1 CONSIDERACIONES EN TORNO AL ANTEPROYECTO DE LEY DE RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE
CONFLICTOS DE CONSUMO
Dª. Ana María Carrascosa Miguel.
Magistrada.
Para una adecuada aproximación al contenido del texto del anteproyecto, debemos recordar que esta Ley se dicta para incorporar al Derecho español la Directiva 2013/11UE del Parlamento y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, que garantiza a los consumidores el acceso a los sistemas de resolución alternativa de conflictos de consumo, cuyo plazo de trasposición finaliza el 9 de julio de 2015. La idea que preside la Directiva que ahora se transpone es la necesidad de potenciar el mercado único europeo, garantizando la libre circulación de mercancías y servicios. Para lograr este objetivo se considera imprescindible elaborar normas que protejan adecuadamente a los consumidores, con el fin de reforzar su confianza en ese mercado común europeo, al haber constatado que no es suficiente el mero reconocimiento formal de sus derechos y que, por ello, resulta obligado crear mecanismos que aseguren su efectividad.
Como señala el anteproyecto en su Exposición de Motivos, en la evolución de la protección jurídica del consumidor, tanto en los ordenamientos nacionales como en el Derecho comunitario, se pueden distinguir dos etapas: una primera, en la que se reconocen principios y derechos en favor de los consumidores y, otra segunda, en la que los Estados advierten que no es suficiente el reconocimiento de un repertorio de derechos a los consumidores, sino que resulta imprescindible el establecimiento de cauces adecuados para que estos puedan hacer valer los derechos reconocidos en la fase anterior. La eficiencia de un Derecho protector de los consumidores se va a medir, no por la perfección o equidad de sus normas, sino por la existencia de cauces sencillos, rápidos y gratuitos o de escaso coste a través de los cuales se puedan hacer exigibles sus derechos cuando estos no hayan sido respetados adecuadamente.
La Directiva obliga a los Estados miembros a garantizar a los consumidores, el ejercicio de sus derechos, ofreciéndoles la posibilidad de que sus reclamaciones sean resueltas por entidades que ofrezcan procedimientos de resolución de litigios que sean independientes, imparciales, transparentes, efectivos, rápidos y justos. Asimismo, obliga a los Estados a que den una adecuada difusión a esos recursos y a velar por la calidad de los mismos.
Hace ya unos años que el ordenamiento jurídico español había comenzado a mostrar su interés por poner a disposición de los consumidores medios sencillos y rápidos para la solución de sus conflictos y había optado por el arbitraje como procedimiento de solución de los conflictos de los consumidores. Así, el artículo 31 de la Ley 26/84, de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios señalaba que "el gobierno establecerá un sistema arbitral que sin formalidades especiales, atienda y resuelva con carácter vinculante y ejecutivo para ambas partes las quejas o reclamaciones de los consumidores o usuarios, siempre que no concurra intoxicación, lesión o muerte, ni existan indicios racionales de delito, todo ello sin perjuicio de la protección administrativa y de la judicial, de acuerdo con lo establecido en el
2 artículo 24 de la Constitución". En cumplimiento de ese mandato se aprobaba el Real Decreto 636/93, de 3 de mayo por el que se regulaba el Sistema Arbitral de Consumo, derogado por el vigente Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero que da una nueva regulación al arbitraje de consumo.
Antes de seguir adelante, ha de quedar claro que el favorecimiento de cualquier método alternativo de solución de disputas no representa un intento de privatización o externalización de la función jurisdiccional, pues no se trata de suplantar a la Administración de Justicia, sino de complementarla, propiciando que los propios interesados alcancen el arreglo de sus diferencias por cauces amigables en aquellos casos en que, dada la índole de la materia, ello sea posible. Vale decir que estos métodos constituyen no tanto una alternativa a la justicia, como una justicia alternativa. Algo que resulta especialmente necesario en el ámbito de consumo por su carácter transnacional y por la situación de vulnerabilidad del consumidor frente al empresario. Como se ha dicho, la norma no regula los procedimientos, sino el acceso de las partes en conflicto a las entidades prestatarias de esos servicios de resolución alternativa. El Estado español debe cumplir el mandato europeo de lograr el conocimiento adecuado de las mismas, su accesibilidad, la calidad de los servicios, y la eficacia de sus procedimientos. Como dice su Exposición de Motivos, en su apartado III “La finalidad que se persigue con el establecimiento de requisitos de calidad armonizados es asegurar el acceso de consumidores y empresarios a entidades de resolución alternativa de alta calidad, en la Unión Europea, independientemente del lugar de residencia.
Del contenido del anteproyecto de ley que ahora tramita el legislador español vamos a destacar tres cuestiones:
1.- La norma no regula los procedimientos alternativos de resolución de conflictos
A pesar de lo que el “nomen” del texto legal - Anteproyecto de Ley de Resolución Alternativa de Conflictos de Consumo- pudiera hacer pensar, esto es, que su objeto es regular los medios de resolución alternativa de conflictos en materia de consumo - por lo que a la tradición legislativa española más reciente se refiere, el arbitraje y la mediación, la norma se limita a regular el acceso de los consumidores a las entidades de resolución de conflictos, y aquellos aspectos que de un modo directo o indirecto tienen que ver con esa regulación. Hemos de reconocer que con ello el legislador español no se aparta de las exigencias de la Directiva que traspone pues no exige ni la concreción ni la regulación de los procedimientos en los que se canaliza el mecanismo de protección de los derechos de los consumidores.
El error inicial acerca del objeto de regulación de la Ley deriva no sólo de la denominación de la Ley sino además del hecho de que en virtud de la Ley 5/2012 se estableció el marco legislativo para la regulación de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, excluyéndose de su marco de aplicación, en el artículo 2 la mediación en materia de consumo... Según el apartado II del Preámbulo de esa ley, “Las exclusiones previstas en la presente norma no lo son para limitar la mediación en los ámbitos a que se refieren sino para reservar su regulación a las normas sectoriales correspondientes”, lo que en buena lógica lleva a pensar que la ley sería el instrumento apropiado para hacerlo. Ausente cualquier referencia a los cauces por los que
3 podría discurrir la mediación para tramitar las reclamaciones de los consumidores, debe entenderse que el legislador ha optado por mantener el Sistema Arbitral de Consumo regulado por el Real Decreto de 231/2008, de 15 de febrero, con las obligadas modificaciones derivadas de la extraterritorialidad de la norma que ahora ha de ser aplicada tanto a conflictos patrios como a los surgidos en los países miembros de la Unión Europea (expresamente previstas en la Disposición adicional segunda de la ley) , aunque debemos destacar que en su regulación tímidamente se alude una especie de mediación pre o intra arbitral cuya regulación omite por entender que es competencia de las CCAA, como veremos más adelante.
2.- Se mantiene la anomia respecto a la mediación de consumo
La Directiva prevé y permite que los Estados miembros no creen nuevos servicios que se encarguen de esos procedimientos alternativos, siempre y cuando, los existentes sean capaces de llevarlos a cabo con pleno respeto de ellos principios y requisitos establecidos en la Directiva. En el derecho español, la resolución extrajudicial en materia de consumo está encomendada al sistema arbitral regulado en el Real Decreto 231/2008, de modo que éste sería el único recurso donde ventilar las controversias producidas en este ámbito. Cierto es que el articulo 38 permite la mediación “pre” o “intra” arbitral. Este precepto establece en su número 1 que “Cuando no existan causas de inadmisión de la solicitud de arbitraje se intentará mediar para que las partes pongan fin al conflicto, salvo oposición expresa de las partes o cuando conste que la mediación ha sido intentada sin efecto”. En su número 2 dice que “La mediación se regirá por la legislación existente sobre la materia que resulte de aplicación…”; el número 3 se refiere a que “quien actúe como mediador en el procedimiento arbitral está sujeto a los mismos requisitos de independencia, imparcialidad y confidencialidad exigidos a los árbitros”
La única interpretación posible del primer apartado de ese precepto es que se admite una mediación en el ámbito de consumo previa al procedimiento arbitral, así como una mediación dentro del propio proceso. Lo que no dice es quienes son los encargados de hacerla o a qué regulación ha de atender -como hemos venido diciendo el propio Decreto declara que no la regula por entender que es competencia de las CCAA-.
Si la regulación legal de los sistemas alternativos de conflictos está llamada a ser especialmente útil en todos los aspectos relacionados con la conexión entre arbitraje, mediación y proceso judicial, en relación al arbitraje el Real Decreto 23/2008 y la LA parecen dejar cerradas estas cuestiones, pero no sucede lo mismo respecto a la mediación “intra arbitral” del artículo 38. Éste literalmente dice que “la mediación se regirá por la legislación sobre la materia que resulte de aplicación…”, y, como sabemos, ninguna regulación existe para la mediación en materia de consumo, por mor de lo dispuesto en el art. 1 de la ley 5/2012, que expresamente excluye del ámbito de regulación de esta ley la mediación en consumo. De modo que alcanzado un acuerdo conforme a lo previsto en el artículo 38.2 (que claramente excluye de esa regulación pormenorizada del arbitraje de consumo, la mediación que se haga en su seno absteniéndose de hacerlo porque considera competentes para ello a las CCAA), no hay norma que determine los efectos de ese acuerdo de mediación, por ejemplo la ejecutividad del acuerdo de mediación ligada a su valor de cosa juzgada entre las partes, la
4 suspensión de los plazos de prescripción de las acciones judiciales una vez iniciado el procedimiento de mediación, el deber de confidencialidad del mediador que le exonera de declarar en un proceso judicial posterior entre las mismas partes así como de deponer en él como perito, o la posibilidad de que los costes de la mediación puedan computarse como costas en un proceso judicial posterior. Y no cabe entender que el Decreto presuponga que esa laguna sea colmada acudiendo a la Ley 5/2012 porque esta Ley es posterior al Real Decreto y, sobre todo, porque en su artículo 2 expresamente excluye de su ámbito de aplicación la mediación en consumo. Se produce pues una anomía normativa, sencilla de resolver, pues bastaría con dotar a esa ley de mediación civil y mercantil de carácter de norma general, comprensiva también de consumo - con las peculiaridades propias de ese ámbito que innegablemente existirán-, permitiendo de esa forma evitar ese vacío legal que persistirá tras la promulgación de la Ley proyectada. En la práctica, como es sabido, la mediación a que alude el número 1 del artículo 38 queda limitada a una especie de conciliación que hace el propio órgano arbitral, que nada tiene que ver con la mediación en sentido propio.
3.- Pervivencia de los árbitros empleados o sean retribuidos exclusivamente por el empresario reclamado
En el número 4 nos dirá que “Excepcionalmente, en sectores en que exista un alto nivel de conflictividad y escasa adhesión empresarial a entidades de resolución alternativa, podrán ser acreditadas y notificadas a la Comisión Europea entidades en las que las personas decisoras del conflicto estén empleadas o sean retribuidas exclusivamente por el empresario reclamado, siempre que no exista vínculo jerárquico ni funcional con el empresario y su actividad esté claramente separada de las entidades operativas del empresario. Estas entidades, que sólo podrán adoptar una decisión vinculante para el empresario, dispondrán para el cumplimiento de sus funciones de un presupuesto suficiente que sea independiente del presupuesto general del empresario, además de garantizar que las personas decisoras cumplen los principios de independencia e imparcialidad a los que se refiere el artículo 26”.
La inclusión de estas entidades es muy cuestionable. La Directiva en su artículo 2, número 1, expresamente excluye a las mismas de su ámbito de aplicación. Es fácil comprender que la razón de esa exclusión radica en la “sospecha” de falta de imparcialidad y neutralidad que se desprende de la situación de empleadas o “retribuidas” por el empresario en conflicto de esas entidades, pero la propia Directiva permite su aplicación condicionándola a que los Estados miembros decidan a autorizar dichos procedimientos como tales PARC y se cumplan los requisitos establecidos en el Capítulo II, incluidos los específicos de independencia y transparencia a que se refiere el artículo 6 apartado 3, que han sido recogidos por nuestro legislador como se comprueba al leer el artículo transpuesto: “ Cuando las personas físicas encargadas de la resolución alternativa de litigios estén empleadas o sean retribuidas exclusivamente por una organización profesional o una asociación empresarial de la que sea miembro el comerciante, los Estados miembros velarán por que, además de los requisitos generales previstos en los apartados 1 y 5, estas personas dispongan de un presupuesto independiente y específico, que sea suficiente para el cumplimiento de sus funciones. El presente apartado no será aplicable en caso de que las personas físicas de que se trate formen
5 parte de un órgano colegiado compuesto por igual número de representantes de la organización profesional o de la asociación empresarial que los emplee o los retribuya y de organizaciones de consumidores”.
Vemos pues como el legislador patrio exige –como el Europeo- la no dependencia jerárquica (insiste en ello en el artículo 23) y la autonomía presupuestaria (desarrollada en el artículo 26), factores ambos difíciles de salvaguardar en la práctica en una situación de dependencia laboral o de “exclusiva retribución”. Se añade además en ambos textos que el nombramiento sea transparente y por un periodo mínimo de tiempo (tres años, según el artículo 26 de la norma proyectada).
El anteproyecto de ley se refiere a sectores en que exista un alto nivel de conflictividad y escasa adhesión empresarial a entidades de resolución alternativa, sectores pues donde resulta muy necesario acudir a estos sistemas y posiblemente eso ha hecho que el legislador se haya inclinado por utilizar la facultad que le otorga , como excepción, la propia norma que transpone. Pero entendemos que el efecto de esa opción “bien intencionada” puede ser perverso pues obstaculiza que otras entidades puedan entrar en ese sector, manteniéndose un statu quo no querido por la Directiva; en lugar de esa opción, el legislador podría haber optado por medidas incentivadoras para ello, dirigidas tanto a las empresas como a las entidades de resolución alternativa.
