan las normas y principios generales aplicables, según lo ordena el artículo 51 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

Construcción: Obras consistentes en la creación y adecuación de

inmuebles, a través de un diseño previamente aprobado, incorporando a éste las instalaciones y equipos que permitan su funcionamiento.

Consultoría: Servicios relativos a las investigaciones, estudios y asesorías

especializadas que guarde relación con el diseño y supervisión de las obras desde la óptica de un tercero colaborador de la Administración.

Contratista: Tercero colaborador de la Administración que tiene una

relación con esta última gracias a la suscripción de un contrato administrativo para diseño o construcción de obra e infraestructura.

Contrato: Acuerdo celebrado por la Municipalidades o Concejos Distritales

(Administración) con uno o más contratistas donde se disponen derechos y obligaciones para ambas partes de la relación y cuya finalidad consiste en la ejecución de las obras públicas o servicios para los que se cursó invitación, y hubo ofrecimiento del particular según cartel o requerimientos técnicos comunicados.

Documentos técnicos del Proyecto: Conjunto de planos constructivos;

memorias de cálculo y descriptivas; especificaciones generales aplicables y particulares; maquetas, perspectivas y dibujos artísticos, entre otros, que definen la forma, estilo, distribución y el diseño funcional de una obra y permiten llevar a cabo la obra civil, eléctrica, mecánica o de cualquier otra especialidad.

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Ente licitante: Municipalidad o Concejo distrital con capacidad de

contratar Obra o Infraestructura Pública.

Ley: Ley de Contratación Administrativa.

Manual: Manual para la Administración de Contratos de Obra Pública e

Infraestructura.

Obra Pública: La construcción, instalación, ampliación, adecuación,

remodelación, restauración, modificación y demolición de bienes inmuebles del Estado.

OIC: Órgano Interno de Control en el Instituto Nacional de Rehabilitación. Presupuesto: Estimación del negocio al tenor del artículo 12 del

Reglamento a la Ley de Contratación Pública, contenido presupuestario que debe separar la Administración para honrar los adeudos derivados del contrato y desglose de los rubros a cancelar por avance de obra según sea el contexto en que se utilice dicho término.

Programa Arquitectónico: Enunciado de necesidades y requerimientos

funcionales, técnicos y espaciales que debe cumplir el proyecto de que se trate.

Programa de Adquisiciones: Documento que integra la información de

los recursos económicos que se aplicarán en la compra de bienes, servicios u obras por contratar.

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa: Decreto del

Poder Ejecutivo que reglamenta la Ley de contratación administrativa.

Servicios Relacionados con las Obras Públicas: Los trabajos que

tengan por objeto concebir diseñar, proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto de obra pública, así como los relativos a las consultorías; la dirección o supervisión de la ejecución de las obras; los estudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir o incrementar la eficiencia de las instalaciones.

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Introducción

Los contratos de Obra o Infraestructura Pública, como cualquier contrato que celebra el Estado, deben estar abrigados por una amplia fiscalización y control. La sana administración de los fondos públicos obliga que se establezcan medidas de control durante la tramitación del procedimiento y la ejecución del proyecto mismo. Buenas especificaciones técnicas, amplia regulación de las condiciones adyacentes, estudios previos de viabilidad y factibilidad, son apenas una muestra del control que ejerce el Estado sobre sus contratos. No obstante, y pese a que por la generalidad en los contratos se tiene sumo cuidado en la inspección de la etapa procedimental, durante años se ha descuidado esta fase tan primordial de los procesos. La ejecución es esa etapa resiente la exigida vigilancia por el cumplimiento de las obligaciones.

En nuestro ordenamiento es apenas hasta hace unos pocos años que se han venido perfilando normas y pronunciamientos con tendencia a robustecer la fiscalización de la ejecución contractual. El gasto público y la correcta marcha de los servicios se encuentran vigorosamente custodiados por la Ley General de Control Interno y el Manual de normas generales de control interno para el sector público.

Es por esa razón que hoy más que nunca se observan profusos intentos de ofrecerle a la Administración instrumentos que le procuren mayores elementos que contribuyan en la labor de fiscalización que están desarrollando en sus contratos.

Por esa razón el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal reflexionó sobre la necesidad que de los Gobiernos Locales contaran con un insumo de esa naturaleza, siendo esta entrega un esfuerzo conjunto de C&C Consultores Asociados y ese Instituto.

Los contratos de obra pública deben fiscalizarse desde varias aristas, avance de obra física, mediciones financieras y controles sobre la calidad de los materiales, esas son, entre otras, medidas con las que cuenta la Administración. Si bien debe tenerse especial cuidado sobre los detalles técnicos, en éste como en otros proyectos de disímil naturaleza es la correlación del conocimiento técnico con el manejo profundo de reglas sobre administración las que arrojan resultados positivos en la correcta vigilancia contractual.

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Contratos de Obra Pública.

Los contratos de obra pública se dimensionan como contratos de resultados, donde la Administración no se procura la actividad en sí misma, sino el resultado perseguido según las especificaciones detalladas desde el cartel de la contratación.

Los contratos de la Administración en general deben estar resguardados por una correcta fiscalización en su fase de ejecución contractual; y en el caso de los contratos de obra se han previsto varias figuras técnicas que coadyuvan en esa labor, dentro de las que destaca el Director, Jefe o inspector de la obra, según sean las especificaciones del proyecto que se encuentra en desarrollo. Sin distingo de la cantidad de actores con injerencia en el proyecto, éste se concibe a partir de dos momentos específicos, a saber, la preinversión o análisis de viabilidad con base en los estudios técnicos preliminares que consideren finalidad o destino de la obra, e inversión o etapa de ejecución de la obra, que se compone del diseño y construcción propiamente dichos, interesando para los efectos del presente Manual la construcción únicamente.

Si bien las etapas que anteceden merecen un especial análisis, es lo cierto que nuestra atención inmediata se concentra en la administración de la fase constructiva por las razones que se exponen como fundamento del documento que se pone a disposición de los Gobiernos Locales.

Empecemos por decir que con cierto desánimo se recibió otrora la anterior visión sobre el control de los contratos que celebraba la Administración, pues no es sino hasta años muy recientes que la inspección sobre los resultados se lleva desde la fase de procedimiento hasta la fase de ejecución, tan descuidada como se ha apuntado.

Es por esa razón que hoy esta fase recobra importancia, la formalidad de los procedimientos cede ante el cumplimiento de resultados. Nuestra Constitución Política desde el año 2000 es expresa sobre la posibilidad de pedirle cuentas al Estado (rendición de cuentas). Sus compras no escapan de ese control, de modo que hoy más que nunca se encuentra obligado a alcanzar sus cometidos.

Ahora bien, regresando al punto de partida, es necesario subrayar que todo proyecto de obra como proceso humano que es tiene un momento de inicio y otro de fin. En la Administración Pública se reconoce una sucesión de hechos claramente determinados que trazan la continuidad que debe seguir la construcción de una obra.

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Así que conviene empezar de acuerdo al orden lógico que impera en todo proyecto.

1. Orden de inicio

Nuestra normativa dispone sobre la orden de inicio: “Artículo 192. Orden de inicio del contrato

La Administración, deberá girar la orden de inicio del contrato dentro del plazo establecido en el cartel, y a falta de estipulación cartelaria, lo hará dentro de los quince días hábiles siguientes contados a partir de la notificación a la entidad contratante del refrendo o de que se dé la aprobación interna, según corresponda. Ese plazo podrá ser extendido siempre que medie resolución razonada exponiendo los motivos calificados para ello y ésta se adopte antes del vencimiento del plazo inicial.

En las contrataciones de obra, la Administración deberá dictar la orden de inicio dentro de los quince días hábiles siguientes al refrendo del contrato por parte de la Contraloría General de la República, o de la aprobación interna, a fin de que el contratista pueda iniciar las labores propias de la obra dentro del mes siguiente al refrendo”.

Dicho acto marca el momento desde el cual se contabiliza el plazo contractual. Desde allí la Administración exterioriza su voluntad de iniciar las actividades propias de la obra que ha contratado con el particular. Dicha orden deberá estarse a la forma, los términos y las condiciones que se establecieron desde el cartel de la contratación y las condiciones del acto de adjudicación.

Es necesario que la Administración y el contratista se reúnan con antelación para perfilar detalles sobre la forma de proceder, aclarar dudas o coordinar las cuestiones que pudieran incidir sobre la orden de inicio o ejecución del contrato. En esa reunión no se podrían tomar acuerdos que soslayen los términos cartelarios ni las bases de la oferta o del acto de adjudicación. Ella tiene como finalidad -adicional- determinar que todos los acuerdos tomados sean ampliamente entendidos y atendidos por todas las partes para evitar posibles atrasos o errores en el trascurso de la ejecución de la obra.

Cuando las normas generales (nos referimos a las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública emitidas por la Contraloría General) se refieren a esa reunión de coordinación, los comentarios incorporados sobre ese aspecto indican:

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“Cuando la obra se vaya a realizar por contrato, es indispensable realizar la reunión antes de iniciar los trabajos, con el objeto de aclarar cualquier duda sobre el plan y el programa de ejecución, y coordinar la participación de los inspectores de la entidad durante el proceso constructivo (sobre todo cuando se vayan a realizar los ensayos de laboratorio o de campo, o se vayan a ejecutar trabajos que luego serán inmediatamente cubiertos por otros). Además, conviene dejar bien claro en esta reunión, cómo será el trámite de pago por avance de obra, por reajuste de precios, modificaciones de obra u obras extraordinarias, cuáles documentos deberán presentarse como respaldo en cada caso y cuál será el plazo promedio requerido por la Administración para completar la gestión. Otros aspectos importantes de tratar, son los criterios que se emplearán para otorgar las prórrogas de plazo, los cuales deberán ampararse en las leyes y reglamentos conexos”.

La reunión preliminar no tiene sino otro objeto que establecer labores de coordinación entre los distintos actores. Dicha reunión tiene desde ese punto de vista un propósito afín al plan de trabajo que de seguido se analizará.

2. Plan de trabajo

El plan debe expresar en términos cuantitativos y cualitativos los recursos humanos y de equipos con que se cuenta, así como la forma en que se manipularán a través de todo el plazo de ejecución contractual. Dicha información deberá ser puesta en conocimiento de la Administración contratante para verificar el ajuste a las actividades y resultados previstos. Como consecuencia lógica de ello, la intervención trae consigo la potestad de la Administración de solicitar las reformas necesarias para alcanzar la finalidad perseguida. Las observaciones técnicas por ella indicadas deberán ser incorporadas por el contratista en una nueva propuesta de plan de trabajo.

La Contraloría General de la República desde hace algunos años tuvo la iniciativa de poner a disposición de todos los participantes en la ejecución y desarrollo de la Construcción de Obra Pública una serie de normas técnicas de control interno aplicable a dichas obras (nos referimos a las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública).

En ese orden de ideas delimitó, en unos casos, conceptualizaciones básicas, y en otros, fijó reglas de mínimas a seguir para una correcta tramitación y ejecución contractual.

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“Planeamiento y programación.

La obra pública o parte de ella se materializa en forma eficiente si en la construcción de sus diferentes etapas se planean y programan todas sus acciones generalmente, para lograr esto se usan algunas de las técnicas de planeamiento y programación.

Estas técnicas consisten, entre otras cosas, en desglosar el trabajo por realizar en actividades, en insumos, en períodos de duración y en los responsables de cada una de esas actividades.”

La forma de utilizar los recursos, periodos de duración y responsables, necesariamente marcan la pauta desde de la cual debe producirse una correcta ejecución.

Significa lo anterior que aquellas variaciones imputables a la Administración, atrasos u otros, acarrean responsabilidad en su contra. El contratista podría invocar esa participación para obtener los beneficios que la propia normativa le procura cuando se le expone a consecuencias derivas de los hechos de la Administración.

Esta propuesta de trabajo debe contener un detalle de los equipos y materiales a utilizar, de modo que implícitamente se forja un compromiso de mantener dichos recursos en el sitio de la obra, así como respetar las normas mínimas de calidad exigidas para esos materiales de uso en cada una de las etapas de construcción. Es claro, que ese deber le obliga, además, a tener los recursos en condiciones de uso y reposición.

El detalle aludido servirá, además, para definir los requerimientos propios de las etapas que componen la construcción y las limitaciones que se deban observar en cada una de ellas, de modo que al final de cada etapa se hace necesario hacer revista de las actividades desarrolladas, aquellas que encontraron obstáculos en su ejecución y las que en el peor de los casos encontraron dificultades insalvables para continuar. Ello le dará al fiscalizador de la ejecución contractual la posibilidad de realizar las recomendaciones necesarias para finiquitar el proyecto, o en su defecto señalar las omisiones encontradas y sus eventuales responsables para que la autoridad competente inicie las acciones pertinentes. Siempre es importante manifestar que la resolución contractual, en los términos que se detallarán más adelante se debe procurar como medida únicamente si los incumplimientos son tan graves que impiden una ejecución normal de las obras. Hoy más que nunca la ejecución ocupa un lugar privilegiado frente a inobservancias que pudieran ser sancionadas con censuras pecuniarias o

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administrativas, cuestión que debe cuidarse desde la formulación del cartel de la contratación. Por ahora vale la mera referencia de tales medidas.

Como es natural la fiscalización del contrato debe estar en manos de funcionarios que más allá de un conocimiento en planificación tengan conocimientos amplios sobre las actividades que se van a ejecutar. Este es uno de los yerros más frecuentes en la fiscalización de contratos, aunque en los contratos de obra se exige un conocimiento técnico bastante profundo. La verdadera programación nacida del plan de trabajo llama la atención sobre las debilidades del proyecto y propicia alternativas en caso de alguna eventualidad.

3. El inspector de la obra

Es el funcionario que por encargo de la Administración exterioriza su voluntad. Su competencia se circunscribe en sentido restrictivo a la dirección, inspección y tasación de las obras, aunque se sabe que su función también trae aparejadas algunas otras labores aledañas de administración. Dicho funcionario se encuentra atado a las formalidades previstas por el ordenamiento jurídico en lo que toca al inicio y desarrollo o ejecución del contrato de obra o infraestructura que dirige, inspecciona o tasa. Adicionalmente debe ostentar ciertas características mínimas que definan su perfil desde el punto de vista profesional. En el caso costarricense debe tratarse de un profesional facultado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, además de haber cursado estudios formales en algunas de las instancias educativas públicas o privadas explícitamente reconocidas que le hayan procurado una formación afín para la construcción de obras. Con normalidad desde el cartel de la contratación se define como contraparte el equipo profesional mínimo con el que debe contar el contratista para desarrollar sus actividades, de manera que ambos sujetos de la relación deben contar con asesoría suficiente desde esa óptica para llevar a buen término el proyecto.

En el caso del funcionario representante de la Administración su participación debe estimarse en la “Decisión de Inicio” a la que alude el artículo 8 inciso f) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Su participación en la ejecución contractual, además, se colige a partir del derecho de fiscalización que ostenta la Administración y cuyo contenido se recoge en el artículo 13 de la Ley de Contratación Administrativa que en la literalidad dispone:

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“Artículo 13. Fiscalización.

La Administración fiscalizará todo el proceso de ejecución, para eso el contratista deberá ofrecer las facilidades necesarias. A fin de establecer la verdad real, podrá prescindir de las formas jurídicas que adopten los agentes económicos, cuando no correspondan a la realidad de los hechos.

En virtud de este derecho de fiscalización, la Administración tiene la potestad de aplicar los términos contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas.

Si la Administración no fiscaliza los procesos, eso no exime al contratista de cumplir con sus deberes ni de la responsabilidad que le pueda corresponder.”

Por ahora nos limitaremos a indicar que la fiscalización que ejerce el Director, Jefe y/o inspector de la obra es fruto de este derecho de la Administración hoy expresamente reconocido, reservándonos el desarrollo de tal precepto para un momento posterior.

Vale agregar, eso sí, que la Administración no es la única de las partes que ostenta derecho de fiscalizar las obras. El contratista, por su parte, también goza de amplias facultades de verificación según lo establece el artículo 21 de la misma ley y cuyo contenido reza de la siguiente manera:

“Artículo 21. Verificación de procedimientos

Es responsabilidad del contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa, y la ejecución contractual. En virtud de esta obligación, para fundamentar gestiones resarcitorias, no podrá alegar desconocimiento del ordenamiento aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa.

El Reglamento de esta Ley definirá los supuestos y la forma en que proceda indemnizar al contratista irregular. Asimismo, el funcionario que haya promovido una contratación irregular será sancionado conforme a lo previsto en el artículo 96 bis de esta Ley”.

(Este artículo fue adicionado en su párrafo segundo conforme lo dispuso la Ley No. 8511, publicada en La Gaceta No. 128, del 4 de julio del 2006).

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Así, el contratista, por su parte tiene el derecho y el deber de nombrar a su propio representante técnico desde el momento en que formula su propuesta ante la Administración, con el fin de procurarse asistencia técnica adecuada y gestar ante ella los ajustes que resulten necesarios desde el punto de vista técnico.

Entonces, tan obligada se encuentra la Administración de procurar una fiscalización adecuada del contrato de obra, como el contratista de cara a las obligaciones contraídas en la relación contractual y los resultados que está llamado a prodigar.

Ambos sujetos se encuentran obligados, además, a la sujeción del cartel. Sus labores deben ir encaminadas a desarrollar el proyecto según las especificaciones técnico-administrativas dispuestas con antelación. Cualquier modificación que nazca en el curso de la ejecución debe acogerse a lo preceptuado por la normativa según expondremos más adelante.

En las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública, emanadas por la Contraloría General de la República se exige que para cada etapa del proyecto deben establecerse las funciones y responsabilidades en el acto que formalmente debe expedir la Administración (planes elaborados para cada etapa), cuestión que necesariamente hay que ligarlo con la hoy denominada decisión de inicio a la que en líneas previas aludimos.

Entonces, cada uno de los participantes de las etapas debe gozar de un perfil mínimo de conocimiento y competencia para la toma de decisiones según la fase en que se encuentre el proyecto, pues cabe recordar la dependencia de las etapas subsiguientes en un contrato de obra es un aspecto ineludible, a menos que se trate de obras diseñadas para construirse por etapas independientes donde si bien debe seguirse una planeación coherente, la funcionalidad de cada una de ellas no se ve disminuida o afecta a las incidencias acaecidas en las restantes, a menos que se trate de problemas estructurales capaces de perturbar integridad de su ejecución.

Aclarado lo anterior es menester indicar que el responsable de la ejecución puede ser un único funcionario o varios, dependiendo de la planificación que se haya desarrollado, y la más de las veces ese funcionario se identifica, como antes se detalló, como el director del proyecto.

No obstante, nunca debe olvidarse que el Director, jefe o inspector se encuentra sometido a las órdenes de sus superiores en la jerarquía administrativa, de modo que siguiendo el desarrollo de las normas, cuando medie orden o instrucción que contraríe su criterio técnico, o afecte los fines

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a los que aspira el proyecto, podrá acogerse al principio de obediencia ampliamente desarrollado por la Ley General de la Administración Pública. Para una mayor claridad de los alcances de las funciones del responsable de las etapas la norma 12 de las Normas Generales de las condiciones estatuye:

12. Funciones del responsable de una etapa: el responsable de una etapa tendrá las siguientes funciones:

- Informar sobre el proyecto a los organismos que, en razón de sus programas, deban o tengan interés en participar en la etapa en la cual se trabaja.

- Establecer, para la etapa que le corresponde, una estructura organizacional apropiada para el desarrollo del proyecto.

- Coordinar con las otras unidades de la entidad y con los organismos externos, que deban participar en el proyecto por una u otra razón. - Atribuir las funciones y responsabilidades de los participantes (incluyendo los Ministerios), de acuerdo con los convenios suscritos, los objetivos, las metas y el alcance del trabajo, así como según los planes y programas.

- Vigilar que los trabajos relativos al proyecto que se realicen durante la etapa a su cargo, se lleven a cabo de conformidad con los objetivos, las metas y el alcance establecidos en la Identificación del Proyecto, así como con los planes y programas elaborados para la etapa en cuestión.

- Establecer un sistema de evaluación del trabajo realizado en comparación con los planes y programas definidos para la etapa a su cargo e informar sobre los resultados obtenidos a la autoridad institucional que competa.

Comentario norma 12: la persona designada como responsable de una etapa tiene que coordinar la labor de las otras unidades de la entidad, que por una u otra razón participarán en el trabajo por efectuar (p.e. Personal, Financiero, Transporte, etc.), así como la de los organismos externos que por sus programas, tengan interés en el proyecto o por ley deban participar en su definición o ejecución (p.e. los ministerios del Ambiente y Energía; Salud; Obras Públicas y Transportes; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; el Instituto Costarricense de Electricidad; el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos; etc.). También le corresponde definir al responsable de la etapa, la estructura organizacional necesaria para efectuar el trabajo

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a su cargo, y las funciones y responsabilidades de los participantes en el proyecto durante esta etapa; velar porque cada uno cumpla con su cometido, de conformidad con los objetivos, las metas y el alcance del proyecto, así como con los planes y programas elaborados.

Finalmente, el responsable de una etapa ha de ser capaz de informar a los jerarcas de la entidad, sobre cualquier aspecto relacionado con el proyecto, y la única manera de lograrlo, es estableciendo un sistema de evaluación adecuado, que le permita determinar en cualquier momento el estado en que se encuentra.

El papel del responsable de una etapa es primordial para llevar a buen fin el desarrollo de un proyecto, pues alguien debe tener la visión de conjunto, que permita determinar las necesidades del proyecto, sus características fundamentales y los requisitos que por ley debe cumplir, para esa etapa en particular.

La toma de decisiones siempre debe estar ajustada a las competencias reflejadas de la Ley General de la Administración Pública, normativa que ordena todo la conducta administrativa del Estado.

Siempre debe existir una amplia participación de los funcionarios que intervinieron en las actividades que sufrieron, estén sufriendo o sufran a futuro, alguna afectación con independencia de la formación profesional que tengan. Importa para este caso que la afectación recaiga en las funciones de su competencia dentro del proyecto.

Las actividades igualmente podrán delegarse bajo las limitaciones que impone la misma Ley General de la Administración Pública, es decir, salvo que el funcionario haya sido designado por sus especiales condiciones o se trate de actividades ya delegadas. Adicionalmente, cabe recordar que la delegación no le excusa al delegante de sus responsabilidades sobre las actividades comisionadas a su inferior, más aún si se trata de una elección discrecional de este último. En cualquier caso existe una responsabilidad solidaria de ambos funcionarios.

Ahora bien, las normas generales a las que hemos aludido en reiteradas ocasiones disponen como funciones del Director del Proyecto las siguientes:

10.2 Funciones del Director de Proyecto: son funciones del Director de Proyecto, entre otras:

a) Velar y responsabilizarse porque la ejecución de la obra se realice de acuerdo con lo planeado y programado.

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b) Coordinar con los Ministerios o las dependencias (estatales o privadas) que, en razón de sus programas o campos de acción, deban o tengan interés en participar en la etapa de construcción del proyecto. c) Establecer un sistema para medir el logro de los objetivos definidos, de manera que oportunamente se obtenga información exacta sobre su estado y se comuniquen los resultados a las autoridades institucionales competentes.

d) Velar porque se efectúen evaluaciones periódicas del proyecto. e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contemplado en los planos originales, que deba cargarse a los fondos destinados al proyecto.

f) Nombrar a un Jefe de Proyecto que se encargue de la administración cotidiana del proyecto.

g) Establecer la estructura organizacional apropiada para la ejecución de la obra, considerando todos los aspectos que intervienen en ella (financieros, legales, de suministros, etc.) aunque éstos no sean constructivos y definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los participantes; asimismo, proporcionar el apoyo logístico requerido. Sus labores pueden ser auxiliadas por un jefe de proyecto, del cual igualmente nos tomamos la libertad de citar las funciones que pesan sobre cargo, según las normas generales:

10.4 Funciones del Jefe de Proyecto: son funciones del Jefe de Proyecto, entre otras:

a) Proponer al Director de Proyecto la organización e infraestructura necesaria, según la modalidad de ejecución seleccionada, para administrar o inspeccionar el proyecto en el sitio donde éste se construirá; definir las funciones, responsabilidades y autoridad de los que la conforman, de modo que las labores de construcción o de inspección se realicen dentro del marco legal y reglamentario vigente. b) Planear, programar y aplicar los controles (de calidad, financiero y de avance físico) que aseguren la correcta ejecución de la obra, independientemente de la modalidad escogida.

c) Vigilar y responsabilizarse porque la ejecución de la obra se realice de acuerdo con los diseños definitivos elaborados en la etapa anterior, las especificaciones técnicas, programas de trabajo, recomendaciones de los diseñadores y normas técnicas aplicables.

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d) Detectar, mediante la revisión de los parámetros fundamentales empleados para los diseños y la elaboración de los planos constructivos, los errores u omisiones (o ambos) de los diseñadores, así como imprevisiones técnicas, de modo que de inmediato se corrija la situación.

e) Resolver oportunamente los problemas técnicos que se presenten durante la ejecución de las obras.

f) Justificar técnicamente los trabajos extraordinarios o las modificaciones que se tengan que realizar durante la ejecución de las obras.

g) Obtener información estadística en el proyecto sobre el rendimiento del personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las condiciones climáticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto útil para la preparación de futuros proyectos.

h) Velar porque los materiales, la mano de obra, equipos y maquinaria empleados en la ejecución de la obra, sean adecuados y suministrados en forma oportuna y suficiente, y correspondan a lo estipulado en las especificaciones.

i) Evaluar el proyecto, al menos una vez por mes, para determinar su estado, documentar los resultados obtenidos y mantener informados a los mandos superiores de la entidad, sobre el avance de la obra, los problemas surgidos durante su ejecución y las medidas aplicadas. j) Excepcionalmente, cuando se presenten problemas que afecten las condiciones pactadas en cuanto a plazos, calidad o presupuesto, comunicarlo al nivel jerárquico correspondiente para que resuelva. k) Asumir en nombre de la institución, la relación con las comunidades donde se ejecuten los proyectos, en los asuntos relacionados con éstos.

l) Coordinar las pruebas finales de aceptación y la entrega de las obras para su entrada en operación.

m) Realizar la recepción y el finiquito de las obras.

Por otra parte, es necesario también nombrar a un inspector de obra al cual le correspondería:

10.5 El inspector de obra y sus funciones: en los casos en que la ubicación, la magnitud o la complejidad de la obra lo ameriten, el Jefe de Proyecto podrá designar a uno o varios inspectores con la

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formación profesional necesaria, para que se encarguen de inspeccionar la obra o un área específica de ésta.

Los inspectores designados por la Administración deberán cumplir al menos con los mismos requisitos, en cuanto a experiencia y nivel de preparación académica, que se solicitan al profesional responsable de la obra por parte de la empresa constructora.

Las funciones de los inspectores, cada uno en el área de su competencia, son las siguientes:

a) Revisar en conjunto con el Jefe de Proyecto, los parámetros fundamentales empleados en los diseños, con el fin de verificar que no exista ningún error, omisión o imprevisión técnica, que pueda afectar la construcción de la obra y de presentarse este caso, sugerir la adopción de medidas correctivas o soluciones técnicas, oportunamente.

b) Evaluar, al menos mensualmente, el grado de cumplimiento del programa de trabajo en el área bajo su cargo, y en caso de constatar desviaciones, identificar las causas y proponer soluciones para corregir la situación.

c) Ubicar en el terreno las referencias necesarias para la correcta ejecución de la obra.

d) Cuando la obra se ejecute por administración, controlar que los desembolsos sean consistentes con el progreso de la obra, verificando las cantidades ejecutadas. En los casos en que la obra se efectúe por contrato, verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las facturas presentadas por el contratista; además, calcular los reajustes correspondientes a esas facturas, comparando la obra realizada, con la que debía estar ejecutada de acuerdo con el programa de trabajo autorizado.

e) Obtener información estadística en el proyecto sobre el rendimiento del personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia de las condiciones climáticas en el tiempo laborado, o sobre cualquier otro aspecto útil para la preparación de futuros proyectos.

f) Verificar la calidad de los materiales, así como la de los elementos construidos, mediante ensayos de laboratorio o de campo, efectuados bajo su supervisión.

g) Resolver las dudas que surgieren de la interpretación de los planos, especificaciones, detalles constructivos y cualquier otro aspecto técnico relacionado con la obra.

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h) Anotar en el cuaderno de bitácora, además de una descripción del proceso de construcción de las obras a su cargo, las observaciones, instrucciones o comentarios que a su criterio deben ser considerados por el contratista para el mejor desarrollo de la obra.

i) Justificar técnicamente la necesidad de efectuar modificaciones o trabajos extraordinarios en las obras bajo su supervisión.

j) Coordinar con los diseñadores de la obra cuando sea necesario efectuar modificaciones de los planos originales o haya que realizar obras extraordinarias.

k) Realizar los cálculos pertinentes para determinar los costos de las modificaciones u obras extraordinarias por realizar.

l) Registrar en los planos constructivos todas las modificaciones realizadas durante el proceso de construcción, con el fin de obtener los planos finales de la obra ejecutada.

m) Aprobar los materiales y equipos por instalar propuestos por el contratista, tomando como guía las especificaciones.

n) Calificar al personal técnico del contratista y recomendar el reemplazo de aquél que no satisfaga los requisitos necesarios.

o) Velar porque los equipos y maquinaria en la obra se encuentren en buenas condiciones y, en el caso de que la obra se realice por contrato, sean los especificados.

p) Verificar que el contratista disponga de todos los diseños, especificaciones, programas de trabajo, permisos y demás documentos contractuales.

q) Coordinar con el contratista las actividades más importantes del proceso constructivo.

r) Revisar las técnicas y métodos constructivos propuestos por el contratista y en caso necesario, sugerir las modificaciones que estime pertinentes.

s) Exigir al contratista el cumplimiento de las leyes laborales y de seguridad industrial.

t) En proyectos de importancia, preparar memorias técnicas sobre los procedimientos y métodos empleados en la construcción de las obras, para que sean utilizados como fuentes de información en proyectos futuros.

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u) Preparar, al menos mensualmente, informes sobre la obra que contengan como mínimo la siguiente información:

* Un análisis del estado del proyecto desde el punto de vista económico y del avance físico, respaldado por los cálculos correspondientes.

* Los resultados de los ensayos de laboratorio, con comentarios al respecto.

* Análisis de la cantidad y calidad de los equipos y maquinaria dispuestos en obra, con recomendaciones al respecto, si es necesario. * Estadísticas sobre las condiciones climáticas del sitio donde se ejecuta el proyecto (especialmente de la precipitación pluvial) y su incidencia en el desarrollo de los trabajos.

* Referencia sobre la correspondencia intercambiada con el contratista.

* Análisis del personal técnico del contratante (si la obra se ejecuta por contrato).

v) Realizar la entrega de las obras a su cargo cuando éstas se ejecuten por administración, o su recepción, cuando se ejecuten por contrato. w) Efectuar el finiquito de las obras a su cargo.

En ese orden de ideas, se denota de tales figuras y funciones que la Administración dispone de varias alternativas de fiscalización desde el punto de vista técnico sobre los proyectos de obra pública e infraestructura. Asimismo se deducen de su contenido las labores de coordinación con las demás dependencias que pudieran tener participación dentro del proyecto.

4. Control interno

La tendencia en nuestros días apuesta por el control de las actuaciones de la Administración en todas sus dimensiones. El Estado hoy es responsable no solo por la actuación que despliega sino por sus omisiones. Entonces, no extraña que sus compras se vean sometidas al mismo escrutinio. Ya no sólo interesa que los procedimientos sean transparentes y reconozcan en su contenido todos los principios que lo informan, sino que además se exige eficacia de las compras para satisfacer los cometidos públicos. No basta un procedimiento apegado a la norma sino que las edificaciones, bienes y servicios se muden en herramienta para satisfacer el interés público que se persigue.

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Cualquier entidad u órgano del Estado que tramite proyectos de obra pública debe contar con mecanismos suficientes que garanticen su desarrollo según los planes y programas establecidos para cada una de las etapas que conforman el proyecto y sus distintas aristas.

La evaluación debe encerrar el avance físico, costo y calidad de los materiales utilizados en la obra, según lo indica el propio contenido de las normas generales para el desarrollo de proyectos de obra pública publicitado por la Contraloría General de la República.

Es la Administración quien debe identificar la estructura que se ha adoptado en materia de control interno para superponer su peso sobre los contratos de obra pública que se gestionen en su seno.

Expandir las normas de control interno hoy es más que un enunciado legal, toda la organización administrativa del país tiende a alcanzar que se materialice aquel manifiesto constitucional que reza:

Artículo 11.-…La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. Como conclusión preliminar se puede decir que existen obligaciones emanadas de esa declaración, en primer lugar el deber de que se establezcan mecanismos de revisión sobre la conducta administrativa, y en segundo lugar, que dichos mecanismos sean revisados con alguna periodicidad para que existan una continua adecuación y actualización de sus alcances.

Es claro que entratándose de Gobiernos Municipales el papel de la Auditoría Interna juega un papel primordial en toda esa actividad. Los fondos públicos, por norma general, merecen un adecuado monitoreo de parte de esa dependencia.

Vale recordar que el Código Municipal sobre esta figura indica:

“Artículo 51. — Cada municipalidad contará con un contador; además, aquellas con ingresos superiores a cien millones de colones deberán tener además un auditor.

(El dictamen C-082-2006 de 1° de marzo de 2006 establece que "Los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno derogaron tácitamente la norma del artículo 51 del Código Municipal que

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establecía la obligación de las municipalidades de contar con auditor únicamente cuando sus ingresos superaran los cien millones de colones.")”

Siendo que como lo señala el dictamen C-082-2006 de 1ero_{de marzo del 2006,}

no existe hoy norma que habilite a los Gobiernos Locales para desconocer en su organización a la figura del Auditor, sin distingo, éste último debe velar porque se materialice la labor encomendada por el artículo siguiente que a la letra señala:

Artículo 52. — Según el artículo anterior, toda municipalidad

nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que

les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención. La negrita nos pertenece.

Aunque pareciera que se trata de dos figuras excluyentes, contador o auditor, es lo cierto que hoy toda Municipalidad debe contar con los servicios de ambos funcionarios, de acuerdo al análisis del dictamen citado, y depositar en ellos las labores que le son inherentes, a saber, sus tareas de vigilancia sobre la conducta municipal según sea la óptica de sus funciones. Entonces, desde cualquier lugar por donde se mire, la tendencia normativa y administrativa es que exista un amplio control de las actividades en general, y por ende, de las actividades específicas que se desarrollan a lo interno, esto sin omitir que la ciudadanía en la actualidad está aprovisionada con mayores herramientas de información y ejercicio del conocimiento.

Ahora bien, ligar las anteriores reflexiones con la Ley de Contratación Administrativa es tarea que obliga a señalar que la Administración conserva sus facultades de inspección sobre la obra desde su inicio hasta su final, pudiendo de ser el caso, realizar visitas sorpresivas documentadas en actas administrativas que complementen las acotaciones plasmadas en el cuaderno de bitácora. Es claro eso sí, que las anotaciones de ambos documentos deben guardar simetría de la información, a menos de que se trate de mediaciones superiores, donde se refleje un conflicto de intereses intrínsecos de la Administración, cuyos alcances y consecuencias deben resolverse al amparo de la Ley General de la Administración Pública, en lo que toca a las responsabilidad de los servidores y en apego a la Ley de Contratación Administrativa en tratándose de la responsabilidad de la

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Administración frente al contratista por los hechos que se le pudieren imputar.

Si bien son reglas propias de la fiscalización de los contratos de obra pública el control de avance físico, calidad de las obras y el control financiero; no son estos aspectos cosa distinta que una forma más de expresión de control interno.

La obra debe avanzar cual lo previsto, de no ser así el Director del proyecto, el jefe o el inspector según sea el caso, debe restablecer las actividades para concluir conforme lo programado.

De afectarse la ruta crítica las medidas deben ser aún más rigurosas. Si por ejemplo el contratista tiene atrasos en actividades de menor importancia que excedan la holgura total se dejará constancia de tal situación en el cuaderno de bitácora y éste asumirá la responsabilidad de presentar en un lapso razonable y determinado la nueva asignación de recursos para concluir conforme a lo programado, caso contrario se verá expuesto a las sanciones que contiene la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.

Teniendo en cuenta la especificidad de la Construcción de Obra Pública y los sujetos técnicos que por la generalidad intervienen en sus distintas fases es conveniente explicar para los demás fiscalizadores términos básicos de control en contratos de esa naturaleza.

Aunque se trata de términos de uso común entre los profesionales de las áreas de ingeniería, administración o arquitectura, entre otros, no hay que olvidar que son muchos los que tienen labores de control sobre los contratos de obra que realiza el Estado. Por eso, se consideró necesario detenerse un instante en la conceptualización de dos términos en particular, cuales son la ruta crítica y el diagrama de Gantt.

Ruta crítica.

La ruta crítica será la suma de las tareas que son vitales para llevar a cabo el proyecto. Significa que existen tareas sin las cuales no es posible proseguir la obra poniendo en riesgo la ejecución de las demás tareas y por tanto la realización del proyecto como tal. Cuando existen atrasos que afecten la ruta crítica de modo que no sea posible terminar la obra en el tiempo planeado se dice que no existe holgura en la ruta crítica.

Ahora bien, un solo proyecto de obra puede contener diferentes rutas críticas producto de su mayor o menor complejidad y sub-rutas críticas donde existe

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una secuencia de tareas con periodos de cumplimiento más cortos. La ruta crítica utiliza usa tiempos ciertos o reales y se interpreta como la dimensión máxima en la que la obra debe cumplirse. Las rutas que no se identifiquen con la crítica se conocen, por su parte, como tiempos de holgura.

Diagrama de Gantt.

La expresión de la ruta crítica se puede materializar a través de la herramienta llamada diagrama de Gantt cuyo objetivo consiste en mostrar el tiempo de dedicación previsto para cada una de las tareas. Es una herramienta de extensiones visuales de lo que se ha determinado como ruta crítica siendo sumamente útil para identificar las relaciones de tiempo y carga de trabajo.

Habiendo realizado una somera aclaración de dos términos que muchos conocen apenas de manera referencial conviene ahora verificar qué se entiende por control de avance de obra, para de seguido identificarlo con la obligación que pesa sobre el Director, Jefe o Inspector, de acuerdo a las precisiones anteriores, de conocer y evaluar el grado de avance del proyecto para tomar las previsiones que resulten necesarias.

En ese mismo orden de ideas, el control de calidad de los materiales debe someterse a las pruebas que correspondan y hayan sido especificadas por el cartel de la contratación. Aquellas variaciones en la calidad que superen los límites tolerables deberán ser corregidas inmediatamente o en su defecto en el menor tiempo posible so pena de sanción.

El control financiero de la obra por su parte exige que se evalúe por lo menos de forma mensual el avance de las obras para cotejarlo con lo inicialmente programado. Así las fechas de corte de uno y otro deben ser coincidentes para lograr una mayor precisión de los resultados de análisis. Con él no sólo se logrará determinar la cantidad de recursos invertidos de acuerdo al estado de avance físico sino el saldo disponible en arcas para enfrentar el resto del proyecto, así como realizar las gestiones internas necesarias de enfrentar situaciones imprevisibles en el desarrollo del proyecto.

Si bien las lluvias no constituyen una situación de imprevisibilidad por regla, pues nuestro país se ubica en el trópico, no se puede negar su incidencia en el desarrollo de las obras, cuestión que devendrá de la magnitud de su fuerza y constancia. Es por esa razón que deberá documentarse los días u horas en las que debieron suspenderse actividades o incluso la integridad de la obra a fin de que se tomen las previsiones necesarias. Cuando existan anotaciones en el cuaderno de bitácora por esas

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razones será necesario que se consigne la ratificación por el representante de la Administración y por el designado por el Contratista desde su oferta, o en su defecto el sustituto autorizado por el dueño de la obra (la Administración). La prórroga del plazo de ejecución por ese motivo queda sujeta a un buen control de ese factor.

5. Prórroga del plazo contractual

Ahora, teniendo en cuenta que tocamos temas que se desarrollan en la Ley de Contratación Administrativa conviene que el (los) fiscalizador (es) conozcan los supuestos bajo los cuales se puede autorizar una prórroga.

“Artículo 198. Prórroga del plazo

A solicitud del contratista, la Administración, podrá autorizar prórrogas al plazo de ejecución del contrato cuando existan demoras ocasionadas por ella misma o causas ajenas al contratista.

El contratista solicitará la prórroga dentro de los diez días hábiles siguientes al conocimiento del hecho que provoca la extensión del plazo y la Administración contará con igual plazo para resolver si procede o no. Si la solicitud se hace fuera de plazo, pero estando aún el contrato en ejecución, la Administración podrá autorizar la prórroga, en caso de estar debidamente sustentada, siempre que esté vigente el plazo contractual.

En el caso de incidencia de las lluvias sobre la obra es más que claro que existe una causa externa que impide la ejecución, pero igualmente existen otras causas que pudieran afectar el buen desarrollo de ésta, como hechos imputables a la Administración. En cualquiera de esos casos donde no medie culpa del contratista existe la posibilidad de solicitar prórroga. Como es natural la prórroga obedece a causas muy calificadas, de manera que debe existir una buena motivación de parte del contratista para que la Administración considere la extensión del plazo. La lluvia por sí misma, por ejemplo, pudiera no afectar la totalidad de la obra sino tan sólo algunas actividades específicas, de modo que es improcedente una solicitud para ampliar el plazo en la integridad de los trabajos que en ese momento se están desarrollando. Esas son cuestiones a analizar con detenimiento. Debe existir un proceso de análisis sobre esos extremos que eviten una errónea decisión en contra del interés público o del colaborador elegido para ejecutar las obras.

Ahora bien, no basta una buena motivación para prorrogar el plazo de ejecución, sino que se hace forzoso que el contrato se mantenga vigente. La extensión del plazo es inoperante llegado el momento en el cual no se cuenta

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con plazo que explayar. Aún dentro del periodo de los diez días sobre el conocimiento del hecho o fuera de este término, sino existe plazo de ejecución no hay lugar a prórroga. Por otra parte, pretender ampliar el plazo de ejecución, por causas imprevisibles, sin que se hayan configurado los supuestos que contiene el artículo No. 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa tendría la fuerza de una contravención contra el ordenamiento jurídico pues deben configurarse una serie de supuestos y cumplir con el procedimiento debido para ello.

El Manual de Normas generales, ya varias veces citado, cuando refiere el tema de la prórroga dispone dentro de sus comentarios que ésta es procedente cuando media caso fortuito (robo, destrucción por terceros, cierre de carreteras, incidencia de personas o animales, etc.) o fuerza mayor (inundaciones, terremotos o cualquier evento natural).

La falta comprobada de materiales de construcción o equipos también constituye una eximente de responsabilidad para el contratista y motivo de prórroga; la lluvia como se desprende de nuestros anteriores comentarios; trabajos extraordinarios que impliquen un aumento en el plazo es otro de los supuestos que autorizan la prórroga; la falta al deber de colaboración del Estado cuando no procura elementos técnicos indispensables, medidas para localizar el sitio de construcción; cuando existen impedimentos legales para continuar, orden de paralizar o disminuir el ritmo de avance, incumplimiento del pago, entre otros.

La documentación que sirva de respaldo a la prórroga debe reunir ciertas características mínimas como confiabilidad, veracidad, claridad y consistencia de los datos.

6. Suspensión del contrato

En el mismo marco, existen casos en los cuales las incidencias son tales que se hace necesario suspender los efectos del contrato al tenor de lo dispuesto por el artículo 199 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que a la literalidad señala:

Artículo 199. Suspensión del plazo

La Administración, de oficio o a petición del contratista, podrá suspender el plazo del contrato por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditados en el expediente, mediante acto motivado, en el cual se estipulará a cargo de quien corren las medidas de mantenimiento de lo hecho hasta ese momento.

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Del contenido de dicho artículo se colige que deben cumplirse los mismos supuestos que se preceptúan en el artículo 198 del mismo Reglamento sobre la prórroga. Ello en cuanto a factores y debidas motivaciones.

Ésta como la anterior deviene del poder o las atribuciones que ostenta la Administración. Los contratos de obra pública a diferencia de los contratos de obra privados no contienen en ellos más que algunas cláusulas donde existe alguna paridad entre los sujetos contratantes. En el caso de la obra pública, la prórroga o la suspensión del contrato son consecuencia directa de la protección con la que el Estado asiste al interés general. Un contrato de obra pública sólo se prorroga en su ejecución, o se suspende cuando media un interés público mayor, aunque considere los motivos que abona el contratista o constructor a los efectos. Existen causas que hacen imposible continuar en apego a las condiciones inicialmente pactadas.

Ahora bien, la suspensión no es una sola como pareciera desprenderse del escueto enunciado del artículo que la regula. Ella puede ser total, parcial, temporal o definitiva. La discrecionalidad de la Administración queda circunscrita a definir o encuadrar los supuestos del hecho dentro de las posibilidades técnicas que se puedan ofrecer para suspender los efectos del contrato.

La anterior reflexión tampoco podría llevar al absurdo de suspender el contrato sin causa y en contra de los intereses del contratista. El principio de buena fe que impera en los contratos públicos manda que la Administración suspenda los efectos solo ante circunstancias calificadas, cuestión que de ninguna manera obliga al contratista a soportar las consecuencias que pudieran resultar, a menos que se trate por causas imputables a su conducta.

La suspensión del contrato de obra pública aunque inexorablemente unida a la modificación en el proyecto de las obras en curso, no guarda relación con esa figura desarrollada por nuestra normativa sino cuando una deviene en la otra por configurarse los enunciados del derecho a modificación unilateral desde hace tiempo reconocido a la Administración. En una de ellas se afecta el curso sin que necesariamente deba realizarse mayor trámite que el previsto para esos extremos, mientras que en la otra deben existir de por medio supuestos de calificación para configurarla. Estas diferencias se podrán apreciar mejor avanzado el desarrollo del presente Manual.

Aunque importa indicar que la suspensión provisional se puede constituir en supuesto de la modificación unilateral, mientras que la suspensión definitiva puede ligarse con una posible rescisión o resolución contractual

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según sea marco fáctico que se haya configurado. No obstante en esos casos su valor es secundario, pues las figuras que nuestra normativa recoge para modificar o extinguir el contrato son de un tono aún más acentuado. La suspensión es una acción aledaña o derivada.

Ahora bien, pareciera que la suspensión que regula el artículo 199 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa surte los efectos de una medida provisional sin fuerza suficiente como para provocar una novación o modificación contractual propiamente dicha, ni suprimir esa relación. Esa es una suspensión que busca que se asegure reanudar el contrato en los mismos términos inicialmente pactados.

7. Modificación unilateral del contrato

Un tema consonante con la suspensión del contrato lo es la modificación unilateral del contrato. No sin razón se contempla su desarrollo dentro de la misma Sección II del Capítulo XIII del Reglamento.

El Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa dispone: Artículo 200.- Modificación unilateral del contrato

La Administración podrá modificar unilateralmente sus contratos tan pronto éstos se perfeccionen, aún antes de iniciar su ejecución y durante ésta, bajo las siguientes reglas:

a) Que la modificación, aumento o disminución del objeto, no le cambie su naturaleza, ni tampoco le impida cumplir con su funcionalidad o fin inicialmente propuesto.

b) Que en caso de aumento se trate de bienes o servicios similares. c) Que no exceda el 50% del monto del contrato original, incluyendo reajustes o revisiones, según corresponda.

d) Que se trate de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sea que la entidad no pudo conocerlas pese a haber adoptado las medidas técnicas y de planificación mínimas cuando definió el objeto.

e) Que sea la mejor forma de satisfacer el interés público.

f) Que la suma de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional no superen el límite previsto para el tipo de procedimiento tramitado.

En contratos de prestación continua se podrá modificar tanto el objeto como el plazo. En este último supuesto el 50% aplicará sobre el plazo originalmente contratado, sin contemplar las prórrogas.

Cuando el objeto esté compuesto por líneas independientes, el 50% se calculará sobre cada una de ellas y no sobre el monto general del contrato.