de PetróLeo (GLP) en MéxIco
Darío Ibarra Zavala
Daniel González Sesmas
Red Mexicana de Competencia y Regulación
© 2010, Daniel González Sesmas
© 2010, Verónica Baz y María Cristina Capelo por la presentación
D.R. 2010, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. Jaime Balmes Nº 11 Edificio D, 2º piso
Col. Los Morales Polanco, 11510, México, D.F. Tel: +52 (55) 5985 - 1010
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Diseño por Magdalena Lara Monroy y Javier Ortiz Vázquez Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares de los derechos, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, así como su distribución mediante alquiler o préstamo público.
Este libro se llevó a cabo gracias al generoso apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido y conclusiones son responsabilidad del autor y no representan los puntos de vista o las opiniones de USAID o del Gobierno de Estados Unidos de América.
ISBN: 978-607-9058-01-2
PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN
1. Descripción de la industria
1.1. Producción y Distribución de GLP 1.2. Suministro a empresas privadas (venta de primera mano)
1.3. Distribución de las empresas privadas al usuario final
2. Discusión sobre Precio y Margen Comercial 2.1 El Margen de Comercialización
3. Competencia en la distribución del GLP al usuario final
3.1 Ingresos y ganancias de la PAyD 3.2 Ingresos y Ganancias del Distribuidor Independiente
17
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32
9
13
óptimo de distribuidores en un mercado regional
4.2 Problemas de venta del producto: cilindros con contenido inferior al debido 4.3 Mecanismos de control. Detección y castigo de prácticas fraudulentas
4.4 Un problema de seguridad: reemplazo de cilindros viejos, ¿subsidios al productor o al consumidor?
4.4.1 ¿Subsidio al consumidor? 4.4.2 ¿Subsidio al distribuidor? 4.4.3 Alternativa: Creación de Centros de Canje de Cilindros
5. Una nota sobre el mercado rural de GLP 5.1 Principales retos del Mercado Rural
6. Conclusiones APéNDICES REFERENCIAS SOBRE LOS AUTORES
SOBRE EL CIDAC y RED MExICANA DE COMPETENCIA y REGULACIÓN
57
62
65
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Uno de los más apremiantes problemas de la economía mexicana es el deficiente estado de la competencia y regulación. Varios sectores de nues-tra economía están dominados por un escaso número de participantes y se caracterizan por ofrecer a empresas y consumidores insumos a pre-cios más altos que los disponibles en el extranjero. Algunos productos y servicios que durante años se han ofrecido en otros países demoran en ser introducidos al mercado nacional. En sectores caracterizados por la intervención pública, las estructuras monopólicas y oligopólicas siguen siendo comunes. Las reglas que norman la actuación distan de ajustarse a las prácticas más deseables en términos de beneficio social.
El desarrollo de mejores prácticas en materia de competencia eco-nómica y regulación incrementaría la tasa de productividad del país, se traduciría en mejores servicios y precios para las empresas y los consu-midores mexicanos. Un mejor marco regulatorio crearía un ambiente que permitiría el crecimiento, con mejores oportunidades de inversión para el sector privado. Modernizar el marco regulatorio en sectores clave –como los de energía, agua, comunicaciones, telecomunicaciones, fi-nanciero– también contribuiría para incrementar el capital invertido en infraestructura y maximizar los beneficios sociales de tales inversiones.
profundo y especializado de los problemas y el desarrollo concienzu-do de soluciones apropiadas. Asimismo, el progreso se vuelve lento si el conocimiento especializado no se difunde entre la población y hacia actores clave en el proceso de toma de decisión. Para lograr un cam-bio debe existir una conciencia desarrollada de los problemas y de los intereses especiales que frecuentemente se oponen a soluciones con-gruentes con el interés general. Por ello, en el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC) consideramos fundamental apoyar el desarrollo de una masa crítica de estudios especializados en cuestio-nes de competencia y regulación relevantes para las políticas públicas en México, así como darlos a conocer a la sociedad mexicana.
En este sentido, la Red Mexicana de Competencia y Regulación es un proyecto que reúne a destacados profesionales de varias institucio-nes que comparten su interés por el análisis de las cuestioinstitucio-nes de com-petencia y regulación en la economía mexicana. La Red es impulsada por CIDAC y es posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
Los estudios incluidos en la presente colección tienen una orien-tación de políticas públicas, todos con un sólido respaldo teórico y muchos de ellos son relevantes para el debate científico de la teoría económica. Los estudios desarrollados por los colaboradores de la Red y su constante intercambio de ideas generan resultados alentadores e importantes aportaciones para el desarrollo de las instituciones de competencia y regulación en el país.
El estudio Competencia y regulación en la industria del Gas Licuado de Petróleo en México es el noveno que publica la Red.
Los autores, Darío Ibarra Zavala y Daniel González Sesmas, com-parten en este libro su preocupación por los incentivos que genera la regulación aplicada actualmente al sector de Gas LP, así como sus
pro-del producto.
El estudio demuestra cómo el gobierno, cuya motivación para regular sectores específicos debe ser incrementar el bienestar social, en ocasiones falla en este objetivo al distorsionar, a través de la re-gulación que aplica, los incentivos y la estructura de los mercados. Indican, en primer lugar, la necesidad de contar con un mayor cono-cimiento de la estructura de la industria del Gas LP para establecer un marco regulatorio que fomente la eficiencia social. A través de un aná-lisis del margen de comercialización de la industria de distribución del Gas LP, así como de los ingresos y ganancias de los productores y distribuidores independientes, los autores apuntan a fallas en el mar-co normativo que pueden llevar a una estructura de mercado donde exista una gran cantidad de vendedores en la industria, pero que por los altos costos sociales de la distribución, termina por no beneficiar a los consumidores.
La adopción de las propuestas que realizan Darío Ibarra y Daniel González Sesmas contribuirían a mejorar la regulación que rige el mer-cado del Gas LP en México. La publicación del presente estudio consti-tuye una valiosa aportación al debate mexicano en dicha materia.
Verónica Baz
Directora General CIDAC
María Cristina Capelo
Coordinadora de la Red Mexicana de Competencia y Regulación
La mayoría de los libros de texto que versan sobre organización in-dustrial y/o regulación parten de una serie de supuestos que no nece-sariamente son confirmados en la vida real. De hecho, en la mayoría de los mercados, ni consumidores ni productores tienen información perfecta y completa al momento de tomar sus decisiones, como lo su-ponen los modelos de competencia perfecta.
Por otra parte, el aparato gubernamental encargado de regular a los respectivos sectores de la economía puede aspirar a incrementar el bienestar social, pero en ocasiones la estructura de los mercados y los incentivos pueden no ser los adecuados para conseguirlo. En pocas palabras, el marco regulatorio puede ser incompatible con la estruc-tura de mercado, razón por la que es necesario tener un mayor cono-cimiento sobre la estructura de la industria para establecer un marco regulatorio que fomente la eficiencia social.1
1 Entendemos por eficiencia social aquella situación en la que no se puede mejorar a alguien sin empeorar a un tercero. Si es posible mejorar a alguien sin reducir el bienestar de alguien más, se dice que tenemos una mejora en el sentido de Pareto. La eficiencia social apunta hacia esa dirección, es decir, busca que no haya desperdicios de recursos en la economía. En el presente caso, el marco regulatorio podría hacer pagar más a los consumidores o podría hacer perder a los productores. Pequeños cambios ayudarían a eliminar esas ineficiencias sociales.
puede llevar a la industria a una situación donde existen una gran cantidad de vendedores, pero con altos costos sociales de distribu-ción, y donde el principal beneficio no lo reciben los consumidores.
La industria del GLP es peculiar, pues el consumidor debe com-prar el producto en cilindros que no le permiten ver el contenido, creyendo a ciegas lo que el proveedor le vende.2 Por otra parte, los
cilindros contendores de GLP rotan de una empresa a otra sin que se pueda decir que existen derechos de propiedad bien definidos sobre los mismos, razón por la que el recipiente transportable tiende a da-ñarse con el uso y existen pocos incentivos para reemplazarlo.
En el país existen empresas productoras de cilindros (TATSA, CyTSA, entre otras) para transportar GLP. Dichos cilindros son adqui-ridos por los distribuidores de GLP y vendidos al consumidor final, los llenan del combustible y los reemplazan por los cilindros vacíos que se encuentran en manos de los usuarios finales. Por su parte, éstos sólo observan que los cilindros cambian cada vez que se agota el com-bustible, razón por lo que suelen comprarlo al mismo distribuidor, o bien lo adquieren en lugares donde venden artículos de plomería, in-cluidos mercados sobre ruedas, tiendas departamentales y otros. Lo relevante es que el consumidor no ve en la propiedad del cilindro, la misma que vería en su vehículo o su casa, pues el cilindro pasará de unas manos a otras tan pronto se agote el contenido.
La industria de GLP se asemeja a otras donde el precio está regu-lado. Aunque fuera del alcance del presente texto, la industria de los centros expendedores de gasolina o gasolineras, enfrenta una regu-2 Recientemente se ha puesto a la venta una modalidad adicional donde es posible comprar el GLP en cilindros opacos que permiten ver el contenido. Sin embargo, dado el costo del contenedor y el peso del mismo más el producto, es poco probable que se convierta en una forma típica de consumo del producto.
dicha industria.
En el presente texto se discutirá brevemente el establecimiento del precio del GLP. Daremos por hecho que el precio está establecido por algún mecanismo ya estudiado en otros textos.3 Analizaremos
marginalmente a las entidades públicas encargadas de regular a la industria y nos centraremos en las leyes y reglamentos que regulan al sector. Examinaremos la competencia existente en la industria, la problemática de la misma, los incentivos perversos para vender cilindros de gas con un contenido inferior al que dicen tener y termi-naremos con una introducción al sector en el ámbito rural.
En el primer capítulo describiremos a la industria de GLP. Revi-saremos su importancia para las familias mexicanas y haremos un recuento de los complementos y sustitutos del mismo. Revisaremos la extracción del hidrocarburo bruto, desde su extracción en la natu-raleza, pasando por el proceso de refinación hasta llegar a la Planta de Almacenaje y Distribución.
El capítulo dos se centrará en la discusión en torno al precio y el llamado Margen de Comercialización, que como veremos, es la man-zana de la discordia entre los distribuidores de GLP y los organismos encargados de regular a la industria.
El capítulo tres abordará el análisis de la industria, la competen-cia que se genera, los incentivos para vender cilindros con menor contenido al indicado, las posibles políticas regulatorias para evi-tarlo, el análisis de costo de la industria y la posibilidad de que sea necesario establecer incentivos para tener una industria concentra-da en unas cuantas empresas en el país sin que ello necesariamen-3 J. Rosellón, D.L. Brito and W. L. Littlejohn (2000) “Pricing Liquid Petroleum Gas in Mexico”, Southern Economic Journal, Vol. 66, No. 3, pp. 742-743. R.A. yépez, (2004) “Política Regulatoria y Competencia en la Distribución de GLP”, Competencia Económica en México, COFECO.
de GLP y las razones por las que suelen fallar. Un punto adicional será la de la propuesta para establecer un mecanismo que permita renovar el parque de cilindros de GLP.
En el capítulo cuatro hacemos una introducción a la industria del GLP en el sector rural. Tanto en nuestro país como en el mundo está comprobado que cuando se hace llegar a poblaciones margina-das productos de mejor calidad, éstas tienden a consumirlo. Por esta razón en este capítulo se hace un recuento de las características del sector que inhiben el consumo del producto y establecemos una se-rie de medidas que podrían ayudar a incrementar su consumo aún en el corto plazo.
El objetivo fundamental del presente libro es que el lector entien-da la estructura de mercado que existe en la industria del GLP, algu-nos problemas que existen en la misma y algunas soluciones, todo esto en un solo tomo.
No pretende ser un libro demasiado técnico. Con todo, es necesa-rio tener nociones fundamentales de álgebra. La idea en sí, es que los tomadores de decisiones, y/o sus asesores, puedan leer en un solo volumen la forma en que se compite en la industria, los problemas de la misma y la posibilidad de instrumentar soluciones factibles en el corto plazo.
El desarrollo de la humanidad no se concibe sin el uso de energéticos. De hecho, podríamos decir que la energía se transforma de una a otra para dar lugar a las diversas formas de vida. Los seres humanos hemos conseguido el grado de desarrollo tecnológico que tenemos en gran medida gracias a los energéticos. De la disponibilidad de los mismos depende que la humanidad siga desarrollándose, alcanzado estándares de vida cada vez mayores, con mayores comodidades, con mejor salud, etc. En pocas palabras, sin energéticos no hay desarrollo humano.
Como seres individuales o núcleos familiares las principales de-mandas de energéticos son producto de la modificación del clima en los hogares y del uso de energía para la preparación de alimentos. Así, los principales energéticos consumidos por los hogares en el mundo son: electricidad, Gas Natural (GN) y/o Gas Licuado de Petróleo (GLP).
La electricidad permite iluminar las viviendas, utilizar dispositivos como radio, televisión, computadoras, ventiladores, etc. De hecho, la vida huma-na actual no se concibe sin la electricidad. ésta interviene en prácticamente todas las actividades humanas, desde el foco que ilumina nuestros hogares, hasta los vehículos en los cuales nos trasladamos. Podríamos decir que no hace mucho tiempo el ser humano vive en la era de la electricidad.
El otro combustible importante para los hogares, particularmente en México, es el Gas. Existen dos variantes, el gas natural (GN) o el gas licuado procesado (GLP). Aunque en el mundo el GN es el de mayor consumo, en nuestro país el GLP es el de mayor uso. De hecho, según
la asociación mundial de GLP, México es el principal consumidor de este producto en el mundo (ver tabla 1) al ser el principal insumo ener-gético en los hogares mexicanos.
Tabla 1. Consumo per cápita de GLP en algunos países
País Consumo de GLP per cápita (2007) México 68 kg Ecuador 67 kg Japón 61 kg Chile 60 kg Israel 57 kg Irak 56 kg
fuente: world lp gas association, statistical review of global lp gas, 2008, pp 19.
Tanto el GN como el GLP son utilizados principalmente en la pre-paración de alimentos y como combustible para calentar agua u otros líquidos. Extraordinariamente se utiliza para calefacción. En pocas palabras el bien que presta el gas, es el de otorgar energía calorífica.
En lo que se refiere estrictamente a la energía generada, es irre-levante si ésta se produce a través de GN o de GLP. Sin embargo, la infraestructura requerida para cada caso es distinta, por ello es que en estricto sentido no podemos decir que ambos productos sean sus-titutos perfectos, aunque son muy cercanos. Un sustituto adicional es la electricidad, pues existen múltiples instrumentos generadores de calor que son alimentados por esta forma de energía.
En las zonas rurales del país existen otros sustitutos, concreta-mente la biomasa, compuesta principalconcreta-mente por leña, bagazo de
caña, raíces, residuos de cosechas y estiércol, que sirven como ener-géticos.
No existe información confiable respecto al consumo de biomasa a nivel nacional excepto de la leña. Por ello, en la gráfica 1 damos cuen-ta del consumo energético de uso doméstico.
Gráfica 1. Demanda de Combustibles en el Sector Residencial de México.
Leña 28%
Demanda de Combustible en el Sector Residencial en 2007
Gas LP
65% Gas Natural 7%
Fuente: Prospectiva del Gas Licuado de Petróleo 2008-2017, p. 70.
Como lo muestra la gráfica 1, el principal combustible de uso do-méstico en nuestro país es el GLP, de ahí la importancia de analizar la forma en que dicha industria compite, la regulación existente y los problemas que el mercado enfrenta. Merced a dicho análisis, será po-sible plantear estrategias de regulación que hagan que dicha industria compita de un modo más eficiente.
México es un país donde existe un precio administrado al GLP, ra-zón por la que se convierte en un energético atractivo para los consu-midores finales. Así lo muestra la tabla 2, donde se observa que países como Estados Unidos deben pagar más que en México debido a que en dicho lugar no existen subsidios para este bien. Por otra parte, el nivel
de ingreso de nuestro país es superior al de otros centroamericanos, lo que ayuda a que el consumo en el nuestro sea mayor.
Tabla 2 Precios de GLP a usuario final en algunos países, 2008 (Dls/kg)
País Dls/kg Panamá 0.39 El Salvador 0.45 México 0.88 Honduras 0.93 Nicaragua 1.12 EU 1.23 Guatemala 1.40 Costa Rica 1.73
Fuente: La crisis de los precios del petróleo y su impacto en los países
centroamericanos, CEPAL , 2009, pp 65. DOE, Energy Informatation Administration, Energy prices, 2009. Secretaria de Energía,
precios de GLP 2009.
Los hogares en México pueden adquirir el GLP mediante las si-guientes modalidades:
· Recipientes transportables (cilindros) de 10 Kgs. · Recipientes transportables (cilindros) de 20 Kgs. · Recipientes transportables (cilindros) de 30 Kgs. · Recipientes transportables (cilindros) de 45 Kgs. · Venta a tanques estacionarios domésticos.
· Venta de recipientes portátiles en establecimientos comerciales y/o estaciones de servicio.
La compra del GLP por parte del consumidor final, se da general-mente a través de la venta directa de empresas distribuidoras median-te vehículos donde transportan los cilindros de gas. Las más de las veces circulan por las calles de las diferentes colonias “voceando” o pregonando a viva voz su producto.
La venta a tanques estacionarios se lleva a cabo utilizando auto-tanques que llevan el gas directamente al domicilio. Por último, existe una modalidad, que consiste en la venta de tanques de GLP directa-mente en plantas de distribución, establecimientos comerciales y es-taciones de servicio a consumidores finales.
El consumo de gas, en cualquiera de sus modalidades, requiere de infraestructura doméstica adecuada para el consumo del producto. Concretamente, es necesario contar con instalaciones que permitan comunicar a los cilindros de gas con los usos finales, preferentemente cocinas y calentadores de agua. Aunque no es de difícil conversión, la infraestructura requerida para los cilindros de gas es distinta de la re-querida para el gas estacionario (ver apéndice 1). Aunque en el sector urbano esta observación no es muy importante, en el sector rural de-finitivamente lo es. Hacia finales del presente libro abordaremos este tema con mayor detalle.
1.1. Producción y Distribución de GLP
El GLP que se produce en México proviene principalmente de dos fuen-tes: el procesamiento del gas natural húmedo y la refinación del petró-leo crudo. Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB) realiza el principal aporte a la producción de GLP a través del procesamiento de gas natural húmedo; Pemex Exploración y Producción también contribuye a la ofer-ta de GLP; por su parte Pemex Refinación complemenofer-ta la producción mediante la refinación del crudo. Cabe señalar que cuando la
produc-ción no alcanza a cubrir la demanda nacional de GLP es necesario im-portar el energético. Adicionalmente, en las zonas fronterizas, donde no es económicamente factible llevarlo, dado el costo del flete, es mejor importarlo de fuentes más cercanas y baratas.
Gráfica 2. Oferta de GLP en México, 1998 y 2008.
26% 65% 9% 30% 61% 9% Oferta de GLP en México, 1998.
(miles de barriles diarios) (miles de barriles diarios) Oferta de GLP en México, 2008.
Refinación PGPB Importaciones Refinación PGPB Importaciones
fuente: elaboración propia con base en el sistema de información energética, 2009.
El proceso de producción del GLP comienza cuando Pemex Explora-ción y ProducExplora-ción extrae el gas de los yacimientos productivos y los divide en baterías de separación a la salida de los pozos, también extrae una serie de componentes vaporizados del petróleo crudo. Una vez fríos, los vapores se condensan y los separa del gas, generando así las gasolinas naturales.
Una vez que se ha separado del crudo y está libre de condensados, el gas amargo húmedo –que contiene impurezas como sulfuro de hi-drógeno y bióxido de carbono- es enviado a los centros procesadores de gas para su manejo. Cabe señalar que estos últimos son operados por Pemex Gas y Petroquímica Básica.
En las plantas criogénicas se obtienen gas residual y líquidos del gas natural, éstos últimos son procesados en plantas de fracciona-miento, donde son separados los diversos componentes mediante una destilación, consiguiendo con ello propano y butano que son mezcla-dos para formar el GLP. Además de la obtención de GLP en plantas criogénicas, el GLP se puede obtener también a través de las refinerías, lo anterior se explica en el apéndice 2.
1.2 Suministro a empresas privadas (venta de primera mano)
Pemex Gas y Petroquímica Básica es el responsable de las ventas de prime-ra mano (VPM)4 y de hacer llegar el GLP hasta las plantas de suministro, ya
que tiene el monopolio de la producción e importación de GLP en México. Una vez en las plantas de suministro, las empresas privadas lo transportan hacia sus unidades y de ahí lo comercializan hasta que llega al usuario fi-nal. Es decir, a pesar de que Pemex es el productor único en México, sí hay competencia en el transporte y comercialización de GLP.
En las terminales de suministro, ya sean marítimas o terrestres, el GLP se envía hacia las plantas de distribución de las empresas privadas, las cuales hacen llegar el producto al usuario final mediante estaciones de carburación, plantas de distribución, autotanques o bien por medio de recipientes transportables y/o portátiles. Actualmente Pemex cuenta con 325 terminales de suministro, dichas terminales son los puntos de
destino y enlace entre la plataforma productiva de Pemex y las importa-ciones con la infraestructura de las empresas privadas de distribución. 4 Se considera venta de primera mano (VPM) a la primera enajenación de GLP de origen nacional que realice PGPB a un tercero, para su entrega en territorio nacional. También se considera VPM la que re-alice PGPB a un adquiriente en territorio nacional con GLP importado, cuando éste haya sido mezclado con GLP de origen nacional. Las VPM son reguladas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE). 5 De acuerdo con la “Prospectiva del mercado de GLP 2009-2024”, pp 104, Secretaría de Energía.
Además existen cabotajes en la costa del Pacífico para hacer la transfe-rencia marítima del GLP de la región Sur-Sureste a las zonas con mayor demanda como lo es la Noroeste. (Ver apéndice 3).
Las importaciones de GLP que se realizan vía terrestre y por ducto provienen principalmente de Estados Unidos. Cabe mencionar que la importación de GLP por medio de ductos tiene mayores ventajas que llevarla a cabo mediante el uso de semirremolques o carro tanques, pues es menos costoso, opera las 24 horas y todos los días, transporta mayor volumen de combustible y es un medio más seguro.
Las importaciones que se hacen vía marítima en las terminales ubicadas en el Pacífico y en el Golfo de México, dependen en gran me-dida de la oferta comercial internacional disponible. Las terminales más importantes son Pajaritos, Topolobampo, Manzanillo y Madero.
1.3 Distribución de las empresas privadas al usuario final
La distribución del GLP hasta el usuario final se realiza mediante em-presas privadas constituidas legalmente para tal propósito. Además, en 2007 se inició un nuevo esquema de distribución mediante Estable-cimientos Comerciales que incluyen a las Estaciones de Servicio.
De acuerdo con datos de la Secretaría de Energía6, las actividades
de distribución son realizadas con:
· 939 plantas en operación para el almacenamiento y distribución de GLP.
· 2,649 estaciones de carburación en operación, de las cuales el 84.14% se dedican a la comercialización del energético y un 15.85% son estaciones de autoconsumo.
· 10,400 camiones para el reparto de cilindros de GLP en sus dis-tintas capacidades.
· 42 Estaciones de Servicio en donde los consumidores puede ad-quirir sus cilindros de 10kg de GLP y un punto de venta de GLP en Establecimientos Comerciales y 26.
· 7,639 auto-tanques para el llenado de tanques estacionarios.
Figura 1. Canales de Distribución de GLP al usuario final.
fuente: elaboración propia, con base en prospectiva del gas
licuado de petróleo 2008-2017.
Una vez hecha la descripción de la industria, en el siguiente apar-tado se abordará el tema de la distribución del producto al usuario final, el tipo de competencia que se da en el mercado y los problemas regulatorios del mismo.
Terminales de suministro
Plantas privadas de distribución
Plantas de distribución Recipientes portátiles (cilindros) Autotanque (pipa) Ducto privado Estaciones de carburación Establecimientos comerciales
Comercial
En la sección 1 se describió el proceso a través del cual se extraen de las entrañas de la tierra los compuestos químicos que, una vez com-binados se convierten en GLP (para más detalles ver apéndice 2). El paso siguiente consiste en llevarlos a las plantas distribuidoras, desde donde deberá transportarse hasta el usuario final.
Una vez que PEMEx ha refinado el hidrocarburo bruto, el paso si-guiente consiste en hacer las mezclas respectivas para obtener los diferen-tes combustibles: gasolinas, querosenos, naftas, Gas Natural, GLP, etc.
El GLP es vendido a las Plantas de Almacenamiento y Distribución (PAyD), mismas que pertenecen a la iniciativa privada y que cubren el costo del flete del GLP desde las plantas de PEMEx hasta sus respec-tivos almacenes. Como hemos mencionado antes, a esta venta se le denomina Venta de Primera Mano.
Una vez que el GLP se encuentra en la planta de almacenamiento y distribución, es posible venderlo al usuario final, para ello existen los siguientes canales de distribución:
1) Cuando la planta con sus propios vehículos entrega al usuario final el GLP mediante cilindros o bien abasteciendo el tanque estacionario. 2) Mediante Bodega de Distribución en sus dos modalidades: sub-tipo A y subsub-tipo B, en donde el usuario puede llevar su cilindro vacío e intercambiarlo por otro lleno.
acu-4) La cuarta posibilidad es vía un intermediario, llamado comisio-nista, comercializador o distribuidor independiente.
Hay que señalar, que el tercer canal de distribución (comercializador) existe principalmente en el centro del país y no en todos los estados de la republica mexicana. Los vehículos que utiliza el comercializador para distri-buir el GLP los registra la planta de distribución a su nombre, por lo que no se puede saber cuantos comercializadores existen. Legalmente, cualquier ano-malía que realice el comisionista será cobrada a la planta de distribución, que para efectos comerciales, es un comisionista7 de la planta de distribución.
El precio de venta al usuario final está regulado, de modo tal que los distribuidores y comisionistas realmente no lo pueden alterar. Lo que en ocasiones suelen hacer, es vender tanques de gas con un contenido infe-rior al que dicen tener, lo que en la práctica equivale a subir el precio por kilo de GLP. Esta medida, sin embargo, está prohibida. Más adelante vere-mos las razones por las que algunos distribuidores optan por hacerlo.
El precio de venta al usuario final, está dado por la siguiente fórmula: puf= (pvpm + mc + flete)*(1+iva)
Donde:
puf: precio usuario final.
pvpm: Precio de venta de primera mano. mc: Margen de Comercialización.
Flete: costo pagado por el traslado desde las terminales de su-7 Conforme al Código de Comercio Art. 273, se entiende por comisionista: El mandato aplicado a actos concretos de comercio, se reputa comisión mercantil. Es comitente el que confiere comisión mercantil y comisionista el que la desempeña. http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/3.pdf [consultado el 15 de marzo de 2010]
ministro hasta la planta de almacenamiento y distribución. iva: tasa de iva cobrado en la región.
La metodología que propone la Comisión Reguladora de Energía (CRE) para la determinación del PVPM no ha sido puesta en práctica, lo anterior como consecuencia del control a que está sujeto el precio al usuario final por parte del ejecutivo federal, dada la importancia social del energético (Ver apéndice 5).
El GLP es, como ya se mencionó, el principal energético de las fami-lias de nuestro país, por lo que se encuentra sujeto a diversas controver-sias políticas, que de un modo o de otro inciden en la determinación del precio. Es un hecho que a nadie le gusta pagar mucho por el energético, por lo que, cuando el precio internacional es muy alto, es necesario sub-sidiarlo, lo que representa una carga fiscal para el estado. Por otra parte, es utilizado en el discurso político de la oposición (cualquiera que sea el partido político en el poder), pues es un bien que tiene un fuerte impacto social. En suma, el precio no deja de ser sujeto de maniobras políticas.
En la siguiente gráfica se observa la variación en los precios de los hidro-carburos que componen al GLP, cabe señalar que se tomaron los precios in-ternacionales de GLP con una composición de 60% propano y 40% butano; los precios nacionales se tomaron de la composición que está en la directiva sobre la determinación del precio límite superior del gas licuado de petróleo objeto de venta de primera mano, en la que señala la siguiente composición:
Tabla 3. Composición del GLP Nacional
Componente Participación porcentual Propano 61.4 Butano 26.4 Iso-butano 12 Gasolina natural 2
Cuando el precio internacional está por arriba del precio público, significa que se está incurriendo en una carga fiscal para el estado o bien un subsidio al consumidor, si sucede lo contrario, se obtiene un beneficio fiscal y el consumidor estaría pagando más por el GLP.
Gráfica 3. Precio internacional propano-butano vs promedio del precio composición nacional 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ma y-09 pe so s po r kg .
Composición nacional Precios internacionales
Jun-09 Jul-09 Ago-09 Sep-09 Oct
-09 No v-09 Dic-09 Ene-10 Feb-10
fuente: reuters, comisión reguladora de energía, 2010
Para tomar una decisión respecto de la liberalización del precio del GLP, existen varios factores a considerar como son: las barreras de entrada a otros competidores, la estructura de la industria, la concen-tración del mercado, la producción y comercialización del producto en sus diferentes etapas, las instituciones reguladoras, el marco legal y las tarifas internacionales, entre otras.
2.1 El Margen de Comercialización
El Margen de Comercialización (MC) es la tarifa (pesos por kilogramo) que obtiene la planta de distribución por hacer llegar el energético al usuario final, dicha tarifa debe mantener al negocio en marcha y ha-cerlo rentable. La SENER es la que regula el MC, así lo establece el Reglamento de Gas Licuado de Petróleo (RGLP), que dice:
Artículo 7.- Corresponde a la Secretaría, en el ámbito de sus atribu-ciones, establecer mediante Directiva la regulación de los precios y tarifas aplicables a las actividades de Transporte, Almacenamiento y Distribución, en los mercados relevantes donde la Comisión Federal de Competencia determine la ausencia de condiciones de competen-cia efectiva.
Para la regulación de precios y tarifas señalada en el primer pá-rrafo de este artículo, la metodología que establezca la Secretaría de-berá considerar las prácticas internacionales, los costos en los que se incurra en el ejercicio de las actividades permisionadas, las utilidades generadas a partir de las mismas, las contribuciones, así como el esta-blecimiento de objetivos de eficiencia y calidad en el servicio.
Antes de la última publicación del RGLP (2007), no estaba claro como se determinaba el MC, y generalmente se realizaban acuerdos intersecretariales y entre distribuidores para el establecimiento de la cifra final del MC. De hecho, en esta negociación existen intereses múltiples, lo que dificulta llegar a consensos. Por ejemplo la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendría interés en maximizar la recau-dación fiscal o, equivalentemente, minimizar los subsidios; el Banco de México, estaría interesado en no elevar el precio para mantener baja la inflación; los distribuidores se interesarían en un precio mayor para maximizar beneficios; PEMEx estaría interesado en maximizar
sus ingresos por la venta de este hidrocarburo. En suma, es un tema complejo y donde es difícil llegar a acuerdos.
El establecimiento del MC es uno de los puntos que generan con-troversia entre la SENER y las empresas distribuidoras de GLP, pues no existe una metodología que estipule los criterios para su determi-nación. La Secretaría sostiene que en el margen se contempla una ren-tabilidad desde el envasado hasta la venta al consumidor final; sin embargo, los distribuidores sostienen que dicha rentabilidad no es suficiente.
En este momento (Noviembre de 2009) la SENER se encuentra tra-bajando en una metodología para establecer los criterios y lineamien-tos de dicho MC. Con todo, es un proceso inconcluso y es uno de los temas de la agenda pendiente del sector.8
Por último, el flete es la erogación que hace la planta de almacena-miento y distribución para trasladar el GLP desde los centros procesa-dores hasta la planta de almacenamiento y distribución. El precio de venta al usuario final hace una estimación de dicho flete y lo incorpora en la fórmula.
Al ser un sector regulado, las autoridades buscan que el energético sea distribuido al menor costo posible por las empresas distribuido-ras, por lo cual, las empresas de distribución tienen que optimizar sus costos si pretenden aumentar sus ganancias, cuando eso no sucede, se generan problemas en el sector, mismo que mencionaremos en las siguientes secciones.
8 Anteproyecto de Directiva “Regulación de las Tarifas Máximas Aplicables a la Actividad de Distribución de Gas Licuado de Petróleo”, Sener, en: http://www.cofemermir.gob.mx/ uploadtests/18440.59.59.1.DIR-DGGLP-002-2009.docx , {consultado el 23 de agosto de 2009}.
GLP al usuario final
El reglamento de GLP vigente a noviembre de 2009, no considera la figura de comercializador o comisionista independiente. En algunos países como Colombia sí existe, y se refiere a la persona física o moral que se dedica exclusivamente a comercializar el producto. Es decir, acude a las plantas de almacenamiento y distribución con cilindros y/o auto-tanques, los llenan y se encargan de llevar el producto al consumidor final. En México esta figura no está reglamentada, lo que ha dado lugar a un mercado informal.
El comercializador independiente ha surgido por una necesidad del mercado, pues algunas plantas de almacenamiento y distribu-ción no llegan a algunas colonias alejadas de la planta y permiten que comisionistas lo hagan. Dichos comisionistas deben simular que son parte de la empresa ante las autoridades (como Profeco y SE-NER), pero en realidad se trata de negocios independientes.
Las plantas de almacenamiento y distribución incluso fomentan la existencia de dichos comercializadores cuando permiten que ex empleados se conviertan en distribuidores independientes. De esta forma, su producto puede llegar a un mayor número de consumido-res y con ello posicionan su marca.
El problema de esta estructura de mercado es que el manejo del GLP no cumple con las regulaciones y medidas de seguridad apli-cables. De hecho, los comisionistas independientes son los que con
niendo en peligro a la comunidad aledaña.
Esta figura existe. El mercado la ha creado, pero la regulación no la reconoce, por ello, la propuesta es que se reconozca su exis-tencia y que se regule, de este modo se podrían reducir los ries-gos en el manejo del energético y se podrían reducir los abusos a los consumidores.
Una vez establecidos los agentes y mecanismos de mercado, ana-licemos las posibles fuentes de beneficio o ganancia.
De la fórmula para obtener el precio de venta al usuario final se deduce que las posibilidades de ganancia para la empresa se en-cuentran en el flete y en el margen de comercialización. La razón es simple: el precio de venta de primera mano ya está dado por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) es decir, la planta de alma-cenamiento y distribución la observa como dada exógenamente. Por lo tanto, una posible reducción en el flete podría incrementar sus ganancias. Por otra parte, cuanto mayor sea el porcentaje del Margen de Comercialización que se apropie la PAyD, mayor su beneficio.
De este modo:
PUF= (PVPM + MC + Flete)*(1+IVA) (1)
Si la empresa propietaria de la planta de almacenamiento y dis-tribución (PAyD) vende directamente al consumidor final, se queda con todo el MC, si no, debe negociar con el comisionista cuánto se queda cada uno.
Los costos de venta de la PAyD están dados por:
Donde:
CDUF : Costo de Distribución al Usuario Final.
Este CDUF difiere del flete en que el primero se refiere al traslado del GLP de las plantas de distribución al usuario final, mientras que el flete se refiere al costo del traslado de las terminales de suministro a las plantas de distribución.
Así pues, los componentes más importantes de los costos se en-cuentran en la distribución al usuario final. Si ésta es eficiente, los costos serán menores que si no lo es.
Como hemos mencionado previamente la PAyD tiene la posibi-lidad de vender a comisionistas independientes, figura que no está reglamentada, pero que existe. Este es el caso de pequeños distri-buidores, que con un vehículo y un número relativamente bajo de cilindros, tienen la posibilidad de competir en la distribución de este producto.
Los costos del comisionista independiente están dados por: CostosCI = a * MC + CDCI (3)
Donde:
a: porcentaje del MC que la PAyD le cobra al distribuidor inde-pendiente.
CDCI: Costos de Distribución al Consumidor final del distribui-dor independiente.
La siguiente tabla muestra un ejemplo de los costos de distribución. He-mos supuesto un vehículo por distribuidor independiente, mismo que tiene
una capacidad de venta por día de 77 cilindros de 20 Kgs., que requiere a dos peones y un chofer. En el lado izquierdo de la tabla 4, el margen de comercia-lización puede variar. Así, en los escenarios planteados, el costo para el Dis-tribuidor Independiente es de $0.95, $1.00 y $1.2 pesos por kg. de GLP. Esto es el precio que dicho distribuidor debe pagar a la PAyD y que forma parte de su estructura de costos.
Por su parte, la PAyD no debe incurrir en dicho costo, toda vez que lo compra directamente a PEMEx y lo traslada al consumidor final, razón por la que, en el lado derecho de la tabla, el costo está contabilizado como cero.
Tabla 4. Ejemplo de Costos de Producción con diferentes niveles de MC.
Existe otra diferencia en la estructura de costos: suponemos que los costos diversos y los de mantenimiento son inferiores para la PAyD que para el Comisionista Independiente. Ello ocurre así por las econo-mías de escala, es decir, al tener varios vehículos repartidores de GLP pueden abaratar costos de mantenimiento de los mismos, mientras
Costos Distribuidor Independiente 2 peones 1 chofer Gasolina (30 kms) Depreciación Mantenimiento Diversos Diario 260 182 240 222 75 150 Semanal 1,820 1,274 1,680 1,556 525 1,050 MC del Gas L.P. MC=.95 MC del Gas L.P. MC=1 Costos Planta de Almacenamiento y Distribución 2 peones 1 chofer Gasolina (30 kms) Depreciación Mantenimiento Diversos Costo Mensual Total
Mensual 7,800 5,460 7,200 6,667 2,250 4,500 33,877 MC del Gas L.P. MC=1.2 Semanal 1,820 1,274 1,680 1,556 700 1,400 10,872 11,444 13,733
Costo Mensual Total (1) Costo Mensual Total (2) Costo Mensual Total (3)
Mensual 7,800 5,460 7,200 6,667 3,000 6,000 46,594 49,046 58,856 82,721 85,173 94,982 Supuestos: Pesos de 2009. Costo del vehículo: Costo anual (5 años) Costo Mensual Costo Diario Diario 260 182 240 222 100 200 1,553 1,634.88 1,962 400,000 80,000 6,667 222
que un distribuidor independiente enfrenta mayores costos de mante-nimiento. Lo mismo ocurre con los costos diversos.
3.1 Ingresos y ganancias de la PAyD
La PAyD podría obtener ingresos por la venta del GLP directa al con-sumidor, en cuyo caso sus ingresos son:
IngresosCF = PVPM + Flete + MC (4)
Sin embargo, si decide venderle al comisionista, sus ingresos por ese concepto son:
IngresosCI = PVPM + Flete + a * MC (5)
Así pues, las ganancias de vender al Consumidor Final son: GananciasCF = IngresosCF – CostosCF = PVPM + Flete + MC –
(PVPM + Flete + CDUF) = MC – CDUF (6)
Es decir, las ganancias están dadas por el margen de comerciali-zación menos el costo de distribución al usuario final.
Las ganancias de vender al comisionista independiente son: GananciasCI = IngresosCI – CostosCI = PVPM + Flete + a * MC –
(PVPM + Flete ) = a * M (7)
Es decir, si decide vender al comisionista independiente, sus ga-nancias estarán dadas por la parte del Margen de Comercialización que la PAyD decide cobrar (a).
A la PAyD le será conveniente vender al Comisionista Indepen-diente si y sólo si:
GananciasCI>GananciasCF, es decir, si ocurre que: a * MC > MC – CDUF , es decir si :
CDUF > (1- a) * MC (8)
En otras palabras, si el costo de distribución al consumidor fi-nal es mayor que el porcentaje del MC que se queda el distribuidor independiente.
Esto implicaría que el distribuidor independiente tendría que ser más eficiente en el proceso de distribución al consumidor final que la planta de almacenamiento y distribución. Dada la naturaleza del producto, y la forma en que se distribuye, esto es poco probable.
3.2 Ingresos y Ganancias del Distribuidor Independiente
Los ingresos del distribuidor independiente están dados por las mismas variables que las de la PAyD que vende al consumidor final, toda vez que, como hemos mencionado, el precio está regulado. Es decir:
IngresosCI = PVPM + Flete + MC (9) Por lo tanto, sus ganancias serán:
GananciasComI = PVPM + Flete + MC – (PVPM + Flete + a * MC + CDCI) = MC – a * MC – CDCI =(1-a) * MC – CDCI (10)
Observemos detenidamente las ganancias de la PAyD y del Comisionista Independiente cuando el primero decide vender al consumidor final:
GananciasCF = MC – CDUF ( 6’) GananciasComI = (1-a) * MC – CDCI (10’)
El comisionista independiente se encuentra en franca desventaja ante la PAyD, pues su margen de maniobra es menor, toda vez que una parte del MC se lo queda la PAyD y es altamente probable que sus costos de operación a pequeña escala sean mayores que los de la empresa inte-grada, o bien que los de una empresa que se dedique solamente a la dis-tribución, pero tenga una elevado número de vehículos repartidores.
Tabla 5. Ingresos, Costos y Ganancias de los distribuidores de GLP.
fuente: estimaciones propias
En pocas palabras, la estructura de mercado fomenta la existencia de pocas
Ingreso Bruto de la PAyD $95,640.23
Costo Mensual de la PAyD $33,876.67
Costo Mensual Total (1) $82,720.62
Costo Mensual Total (2) $85,172.94
Costo Mensual Total (3) $94,982.19
PAyD $61,763.56
Comercializador Independiente 1 $12,919.61
Comercializador Independiente 2 $10,467.29
Comercializador Independiente 3 $658.04
Supuestos:
Venta diaria de 1635 kilos de GLP, equivalentes a 82 cilindros de 20 kgs. Margen de Comercialización (MC) por Kilo de GLP: $1.95
Pesos de Noviembre de 2009
Ingresos y Costos mensuales
empresas y hace que las ganancias de los pequeños distribuidores y comisio-nistas sean ínfimas. Así pues, para incrementar las ganancias de la industria puede ser mejor tener una planta grande a una planta pequeña. En una pa-labra, a la industria le conviene más una estructura oligopólica a una en la que cohabite un número muy grande de distribuidores, pero pequeños en tamaño.9
Por lo anterior, no es raro que existan empresas distribuidoras de GLP que pertenecen a un mismo grupo pero tienen diferente nombre para aparentar competencia en un mercado relevante. De los 145 mercados re-levantes o regiones de precios, la Comisión Federal de Competencia (Co-feco), muestra en su resolución respecto a la existencia de condiciones de competencia efectiva en la industria de la distribución de GLP, que exis-ten 26 regiones, de las 145, en donde sólo existe un competidor, asimismo, existen 84 regiones en donde existen de 1 a 3 competidores (Ver tabla 6).
Tabla 6. Competidores dentro de los 145 mercados relevantes Número de Competidores Regiones 1 26 2 25 3 33 4 23 De 5 a 10 34 Más de 10 4 Total 145
fuente: cofeco, anexo 3 bis de la resolución dc-01-2007, p. 1-4 9 En la literatura sobre Organización Industrial se suele hablar de competencia en términos del número de empresas existentes en la industria. Así, cuando se tiene a sólo una, se habla de monopolio, cuando se tiene un número tan grande, que cada productor individual no puede alterar el precio en el mercado, se habla de competencia perfecta. La estructura intermedia se denomina oligopolio, donde existen algunas industrias y la acción de una puede modificar el precio del mercado.
La literatura sobre estructuras de mercado sostiene que al consu-midor final le conviene una en la que se tenga un número ilimitado de vendedores, de pequeño tamaño y donde el producto sea homogéneo. De este modo, cada industria deberá tomar como dado el precio en el mercado y no tendrá poder alguno sobre el mismo. En pocas palabras, la competencia anula el poder de mercado que una o algunas cuantas empresas puedan tener para alterar el precio del mercado.
Sin embargo, cuando un mercado está regulado, cada empresa debe tomar como fijo el precio establecido por la autoridad guberna-mental y a partir de ahí producir donde le sea más conveniente. Este es precisamente el caso de la industria de distribución de GLP.
Figura 2. Estructura de costos de Comisionistas Independientes y de la PAyD
En la figura 2 se puede ver la estructura de costos medios de tres empresas distribuidoras de GLP. La primera podría ser la de un
comi-Precio, Costo por Kg. de GLP
Cme1 Cme2 Cme3 CmePAy0
Kgs. de GLP (Miles) P1
sionista independiente con sólo un vehículo. A esa escala de opera-ción sus costos medios son elevados.
Una empresa con un mayor número de vehículos podría reducir sus costos medios, de modo tal que podría tener la curva de costos medios 2 (CMe2). Dichos costos son menores que los de la primera empresa, pero no son los óptimos para la industria.
Una tercera empresa, con un mayor número de vehículos podría tener la estructura de costos medios como lo muestra la curva Cme3. Esta estructura es la óptima para la industria, pues con ella se alcan-za el valor mínimo de los costos medios.
Una empresa con la capacidad para tener diferentes tamaños de planta podría tener cualquiera de las estructuras de costos. Si supo-nemos que la PAyD se encuentra en ese caso, entonces podría ser due-ña de uno o varios vehículos repartidores de GLP. Cuanto mayor el número de vehículos, los costos por cilindro vendido tenderán a ser menores. Esto ocurre porque el costo de mantenimiento vehicular es menor cuando se trata de varios vehículos en lugar de solamente uno.
Cuando en el mercado el precio máximo que se puede cobrar está fijo, como ocurre en la industria del GLP, cada empresa debe tomar como dado en el mercado dicho precio. Si éste tiene un nivel como el P1 señalado en la gráfica, ello indica que será lo suficientemente alto como para que varios comisionistas independientes puedan incursionar en el mercado y, como mínimo, recuperar sus costos de operación.
Cada comisionista independiente que decida incursionar en el mercado podrá captar una parte de los consumidores, generando con ello un menor nivel de venta para las empresas de mayor tamaño. Esto puede generar incentivos para que los grandes distribuidores se opongan a que comisionistas pequeños incursionen en el mercado.
Si el precio, sin embargo, fuese como el señalado en PO, provoca-ría que muchos distribuidores no pudieran recuperar sus costos de operación, en cuyo caso deberían dejar el mercado. Sólo las
empre-y son dueñas de flotillas de vehículos repartidores de GLP.
En suma, en un mercado regulado, donde el precio está fijo y es esta-blecido por las autoridades regulatorias, la estructura óptima del mismo podría apuntar hacia una situación donde existan pocos competidores, es decir, podría ser una estructura de oligopolio o monopolio. Aquí lo impor-tante es que el precio esté fijo y que las autoridades regulatorias tengan mecanismos que permitan que dicho precio se respete.
En otras palabras, a pesar de que la industria tenga apenas a unos cuantos distribuidores, o incluso sólo uno, al tener un precio regula-do, mismo que la empresa vería como fijo, puede hacer que la indus-tria alcance una suerte de equilibrio de “competencia perfecta”. Esto ocurre así porque el órgano regulador fija el precio y el productor no puede modificarlo, es decir, observa al precio como fijo y debe ajustar su producción de modo tal que con dicho precio maximice sus benefi-cios o minimice sus costos. En este contexto, que en la industria exista una o varias empresas es irrelevante, pues en cualquier caso se alcan-za el equilibrio competitivo.
4.1 Un problema de regulación: el número óptimo de distribuidores en un mercado regional
Dado que la industria de la distribución de GLP está regulada, donde la parte más importante de la regulación se centra en el cálculo del Margen de Comercialización (MC), un problema típico es el determi-nar el número óptimo de distribuidores en un mercado regional.
Esto ocurre así porque, al tener un precio fijo o regulado, el número óptimo de distribuidores en una zona geográfica podría ser pequeño, es decir, el de una situación de monopolio u oligopolio.
En una región, la demanda está limitada por el número de fami-lias que la habitan. Por ser un bien con sustitutos no muy cercanos, la demanda es muy estable. Esto implica que las compañías distribui-doras tienen una buena idea de la demanda que se tendrá mes a mes. La incorporación de nuevos competidores puede implicar vender una cantidad menor del producto, y dado que el precio no puede ser mayor al establecido, nuevos competidores pueden implicar pérdidas para los distribuidores existentes en el mercado.
Por esta razón no es raro que existan noticias en los medios de comunicación que digan que las empresas existentes no permiten la libre competencia10. Con todo, como vimos en la figura 2, la
existen-10 Ver por ejemplo, “Salvador Oñate, contra la libre competencia” La Crónica de Hoy, 17 de
cia de pocas empresas en el mercado no necesariamente implica que éstas tendrán poder monopólico en el mercado. Lo que es más, teóri-camente, el número de empresas adecuado para un mercado regional podría ser de uno, pero con un precio máximo que apenas permita la recuperación de costos. En ese caso, se alcanzaría la solución de com-petencia perfecta aún en presencia de monopolio.
El problema es determinar los costos de producción de la industria. Esto nunca es fácil, pues la empresa puede mentir al órgano regulador diciendo que sus costos son mayores que los reales y con ello conse-guir un precio más alto. Una posible solución a este dilema es es-tablecer un MC que decrezca con el paso del tiempo, de modo tal que aquellos competidores con elevados costos salgan del merca-do, dejando únicamente a aquellos que puedan seguir compitien-do en un mercacompitien-do con un precio castigacompitien-do. Un precio bajo podría provocar que sólo las grandes empresas sobreviviesen, pero esto no sería problema con una adecuada regulación, pues el consumidor fi-nal podría tener un producto al menor precio posible aunque con sólo una empresa en el mercado.
4.2 Problemas de venta del producto: cilindros con contenido inferior al debido.
Antes de plantear los problemas derivados de la fijación del MC, con-viene comentar que existe la posibilidad de que el consumidor final acuda directamente a la planta distribuidora de GLP a surtirse. Sim-plemente llevaría su recipiente portátil, y se lo llenarían o se lo canjea-rían por uno lleno (Artículo 50 del Reglamento de GLP). De ocurrir lo anterior, los costos del traslado los pagaría el consumidor final, por lo cual, debería ser más barato que cuando se lo llevan a domicilio.
Los casos como el descrito suceden preferentemente en el norte del país. En los lugares donde existen comisionistas independientes es
común que el usuario final acuda al domicilio del mismo y le compre directamente el GLP.
Dado que se puede adquirir el GLP directamente en la PAyD, es po-sible que cualquier particular pueda comprar cilindros, un vehículo, y con ello se convierta en Comisionista Independiente (CI), aunque esto está en contra del Reglamento General de GLP, pues se debe tener un permiso para la actividad. El vehículo debe cumplir con normas de seguridad para ser utilizado para la distribución11 y además de
regis-trarlo ante la SENER.
Lo que ocurre las más de las veces, es que el CI se convierte en una suerte de agente distribuidor de la PAyD y obtiene ganancias deriva-das del porcentaje del MC que la empresa le cede. El caso es comple-tamente análogo al de un agente de seguros que contrata la póliza con alguna compañía aseguradora, pero los clientes son suyos, no de la aseguradora.
Como hemos visto en la sección 3, una parte de la ganancia del co-misionista, y de las empresas integradas verticalmente, se encuentra precisamente en el ahorro en traslado que deja de hacer el consumidor final. Dado que los Comisionistas Independientes enfrentan una es-tructura de costos más alta que las PAyD, existen incentivos para buscar un mayor nivel de ingresos aunque ello implique cometer algún tipo de fraude en la venta del producto.
Concretamente, el CI tiene incentivos para vender cilindros con con-tenido inferior al señalado, es decir, hay tentaciones para vender kilos de menos de un kilo.
No olvidemos que el MC es la única fuente de ingresos para los comisionistas independientes. Por otra parte, el consumidor final no tiene herramientas para medir que le vendan “kilos de a kilo”, en todo 11 La Norma que regula a los vehículos repartidores es la NORMA Oficial Mexicana NOM-010-SEDG-2000, Valoración de las condiciones de seguridad de los vehículos que transportan, suministran y distribuyen GLP, y medidas mínimas de seguridad que se deben observar durante su operación. Publicada en el D. O. F. el 1º. De febrero de 2001.
caso, lo comprueba dos meses después (cuando se le acaba el gas), así es que el CI tiene incentivos para vender un contenido inferior al señalado en el cilindro, en otras palabras, aumentar el precio.
4.3. Mecanismos de control. Detección y castigo de prácticas fraudulentas
La Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), a través de la Di-rección de Verificación de GLP, efectúa verificaciones a las plantas de almacenamiento y distribución de GLP, en las que realiza varias prue-bas a las instalaciones de la plantas, a saber, las básculas del andén de llenado y repeso de cilindros, los medidores de desplazamiento y pistolas de llenado para autotanques, entre otras. Además, realiza ve-rificaciones a los vehículos que distribuyen el GLP a los usuarios fina-les. Es este punto en el que pondremos mayor atención, pues es donde se han detectado la mayor parte de prácticas fraudulentas al entregar el peso que se indica en los cilindros.
Las visitas de verificación en la vía pública que lleva a cabo la Profeco a los camiones que distribuyen el GLP mediante cilindros y/o auto-tanques para comprobar que están entregando el peso co-rrespondiente por el cual pagan los usuarios, son programadas ya sea por denuncia de los usuarios o bien a través de una selección geográfica que realiza la Profeco de manera confidencial. Una vez localizado el vehículo, el jefe de la brigada de verificación comuni-ca al chofer el objeto de la visita. Si el chofer no la acepta se hace acreedor a una multa por $17,279.00 por cada día que transcurra por no obedecer el mandato, es decir por no dejar verificar el peso de los cilindros, entre otros elementos. De hecho, la Subprocuradoría de Verificación, perteneciente a la Profeco, a través de la Dirección General de Verificación de Combustibles, establece en sus órdenes de verificación ordinaria que:
“La visita tendrá por objeto verificar el cumplimiento de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que respeten los derechos y obligaciones deri-vados de las relaciones de consumo, constatar que el vehículo mediante el cual se transportan, distribuyen o expenden recipientes metálicos que contengan Gas Licuado de Petróleo, exhibe a la vista del público consu-midor y respeta los precios vigentes, que indique en las puertas del ve-hículo, razón social, domicilio de la empresa y teléfonos de emergencia, que el personal encargado directamente de la comercialización expide los comprobantes, facturas o recibos donde consten los datos específicos de las operaciones; que la comercialización del producto preenvasado Gas Licuado de Petróleo y los recipientes portátiles metálicos cumplen con lo establecido en las Normas Oficiales Mexicanas; NOM-002-SCFI-1993 Productos Preenvasados - Contenido neto-tolerancias y métodos de ve-rificación; NOM-008-SCFI-2002 Sistema General de Unidades de Medida; NOM-011-SEDG-1999 Recipientes portátiles para contener GLP no ex-puesto a calentamiento por medios artificiales. Fabricación; NOM-011/1-SEDG-1999 Condiciones de seguridad de los recipientes portátiles para contener GLP en uso; publicadas respectivamente en el Diario Oficial de la Federación el 13 de octubre de 1993, 27 de noviembre de 2002, 29 de marzo de 2000 y 30 de marzo de 2000.”
Los inspectores de la Profeco realizan principalmente dos tipos de verificaciones: a los vehículos en vía pública y las plantas de Almace-namiento y Distribución. En ésta última verifican si las básculas no están alteradas. Con los vehículos hay dos opciones: 1) revisión inme-diata de los cilindros; en caso de encontrar anomalías en los estánda-res de calidad de los cilindros, así como en el peso del contenido de los mismos, se aplican multas; 2) los vehículos pueden optar por la no revisión a cambio de una multa de $17,279 pesos.
Existen incentivos para que los distribuidores de GLP repartan ci-lindros de menor peso que el señalado. Concretamente, según datos
de la SENER al mes de agosto de 2009, existía un parque vehícular de 10,403 vehículos repartidores del producto. La Profeco señala en su comunicado 004 a medios (14 de enero de 2009), que las inspecciones en 2008 fueron de 13,045, lo que indica que cada vehículo tuvo en pro-medio 1.25 visitas al año. Suponiendo que en cada visita se generaba la multa máxima de $20,000.00, ello implicaba que la multa promedio anual por vehículo era de $25,079.00.
Si consideramos alteraciones menores en el contenido de los cilin-dros, esto indica que se pude modificar en menos de 1% el contenido de cada cilindro se recupera el monto de la multa. En una palabra, las inspecciones de la Profeco son insuficientes para inhibir la venta de cilindros con menor contenido de lo dicho en los vehícu-los. La tabla 7 da cuenta de los resultados anteriores.
Tabla 7. Determinación de la multa promedio anual.
Parque vehicular 10,403
Inspecciones Profeco 13,405
Visitas Promedio 1.25
Multa máxima $20,000
Multa promedio anual $25,079
fuente: elaboración propia con datos de la sener.12
Según estimaciones propias, cada vehículo vende diariamente aproximadamente 60 cilindros, cuyo peso neto promedio es de 27 kgs. al anualizar el dato, esto se convierte en 18,780 cilindros, lo que indica que a cada cilindro se le debe extraer lo equivalente a $1.4 (de agosto de 2009) para sobrecompensar las multas. En términos del contenido del cilindro esto es menos del 1% del contenido. En pocas palabras,
reducir el contenido de los cilindros de gas hasta en un 1% implica una ganancia adicional para los distribuidores.
Como se observa, el número de inspecciones, así como la mul-ta esmul-tablecidas, no generan incentivos para vender cilindros con el contenido que dicen tener. Por lo tanto, una posible solución se encuentra en incrementar el número de inspecciones y, simul-táneamente, incrementar el monto de la multa, de modo tal que sea menos rentable para los distribuidores el dar productos con menor contenido al establecido.
Como recomendación adicional, se propone disminuir aún más el MC. Esto reduciría las ganancias de los distribuidores, razón que los podría inducir a reducir aún más el contenido de los cilindros. Un cilindro con menor contenido sería más fácilmente detectable por el consumidor, de modo tal que el usuario se daría cuenta con mayor facilidad que le están vendiendo un cilindro con contenido inferior al pactado, por lo que el mismo consumidor final se convertiría en ins-pector del producto. El consumidor podría “castigar” al distribuidor que vende cilindros fraudulentos, no comprándole a él. Esto implica-ría tener a más de un distribuidor en una zona geográfica.
Aunque es difícil reducir nominalmente el MC, lo que sí se puede hacer es dar incrementos inferiores al incremento en los costos de pro-ducción. De esta forma, el MC caería en términos reales.
4.4. Un problema de seguridad: reemplazo de cilindros viejos, ¿subsidios al productor o al consumidor?
Como hemos visto, el consumo del energético no se lleva a cabo en el vacío. Los cilindros son un factor determinante para el consumo, pues permite trasladar el hidrocarburo hasta los lugares donde se consu-mirá. Esto genera un problema de seguridad, pues cilindros en mal
estado podrían ser considerados como bombas de tiempo, es decir, se tiene un problema de seguridad que definitivamente debe regularse, pues cilindros que no cumplan con la normatividad de seguridad deben reemplazarse. La pregunta es, ¿cuál es el mecanismo adecuado para ha-cer dicho reemplazo?
El reemplazo de los cilindros plantea otro desafío de regulación, concretamente que puede haber una suerte de problema de free rider de algunas empresas que simplemente toman los cilindros que otra empresa compró y no incurren en costos de mantenimiento de los mis-mos. A todas luces se trata de un problema que debe ser regulado.
La SENER en 2002 realizó un censo de recipientes portátiles, en el cual se determinó que en el país existían 14.9 millones de cilindros. Sin embargo, los permisionarios consideraron que existía un parque de 23.5 millones de cilindros. Los números anteriores fueron obteni-dos bajo un esquema de incentivos que provocó una sobreestimación en el total de cilindros, ya que se consideraría un supuesto incremen-to del MC con el objetivo de reemplazar el parque de cilindros viejo. De este modo, a un mayor número de cilindros, el incremento en el MC sería mayor. Asimismo, existió un fondo de reposición de cilin-dros (FOREP), administrado por las propias empresas distribuidoras de GLP, que destinaba recursos para la reposición de cilindros y que terminó en 199713.
Según cálculos propios, el número de cilindros que existen en cir-culación es de 16,460,676 (sin considerar los que tengan los hogares en casa como reserva), lo anterior como resultado de utilizar el número de hogares que de acuerdo a la CONAPO son 24.8 millones, de los cuales 24.3 millones son considerados como hogares principales, de estos 79% utiliza GLP y un 86% de los que utilizan el energético lo hace a través de cilindros. (Ver tabla 8).
Tabla 8. Cálculo de cilindros de GLP en México.
Número de hogares* 24,800,000
Hogares principales 24,276,530
Hogares que utilizan gas L.P. 19,204,262
Hogares que utilizan cilindros 16,460,676
Fuente: ENIGH, 2008. INEGI. *Conapo, 2005 .
La diferencia en la existencia de cilindros, se debe a que la SENER utiliza los reportes de compras y destrucción de cilindros que trimestral-mente están obligas a revelar las plantas de distribución, es decir, por el lado de la oferta. En cambio, el cálculo hecho con las cifras propor-cionadas por el INEGI a través de la Encuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), muestra datos por el lado de la demanda de GLP que realizan los hogares mediante recipientes transportables o cilindros.
Dada la importancia que tienen los cilindros como medio de apro-vechamiento del GLP en los hogares, es necesario que los cilindros se encuentren en buenas condiciones para evitar accidentes, por lo cual la SENER y las empresas han intentado llegar a un acuerdo para repo-ner los cilindros en mal estado. La discusión en este tema es a quién se debe de subsidiar a los distribuidores o a los usuarios y por qué.
Antes de abordar el tema del reemplazo de cilindros de GLP, con-viene señalar que bajo el esquema actual existen riesgos serios para los hogares. Una nota periodística muestra que los accidentes derivados de fugas de GLP por cilindros en mal estado son muy frecuentes.14 El
moti-vo es que los distribuidores en realidad no respetan la propiedad del ci-lindro y están dispuestos a llenar un cici-lindro de otro competidor en aras de lograr mayores ventas. Lo anterior sucede ya que no hay un esquema
14 Ver nota de El Universal, 30 de octubre de 2009. http://www.eluniversal.com.mx/edomex/1713.html, {consultado el 30 de octubre de 2009}.
de marcas que ayude a identificar la propiedad de los cilindros. Actual-mente existen en el mercado cilindros troquelados (llevan el nombre de la empresa distribuidora en el casquete del cilindro) y no troquelado. La distinción de la propiedad de los cilindros se hace mediante colores, facilitando con ello prácticas desleales, pues es muy fácil que un distri-buidor haga de su propiedad un cilindro tan sólo con pintarlo del color de su empresa y con ello evitar la inversión en cilindros nuevos.
La SENER debe enfocarse primeramente en resolver el problema de seguridad, es decir hacer el reemplazo de los cilindros en mal esta-do independientemente de quién detente la propiedad de los mismos. Sin embargo, esa es una solución a corto plazo, por lo que se tiene que resolver el problema sobre la propiedad de los cilindros. Algunos países latinoamericanos están regresando a un esquema en donde la propiedad de los cilindros es para los distribuidores, creando el incen-tivo para la inversión y reemplazo de los mismos.
Uno de los mecanismos para repartir el GLP que se ha establecido recientemente, es el de la venta de cilindros de 10 Kg en estaciones de servicio y establecimientos comerciales. Estos cilindros son perfec-tamente compatibles con los metálicos de 10, 20, 30 ó 45 Kgs. que ya existen en el mercado. El problema es que, dada la naturaleza del con-tenido, es necesario elaborarlos de un material sumamente resistente, lo que hace que el cilindro sea pesado. Así, un cilindro con capacidad de 10 Kgs. pesa 15 Kgs. lo que hace que el total sea de 25, a todas luces difícil de manejar para el ciudadano ordinario. Es decir, pareciera que es mejor dejar que lo siga llevando a casa el vehículo repartidor, por lo que los cilindros de 10 Kgs. no resuelven el problema de seguridad.
Un problema adicional es el costo de los cilindros, importe que debe ser pagado por el consumidor y que oscila entre trescientos y novecientos pesos (de julio 2009), lo que dificulta la adquisición de los mismos, pues el precio a pagar es por sí mismo una barrera para que el consumidor incursione en el mercado. Ante lo anterior, conviene
