UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Facultad de Ciencias Sociales
Departamento de Ciencia Política
Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas
Propuesta para la formulación de una política pública con base en una revisión documental
Director: Profesor Jaime Quiceno
Lector: Profesor Germán Ruiz
Realizada por: Julián David Wilches Guzmán
ÍNDICE
Índice 2 Introducción 4 - Objetivo general 6 - Objetivos específicos 6 Marco Conceptual 8- Qué es la biblioteca pública? 8
- Qué se entiende por política pública? 11
- Los actores de la política pública 13
- El proceso de formulación y toma de decisión en la elaboración de una política pública 14
- La formulación de la decisiones 15
- La toma de decisión 17
Capítulo I: Revisión de la historia del sistema nacional de bibliotecas públicas 21
- Situación actual 25
Capítulo II: Actores y responsables en el sistema nacional de bibliotecas públicas 30
- Los actores políticos 31
Capítulo III: La revisión de los documentos de tres políticas públicas de
bibliotecas públicas en Colombia 44
- Plan Temático de Bibliotecas Públicas 45
- Propuestas y Lineamientos para la Formulación del Plan Sectorial
de Servicios Bibliotecarios 48
- Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas 53
Capítulo IV: Propuesta para la formulación de una política pública
del sistema nacional de bibliotecas públicas 67
- La formulación de la política pública de bibliotecas públicas 67
- Las estrategias generales 72
- Impacto esperado 78
- Indicadores 80
INTRODUCCIÓN
La lectura es un instrumento que permite a las sociedades generar una actitud crítica, reflexiva y responsable frente a la información y los sucesos que orientan las decisiones y comportamientos de una comunidad, ya sea en el ámbito local, nacional o internacional. Su incorporación a la cultura resulta fundamental en la estrategia de desarrollo de una sociedad.
El escenario ideal, en el cual se pone a disposición de la comunidad el acceso a la lectura, es la biblioteca. En éstas, confluye la oferta de libros y demás servicios culturales y educativos para la comunidad en general, incluidas las zonas geográficas aisladas y con problemas de accesibilidad o conectividad. De acuerdo con la UNESCO, éstas constituyen una “fuerza viva al servicio de la enseñanza, la cultura y la información... indispensable para el fomento de la paz y de la comprensión entre las personas y las naciones”1. Así, las bibliotecas públicas ofrecen oportunidades para el desarrollo del conocimiento académico e intelectual y contribuyen a la formación profesional y laboral, complementando la formación del sistema educativo formal que puede verse rezagado frente al rápido cambio tecnológico.
Las anteriores consideraciones explican la importancia de estudiar las políticas adoptadas por el Estado para abordar el tema de las bibliotecas públicas en Colombia, con el fin de aportar sugerencias para que las políticas futuras se consoliden como uno de los ejes centrales de la política cultural y educativa del país, permitiendo a las poblaciones, en especial aquellas que normalmente han estado alejadas de la cultura escrita, acceder al conocimiento, mejorar su nivel de educación y
sus posibilidades de progreso y preparación para participar activamente en la vida democrática y en el proyecto de desarrollo nacional.
El estudio de las políticas implementadas por el Estado con relación a las bibliotecas públicas, atiende, a su vez, las recomendaciones de la “Declaración Mundial sobre Educación para Todos”2, que “reconoce la lectura y la escritura, junto con la expresión oral, el cálculo y la solución de problemas, como herramientas esenciales para el aprendizaje y para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente del desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentales y continuar aprendiendo”. En concordancia con lo anterior se encuentran las observaciones de la UNESCO relacionadas con la necesidad de que los países adopten “una política clara, que defina objetivos, prioridades y servicios en relación con las necesidades de la comunidad local”.
El presente estudio pretende realizar una revisión documental de la situación actual de las bibliotecas públicas en el país, con base en parámetros tales como: número de bibliotecas, cantidad de usuarios, cobertura geográfica, servicios prestados, accesibilidad, características de la población usuaria.
Con base en lo anterior, hacer una propuesta para la formulación de una política pública del sistema nacional de bibliotecas públicas.
1 Manifiesto de la UNESCO sobre la biblioteca pública, 1994.
2 Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, 1990, “Declaración Mundial sobre Educación para Todos”, en
OBJETIVO GENERAL
Hacer un revisión documental del sistema bibliotecario público del país, con el fin de generar unas recomendaciones conducentes a la formulación de una política pública del sistema nacional de bibliotecas públicas, desde el enfoque del estudio de las políticas públicas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Identificar y describir las características generales adoptadas por el sistema de bibliotecas públicas colombiano, tales como número de bibliotecas, cantidad de usuarios, cobertura geográfica, cobertura poblacional, servicios prestados y características de la población usuaria.
• Identificar la responsabilidad asumida por el Estado colombiano con respecto a las bibliotecas públicas del país.
• Determinar cuáles son los actores involucrados y cuál es la función que cumplen con respecto al sistema de bibliotecas públicas colombiano con el fin de identificar las fortalezas y debilidades de las medidas adoptadas por el Estado y otras organizaciones públicas y privadas en materia de bibliotecas públicas, en tres momentos distintos.
• Hacer una revisión de tres iniciativas del Estado, surgidas en momentos distintos, con relación al sistema de bibliotecas públicas colombiano.
• Establecer unas alterativas que contribuyan a mejorar el sistema de bibliotecas públicas en Colombia, orientadas desde el Estado, basadas en la revisión anteriormente descrita.
MARCO CONCEPTUAL
Dado que uno de los objetivos específicos de este estudio es hacer un breve recuento de las diferentes respuestas del Estado frente a la situación del sistema de bibliotecas públicas en Colombia, y más específicamente analizar el Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas (Documento CONPES 3222) y su contenido, resulta pertinente definir lo que se entiende por biblioteca pública, y por política pública.
¿Qué es la biblioteca pública?
Para analizar el papel desempeñado por el Estado con relación al sistema de bibliotecas públicas, se hace necesario definir lo que en este estudio se entenderá por biblioteca pública. Se acoge, pues, la definición propuesta por la UNESCO en el “Manifiesto Sobre las bibliotecas Públicas”: “La biblioteca pública es un centro de información que facilita a los usuarios todo tipo de datos y conocimientos. La biblioteca pública presta sus servicios sobre la base de igualdad de acceso de todas las personas, independientemente de su edad, raza, sexo, religión, nacionalidad, idioma o condición social. Debe contar además con servicios específicos para quienes por una u otra razón no puedan valerse de los servicios y materiales ordinarios, por ejemplo, minorías lingüísticas, deficientes físicos y mentales, enfermos o reclusos. Es menester que todos los grupos de edad puedan contar con materiales que correspondan a sus necesidades. Los fondos y servicios bibliotecológicos deben incluir todos los tipos de medios y tecnologías modernas, así como materiales tradicionales. Son fundamentales su buena calidad y su adecuación a las necesidades y condiciones locales. Los materiales deben reflejar las tendencias actuales y la evolución de la
sociedad, así como la memoria del esfuerzo e imaginación del ser humano. Ni los fondos ni los servicios estarán sujetos a forma alguna de censura ideológica, política o religiosa, ni a presiones comerciales”3.
Adicionalmente, se acogen las “Directrices IFLA/UNESCO para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas”4, que amplía, complementa y desarrolla el Manifiesto de 1994. Este documento agrega que la biblioteca pública es una organización establecida, respaldada y financiada por la comunidad, ya sea por conducto de una autoridad u órgano local, regional o nacional, o mediante cualquier otra forma de organización colectiva. También agrega que éstas desempeñan un importante papel en el progreso y el mantenimiento de una sociedad democrática al ofrecer a cada persona acceso a toda una serie de conocimientos, ideas y opiniones
Sobre la finalidad que debe cumplir la biblioteca pública también hacen referencia los dos documentos anteriores. En este sentido, el manifiesto de la UNESCO del año 1994 articula las finalidades de la biblioteca pública en torno a los servicios que presta:
1. Crear y consolidar el hábito de la lectura en los niños desde los primeros años;
2. Prestar apoyo a la autoeducación y la educación formal de todos los niveles;
3. Brindar posibilidades para un desarrollo personal creativo;
4. Estimular la imaginación y creatividad de niños y jóvenes;
3 Manifiesto de la UNESCO sobre la Biblioteca Pública. En:
http://www.unesco.org/webworld/libraries/manifestos/libraman_es.html
4
Directrices IFLA/UNESCO para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas. Abril, 2001. En: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001246/124654s.pdf
5. Sensibilizar respecto del patrimonio cultural y el aprecio de las artes y las innovaciones y logros científicos;
6. Facilitar el acceso a la expresión cultural de todas las artes del espectáculo;
7. Fomentar el diálogo intercultural y favorecer la diversidad cultural;
8. Prestar apoyo a la tradición oral;
9. Garantizar a todos los ciudadanos el acceso a la información comunitaria;
10. Prestar servicios adecuados de información a empresas, asociaciones y agrupaciones;
11. Contribuir al mejoramiento de la capacidad de información y de las nociones básicas de informática;
12. Prestar apoyo a las actividades y programas de alfabetización destinadas a todos los grupos de edad, participar en ellas y, de ser necesario, iniciarlas.
Los documentos originados en estos organismos internacionales se han elaborado en aras de unificar conceptos y buscar el desarrollo sostenible del sector cultural, y en lo que concierne a este estudio, del sector de las bibliotecas públicas. Puesto que los organismos que generan estos documentos son especializados en la materia que ocupa este análisis, dichos documentos serán considerados como rectores, especialmente cuando refieran específicamente a las bibliotecas públicas de los países en vías de desarrollo y/o a las medidas que sobre ellas deben adoptarse. En cualquier caso, para efectos de este estudio, se aceptará que los lineamientos propuestos por estos organismos son el deber ser, el ideal del sistema nacional de bibliotecas públicas de Colombia.
Conociendo lo que se entiendo por biblioteca pública y las funciones que ella tiene dentro de la sociedad, es posible ahora, determinar lo concerniente al sistema nacional de bibliotecas públicas. Se
entiende que este sistema hace referencia a todas las bibliotecas públicas del país, incluso aquellas que dependen de la empresa privada.
¿Qué se entiende por política pública?
Así como es necesario definir lo que se entiende por biblioteca pública, también lo es definir lo relativo a las políticas públicas. Así, se entiende que las políticas públicas son “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”5. Es posible agregar que “la política, entonces, consiste en la toma de decisiones comunes para un grupo, por medio del uso del poder... cualquier acto de política puede ser visto desde dos perspectivas, ya sea como una búsqueda cooperativa de una respuesta a problemas comunes o como un acto por el cual algunos miembros de un grupo imponen su voluntad sobre otros miembros del grupo”6. Esta definición hace referencia a la toma de decisiones como la base de la política pública, sin embargo, el mismo autor agrega que estas decisiones vienen con las acciones del régimen político frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables.
Se tiene, pues, que la sola toma de decisión frente a una situación dada, no es suficiente para hablar de una política pública.
5
SALAZAR VARGAS, Carlos. Las políticas públicas. Colección Profesores No. 19, Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Javeriana, Santafé de Bogotá, Colombia, 1995.
6
Adicionalmente, se debe considerar que es posible que una política del Estado frente a lo que se ha dado en llamar “situación socialmente problemática”, no se presente a través de una sola decisión sino a través de un conjunto de ellas, por lo tanto, sería necesario estudiar las diferentes posiciones del Estado que puedan afectar el mismo tema, en este caso, el sistema nacional de bibliotecas públicas. Sin embargo, para efectos de este estudio, se verán únicamente aquellas iniciativas del Estado que se refieran específicamente a dicho sistema, dejando de lado algunas otras que pueden incidir indirectamente, como puede ser el caso de la política educativa o las decisiones sobre el Sistema Nacional de Cultura7, entre otras.
Puesto que se analizarán de forma general las iniciativas surgidas del Estado en torno al sistema de bibliotecas públicas del país, no se hará la distinción en dichas iniciativas en cuanto a las distintas fases de la política pública, estrictamente. Se ha identificado un proceso integral que generalmente caracteriza a una política pública, que consta de: a) origen, creación, gestación o formación. b) la formulación. c) la puesta en marcha o implementación. d) la evaluación. e) el análisis. f) la reformulación o reestructuración8. Así mismo, el análisis de una política pública debe contemplar los procesos en cada una de estas etapas. Sin embargo, en este estudio, dada la escasez de datos que permitan conocer el proceso de las políticas del Estado frente al sistema nacional de bibliotecas y el
7
El Sistema Nacional de Cultura es un conjunto de instancias, espacios de participación y procesos de desarrollo institucional, de planificación, de financiación, de formación y de información articulados entre sí, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales, según los principios de descentralización, participación y autonomía (Ley General de Cultura, artículo 57).
Para hacer realidad los principios de descentralización, diversidad, participación y autonomía en cada uno de los niveles territoriales, el Sistema Nacional de Cultura (SNCu) conforma una estructura que articula los niveles nacional, departamental, distrital y municipal. En la estructura del SNCu, cada nivel tiene espacios encargados de trazar las directrices de su política a través de procesos de concertación.
8 SALAZAR VARGAS, Carlos. Las políticas públicas. Colección Profesores No. 19, Facultad de
Así mismo, los actores políticos serán considerados como aquellos que hacen parte del aparato estatal y representan los intereses del gobierno, antes que sus intereses privados.
Los actores de tipo social y político intervienen tanto en la formulación como en el desarrollo de una política pública, específicamente referida sobre el sistema nacional de bibliotecas públicas. A continuación se hará una revisión conceptual sobre los procesos de formulación y toma de decisión de una política pública sobre este sector.
El proceso de formulación y toma de decisión en la elaboración de una política pública
De igual manera, dado que el capítulo final de este documento presenta una serie de recomendaciones para la elaboración de una política pública del sistema nacional de bibliotecas públicas, resulta preciso hacer una revisión de las etapas de formulación y de toma de decisión en la elaboración de una política pública.
Se tiene, como primera medida, que la decisión es una escogencia entre múltiples posibilidades que se plantean como solución a un mismo problema. Quien toma la decisión final es el estado, sin embargo, en la práctica existen una serie de actores, que en este estudio se han distinguido como sociales y políticos, que ejercen presión en relación con sus interés y sus recursos, materiales e ideológicos11.
11
ROTH DEUBEL, André-Noel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Colombia, 2003.
A partir del momento en que una situación dada es considerada socialmente como problemática, inicia un proceso de selección de múltiples opciones. Esto es a través del análisis del problema en el que intervienen distintos actores y cuyo resultado es que la formulación de una solución definitiva se va moldeando poco a poco. Así, mediante un proceso de selección las alterativas se van reduciendo a través de procesos de negociación, conflicto y lucha entre intereses particulares hasta que este proceso concluye con la elección de una solución al problema. Es deseable que dicha solución sea le mejor, la más factible, sin embargo esta condición difícilmente se da. Se tiene, pues, que este proceso no siempre es ordenado o lineal12.
A esta etapa de formulación le sigue la decisión por parte de una actor específico, en este caso quien está en dicha capacidad son el Presidente de la República, el Ministro de Cultura, el Director de la Biblioteca Nacional y el Coordinador de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas y el Congreso de la República.
De esta forma, lo que era una opción posible entre u grupo de soluciones, se convierte en una norma oficial, “revestida de toda la autoridad y la fuerza, reales y simbólicas, del Estado”13.
Cabe anotar que el Estado “busca racionalizar los procesos de elección y decisión, con el fin de que ésta no caiga en el subjetivismo o el empirismo debido a la presión de los actores”14.
La formulación de decisiones
Se distinguen tres momentos en la formulación de decisiones. El primer paso es determinar la meta o fines de la política a diseñar y los objetivos de ésta; un segundo momento es la ponderación de los distintos objetivos que permiten la realización de la meta; y, finalmente, luego de haber jerarquizado y ponderado los objetivos, se determinan las efectos esperados y los indicadores que permita dar cuenta del grado de realización de la meta.
Estos tres momentos permitirán determinar el porqué y el cómo de la política pública (otorgando un orden jerárquico a éstas), así como establecer prioridades con el fin de establecer prioridades en la asignación de recursos, además de determinar los efectos esperados y los indicadores que permitan dar cuenta del grado de realización de la meta.
Los elementos anteriormente mencionados corresponden a la planificación como forma de trabajo en la decisión política. Esto es, como ayuda para determinar lo correspondiente a cada uno de los tres momentos referidos. De esta forma, el Plan se dirige, en lo fundamental, a la “fijación de un conjunto de objetivos plurianuales coherentes entre sí y que buscan no solo orientar a los agentes económicos sino, además, constituirse en el marco axiológico en el cual se inscriben las acciones públicas”15, y se constituye en el instrumento racional de integración de las diferentes políticas sectoriales por un tiempo determinado.
14
ROTH DEUBEL, André-Noel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Colombia, 2003.
Las tareas centrales de las actividades de planificación consisten en reducir la incertidumbre del futuro a través del control de los principales factores de desarrollo, y segundo, reducir la incoherencia entre las distintas políticas sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin de armonizar el proceso de desarrollo16.
La reducción de las incertidumbres se consigue a través del conocimiento previo de la situación y la construcción de indicadores, que, para la administración nacional, permite el seguimiento de los avances del desarrollo. En este sentido, la precariedad de los datos conlleva a que los objetivos y las metas sean muy aproximativos17.
En caso de que la incertidumbre sea muy alta, y los niveles de información sobre la situación imprecisos, se aumentan las posibilidades de que se de la discontinuidad o la ruptura en las políticas.
En lo que se refiere a los niveles de incoherencia, el plan busca orientar los esfuerzos y los recursos disponibles hacia el logro de objetivos comunes. Existe la necesidad de la coordinación intersectorial para este fin. Para esto, los planes deben determinar claramente las metas y los objetivos en cada nivel, desde el nacional hasta el local, para garantizar la coherencia de la acción conjunta18.
15
ROTH DEUBEL, André-Noel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Colombia, 2003.
16
ROTH DEUBEL, André-Noel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Colombia, 2003.
17
ROTH DEUBEL, André-Noel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Colombia, 2003.
18
ROTH DEUBEL, André-Noel. Políticas Públicas, Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora, Colombia, 2003.
Es pertinente mencionar que las incertidumbres y las incoherencias, en la práctica, nunca son resueltas del todo.
La toma de decisión
Se puede ver la decisión desde dos enfoques, opuestos el uno del otro, y que hacen referencia a la libertad de la decisión. En uno, el decidor tiene la plena libertad para tomar las decisiones y en el otro, las decisiones tomadas por el decisor son totalmente controladas por factores que no controla. Como lo anota André-Noel Roth, en su libro “Políticas Públicas, formulación, implementación y evaluación”, en el primer caso, el decisor hace la diferencia, en el segundo las variables externas determinan la decisión.
En relación con estos dos enfoques existen distintos modelos para la toma de decisiones, como son el modelo de la racionalidad absoluta y el modelo de la racionalidad limitada.
En el primero de ellos, hay que conocer el problema, determinar sus valores y sus objetivos, luego analizar todas las soluciones posibles, y finalmente, con toda la información conocida, escoger la solución y los medios más adecuados, es decir, la decisión óptima. Se describen cinco etapas en este proceso: definición del problema, identificación de los valores y objetivos, análisis de las alternativas, aplicación de los criterio y toma de decisión19.
El modelo de la racionalidad limitada, por su parte, nace como crítica al modelo anterior. Se alega la imposibilidad de conocer toda la información sobre una situación particular y el costo que ello
conlleva, además de otros argumentos como el poco tiempo para tomar una decisión que responda al problema planteado y la dificultad de crear consensos entre los involucrados en la toma de decisión sobre la mejor opción. Así pues, es posible afirmar que en el modelo de la racionalidad relativa el decisor escoge la primera solución que le parece satisfactoria, propendiendo por una solución entre el análisis del problema y la urgencia de ofrecer una solución aceptable.
Existe otro modelo, conocido como el incremental o de ajustes marginales. Este modelo concibe las políticas públicas como una continuación de las políticas del gobierno anterior, con pocas modificaciones llamadas incrementos. Este modelo pregona la total impracticabilidad del modelo racional y presenta como alternativa la aplicación de un modelo más conservadurista, en el sentido de que los programas existentes, las políticas previas y los gastos efectuados, son considerados como una base, y la atención se concentra en nuevos programas y políticas y en modificaciones (aumentos o decrecimientos) de los programas anteriores20.
Para efectos de la formulación de los lineamientos de una política pública con respecto al sistema nacional de bibliotecas públicas, se tomará el último modelo, el incremental. Las ventajas que se encuentran en tomar este esquema como el que se aplicará al momento de plantear las bases para una política pública consisten en las siguientes cuestiones:
La importancia de no dejar de lado la experiencia que existe sobre la materia, es decir, considerarla como punto de partida del cual es posible analizar tanto las experiencias con resultados de un impacto positivo en la población y en el sistema nacional de bibliotecas, así como las experiencias negativas que permitan conocer los aspectos débiles en la elaboración o ejecución de la política.
20
SALAZAR VARGAS, Carlos. Las políticas públicas. Colección Profesores No. 19, Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Javeriana, Santafé de Bogotá, Colombia, 1995. Pág. 109
Adicionalmente, al basarse en las políticas que ya han sido implementadas, la elaboración de una nueva política pública impulsa y fomenta, intrínsecamente la evaluación de la gestión pública, no sólo en el ámbito de la administración pública y como apoyo a la toma de decisiones, sino también como ejercicio de control ciudadano pues pone a disposición del público en general la información acerca de cómo se están asumiendo situaciones consideradas socialmente como problemáticas y promueve la transparencia en los procesos. Esto conlleva, a su vez, la posibilidad de que la ciudadanía conozca de cerca los procesos y pueda reproducir las experiencias exitosas en sus ámbitos particulares.
Otra ventaja potencial de asumir el modelo incrementalista en el momento de formular una política pública, consiste en la posibilidad de conocer los actores que han estado vinculados en la realización de iniciativas anteriores, para potenciar sus capacidades y potenciar la vinculación del Estado como actores de tipo político y social. Conducido de una forma adecuada, este es un proceso que puede facilitar el consenso entre los distintos actores. Sin embargo, esta misma característica también puede convertirse en un factor negativo si se tiene en cuenta que de políticas que no han sido exitosas, los actores que han intervenido, pueden tener experiencias negativas e incluso, puede existir resistencia a nuevas iniciativas surgidas del mismo actor que en ocasiones pasadas no ha tenido éxito.
A pesar que de se asumirá el modelo incrementalista, se encuentran así mismo desventajas en este modelo entre las cuales se encuentra este último asunto mencionado, la resistencia a las nuevas iniciativas.
Debido a esto, en el momento de formular una política pública, se plantearán algunas condiciones que favorecen la toma de decisión por parte del Estado y los demás actores, que se exprese en voluntad política y esto, a su vez, en la normatividad y el presupuesto necesario para ejecutar la política mencionada.
Capítulo I
Revisión de la historia del sistema nacional de bibliotecas públicas
Antes de entrar de lleno en el análisis del sistema público de bibliotecas es preciso hacer un breve recuento histórico de éstas en Colombia. Es en 1774 cuando se ordena por primera vez la apertura de una biblioteca pública en Bogotá. La dotación de ésta estaría compuesta por los libros pertenecientes a la expulsada Compañía de Jesús. Esa decisión se enmarcó en el mismo debate sobre el papel de los sacerdotes y laicos en el desarrollo de la educación, la cultura colonial y la propuesta de tener una universidad publica21. Fue así como se abrió la primera biblioteca nacional de América y una de las primeras bibliotecas públicas22.
La Biblioteca Nacional se vio impulsada nuevamente en la década de los 1930 gracias a que el gobierno le asignó una función central en el proceso de divulgación de la cultura nacional que hacía parte del proyecto ideológico liberal. Entre los años 1932 y 1938 la biblioteca se encargó de formar una colección básica ofrecida a todos los municipios del país, compuesta por cien obras cuidadosamente escogidas entre el patrimonio literario del país (la selección Samper Ortega, que fue seguida en 1941 por la Biblioteca Popular de Cultura Colombiana), además de una colección de literatura juvenil y libros sobre temas prácticos23. Este fue el primer intento de un sistema nacional de bibliotecas públicas, denominadas entonces “bibliotecas aldeanas”, compuestas por unos pocos
21
Ver SILVA, Renán. Universidad y Sociedad en el Nuevo Reino de Granada, Bogotá, 1992.
22
Su carácter de biblioteca pública se mantuvo hasta 1989. Para una historia de esta institución ver HERNANDEZ, de Alba y CARRASQUILLA BOTERO, Juan. Historia de la Biblioteca Nacional, Bogotá, 1997.
23
centenares de libros de buena calidad y estrechamente asociados al sistema escolar, pero definidos en sus funciones y contenidos por las necesidades de la comunidad. “El gobierno condicionó la entrega de las bibliotecas a los municipios a que se creara una partida para la compra de libros, se nombrara un maestro bibliotecario y se diera información permanente a la Biblioteca Nacional del uso y estado de las colecciones”24. (Estas mismas políticas figuran en el PNLB) Sin embargo, este proyecto funcionó pocos años debido al cambio de gobierno y la falta de continuidad en los programas, en medio de detractores que consideraban las bibliotecas instrumentos de corrupción del campesinado y una forma de arrebatar a los sacerdotes la conducción del conocimiento.
Fuera de Bogotá, las bibliotecas públicas se habían desarrollado en una forma muy limitada. En unos pocos municipios del país se abrieron pequeñas colecciones. En Medellín, el departamento creó en 1870 la Biblioteca Pública, convertida en 1881 en Biblioteca de Zea. En la primera mitad del siglo veinte se encuentran también esfuerzos por crear bibliotecas públicas en sitios como Cali (Biblioteca del Centenario, 1910) o Villavicencio (1910), y funcionaron en las grandes ciudades sistemas de alquiler público de libros. En Bogotá, para 1945, eran ya cinco las bibliotecas del municipio25.
Las bibliotecas mencionadas contaban con pequeñas colecciones, formadas de manera arbitraria y casual, casi siempre a partir de donaciones y sin criterios claros de servicio. Con excepción de la
24
MELO, Jorge Orlando. Las Bibliotecas públicas Colombianas: Ideales, Realidades y Desafíos. En: Bibliotecas Públicas y Escolares. Colección Hojas Selectas, FUNDALECTURA, Bogotá, Colombia, 2001.
25
NAVARRO MEDINA, Manuelita María Piedad y UNIGARRO BRAVO, Consuelo. Diagnóstico de las Bibliotecas públicas de Santafé de Bogotá D.C., en 1995. Pontificia Universidad Javeriana, tesis de bibliotecología, Bogotá, 1996.
Biblioteca Nacional, que adoptó el sistema Dewey26 en 1931, pocas bibliotecas, escolares o públicas, tenían un sistema moderno de clasificación.
En la década de los cincuenta se dio un gran desarrollo del sistema de bibliotecas en el país, gracias a tres factores básicos27: a) La apertura, como un programa de la UNESCO, de la Biblioteca Pública Piloto de Medellín, para América Latina en 1954. El diseño de esta biblioteca había sido importado casi en su totalidad de las experiencias anglosajonas y difería de sus antecedentes locales. Su colección se centraba en las demandas de la comunidad (literatura, deportes, artesanías, formación laboral, manuales técnicos, recreación, arte, libros infantiles, y no solo los textos de prestigio literario). Esta colección estaba al alcance de todos los usuarios y la biblioteca prestaba los libros gratuitamente a cualquier persona de la ciudad. Posteriormente, a partir de los años ochenta, desarrollaría el primer sistema efectivo de bibliotecas públicas barriales del país, y se convertiría en los años noventa en la cabeza de toda una red de bibliotecas de barrio y comunitarias en el área de influencia de Medellín; b) La creación, en 1957, también en Medellín, de la Escuela Interamericana de Bibliotecología, con el apoyo de la OEA. Esto significó la formación de los bibliotecarios nacionales con base en los parámetros internacionales; y c) La inauguración de la Biblioteca Luis Ángel Arango en 1958. Esta biblioteca, creada por el Banco de la República, no fue concebida como una biblioteca pública aunque desde el principio asumió esa función. Se consolidó como la
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El sistema de Clasificación Decimal Dewey (CDD) es actualmente el sistema de clasificación más utilizado en el mundo. Es usado en más de 135 países y ha sido traducido a más de 30 idiomas. Melvil Dewey era bibliotecario en Amherst College en Massachusetts cuando tuvo la idea de crear un sistema de clasificación que respondiera a las necesidades de la biblioteca del colegio.
La idea nueva de Dewey fue que el número asignado no indicaba el emplazamiento de los libros en los estantes, sino que respondía a la relación de las materias entre sí. Dewey decidió que todas las materias deben de tener por lo menos tres decimales. Esto quiere decir que si se tiene una materia principal con un número básico de solo una o dos cifras se añade un cero o dos para completar. Por ejemplo se usa 200 para religión y 220 para la Biblia. Si se necesitan más de tres cifras se separan las cifras siguientes con un punto, por ejemplo 224.94.
biblioteca más importante del país gracias a su colección balanceada, de interés general y en crecimiento continuo y ordenado. Contaba con más de setenta mil ejemplares en el momento de su apertura, doscientos cincuenta mil para 1989 y unos ochocientos mil en el año 2000. Además de lo anterior, contaba con criterios de servicio orientados a satisfacer las necesidades de un sector amplio de la población (horarios extensos, ausencia de limitaciones de acceso, materiales especiales sonoros y visuales, modernización tecnológica). A finales de la década de los setenta y comienzos de los ochenta el Banco de la República amplió su red de bibliotecas, creando diez nuevas en diferentes ciudades del país. Para el año 2002 eran dieciséis bibliotecas ubicadas casi todas en capitales de departamento orientadas más como bibliotecas públicas que patrimoniales (reducción de material patrimonial solo al referente a la cultura local o regional, estanterías abiertas, programas de promoción de la lectura, actividades culturales con niños y adultos).
A estos tres factores que impulsaron el desarrollo de las bibliotecas en el país se sumó otro en las últimas décadas del siglo veinte, el desarrollo de un sistema de bibliotecas públicas por parte del sector privado, las cajas de compensación familiar. La primera biblioteca de esta red fue creada en 1974 por COMFAMA en Medellín. Otras cajas siguieron su ejemplo, sobre todo COMFENALCO Antioquia. Este proceso de las cajas de compensación se aceleró a partir de 1993 gracias a la creación de la Red de Bibliotecas de Cajas de Compensación Familiar. Para el año 2000 había en el país 136 bibliotecas de la red, distribuidas en casi todos los departamentos del país, con rasgos de identidad bastante claros: entidades con énfasis en el servicio a los niños y las familias, con exigentes niveles de atención al usuario, buenas instalaciones, personal de nivel profesional, un flujo de recursos continuos que permiten el desarrollo de las colecciones de forma balanceada y bien
27 MELO, Jorge Orlando. Las Bibliotecas públicas Colombianas: Ideales, Realidades y Desafíos. En: Bibliotecas
escogidas, estanterías abiertas, préstamo a domicilio y un interés muy grande en los servicios de información a la comunidad28.
Junto con estos esfuerzos por parte de distintos actores para desarrollar el sistema de bibliotecas públicas en Colombia ha habido varios intentos por estructurar un sistema de bibliotecas públicas orientado por el gobierno nacional. Sin embargo, “más que una red de bibliotecas que compartan servicios y recursos, se ha tratado de un sistema abierto en el que las entidades gubernamentales ofrecen algunos servicio de apoyo a las bibliotecas afiliadas: capacitación, distribución ocasional de libros y publicaciones, realización de encuentros y conferencias, y desarrollo de políticas elementales de coordinación y normalización”29. Dentro de estas iniciativas se destacan el SIN (Sistema Nacional de Información) que se creó en 1973, al cual se le anexó el Sistema Nacional de Bibliotecas, en 1976, compuesto, teóricamente, por todas las bibliotecas públicas del país, que se calculaban en alrededor de doscientas. Este organismo se convirtió luego en la Red Nacional de Bibliotecas Públicas , orientada inicialmente por COLCULTURA y desde 1998 por el Ministerio de Cultura. Diversos planes y programas se generaron dentro de la Red, sin embargo casi siempre las metas fijadas no se cumplieron.
La creación de catálogos en red y la sistematización de la información impulsó la comunicación entre las distintas bibliotecas y la circulación de la información. Este proceso ocurrió durante la década de los años noventa
28 RODRÍGUEZ SANTAMARÍA, Gloria María. La Biblioteca Pública: una propuesta para trabajar por la equidad. 64
Conferencia Internacional de IFLA, 1998. www.ifla.org/IV/ifla64/093-105s.htm, describe los rasgos fundamentales de estas bibliotecas, principalmente las de COMFENALCO.
29
MELO, Jorge Orlando. Las Bibliotecas públicas Colombianas: Ideales, Realidades y Desafíos. En: Bibliotecas Públicas y Escolares. Colección Hojas Selectas, FUNDALECTURA, Bogotá, Colombia, 2001
Situación actual del sistema de bibliotecas públicas en Colombia:
El desarrollo esbozado anteriormente ha configurado el sistema actual de bibliotecas públicas en Colombia cuyos componentes centrales son los siguientes:
a) Las bibliotecas de las cajas de compensación. Éstas conforman en la actualidad la mayor red del país. Su colección esta compuesta por unos ochocientos mil volúmenes, consultados por aproximadamente ocho millones de usuarios anualmente y prestan por encima de un millón doscientos mil ejemplares al año.
b) La Red del Banco de la República. Las diecinueve bibliotecas del país tienen aproximadamente un millón trescientos mil volúmenes. La mayoría de ellas tiene alrededor de diez mil ejemplares pero hay tres que cuentan con entre treinta mil y cincuenta mil ejemplares, y la de Bogotá, que reúne además colecciones patrimoniales, tiene cerca de un millón de ejemplares.
c) La red de la Biblioteca Piloto de Medellín. Cuenta con algo más de ciento cincuenta mil ejemplares y atiende a aproximadamente a un millón novecientos mil usuarios. Presta doscientos mil ejemplares por año. Tiene una programación cultural muy activa y mantiene presencia constante en los barrios de la ciudad.
d) Las bibliotecas públicas departamentales y municipales. Estas bibliotecas están compuestas, en la mayoría de los casos, por colecciones que van desde los dos mil hasta treinta mil ejemplares. Se han enfrentado al problema de la falta de recursos a través de su historia, lo que redunda en colecciones pobres y servicios limitados. Existen algunas que se destacan entre la mayoría como
las de Barranquilla, Cali, Bogotá, Bucaramanga, Cúcuta, Pereira, Barrancabermeja y Villavicencio.
e) La Red de Bibliotecas de la Capital, BIBLORED. Este proyecto se destaca por haber sido creado, financiado, diseñado e implementado en tan solo cuatro años (BIBLORED fue creada en 1998). Recibió en el año 2002 el Premio al Acceso a la Información y el Aprendizaje que otorga la Fundación Bill and Melinda Gates. Cuenta con diecinueve bibliotecas, con alrededor de ciento ochenta y cinco mil volúmenes, que son visitadas por aproximadamente un millón doscientos mil usuarios anualmente30. En los últimos cuatro años, BIBLORED ha construido tres grandes bibliotecas (El Tintal, El Tunal y Virgilio Barco) y actualizado y fortalecido dieciséis locales o de barrio que actualmente son visitadas por diez mil usuarios en promedio.
La Red Nacional de Bibliotecas públicas integra en la actualidad 1.194 instituciones, distribuidas en 1.096 municipios. Esto representa un avance si se tiene en cuenta que en 1977 eran 200 bibliotecas, localizadas en 174 municipios. Dicha cobertura, sin embargo, no es homogénea y se presenta una alta concentración de los servicios en las áreas urbanas, especialmente en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena.
RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS
DISTRIBUCIÓN BIBLIOTECAS PÚBLICAS A DICIEMBRE 2002
DEPARTAMENTOS TOTAL MUNICIPIOS TOTAL BIBLIOTECAS PÚBLICAS MUNICIPIOS SIN BIBLIOTECA PÚBLICA MUNICIPIOS CON BIBLIOTECA PÚBLICA DEFICIT DE COBERTURA Amazonas 2 1 1 1 50% Antioquia 125 196 4 121 3% Arauca 7 5 2 5 29% Atlántico 23 35 2 21 9% Bogotá 1 56 0 1 0% Bolívar 45 58 11 34 24% Boyacá 123 81 47 76 38% Caldas 27 28 6 21 22% Caquetá 16 14 3 13 19% Casanare 19 5 14 5 74% Cauca 41 50 4 37 10% Cesar 25 25 4 21 16%
Córdoba 28 30 5 23 18% Cundinamarca 116 74 50 66 43% Chocó 31 14 21 10 68% Guainía 1 1 0 1 0% Guajira 15 15 5 10 33% Guaviare 4 5 0 4 0% Huila 37 50 0 37 0% Magdalena 30 28 11 19 37% Meta 29 27 5 24 17% Nariño 64 37 36 28 56% Norte de Santander 40 46 3 37 8% Putumayo 13 17 3 10 23% Quindío 12 18 0 12 0% Risaralda 14 16 0 14 0% San Andrés 2 1 1 1 50% Santander 87 68 39 48 45% Sucre 25 14 16 9 64% Tolima 47 74 2 45 4% Valle 42 103 0 42 0% Vaupés 3 1 2 1 67% Vichada 4 1 3 1 75% Total 1096 1194 300 798 27%
Fuente: Biblioteca Nacional, División de Bibliotecas Públicas, 2002
No obstante el incremento en el número de bibliotecas, se estima que alrededor de 300 municipios, donde se ubican casi tres millones y medio de personas, no cuentan con una biblioteca pública integrada a la Red Nacional de Bibliotecas Públicas. Del total de población sin acceso adecuado a los sistemas bibliotecarios, casi el 70% se localiza en zonas rurales, lo que demuestra las mayores carencias y desventajas de la población que no habita las cabeceras urbanas. Este problema resulta aún más significativo al considerar el escaso número de bibliotecas que cuentan con programas de extensión para las comunidades rurales, que tan sólo han sido implementados en 70 municipios de Colombia.
En el siguiente cuadro se aprecia el atraso comparativo del sistema de bibliotecas públicas en Colombia con respecto a otros países que cuentan con sistemas más desarrollados.
País N ú m e ro de habi tant es (e n m illo n e s ) V o lú m enes en b ilio te c a s públ ic as V o lú m e nes por habi tant e N ú m e ro de pr ést a m o s a n u a le s (e n m illo n e s ) P rést a m o s por habi tant e Nú m e ro d e vi si ta s anual es (e n m illo n e s ) V isi ta s por habi tant e V e nt as de l ib ro s (e n m illo n e s ) Li br os vendi d os por habi ta nt e Finlandia 5.1 64.6 12.7 81 15.9 64 12.5 * * Alemania 79.7 301.5 3.8 328 4.1 * * * * Inglaterra 52.8 130.9 2.5 501 9.5 360 6.8 348 6.5 Francia 57 119.3 2.1 170 3 * * * * Italia 57.8 52.2 0.9 137 2.4 * * * * España 39.7 58.4 1.5 10 0.2 * * 100 2.5 USA 269 723 2.8 1700 6.3 1100 4.1 * * Colombia 40 4.2 0.1 3 0.07 20 0.5 30 0.7
Estadísticas básicas s obre bibliotecas y lectura en algunos países
Fuente: Melo, 2001, “Hábitos de Lectura y Uso de Biliotecas en Colombia”, en: Hábitos de Lectura y Consumo de Libros en Colombia, FUNDALECTURA, Ministerio de Cultura, Ministerio de Educación, DANE, CERLALC, Cámara Colombiana del Libro, Bogotá
Las bibliotecas públicas colombianas cuentan aproximadamente con un volumen para cada diez habitantes, con alta concentración en Bogotá y Medellín. Registran igualmente menos de 0.5 visitas anuales por habitante, y menos de 0.1 préstamos por habitante. En Europa, el número de libros por habitante es de 3.3; aún en países con sistemas menos avanzados como España, es de 1.5; el número de préstamos es de 4 por habitante, y el número de visitas 3. Según esto, Colombia se encuentra al 3% del nivel europeo en disponibilidad de bibliotecas, al 2.5% en préstamos y al 16% del nivel de visitas. Este es uno de los indicadores sociales que revela mayor atraso en el sistema colombiano, comparado con los niveles internacionales.
Capítulo II
Actores y responsables en el sistema nacional de bibliotecas públicas
En el desarrollo de este Capítulo se pretende identificar los actores sociales y políticos que han tenido injerencia en el sistema nacional de bibliotecas públicas, ya sea por su responsabilidad directa o aquellos que por diferentes motivos han realizado o participado en el diseño o ejecución de políticas relativas al sector, ya sean provenientes del Estado o del sector privado.
Como se puede observar en el Capítulo I de este documento, las bibliotecas públicas de Colombia, aunque dependen en su mayoría del Estado, se han visto favorecidas por el accionar de otras instituciones han desarrollados sistemas y redes propias, financiados por éstas. El desarrollo del sistema de bibliotecas públicas del país se ha debido, en gran medida, al interés que se ha generado en organizaciones privadas sobre la importancia que tienen las bibliotecas públicas para el desarrollo social, democrático y cultural. Tal es el caso de las cajas de compensación familiar y el Banco de la República, entre otras, instituciones que, como se evidencia en el Capítulo I de este documento, han impulsado un proceso de desarrollo del sistema de bibliotecas públicas, con repercusiones significativas en las ciudades intermedias del país, con alcance en las zonas rurales.
Adicionalmente a estos actores, figuran otros que se han desarrollado en otro campo que guarda estrecha relación con el sistema que interesa a este estudio. Son las organizaciones de carácter internacional, algunas de las cuales ya han sido mencionadas a lo largo de este documento; otros
actores han impulsado el fomento a la lectura o agrupan al gremio de los libreros en Colombia, tal es el caso de FUNDALECTURA y ASOLECTURA.
A pesar de los esfuerzos provenientes de estos sectores y los del propio Estado, el sistema nacional de bibliotecas públicas aun se encuentra en condiciones de desventaja frente a los sistemas de otros países. El Estado colombiano ha logrado, sin embargo, estructurar una Red Nacional de Bibliotecas
Estado debe garantizar las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, determina que se fomentarán prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana y la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales de la Nación32.
Igualmente, la Constitución consagra a la educación como un servicio público que tiene una función social y es derecho de toda persona. Agrega que a través de la educación se busca el acceso al conocimiento y a los demás bienes y valores de la cultura33. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente”34.
En cuanto a la cultura, la Constitución determina que es deber del Estado promover y fomentar el acceso a la cultura en igualada de oportunidades y la reconoce, en sus diversas manifestaciones, como fundamento de la nacionalidad35. Así mismo, los planes de desarrollo económico y social deben incluir el fomento a la cultura36.
La biblioteca pública se constituye como motor de desarrollo y espacio de garantía de los derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia, mencionados anteriormente, por cuanto existe una población marginada del sistema de educación formal, que solo podría encontrar viable el 31 Fuente: Red Nacional de Bibliotecas Públicas, Biblioteca Nacional, Ministerio de Cultura. Agosto del año 2003. 32 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Capítulo I, De Los Derechos Fundamentales. Artículos: 7, 8, 20, 26,
27, 40, 41.
33
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 67.
34
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Capítulo II, de los Derechos Sociales, Económicos y Culturales.
35
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 70.
36
ejercicios de dichos derechos en un espacio como la biblioteca pública. Adicionalmente, en Colombia, bibliotecas públicas como la Biblioteca Nacional y la Luis Ángel Arango conservan el patrimonio histórico de la Nación, así como las bibliotecas locales guardan el de la región correspondiente.
En atención a lo anterior, el Estado colombiano establece en el artículo 24 de la Ley General de Cultura (397 de 1997): “Los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal consolidarán y desarrollarán la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, coordinada por el Ministerio de Cultura, a través de la Biblioteca Nacional, con el fin de promover la creación, el fomento y el fortalecimiento de las bibliotecas públicas y mixtas y de los servicios complementarios que a través de éstas se prestan. Para ello, incluirán todos los años en su presupuesto las partidas necesarias para crear, fortalecer y sostener el mayor número de bibliotecas públicas en sus respectivas jurisdicciones. El Ministerio de Cultura, a través de la biblioteca Nacional, es el organismo encargado de planear y formular la política de las bibliotecas públicas y la lectura a nivel nacional y de dirigir la Red Nacional de Bibliotecas Públicas”.
Es entonces, el Ministerio de Cultura, a través de la Biblioteca Nacional37, la entidad encargada de establecer los lineamientos conducentes al desarrollo y consolidación del sistema nacional de bibliotecas públicas. A su vez, la Biblioteca cuenta, con la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, para canalizar los esfuerzos surgidos en esta entidad.
Los actores sociales:
Paralelo al esfuerzo del Estado colombiano, han surgido aquellos provenientes de los gremios u organizaciones que, de una u otra forma, han estado vinculadas al desarrollo del sistema nacional de bibliotecas públicas del país. Para efectos de este estudio, se verán los actores sociales de dos tipos, los actores internacionales y los nacionales.
Los actores internacionales
En el ámbito internacional, se identifican tres organizaciones principalmente: la Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas – IFLA, la Organización de la Naciones Unidas para la educación, la Ciencia y la Cultura - UNESCO y Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe – CERLALC.
La Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas – IFLA, es la entidad rectora a nivel mundial en cuanto a bibliotecas, servicios de información y los usuarios de éstas. Fue fundada en 1927 en Escocia, sin embargo su sede está actualmente en Holanda. Cuenta con más de 1700 miembros en 170 países en todo el mundo. La IFLA celebra una conferencia general anual en la que se discuten temas relevantes para el desarrollo de las bibliotecas en el mundo.
En abril del año 2001, la IFLA, conjuntamente con la UNESCO, publicó las “Directrices para el desarrollo de servicios de la biblioteca pública”. Este documento recoge la tradición de documentos 37
anteriores y reemplaza las “Directrices para las Bibliotecas Públicas” publicadas en 1986 y complementa el “Manifiesto de la UNESCO y la IFLA sobre la biblioteca pública”, de 1994. Los documentos de mayor relevancia que había publicado esta organización son: “Normas para la biblioteca pública”, en 1973, editada nuevamente en 1977 y el anteriormente mencionado, “directrices para bibliotecas públicas”, en 1986.
La principal diferencia de los dos documentos radica en el enfoque, pues el primero, de 1973, reeditado en 1977, constituía un esquema cuantitativo que incluía desde el tamaño de las colecciones hasta el horario de apertura y cierre. El documento dictaba unas normas homogéneas bajo el principio de que los objetivos generales eran los mismos en todos los países y lo que variaba era el ritmo en que dicho desarrollo podía producirse.
Por el contrario, las “Directrices para bibliotecas públicas”, de 1986, no presentan normas sino una serie de consejos, basados en la experiencia de países con distintas características, que pueden aplicarse de manera general.
Teniendo en cuenta las dos vertientes de los documentos anteriores y con la intención de generar un documento actualizado, en agosto de 1998 se llevó a cabo un encuentro en los países bajos en el que se discutió sobre esta materia. La conclusión fue que el nuevo documento debía incluir tanto directrices generales como normas prácticas que facilitaran la difusión del documento38.
El resultado de este esfuerzo es el documento “Directrices para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas”, publicado en el año 2001, documento que, amplia lo expresado en el
“Manifiesto de la UNESCO/IFLA sobre la biblioteca pública”, de 1994. Este es un documento que el Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas acoge como rector en materia de lineamientos y desarrollo del sistema nacional de bibliotecas públicas. Adicionalmente, la Red Nacional de Bibliotecas Públicas difunde su contenido entre las bibliotecas públicas que la componen, en los encuentros nacionales de directores de bibliotecas públicas y a través del correo postal y electrónico39.
Esta organización figura como actor relevante para el sistema nacional de bibliotecas públicas dada su importancia en el ámbito internacional en la materia y por la acogida que tienen sus documentos como directrices y lineamientos del deber ser de la biblioteca pública, sus servicios y los usuarios de ésta, así como las condiciones bajo las cuáles debe funcionar. La IFLA no funciona como ente de presión directa sobre las políticas que se han planteado en Colombia.
El segundo actor a nivel internacional es la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO. Esta entidad figura en el sector cultural a través del “Manifiesto IFLA/UNESCO sobre la biblioteca pública”, publicado en 1994. Este documento, sirvió de base para las Directrices del año 2001. Adicionalmente, la UNESCO financia programas y proyectos relativos a la cultura y por ende, a las bibliotecas públicas, alrededor del mundo. Su injerencia en el quehacer del sistema nacional de bibliotecas públicas o las políticas públicas sobre éste, al igual que sucede con la IFLA, radica no en la participación directa en el diseño o implementación o como agente de presión, sino en el apoyo técnico a través de órganos consultivos y la producción de documentos pertinentes sobre el tema.
38 Directrices IFLA/UNESCO para el desarrollo del servicio de bibliotecas públicas. Abril, 2001. En: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001246/124654s.pdf
El tercer actor que se identifica a nivel internacional es el Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe – CERLALC. Como su nombre lo indica, su labor está enfocada en el fomento del libro, más que en el servicio bibliotecario, sin embargo, este actor resulta relevante en la medida en que apoyó la investigación que culminó con la publicación del libro “Hábitos de Lectura y Consumo de Libros en Colombia”. Al tiempo que este libro facilitó la elaboración del diagnóstico para el Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas, al CERLALC se le reconoce como un actor que ha suplido vacíos en materias como la formación de personal idóneo para laborar en las bibliotecas y lectores mejor informados40. Adicionalmente en el Componente del Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas denominado Formación, Promoción y Fomento de la Lectura, se manifiesta la intención de vincular a aquellas organizaciones que cuenten con mayor experiencia sobre el tema, entre las cuales se encuentra el CERLALC.
A diferencia de la Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas - IFLA y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura - UNESCO, el CERLALC es una organización de carácter internacional pero que figura en el ámbito nacional, en Colombia, de manera directa tanto en el diseño como en la ejecución de las políticas en materia de bibliotecas públicas41.
Actores sociales de carácter nacional
Se encuentran también los actores de tipo social, de carácter nacional. Entre estos se identifican los siguientes: Banco de la República, a través de la Biblioteca Luis Ángel Arango, Asolectura,
Fundalectura, la Biblioteca Piloto de Medellín y las cajas de compensación familiar, principalmente COMFENALCO Antioquia y COMFAMA en el atlántico.
Sobre la Biblioteca Luis Ángel Arango se ha comentado en el Capítulo I de este documento, en donde, entorno al acercamiento al sistema nacional de bibliotecas públicas, se expone la evolución de la esta biblioteca y la ampliación de su colección en forma ordenada y con criterio. La Biblioteca Luis Ángel Arango ha acompañado las iniciativas recientes con relación a las bibliotecas públicas y aunque no hace parte del Consejo Nacional del Libro y la Lectura42, órgano asesor y consultivo del gobierno nacional, aparece como uno de los principales asesores en la elaboración de los planes nacionales. Ejemplo de esto es que en el Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas figura como uno de los principales socios del gobierno nacional para la implementación del Plan. Además, por el hecho de que existen 16 bibliotecas que dependen de la Biblioteca Luis Ángel Arango, ubicadas casi todas en capitales de departamento y éstas son pioneras en el uso de nuevas tecnologías y se caracterizan por tener colecciones que responden a los intereses locales, son consideradas como un ejemplo de desarrollo de las bibliotecas y el servicio que prestan en el país. También son factor importante en la elaboración de la lista básica del material que debe existir en las bibliotecas públicas del país. Esta labor se realiza conjuntamente con el Grupo de Selección y Adquisiciones de la Biblioteca Nacional.
El Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas del año 2003 contempla la dotación de quinientas bibliotecas intervenidas con una colección básica, material audiovisual y equipos. La Biblioteca 41
El CERLALC elaboró el documento “Bases para el diseño del Plan Nacional de Lectura – Colombia”. Bogotá, 2002. Este documento se utilizó como base para la elaboración del componente de Formación, Promoción y Fomento de la Lectura, de los Lineamientos del Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas, 2003.
42 El Decreto 826 de 2003 determina que el Consejo Nacional del Libro y la Lectura estará integrado por el Ministro de
Cultura, el Ministro de Educación, el Director de la Biblioteca Nacional, el Coordinador de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, el Director de FUNDALECTURA, el Director del CERLALC, un representante de la Cámara Colombiana del Libro, un representante de las Red de Bibliotecas de las Cajas de Compensación Familiar, un representante del Consejo Nacional de Bibliotecas Públicas, entre otros.
Luis Ángel Arango aportará lo relativo a la colección básica. Es preciso tener en cuenta que los costos de este componente del Plan ascienden a los cincuenta mil millones de pesos ($50.000.000.000).
Otro actor social, a nivel nacional, son las cajas de compensación familiar. En la actualidad existen aproximadamente 55 de éstas en Colombia, de las cuales 41 en la Red de Bibliotecas de las Cajas de Compensación Familiar. Como se ha visto en el Capítulo I de este documento, al desarrollo que presentó el sistema nacional de bibliotecas públicas en la década de 1950, se sumó luego, en la década de 1970, la inserción de un nuevo actor en el sistema, como son las cajas de compensación familiar. Éstas son de carácter privado y sin ánimo de lucro. Fue en 1974 cuando COMFAMA, en Medellín, inauguró la primera biblioteca auspiciada por estas cajas. Luego, en 1993, se creó la Red de Bibliotecas de Cajas de Compensación Familiar, la cual, para el año 2000, ya contaba con 112 bibliotecas en casi todos los departamentos43.
La Red de Bibliotecas de Cajas de Compensación hace parte del Consejo Nacional del Libro y en consecuencia participó en la elaboración del Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas como organismo de consulta. Así mismo, ha desempeñado labores de capacitación para los empleados de las bibliotecas y los lectores, razón por la cual se espera que en desarrollo del PNLB se vincule a esta Red en el componente denominado Formación, Promoción y Fomento de la Lectura.
43 MELO, Jorge Orlando. Las Bibliotecas públicas Colombianas: Ideales, Realidades y Desafíos. En: Bibliotecas
Públicas y Escolares. Colección Hojas Selectas, FUNDALECTURA, Bogotá, Colombia, 2001. En este artículo aparece la cifra de 136 bibliotecas que pertenecen a la Red de Bibliotecas de Cajas de Compensación Familiar pero ésta contrasta con la cifra que aparece en el Documento CONPES 3222, Lineamientos para el Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas, pues en éste se maneja el número de 112 bibliotecas.
Por su parte, la Fundación para el fomento de la Lectura – Fundalectura, es una entidad privada, sin ánimo de lucro, fundada en 1990 por la Asociación Colombiana de Industrias Gráficas, Andigraf, la Cámara Colombiana del Libro, la Productora de Papeles, Propal S.A., y Smurfit Cartón de Colombia S.A., industrias vinculadas a la producción de libros en el país. Fundalectura trabaja con entidades de los sectores público y privado para lograr el acceso de todos los colombianos a la cultura escrita.
En su calidad de "organismo asesor del Gobierno para la formulación de planes y programas de fomento a la lectura" (Ley 098 de 1993, art. 31), interactúa permanentemente con los organismos estatales para generar políticas y programas que promuevan la lectura y estimular la inversión pública en programas para mejorar la formación de lectores. Adicionalmente, Fundalectura participa activamente en el Consejo Nacional del Libro y la Lectura, del Consejo Nacional de Cultura.
Esta entidad realiza el programa “Colombia Crece Leyendo” que busca sensibilizar a la ciudadanía y a los alcaldes del país, sobre la importancia de la biblioteca pública municipal, como factor de desarrollo y brindar atención y asesoría a los municipios y a sus bibliotecarios sobre temas relacionados con la biblioteca pública como: nuevas tecnologías, acervo bibliográfico, programas de promoción de la lectura, salas infantiles y Servicio de Información Local, en coordinación con el Grupo de Bibliotecas Públicas del Ministerio de Cultura.
La convocatoria del 2002 llamada "Fortalecimiento de las Bibliotecas", realizada conjuntamente por el Ministerio de Cultura y Fundalectura en el marco de la Campaña Colombia Crece Leyendo, otorgó $2.000 millones de pesos en libros a bibliotecas públicas de 14 departamentos.
Fundalectura realiza, además, programas de promoción y fomento de la lectura. Este hecho hace que sea un socio relevante en el desarrollo del PNLB. Así mismo, esta entidad edita una serie de publicaciones sobre el tema de la lectura. Por una parte están las revistas Hojas de lectura y Cincuenta libros sin cuenta y por otra, una serie de libros que abarcan desde las memorias de los congresos realizados sobre el tema de la lectura hasta un catálogo de autores e ilustradores latinoamericanos y una colección de libros monográficos, llamada Hojas selectas.
Al identificar a los actores que han desarrollado iniciativas relativas al sistema nacional de bibliotecas públicas se observa que, a pesar de que la responsabilidad sobre dicho sistema recae principalmente en el Estado, existen entidades activamente vinculadas con este tema en distintos niveles.
Las hay dedicadas específicamente al tema de las bibliotecas públicas y otras que incluyen temas como la promoción y el fomento del libro y la lectura. Estos temas, sin embargo, se encuentran estrechamente relacionados, pues como se menciona en la Introducción de este documento, el escenario ideal, en el cual se pone a disposición de la comunidad el acceso a la lectura, es la biblioteca.
Estas organizaciones tienen experiencia en temas sobre los cuales el Estado ha trabajado y lo hará en el desarrollo del PNLB e iniciativas futuras por lo cual resulta relevante vincularlas en dichos procesos. Se ha visto como, por ejemplo, el Banco de la República, a través de la Biblioteca Luis Ángel Arango, resultará vital para el éxito del PNLB debido a su donación en material bibliográfico. De igual forma, entidades como Fundalectura y Asolectura cuentan con gran experiencia en la promoción y fomento del libro y la lectura, tema que, constituye uno de los componentes del PNLB.
Otras entidades, como la Biblioteca Piloto de Medellín, se constituyen como una experiencia exitosa en la interpretación de las necesidades locales de información y ha logrado consolidar una red de bibliotecas barriales. Dado que el PNLB pretende enfocar el servicio precisamente a las necesidades locales de información, en el momento de la ejecución del Plan resulta importante recoger dicha experiencia para replicar los aspectos positivos en esta materia.
También es posible observar que las entidades que muestran mayores avances en la calidad del servicio al público y aquellas que trabajan en el tema de la promoción del libro y la lectura tienen como característica común el haber acogido las directrices y manifiestos de las organizaciones internacionales que se han identificado en desarrollo de este capítulo.
Por eso, resulta preciso que el Estado integre la experiencia de los actores que se han mencionado, y canalizar los esfuerzos para aprovechar las ventajas comparativas de cada entidad en distintas materias e impulsar el desarrollo del sistema nacional de bibliotecas públicas. Así mismo, atender las recomendaciones de las organizaciones internacionales rectoras en materia de bibliotecas públicas y servicio bibliotecario pues se ha visto que estos documentos son el resultado de la deliberación y la recopilación de experiencias de distintas características, que los hacen pertinentes para el desarrollo de la biblioteca pública en Colombia y las iniciativas que surjan del Estado sobre éstas.
En el Capítulo III de este documento, se apreciará la forma en la que el Estado ha estructurado el discurso en materia de políticas, es decir, los documentos de ellas, relativas al sistema nacional de bibliotecas públicas.
Capítulo III
La revisión de los documentos de tres políticas
públicas de bibliotecas públicas en Colombia
En desarrollo de este Capítulo se verán tres iniciativas relativas al sistema nacional de bibliotecas públicas, surgidas desde el Estado. Como se menciona en el Marco Conceptual de este documento, el énfasis al revisar estas políticas se hará en el discurso, en la estructura del documento como tal. Sin embargo, con el fin de elaborar unas recomendaciones con respecto al Plan Nacional de Lectura y Bibliotecas, se verá el impacto de las otras dos políticas que se exponen en este Capítulo, basados en datos que maneja la Biblioteca Nacional, tales como el número de bibliotecas existentes y el número de municipios con biblioteca pública. Al respecto es preciso aclarar que no existen cifras sobre el tamaño de las colecciones o datos sobre las características de éstas, así como del nivel educativo del personal de las bibliotecas, comportamientos de lectores, usos de las bibliotecas públicas, y demás temas que son objeto de las políticas públicas que se exponen. La inexistencia de estudios más profundos, como el de “Hábitos de Lectura y Consumo del Libro en Colombia”, y la no consolidación de un sistema de información de las bibliotecas públicas del país, impide tener un conocimiento pertinente sobre el sector y el impacto que las políticas puedan tener sobre él.
Los esfuerzos nacionales por estructurar un sistema nacional de bibliotecas públicas, bajo estándares definidos desde el nivel central, datan de la década de 1930, cuando la Biblioteca Nacional, bajo la dirección de Daniel Samper Ortega, se encargó de formar una colección básica, que sería entregada a las bibliotecas públicas del país con la condición de que los entes locales destinaran una partida
para la compra de libros de dotación, el pago de los honorarios de un maestro, además de rendir informe permanente sobre el uso y estado de las colecciones46.
Al desarrollo impulsado por esta iniciativa le siguió el surgimiento de la biblioteca pública moderna, en la década de 1950. La importancia de estos años en el desarrollo de las bibliotecas públicas ha sido resaltada en el Capítulo I de este documento, donde se hace un recuento de la historia del sistema de bibliotecas públicas en Colombia. Sin embargo, aún para ese momento, el país carecía de unos lineamientos claros, establecidos por el gobierno nacional sobre el tema.
A partir de ese momento, distintos actores desempeñan, en diversas formas, roles activos en el desarrollo y crecimiento del sistema de bibliotecas públicas en Colombia, como se observa en el Capítulo anterior de este documento. Sin embargo, con respecto a las iniciativas surgidas desde el Estado, como respuesta a una situación considerada socialmente como problemática, en la última década del siglo veinte, sobresale el “Plan Temático de Bibliotecas Públicas”, de diciembre de 1989. COLCULTURA fue la entidad encargada de diseñar el documento del Plan y de ejecutar las políticas que en él se contenían.
Plan Temático de Bibliotecas Públicas
El objetivo del Plan era “establecer la orientación y el alcance de la política estatal de fomento y apoyo a las bibliotecas públicas de Colombia, definiendo el papel de las entidades oficiales y
46
